森林公安轉隸背景下金寨縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革研究

陳其釗

（金寨縣林業(yè)局，安徽 六安 237300）

1 金寨縣林業(yè)行政執(zhí)法研究背景

1.1 森林資源現(xiàn)狀

金寨縣地處鄂豫皖三省交界，大別山腹地，全縣平均海拔500 m。全縣林業(yè)用地面積299 313.33 hm2，其中有林地面積291 466.67 hm2、疏林地413.33 hm2、灌木林地4 460 hm2、未成林地1 400hm2、其他林地1 573.33 hm2；森林蓄積量1 553萬m3，森林覆蓋率75.52%。

1.2 林業(yè)行政執(zhí)法概況

新中國成立后，金寨縣并沒有專門的林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，林區(qū)的林業(yè)行政案件主要由林業(yè)站和森林公安承擔。金寨縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊是2013年10月，由上世紀九十年代中期成立的7個木竹檢查站改革組建而成的，設有1個執(zhí)法大隊和8個執(zhí)法中隊，林業(yè)站也承擔部分林業(yè)行政執(zhí)法的職能。改組后的執(zhí)法大隊人員由原木竹檢查站檢查人員直接轉換而來，從成立之日起，林業(yè)執(zhí)法大隊大隊長由縣森林公安局長兼任，各林業(yè)執(zhí)法中隊中隊長由各森林派出所所長兼任，林業(yè)行政執(zhí)法中隊配副中隊長負責日常工作。林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊成立以后主要工作以木材運輸管理為主，兼顧查處一般的林業(yè)行政案件，實際工作中森林公安承擔了很大一部分林業(yè)行政案件的查處工作。

1.3 金寨縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革

2020年，金寨縣實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革并制定相關的改革方案，按照“優(yōu)化職能配置，創(chuàng)新體制機制，合理劃分事權，理順權責關系，提高效率效能”的要求，在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施“一支隊伍管執(zhí)法”綜合行政執(zhí)法體制，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法權責不明、監(jiān)管不力、執(zhí)法缺位等“看得見的管不著”“管得著的看不見”“有責任無權力”等問題，不斷強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法管理職能和行政執(zhí)法效能。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后成立綜合行政執(zhí)法大隊，集中行使市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、水利水政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國土林業(yè)、安全生產(chǎn)等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權及相關行政檢查等職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法實行委托執(zhí)法，縣直行政執(zhí)法機關在法定權限內以委托執(zhí)法的形式委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政執(zhí)法權；受委托后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊以委托行政執(zhí)法機關的名義在委托范圍內行使權利，委托行政執(zhí)法機關對委托后的執(zhí)法行為后果承擔法律責任。林業(yè)行政執(zhí)法以此次改革為契機，將涉及盜伐、濫伐、違法破壞林地及違反野生動物保護相關法律法規(guī)等12項行政處罰權以委托的形式下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時將由上世紀九十年代中期成立的7個木竹檢查站改革組建而成的1個執(zhí)法大隊和8個執(zhí)法中隊的執(zhí)法人員分流下放到23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2 森林公安轉隸后“警-林”執(zhí)法協(xié)作探索

2.1 建立聯(lián)合執(zhí)法巡查協(xié)作機制

森林公安轉隸后，縣林業(yè)局涉林刑事立案的資格喪失，發(fā)生重大涉林案件后無法保障第一時間調查取證及控制嫌疑人，對涉林犯罪的威懾力不足。面對這一困境，縣林業(yè)局與縣公安局探索建立林業(yè)執(zhí)法聯(lián)動機制，依托縣公安局擁有的行政強制性措施權利，不定期開展夜間路面執(zhí)法巡查及重大案件協(xié)作機制。在此機制中，如若案件涉及刑事，則該案件直接由公安部門介入開展進一步的偵查活動；如果該案件為普通的涉林行政處罰案件，則該案件由林業(yè)部門直接辦理。聯(lián)合執(zhí)法巡查協(xié)作機制既解決了林業(yè)行政執(zhí)法權力缺失的弊端，也簡化了部門之間的案件移交的繁瑣程序，進一步提高了行政執(zhí)法效率，從而有力打擊了森林資源違法犯罪活動。

2.2 強化案件線索受理銜接機制

受金寨縣地域地形的限制，接受舉報的林業(yè)行政案件線索的受理只能依托當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進行初查。即縣林業(yè)主管部門在接到群眾舉報涉林行政案件后，第一時間內將該案件的線索與該違法發(fā)生地人民政府對接，由該轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法人員進行核查是否有違法行為的發(fā)生。然而，林區(qū)群眾在發(fā)現(xiàn)涉林違法行為時，受習慣的影響往往會在第一時間內撥打110報警電話，轄區(qū)派出所在接到報警指令后趕赴現(xiàn)場，當發(fā)現(xiàn)該違法行為為一般行政案件時，通常會通知轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法大隊前去辦理；但案件有時會涉及到刑事責任，轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法大隊執(zhí)法人員因工作權限限制，無法辦理后才會向縣林業(yè)局報告，縣林業(yè)局對該案件進一步探查后再移交縣公安局辦理。這種情況往往造成重大林業(yè)刑事案件無法在短時間內得到有效的辦理。為了解決這種案件線索移交的弊端，縣林業(yè)局與縣公安局建立線索移交機制，如受理的案件為一般的行政案件，無論哪個部門先受理的，直接交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法大隊辦理；如受理的案件較大或涉刑事案件，轄區(qū)派出所先受理的，直接由其辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法大隊先受理的，交由轄區(qū)派出所辦理。

