基于“地權(quán)”“域權(quán)”視角的國(guó)土空間規(guī)劃思考與 廣東實(shí)踐

許瑞生，馬向明，王朝宇

（1.中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議廣東省委員會(huì)，廣東 廣州 510699；2.廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，廣東 廣州 510290）

1 引言

2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》[1]，明確我國(guó)要按照行政區(qū)域統(tǒng)一開展國(guó)土空間規(guī)劃和實(shí)施土地用途管制[2]，并確立了“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系。理解好五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系背后的邏輯是開展國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵。

土地作為人類生產(chǎn)生活和自然資源要素的載體，對(duì)土地實(shí)施用途管制是國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的手段，其本質(zhì)上是政府對(duì)土地承載的各種權(quán)益即“地權(quán)”的規(guī)制。國(guó)土空間規(guī)劃的“五級(jí)”，從行政管理的角度來看，不同級(jí)政府對(duì)空間規(guī)劃有不同的事權(quán)；而從政治地理的視角來看，則是以土地用途管制為目的，以行政單元為依托創(chuàng)建的不同等級(jí)的“域權(quán)”[2]。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃治理體系下，規(guī)劃的物質(zhì)對(duì)象——土地，不僅僅是客觀實(shí)物性質(zhì)的土地，而是被賦予了制度意義。這種制度意義既包含了關(guān)乎經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)穩(wěn)定的與土地價(jià)值權(quán)益相關(guān)聯(lián)的“地權(quán)”，又包含了與國(guó)家治理目的及在不同時(shí)空尺度下不同行政等級(jí)與行政范圍相關(guān)聯(lián)的治理“域權(quán)”。

空間、時(shí)間作為國(guó)土空間規(guī)劃需要考量的兩個(gè)核心變量，也投影了“地權(quán)”和“域權(quán)”在空間尺度和時(shí)間維度的變化。時(shí)空對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的影響在近幾年的研究中受到廣泛關(guān)注[3-5]，但已有研究對(duì)時(shí)間維度的考量主要關(guān)注要素本身發(fā)展的時(shí)間過程，對(duì)空間尺度的考量主要關(guān)注基于自然地理要素分異的地域空間[6-8]，缺少基于治理機(jī)制對(duì)不同時(shí)間階段及空間尺度的“地權(quán)”和“域權(quán)”的考量，特別是當(dāng)下五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中各級(jí)規(guī)劃的管制事權(quán)、關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容尚不清晰。

廣東北依南嶺，南臨熱帶海洋，具有齊備的“山、水、林、田、湖、?！鄙鷳B(tài)系統(tǒng)[9]，是我國(guó)南部重要的生態(tài)屏障；同時(shí)，作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)、人口第一大省，在國(guó)家未來“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略中又承擔(dān)著重要責(zé)任，亟需探索在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌不同空間尺度的“域權(quán)”，通過提高政府在配置資源中與社會(huì)需求的匹配性來協(xié)調(diào)自然資源與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

本文在分析土地權(quán)利與現(xiàn)在規(guī)劃制度建立的基礎(chǔ)上，探討 “地權(quán)”與不同尺度空間單元的“域權(quán)”關(guān)系，對(duì)廣東不同層級(jí)“域權(quán)”的權(quán)責(zé)進(jìn)行解析，并分別從省級(jí)、城市兩個(gè)空間尺度解析廣東基于土地“地權(quán)”與“域權(quán)”考量下的國(guó)土空間規(guī)劃探索，以期為全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)踐提供參考。

2 土地權(quán)利與現(xiàn)代規(guī)劃制度的建立

2.1 政府通過“規(guī)劃許可”對(duì)土地“權(quán)利”進(jìn)行規(guī)制

土地是由地球表面部分上下一定的空間以及空間內(nèi)附著其上的物質(zhì)和權(quán)益組成的綜合體[10]，土地上附著大氣、水、森林、礦產(chǎn)等天然的自然資源，以及隨著人類的開發(fā)利用累積形成的人文資源，是人類生產(chǎn)生活的必需品，“它們不直接加入勞動(dòng)過程，但是沒有它們，勞動(dòng)過程就不能進(jìn)行，或者只能不完全進(jìn)行”[11]。土地產(chǎn)權(quán)可分割，但土地本身卻不可分割、不可移動(dòng)，在土地上進(jìn)行的各類活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生相互影響，因此，土地具有各種形式和尺度的共同體屬性。土地私有制產(chǎn)生后土地權(quán)利人開發(fā)利用的驅(qū)動(dòng)力是追求開發(fā)利用效益的最大化，土地權(quán)利人對(duì)土地的自利性使用與土地的共同體屬性就存在潛在的矛盾——權(quán)利人對(duì)其自有土地開發(fā)利用的過程中不可避免地對(duì)周邊土地產(chǎn)生外部性影響，這種外部性影響可能是正向的，也可能是負(fù)向的，并隨著人類對(duì)土地利用能力的提高而凸顯。正是工業(yè)革命增強(qiáng)人們對(duì)土地利用的能力后，土地利用的負(fù)外部性問題在人口密集的倫敦日益嚴(yán)重，于是英國(guó)在19世紀(jì)中葉開展公共衛(wèi)生改革，授予地方政府管制建筑物間距和高度的“警察權(quán)”，以確保房屋建設(shè)符合城市公共衛(wèi)生的要求，由此開啟了政府通過行政許可對(duì)私人土地開發(fā)行為進(jìn)行管制以確保城市公共利益的歷史。二戰(zhàn)后，隨著城市重建和新城建設(shè)的開展，規(guī)劃許可制度進(jìn)一步完善，政府通過編制規(guī)劃對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行配置并實(shí)施用途管制，推動(dòng)土地的法制管理從以土地所有關(guān)系為核心轉(zhuǎn)向以土地利用關(guān)系為核心。

