地方國家檔案事務(wù)治理法治化探析
——以地方國家檔案館為例

文/河南省檔案館 張世舉

2020年3月，經(jīng)重新認(rèn)定，J省檔案館為參照公務(wù)員法管理單位。由于《參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》確定參照公務(wù)員法管理單位的必要條件是具有公共事務(wù)管理職能，而列入?yún)⒄展芾矸秶母鳈C(jī)構(gòu)概莫能外，顯然，J省檔案館是具有公共事務(wù)管理職能的組織。公共事務(wù)管理職能的意涵為黨委系統(tǒng)擔(dān)負(fù)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作職能和政府系統(tǒng)行使的行政管理職能。J省檔案館是省級黨委直屬事業(yè)單位，為擔(dān)負(fù)黨的地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作職能載體，即公共事務(wù)管理主體。公共事務(wù)管理主體處理好全口徑檔案事務(wù)，尤其是地方國家檔案事務(wù)，要把區(qū)域治理和單位治理有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)地方國家檔案館的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、責(zé)任法定化。

一、機(jī)構(gòu)法定

中央和地方的各級國家檔案館，分別代表國家從事檔案管理活動(dòng)，乃國家行為。這與《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》里“分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”的表述，相互呼應(yīng)。1956年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》，要求“逐步在首都和各省區(qū)建立中央的和地方的國家檔案館?！本o隨其后的兩個(gè)年份，《天津市地方國家檔案館籌備處成立》《北京市決定成立地方國家檔案館》《我國地方國家檔案館籌備處相繼成立》等新聞相繼見諸報(bào)刊。

當(dāng)前，地方上對專有名詞國家檔案館的指向，存在某些爭議。無可辯駁的是，現(xiàn)行檔案法與未被明文廢止的檔案法實(shí)施辦法，共有多處在使用“國家檔案館”這一語詞。國家檔案館實(shí)為類稱名詞，在其前冠以區(qū)劃名稱，方使其特定化，如廣州市國家檔案館、上林縣國家檔案館、南寧市邕寧區(qū)國家檔案館。與之同時(shí)，司法實(shí)踐當(dāng)中的政府信息公開案件作為個(gè)案規(guī)范，一定程度上使“國家檔案館”語詞文義的“射程”得以澄清，具體化了《中華人民共和國政府信息公開條例》的內(nèi)容?！耙蚱謻|新區(qū)政府信息公開答復(fù)提起上訴案”（案號(hào)〔2020〕滬03行終106號(hào)）的主審法院認(rèn)定，“將國家檔案館理解為國家級檔案館，系訴訟當(dāng)事人的錯(cuò)誤解讀”“國家檔案館分為中央級、省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級等級別?！被仡櫋蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17號(hào)）這一抽象司法解釋，“國家檔案館”語詞文義更加明確。

有關(guān)人士受到委托，在六屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議上就檔案法（草案）作說明，稱草案第二十條規(guī)定，各級各類國家檔案館保管的檔案，分期分批地向社會(huì)開放。但六屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過的檔案法公布時(shí)，與“各級各類國家檔案館”對位的表述悄然變?yōu)椤皣覚n案館”。探求立法者的意圖，不難發(fā)現(xiàn)，析分類稱名詞“國家檔案館”遭否決。

翻檢《印度尼西亞檔案管理基本準(zhǔn)則》（一九九一年第七號(hào)法令），上面明確“設(shè)在各省省會(huì)的國家檔案館（其中包括與省級區(qū)域相同的地區(qū)），稱為省國家檔案館”“省國家檔案館設(shè)于各省省會(huì)”：出現(xiàn)在法令第三章第八條之下的規(guī)定。類比來看，該國跟我國同為單一制國家結(jié)構(gòu)，各級國家檔案館是可確指的，又是可辨識(shí)的。又如《中華人民共和國國家金庫條例》，亦區(qū)分中央國家金庫、地方國家金庫。