2.3 建立“一林一警”聯(lián)動機制

依據(jù)林長制有關要求，金寨縣在設立縣、鄉(xiāng)、村三級林長的同時，縣林業(yè)局積極探索，與縣公安局建立警林聯(lián)動機制，為三級林長配備警長，形成“一林一警”聯(lián)動機制。轄區(qū)生態(tài)護林員在日常巡林的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)涉林違法犯罪情況及時向該片區(qū)林長匯報，該片區(qū)林長及時與警長對接，對該違法行為進行處理，形成齊抓共管打擊毀林違法犯罪行為的格局。

3 金寨縣林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)狀存在的問題

3.1 缺乏有效的林業(yè)行政監(jiān)督體系

目前，僅靠縣林業(yè)局法制科來負責全縣的林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理林業(yè)行政案件的監(jiān)督也僅僅停留在對案件卷宗的合法性審核，對執(zhí)法活動并沒有形成有效的監(jiān)督機制，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)有案不查現(xiàn)象時有發(fā)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部的綜合行政執(zhí)法監(jiān)督工作中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然成立相關的監(jiān)督機構，但內部行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法工作本身沒有相互獨立，很難實現(xiàn)有效監(jiān)督，更難以高效追究責任和解決出現(xiàn)的問題。這種畸形監(jiān)督方式使執(zhí)法監(jiān)督工作失去意義。

3.2 執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人員素養(yǎng)不高

森林公安轉隸后，原本由其承擔的全縣一大半林業(yè)行政案件任務便落到了縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊肩上，執(zhí)法力量極大地削弱。一方面，縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊的執(zhí)法人員是上世紀九十年代中期成立的7個木竹檢查站改革組建而成的，人員年齡結構普遍老化，執(zhí)法人員法律素養(yǎng)普遍不高，已無法適應新的執(zhí)法理念和利用現(xiàn)代信息技術進行執(zhí)法活動；另一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊剛剛組建，缺乏有效的執(zhí)法機制，且縣直部門委托的事項繁多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員往往是一崗多責，導致雖然在工作崗位時間長，但參加培訓和學習的機會少，未能深入理解相關林業(yè)法律規(guī)定，影響對涉林案件處理的速度和效果。

3.3 縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)行政案件審批不順暢

金寨縣下轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是安徽省面積最大、山庫區(qū)人口最多的縣。所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕大多數(shù)位于大別山深處，分布較廣，縣城區(qū)位于金寨縣轄區(qū)最北面，呈分散點狀分布，行政區(qū)域管理難度較大。地理位置的獨特性，導致林業(yè)行政案件從立案、查處到?jīng)Q定結案審批存在極大的困難，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)離縣城區(qū)單程距離在時間上達兩個小時左右，如僅僅立案審批就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員驅車兩個小時從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣局審批，導致偏遠地區(qū)案件辦理耗時耗力，造成大量的人力、財力浪費。

4 建議

4.1 健全林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機制

建立健全林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機制是保證林業(yè)行政執(zhí)法工作走向規(guī)范化、制度化和法制化的基礎和前提。完善林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機制，加強對法制人員力量的擴充；根據(jù)行政執(zhí)法“三項制度”要求，做到重大事項法制審核，法制審核監(jiān)督人員比例不低于執(zhí)法人員的5%。采取隨機抽查與鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員定期參與縣林業(yè)局考評相結合的方式，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理林業(yè)行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，建立長效監(jiān)督機制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強內部執(zhí)法活動的監(jiān)督，將行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法工作分離，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督工作和健全執(zhí)法監(jiān)督機制。

4.2 建立正向激勵機制，強化執(zhí)法力量

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立正向激勵機制，實行能者進、庸者退。一是為執(zhí)法機構量身打造區(qū)別于一般國家工作人員的政策。完善夜班補助、加班補助、下鄉(xiāng)補貼等政策，提高一線執(zhí)法人員的政治待遇和經(jīng)濟待遇。二是建立健全考核評價機制。對現(xiàn)有在職人員進行嚴格考核，從工作能力、工作紀律、工作作風、工作業(yè)績等方面進行綜合評價，將品行不端、能力不行、態(tài)度不好、業(yè)績不高的執(zhí)法人員調離執(zhí)法隊伍；對工作積極、能力全面、肯學肯干的人員不限年齡、不看學歷，予以破格提拔使用。三是打破編制限制，通過公開招考、部門調動等方式將能做事、想做事的年輕人調入執(zhí)法隊伍。

建立執(zhí)法隊伍長效培訓機制，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)行政執(zhí)法人員的法律知識和執(zhí)法辦案能力培訓，尤其是對《森林法》《野生動物保護法》《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政復議法》《植物檢疫條例》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)培訓；結合林業(yè)行政執(zhí)法實際進行操作培訓，不斷提高林業(yè)行政綜合執(zhí)法人員業(yè)務素質和執(zhí)法能力，提升林業(yè)部門的整體形象。

4.3 建立協(xié)調聯(lián)動機制，提高行政執(zhí)法效率

建立統(tǒng)一的法制工作平臺，實行網(wǎng)上審核審批，減少辦案經(jīng)費支出，提高辦案效率。成立縣林業(yè)局行政執(zhí)法“三項制度”領導小組，對重大案件進行集體討論和法制審核把關；建立網(wǎng)上審批平臺，形成系統(tǒng)內部線上審批、線上審核，優(yōu)化審批程序，節(jié)省案件辦理的時間成本和經(jīng)濟成本，提高案件辦理效率。