2.2 現(xiàn)代規(guī)劃制度的特點(diǎn)：基于對(duì)“地權(quán)”的界定、保護(hù)與管制，凝聚成不同空間尺度的“域權(quán)”

隨著人類對(duì)土地利用的能力持續(xù)提升，資源利用方式趨于多樣，在土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了使用權(quán)、地役權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、采礦權(quán)等組合的土地利用“權(quán)力束”，土地上附屬的準(zhǔn)物權(quán)也逐步擴(kuò)大并不斷地充實(shí)到土地利用的“權(quán)力束”里[12]。與此相對(duì)應(yīng)，政府用于對(duì)土地利用權(quán)力進(jìn)行界定及規(guī)制的規(guī)劃方式和內(nèi)容也越來越豐富。

從公共管理視角來看，政府對(duì)土地利用行為進(jìn)行規(guī)制的正當(dāng)性，來自于土地利用行為所具有的自利性和外部性[12]，使得土地具有“準(zhǔn)公共品”的性質(zhì)。規(guī)劃制度的本質(zhì)是對(duì)“地權(quán)”，即人類土地利用行為的規(guī)制，是政府代表社會(huì)以社會(huì)福祉最大化為目的，對(duì)土地的發(fā)展權(quán)進(jìn)行設(shè)立和配置，并以此為依據(jù)對(duì)土地用途進(jìn)行管理的公權(quán)力。社會(huì)賦予政府行使規(guī)劃許可管制土地用途的權(quán)力，政府就有通過規(guī)劃制度的實(shí)施為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的責(zé)任[10]。國(guó)家是由不同尺度的權(quán)利代表所構(gòu)成的集合[13]，因此，政府總是根據(jù)自身的條件和管制的需要?jiǎng)?chuàng)造出不同尺度的管制主體。在工業(yè)化初期，土地開發(fā)權(quán)管制權(quán)集中在城市，如英國(guó)在1909年頒布《住房與城市規(guī)劃諸法》（Housing, Town Planning, Etc.Act 1909），賦予地方政府編制“規(guī)劃方案”的新權(quán)力，但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，需要管制的土地利用外部性增加，不同尺度的空間管制則不斷衍生。英國(guó)1932年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將規(guī)劃?rùn)?quán)限擴(kuò)展到城鄉(xiāng)空間所有土地類型，由單項(xiàng)城市用地管控轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)雙向控制，1968年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為開發(fā)控制的重要法定依據(jù)，建立起按國(guó)家/區(qū)域規(guī)劃兩個(gè)層級(jí)劃分的規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系，這個(gè)體系經(jīng)2004年《規(guī)劃和強(qiáng)制性購(gòu)買法》的調(diào)整，形成了區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方發(fā)展框架的規(guī)劃體系[14]。即使是土地規(guī)劃?rùn)?quán)一直被州政府授權(quán)在市、鎮(zhèn)行使的美國(guó)，在20世紀(jì)中葉，為應(yīng)對(duì)土地開發(fā)對(duì)生態(tài)、耕地、歷史遺產(chǎn)等產(chǎn)生的負(fù)外部性，建立了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制[15]，在此期間也逐步演化出平衡地方政府間、城市和鄉(xiāng)村間土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域尺度的規(guī)劃[16]。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家和城市的發(fā)展都面臨著全球化和全球變化帶來的雙重挑戰(zhàn)，在這種背景下，各地出現(xiàn)了下至社區(qū)規(guī)劃，上至區(qū)域空間規(guī)劃政策的多層級(jí)規(guī)劃體系。

因此，人類對(duì)土地開發(fā)利用的管理過程始終伴隨著對(duì)“地權(quán)”的界定與管理。基于對(duì)土地權(quán)利的界定和管理，各個(gè)國(guó)家創(chuàng)建出了不同層級(jí)的空間主體?？臻g規(guī)劃也就成為了不同層級(jí)政府代表國(guó)家行使配置和管理“地權(quán)”的公共政策，這些不同層級(jí)的空間單元享有與其對(duì)應(yīng)的“域權(quán)”，這種基于空間層級(jí)而享有的“域權(quán)”既是一種對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行配置和管理的權(quán)力，也是一種通過發(fā)展權(quán)的配置和管理為土地創(chuàng)造價(jià)值的責(zé)任[17-19]。

2.3 中國(guó)空間規(guī)劃制度：通過不同層級(jí)政府“域權(quán)”代表國(guó)家行使配置和管理“地權(quán)”的公共政策

2.3.1 基于時(shí)空維度的我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的演變

各國(guó)對(duì)事務(wù)管理所采取的體制和演變總是與自身的國(guó)情相關(guān)。中國(guó)是發(fā)展中的人口大國(guó)，保持國(guó)家安全和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是國(guó)家意志的重要組成部分。中華人民共和國(guó)成立后，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的需要，我國(guó)從20世紀(jì)50年代開始在城市建立起了規(guī)劃制度，通過編制總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城市地區(qū)的功能布局及工廠選址進(jìn)行引導(dǎo)[20]。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，我國(guó)恢復(fù)了城市規(guī)劃制度以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。正如李斯特所述，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下后發(fā)國(guó)家在與先發(fā)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)中，國(guó)家需要在關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)[21-22]。1987年我國(guó)建立了以耕地保護(hù)為核心的土地利用規(guī)劃制度，以確保國(guó)家的糧食安全。1988年后實(shí)行了土地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”的土地制度，土地的有償使用使得土地成為地方工業(yè)化和城市化所需原始資本的有效來源[23-24]，土地因此成為了地方捕捉全球化發(fā)展機(jī)遇的重要工具[24]。在此背景下，2006年國(guó)家將新增建設(shè)用地指標(biāo)納入土地利用年度計(jì)劃，使土地利用規(guī)劃成為國(guó)家土地資源配置中重要的也是最直接的手段。為加強(qiáng)國(guó)家調(diào)控的戰(zhàn)略性和科學(xué)性，2007年國(guó)家設(shè)立主體功能區(qū)規(guī)劃，進(jìn)一步從國(guó)家維度調(diào)配地方發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展的多維度綜合平衡。

通過規(guī)劃對(duì)開發(fā)進(jìn)行許可的制度在我國(guó)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育逐步發(fā)展，形成了城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃類型。中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的配置和管控，就由最早在城市基于建設(shè)的管控，向建設(shè)、資源配置、生產(chǎn)力布局和生態(tài)維育等多個(gè)領(lǐng)域延展，形成由城市、省、國(guó)家多個(gè)層級(jí)運(yùn)行的規(guī)劃體系。

2.3.2 新規(guī)劃體系下國(guó)土空間規(guī)劃的主要任務(wù)

在經(jīng)歷改革開放40多年的快速發(fā)展后，一方面，人們對(duì)土地利用的期望由早期以經(jīng)濟(jì)目的為主，轉(zhuǎn)向包含生態(tài)、健康、審美、文化等多元目標(biāo)；另一方面，地方發(fā)展也面臨著全球化變局的挑戰(zhàn)和全球氣候變化下資源、環(huán)境方面的重大壓力。于是，國(guó)家建立起了以生態(tài)文明為核心的新國(guó)土空間規(guī)劃體系。

在新規(guī)劃體系下，原本分散的“地權(quán)”配置權(quán)限統(tǒng)一歸口為自然資源部行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)，同時(shí)確立了與行政等級(jí)相對(duì)應(yīng)的五級(jí)規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃成為我國(guó)政府調(diào)配、安排、控制、授予土地發(fā)展權(quán)的基本依據(jù)，用途管制則成為貫徹規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)“地權(quán)”的具體手段。新的“國(guó)土空間規(guī)劃”概念綜合了“國(guó)土”“空間”“規(guī)劃”三個(gè)詞。其中，“國(guó)土”是規(guī)劃的對(duì)象，要把握住土地的基本屬性，同時(shí)也賦予了土地以政體、制度的概念，土地制度作為國(guó)家治理的工具，體現(xiàn)了國(guó)家意志；“空間”則具有尺度和立體的概念，在地理學(xué)有關(guān)尺度的研究中，尺度的變化會(huì)帶來許多根本性的變化；“規(guī)劃”既是共識(shí)形成的過程，也是對(duì)事務(wù)的統(tǒng)籌安排，包含著設(shè)計(jì)創(chuàng)造和綜合平衡兩個(gè)相互過程。國(guó)土空間規(guī)劃的主要任務(wù)可概括為三個(gè)主要方面，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全（糧食、生態(tài)）、國(guó)家的發(fā)展、資源的可持續(xù)利用與資源資產(chǎn)增值三大目標(biāo)的統(tǒng)一。與自然地理單元不同，國(guó)土空間具有權(quán)域空間分異的權(quán)界屬性[25]。雖然通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)保障國(guó)家安全、滿足國(guó)家發(fā)展需求、促進(jìn)資源資產(chǎn)增值“三大目標(biāo)”是從中央至地方各級(jí)規(guī)劃的共同職責(zé)，但各層級(jí)規(guī)劃的具體任務(wù)和內(nèi)容有所不同（圖1）。

圖1 不同層級(jí)空間規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)Fig.1 The focuses on spatial planning at different spatial scales

2.3.3 國(guó)土空間規(guī)劃體系下不同尺度的“地權(quán)”與“域權(quán)”

國(guó)土空間規(guī)劃通過實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)所需要完成的多元性目標(biāo)，引導(dǎo)國(guó)土空間治理方式的轉(zhuǎn)型，其編制和實(shí)施是基于“三大目標(biāo)”綜合評(píng)估、設(shè)計(jì)創(chuàng)造、統(tǒng)籌平衡的往復(fù)過程，這個(gè)過程既是對(duì)目標(biāo)的界定、落實(shí)，也是價(jià)值的創(chuàng)造。

在國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐中，這些管控在“三大目標(biāo)”的綜合導(dǎo)向下指向不同空間尺度的“地權(quán)”。在國(guó)家層面上，通過建設(shè)用地總量與耕地保護(hù)任務(wù)量等規(guī)模指標(biāo)分配、基于區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略明確主體功能區(qū)、統(tǒng)籌各省劃定“三線”，對(duì)各省提出綜合平衡的空間目標(biāo)，明確剛性約束與戰(zhàn)略引導(dǎo)。在省級(jí)層面，要落實(shí)好國(guó)家綜合平衡的空間目標(biāo)，綜合平衡各城市可調(diào)配的空間資源，并基于區(qū)域共同體屬性強(qiáng)化生態(tài)、文化、生活等地域空間系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)。在市縣等城市層面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注城鎮(zhèn)功能整體的空間組織優(yōu)化，引導(dǎo)局部詳細(xì)微觀尺度上的空間價(jià)值權(quán)益協(xié)調(diào)，通過總體規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃明確具體地類用途、開發(fā)強(qiáng)度，賦予區(qū)域、地塊空間價(jià)值。可以看出，規(guī)劃在不同等級(jí)上對(duì)“地權(quán)”規(guī)制，是從自上而下對(duì)各級(jí)政府土地發(fā)展權(quán)抽象的公權(quán)力規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)用益物權(quán)人具體土地開發(fā)利用行為的規(guī)制，國(guó)家、省級(jí)“域權(quán)”使得國(guó)土空間規(guī)劃成為各行政區(qū)域空間資源分配的依據(jù)，城市“域權(quán)”使得國(guó)土空間規(guī)劃成為創(chuàng)造城市價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市片區(qū)、地塊“增值”的依據(jù)。

因此，新國(guó)土空間規(guī)劃體系是通過各級(jí)政府行使不同的“域權(quán)”，以界定和規(guī)制土地隨時(shí)間演變而發(fā)展的“權(quán)力束”（圖2）。好的規(guī)劃編制就是在通過不同層級(jí)的規(guī)劃對(duì)土地“地權(quán)”進(jìn)行界定和保護(hù)的基礎(chǔ)上，富有創(chuàng)造力地凝聚不同“域權(quán)”的力量，通過共同行動(dòng)撬動(dòng)土地利用正效應(yīng)的發(fā)揮產(chǎn)生綜合激勵(lì)效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、國(guó)土美麗、城市繁榮、人民幸福的目標(biāo)。

圖2 基于時(shí)空維度“域權(quán)”與“地權(quán)”變化模式圖Fig.2 Changing pattern of “territorial rights” and “l(fā)and rights” based on the spatial and temporal dimensions

3 “地權(quán)”“域權(quán)”視角下廣東國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐

廣東具有齊備的“山、水、林、田、湖、海”生態(tài)系統(tǒng)，在省域范圍形成相對(duì)完整的自然生態(tài)單元，并發(fā)展出獨(dú)特“粵文化”，形成完整的自然、文化共同體；自秦設(shè)南?？ぃ瑥V東便成為了國(guó)家治理共同體的重要組成部分，在當(dāng)前國(guó)家建設(shè)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)體和推動(dòng)“一國(guó)兩制”重大社會(huì)實(shí)踐的過程中依然承擔(dān)著重要的角色。在協(xié)調(diào)自然資源與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，廣東省不斷通過規(guī)劃實(shí)踐探索，演化形成涵蓋省級(jí)、城市政府“域權(quán)”，覆蓋城鄉(xiāng)全域“地權(quán)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，通過提高政府在配置資源中與社會(huì)需求的匹配性來協(xié)調(diào)人地關(guān)系。

3.1 廣東不同層級(jí)“域權(quán)”的權(quán)責(zé)分析

廣東在面向新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的過程中，省級(jí)和城市層面遇到的問題和挑戰(zhàn)各異。按照“有權(quán)利就有責(zé)任，有責(zé)任就有授權(quán)”的公共管理原則，規(guī)劃要在省、市各自權(quán)利與責(zé)任的“域權(quán)”范圍內(nèi)，統(tǒng)籌歷史資源價(jià)值、當(dāng)下矛盾與需求、未來趨勢(shì)與方向，探索通過科學(xué)配置“地權(quán)”促進(jìn)全省的協(xié)同發(fā)展（表1）。

表1 省級(jí)和城市層級(jí)“域權(quán)”的“權(quán)力”與“責(zé)任”簡(jiǎn)表Tab.1 Brief information of “powers” and “obligations” of “territorial rights” at the provincial and prefectural levels

在省級(jí)層面，首先要落實(shí)保護(hù)國(guó)家國(guó)土安全和國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)對(duì)廣東人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)但糧食自給率偏低等糧食安全問題是重中之重；做好對(duì)北部南嶺山地、南部海岸帶等生物多樣性維護(hù)關(guān)鍵區(qū)域的保護(hù)是維護(hù)生態(tài)安全的關(guān)鍵。廣東作為我國(guó)改革開放的“兩個(gè)重要窗口”，應(yīng)以粵港澳大灣區(qū)、深圳中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)為引領(lǐng)，做好對(duì)“一帶一路”等國(guó)家重大戰(zhàn)略格局的支撐。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡這一制約廣東高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題，廣東也亟需加強(qiáng)整體統(tǒng)籌，既要加強(qiáng)對(duì)流域等生態(tài)單元的區(qū)域統(tǒng)籌，確保廣東生態(tài)體系的系統(tǒng)性和功能完整性；也要加強(qiáng)都市圈、城市群等地域空間共同體的關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)配置城市之間空間發(fā)展資源。

在城市層面，根據(jù)2020年第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，目前廣東常住人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)74%，珠三角地區(qū)更是達(dá)到87%，各城市普遍形成增量、存量及國(guó)有、集體“雙二元”空間混雜形態(tài)，亟需在生態(tài)文明的要求下應(yīng)對(duì)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求。因此，城市“域權(quán)”重在優(yōu)化空間組織和協(xié)調(diào)空間價(jià)值權(quán)益。這一層級(jí)的規(guī)劃要在創(chuàng)新地方空間布局模式及建立動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、土地權(quán)利人的空間需求和權(quán)益，引導(dǎo)國(guó)土空間動(dòng)態(tài)調(diào)整重構(gòu)并創(chuàng)造空間價(jià)值。

3.2 省級(jí)域權(quán)：貫徹落實(shí)國(guó)家意志，統(tǒng)籌構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局

3.2.1 將國(guó)家賦予的國(guó)土安全責(zé)任與重大發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)到具體空間元素上

為應(yīng)對(duì)自下而上組織的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化形成跨越市域邊界的城鄉(xiāng)混雜連綿區(qū)域，帶來的耕地流失和區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有限自然資源的矛盾，廣東早在1994年由省級(jí)政府介入，開創(chuàng)性完成了國(guó)內(nèi)第一個(gè)城市群規(guī)劃《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃》，提出了“都會(huì)區(qū)、市鎮(zhèn)密集區(qū)、開敞區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)”4類空間開發(fā)控制模式，突破行政區(qū)劃，以空間分區(qū)結(jié)合財(cái)政政策促進(jìn)土地合理保護(hù)與利用[26]，隨后通過編制《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020年）》《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》 《廣東省國(guó)土規(guī)劃》等省級(jí)規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但過去的省級(jí)規(guī)劃主要以空間結(jié)構(gòu)引導(dǎo)為主，缺乏具體空間性要素的構(gòu)建與管控。在新國(guó)土空間規(guī)劃體系下，廣東依托全地域、全要素國(guó)土空間規(guī)劃治理體系，對(duì)國(guó)家“域權(quán)”進(jìn)行充分落實(shí)，聚焦于國(guó)土安全保護(hù)和保障國(guó)家重大戰(zhàn)略落地，落實(shí)到具體空間要素布局和管控。首先，堅(jiān)持糧食安全、生態(tài)安全優(yōu)先，嚴(yán)格控制占用耕地和永久基本農(nóng)田，將其作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)過程中不可逾越的紅線。同時(shí)，為支撐粵港澳大灣區(qū)和深圳中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)“雙區(qū)”建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)省級(jí)國(guó)土空間發(fā)展權(quán)的統(tǒng)籌作用，將珠三角作為整體劃分服務(wù)核心區(qū)、開放合作區(qū)、樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)、高端制造區(qū)、科技創(chuàng)新區(qū)、重要生態(tài)區(qū)、重要農(nóng)業(yè)區(qū)等功能分區(qū)，在新增建設(shè)用地資源分配、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面向重點(diǎn)城市和重點(diǎn)功能分區(qū)進(jìn)行集中配置，并通過主體功能區(qū)的布局和各城市功能定位協(xié)調(diào)，支撐構(gòu)建以都市圈和城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

3.2.2 順應(yīng)“一核一帶一區(qū)”發(fā)展特征，構(gòu)建保護(hù)與發(fā)展相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局

基于省域作為完整自然生態(tài)單元的特征，廣東在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)國(guó)土空間保護(hù)總體格局的構(gòu)建方面順應(yīng)北部丘陵山地、中部平原水網(wǎng)、南部海岸港灣的自然地理格局，依托以沿海防護(hù)林、濱海濕地、海灣、海島等要素串聯(lián)為南部海洋生態(tài)保護(hù)鏈，北部環(huán)形生態(tài)屏障和珠三角外圍生態(tài)屏障，以及依托重要河流水系和主要山脈形成的生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“一鏈兩屏多廊道”國(guó)土空間保護(hù)格局（圖3）。

基于省級(jí)規(guī)劃對(duì)土地資源等“地權(quán)”的配置作用，以及省內(nèi)“一核一帶一區(qū)”①“一核”指由廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、江門、惠州、肇慶九市組成的“珠三角核心區(qū)”?！耙粠А敝赣晌挥趶V東沿海的汕頭、潮州、揭陽(yáng)、汕尾、陽(yáng)江、湛江、茂名七市與珠三角核心區(qū)共同組成的“沿海經(jīng)濟(jì)帶”?！耙粎^(qū)”指由韶關(guān)、清遠(yuǎn)、河源、梅州、云浮5市組成的“北部生態(tài)發(fā)展區(qū)”。的差異化發(fā)展基礎(chǔ)和功能定位，構(gòu)建“一核兩極多支點(diǎn)”國(guó)土空間開發(fā)格局（圖3）。重點(diǎn)強(qiáng)化珠三角核心引領(lǐng)帶動(dòng)作用，攜手港澳共建國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群；在南部海岸港灣地區(qū)，支持汕頭、湛江建設(shè)省域副中心城市，把東西兩翼地區(qū)打造成全省新的增長(zhǎng)極，與珠三角沿海地區(qū)串珠成鏈，共同打造世界級(jí)沿海經(jīng)濟(jì)帶；在北部丘陵山地地區(qū)，重點(diǎn)強(qiáng)化城市中心城區(qū)綜合服務(wù)功能。

圖3 廣東省國(guó)土空間保護(hù)（左）開發(fā)（右）格局圖Fig.3 Territorial space protection (left) and development (right) of Guangdong Province

3.2.3 關(guān)注城市之間空間關(guān)系協(xié)調(diào)，依托都市圈推動(dòng)省級(jí)中心城市成長(zhǎng)和區(qū)域功能協(xié)同

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)空間持續(xù)拓展，都市圈等區(qū)域的一體化發(fā)展程度深化，城市之間呈現(xiàn)“空間距離近、互動(dòng)性強(qiáng)”的特征，城市群、都市圈等區(qū)域成為城鎮(zhèn)化發(fā)展格局主體形態(tài)。為重塑省內(nèi)城市區(qū)域合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，廣東試圖基于省級(jí)事權(quán)，通過編制并出臺(tái)《廣東省都市圈國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)指引》，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源配置效益最優(yōu)化和共同發(fā)展。

在省市聯(lián)動(dòng)推進(jìn)都市圈規(guī)劃的過程中，基于各地自然生態(tài)本底、建設(shè)用地布局、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，重點(diǎn)關(guān)注“人的移動(dòng)”及其帶來的設(shè)施需求，識(shí)別都市圈規(guī)劃協(xié)調(diào)指引重點(diǎn)地區(qū)。針對(duì)跨行政邊界資源配置和協(xié)調(diào)的難點(diǎn)痛點(diǎn)，通過對(duì)各都市圈提出不同的空間格局，探索引導(dǎo)各地共同形成都市圈整體發(fā)展效能最優(yōu)方案。重點(diǎn)聚焦生態(tài)系統(tǒng)與農(nóng)業(yè)空間、交通聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和重大公共服務(wù)設(shè)施共建共享4個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，對(duì)都市圈核心城市與周邊城市之間的空間協(xié)調(diào)問題進(jìn)行梳理并形成空間布局方案，識(shí)別區(qū)域重點(diǎn)開發(fā)的關(guān)鍵廊道和節(jié)點(diǎn)（圖4），并針對(duì)在區(qū)域?qū)用婢哂兄匾獞?zhàn)略意義和空間開發(fā)潛力的行政邊界地區(qū)，在交通網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，機(jī)場(chǎng)、港口等門戶型基礎(chǔ)設(shè)施以及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的配置等方面進(jìn)行深入?yún)f(xié)調(diào)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問題。

圖4 廣州都市圈國(guó)土空間發(fā)展格局圖（左）與生態(tài)格局指引圖（右）Fig.4 Territorial space development pattern of Metropolitan Area of Guangzhou （left） and ecological pattern guidance （right）

3.2.4 以交通+文化“流空間”為支撐，依托多元化“廊道”促進(jìn)省域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展

在不同歷史時(shí)期的內(nèi)部及對(duì)外交往過程中，廣東逐步形成了城市分布及區(qū)域聯(lián)系格局。農(nóng)耕時(shí)代以水運(yùn)為主要交通方式，依托通山達(dá)海的北江、東江、西江、韓江、鑒江等大江大河，形成了以南北向?yàn)橹鞯膮^(qū)域聯(lián)系通道。時(shí)至今日，這一基礎(chǔ)格局也是全省功能布局和要素流動(dòng)的基礎(chǔ)支撐。但在各類生產(chǎn)、生活要素流動(dòng)性提升，區(qū)域一體化的深度和廣度均需提升的背景下，廣東也迫切需要在順應(yīng)既有發(fā)展格局的基礎(chǔ)上，通過現(xiàn)代化交通設(shè)施的建設(shè)，強(qiáng)化東西向區(qū)域和城市之間的聯(lián)系。因此，在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃及交通類專項(xiàng)規(guī)劃中（圖5），廣東正在試圖通過布局以高速軌道、高速公路等為主要支撐的東西向交通廊道以及預(yù)留磁懸浮通道等方式，促進(jìn)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)和人口等要素的橫向高頻流動(dòng)。

為加強(qiáng)區(qū)域之間的功能互動(dòng)和要素流動(dòng)，除強(qiáng)化交通等“硬件”支撐之外，從文化脈絡(luò)的視角做文章也是廣東當(dāng)前的重點(diǎn)探索方向。為發(fā)揮廣東各地“文化共同體”在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展方面的積極影響，2016年以來廣東基于省級(jí)“域權(quán)”開展了諸多規(guī)劃編制和實(shí)施探索。其中，以南粵古驛道規(guī)劃建設(shè)為代表，通過構(gòu)建起粵北秦漢古驛道、北江—珠江口古驛道等六大南粵古驛道線路體系，探索依托文化線路的串聯(lián)，促進(jìn)流域城市之間和區(qū)域間的空間和功能聯(lián)動(dòng)（圖6）。通過以歷史為紐帶實(shí)現(xiàn)文化的跨地區(qū)連接，突破點(diǎn)狀、孤立的資源要素規(guī)劃利用模式，形成“跨區(qū)域線性歷史遺產(chǎn)”空間，南粵古驛道規(guī)劃建設(shè)不但將曾經(jīng)具有重要價(jià)值的空間要素重新接入現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)空體系，也創(chuàng)造出具有文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多元價(jià)值的線性空間，促進(jìn)了區(qū)域空間、歷史人文與自然空間、城鄉(xiāng)空間的相互關(guān)聯(lián)，開創(chuàng)了以線性設(shè)施規(guī)劃建設(shè)促進(jìn)文化的流域串聯(lián)與時(shí)空轉(zhuǎn)化的空間規(guī)劃新模式。

圖6 南粵古驛道保護(hù)利用空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖Fig.6 Planning for spatial structure of protection and utilization of ancient post roads in Nanyue

3.3 城市域權(quán)：推動(dòng)國(guó)土空間時(shí)空調(diào)整重構(gòu)，探索基于空間價(jià)值權(quán)益協(xié)調(diào)的規(guī)劃及用途管制方式

3.3.1 總體層面：以“流量”探索“時(shí)間換空間”的循環(huán)利用機(jī)制

過去城市層面的規(guī)劃注重于對(duì)物質(zhì)空間的功能布局，缺少對(duì)時(shí)間維度空間運(yùn)行路徑的設(shè)計(jì)[4]。立足于城市層面關(guān)于優(yōu)化調(diào)整城市功能空間組織，提高土地利用價(jià)值的“域權(quán)”，廣東各城市在國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制中，探索以“時(shí)間換空間”的規(guī)劃新機(jī)制[27]，以時(shí)間應(yīng)對(duì)空間的有限性，實(shí)現(xiàn)城市空間“增值”。一方面基于空間現(xiàn)實(shí)和近期明確的開發(fā)建設(shè)需求，探索與土地權(quán)屬、用地現(xiàn)狀功能相適應(yīng)的“法定管理規(guī)劃圖”；另一方面，以規(guī)劃目標(biāo)年理想空間格局為目標(biāo)，形成農(nóng)業(yè)空間連片、生態(tài)空間連續(xù)、城鎮(zhèn)空間集聚的“空間引導(dǎo)規(guī)劃圖”（圖7）。在兩者之間建立增減掛鉤、復(fù)墾復(fù)綠、建設(shè)空間騰挪等動(dòng)態(tài)“流量”調(diào)整機(jī)制，適應(yīng)空間優(yōu)化調(diào)整背后帶來的空間權(quán)益價(jià)值更迭的實(shí)際需要。

圖7 “法定管理+空間引導(dǎo)”空間管理示意圖Fig.7 “Legal management and spatial guidance” of spatial management

3.3.2 詳細(xì)層面：推動(dòng)分層治理和多方空間價(jià)值權(quán)益協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟(jì)和人口密度的提升，珠三角等城鎮(zhèn)密集地區(qū)形成一個(gè)個(gè)在傳統(tǒng)村社經(jīng)濟(jì)、文化共同體的基底上“生長(zhǎng)”出的內(nèi)部功能緊密聯(lián)系、權(quán)屬和利益高度關(guān)聯(lián)的“單元”?；趯?duì)土地開發(fā)容量和權(quán)益等各項(xiàng)“地權(quán)”進(jìn)行協(xié)調(diào)配置的需要，廣東在空間規(guī)劃的探索過程中逐步形成了的“單元化”空間規(guī)劃體系及其資源配置方式[3]。通過詳細(xì)規(guī)劃與城市更新、土地整備等工作相結(jié)合，以城市更新單元、密度分區(qū)等作為基本空間范圍，強(qiáng)化土地價(jià)值權(quán)益格局與用地方案、規(guī)劃指標(biāo)聯(lián)動(dòng)，提高規(guī)劃應(yīng)對(duì)存量用地產(chǎn)權(quán)主體多元、產(chǎn)權(quán)狀態(tài)多樣等特征與問題的能力。同時(shí)，為適應(yīng)市場(chǎng)的不確定性，廣東在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃編制與管控中，探索通過建立“單元—地塊”分級(jí)規(guī)劃體系，以及開放型、限制型、禁止型多向性分類用途管制機(jī)制，理清政府針對(duì)公益性用地保障公共底線、市場(chǎng)針對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施有序開發(fā)的管制邊界，以更好地協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系。

4 結(jié)語(yǔ)

土地是國(guó)土空間規(guī)劃的物質(zhì)對(duì)象，隨著人類對(duì)土地利用能力不斷提升，“地權(quán)”隨著時(shí)間的推移由以所有權(quán)為中心轉(zhuǎn)向以使用權(quán)為中心，衍生出內(nèi)容多樣的“權(quán)力束”，而城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也趨于復(fù)雜。各國(guó)和地區(qū)根據(jù)本地的實(shí)際發(fā)展出形式和層級(jí)多樣的“域權(quán)”以對(duì)土地利用“權(quán)力束”進(jìn)行界定和管制的現(xiàn)代規(guī)劃體系。

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系通過五級(jí)政府行使不同的“域權(quán)”，以界定和規(guī)制土地不斷發(fā)展演變的“權(quán)力束”。其既涵蓋了政府與政府之間空間發(fā)展權(quán)益的協(xié)調(diào)配置，也涵蓋了政府與土地權(quán)利人、土地權(quán)利人之間的空間發(fā)展權(quán)益配置。規(guī)劃編制就是在對(duì)“地權(quán)”的界定和保護(hù)的基礎(chǔ)上，凝聚不同“域權(quán)”的力量，通過土地利用正效應(yīng)的發(fā)揮產(chǎn)生綜合激勵(lì)效應(yīng)，統(tǒng)籌好空間歷史過程、當(dāng)下階段與未來趨勢(shì)，建立動(dòng)態(tài)空間運(yùn)行機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、國(guó)土美麗、城市繁榮、人民幸福的目標(biāo)。

廣東省國(guó)土空間是國(guó)家功能體系的重要組成部分，又是一個(gè)相對(duì)完整的生態(tài)單元和“粵文化”共同體。省級(jí)“域權(quán)”既要落實(shí)國(guó)家的重大戰(zhàn)略，承擔(dān)起生態(tài)、文化共同體塑造方面的作用，還要通過國(guó)土空間保護(hù)利用格局的塑造解決廣東區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。同時(shí)，為發(fā)揮支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及科技創(chuàng)新引領(lǐng)重要區(qū)域的使命，城市“域權(quán)”也需要足夠的授權(quán)以施展創(chuàng)造力，以滿足日益豐富多樣的“地權(quán)”需求。廣東省基于省級(jí)“域權(quán)”的全局性和系統(tǒng)性，在規(guī)劃中以落實(shí)糧食安全和生態(tài)安全，統(tǒng)籌國(guó)家和省政府的重大發(fā)展戰(zhàn)略為首要任務(wù)，形成廣東國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，并通過引入都市圈層級(jí)提高資源配置的有效性，在資源有限的條件下通過都市圈層面的統(tǒng)籌使資源投放更好地發(fā)揮出對(duì)市場(chǎng)的引領(lǐng)性。順應(yīng)以人為本、創(chuàng)新等新時(shí)期空間需要及城市“價(jià)值”空間邏輯的變化，在遵循城市發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)整體性、公平性和藝術(shù)性的原則下，通過進(jìn)一步強(qiáng)化城市“域權(quán)”，促進(jìn)有限的城市空間調(diào)整優(yōu)化，協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)、市場(chǎng)利益及土地使用權(quán)人的空間價(jià)值權(quán)益，創(chuàng)造空間價(jià)值、實(shí)現(xiàn)城市“增值”。