綜上，以J省檔案館為代表的、列為黨委直屬事業(yè)單位的檔案館，無疑是法律意義上各自地方的國家檔案館，或可于地方上新一輪“修法”時(shí)，通過地方性法規(guī)和政府規(guī)章予以固定下來。地方各級人民代表大會(huì)都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級人民政府同時(shí)是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。由是，地方性法規(guī)及政府規(guī)章，都帶有一定的創(chuàng)制性立法權(quán)，是謂機(jī)構(gòu)法定。

二、職能法定

地方國家檔案館全面履行職能需要厲行法治。我國憲法明確“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！秉h性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的，列為黨委直屬事業(yè)單位的地方國家檔案館是黨的組織，要堅(jiān)持在法治軌道上提升治理效能，管理區(qū)域內(nèi)國家檔案事務(wù)。國家檔案事務(wù)畛域之外，地方國家檔案館就屬于政府職能范圍的經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)類檔案問題的解決，主要是提出政策建議；而社會(huì)檔案事務(wù)的管理，必須堅(jiān)持人民群眾的主體地位。

（一）移交事項(xiàng)法定。向地方國家檔案館移交的檔案范圍，概言之，有如下六種：1.國家檔案；2.視作國家檔案的歷史檔案；3.歸屬履行政府職能以國家檔案論的類型化檔案；4.同國家檔案統(tǒng)一管理的黨的檔案；5.依照集中統(tǒng)一管理原則列管的群團(tuán)機(jī)關(guān)檔案；6.參照國家檔案制度管理的已繼受取得所有權(quán)的典型性檔案。

關(guān)于國家檔案。某些情況下的國際公約也是我國法律的淵源。借鑒國際組織簽定的《國家關(guān)于國家財(cái)產(chǎn)、檔案和債務(wù)的維也納公約》里關(guān)于“國家財(cái)產(chǎn)繼承”“國家債務(wù)繼承”“國家檔案繼承”的說法，入列國家檔案需同時(shí)滿足如下三點(diǎn)：一是為執(zhí)行國家職能而編制或收集的；二是在國家繼承之日按照被繼承國國內(nèi)法的規(guī)定屬于國家所有的；三是出于各種目的作為檔案直接保存或控制的。進(jìn)一步說，國家檔案主要包括兩個(gè)組分：一是國家職能活動(dòng)中形成的檔案，該組分是國家機(jī)關(guān)直接形成的。二是為執(zhí)行國家職能活動(dòng)而收集的檔案，該組分與國家職能活動(dòng)有一定的關(guān)系。

關(guān)于視作國家檔案的歷史檔案。地方國家檔案館管理下的庫區(qū)承載特定功能，意味著，保管黨政檔案的檔案館不同于專門保管歷史檔案的檔案館。普遍認(rèn)為，地方國家檔案館以國家檔案為主要收集對象已成為一項(xiàng)制度。依職能領(lǐng)受移交而來在分管范圍內(nèi)的國家檔案，對于開展國家職能活動(dòng)，有十分重要的憑證作用和查考價(jià)值，毋庸諱言，歷史檔案對于維護(hù)國家歷史面貌和傳承歷史文化的貢獻(xiàn)亦如此。歷史檔案同是向地方國家檔案館移交范圍。

關(guān)于歸屬履行政府職能以國家檔案論的類型化檔案。政府職能主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。換言之，政府職能活動(dòng)多體現(xiàn)在對公民、法人和其他組織的依法行政上。這些活動(dòng)直接形成的類型化檔案，常具備“兩多”特征：一是多被學(xué)界認(rèn)為是專業(yè)檔案；二是種類名稱多由各個(gè)行政管理部門識(shí)別并命名。值得注意的是，我國幅員遼闊，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，立法規(guī)定，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。某些情形下，地方政府規(guī)章或可決定，部門規(guī)章倡導(dǎo)移交本級國家檔案館的類型化檔案將暫緩移交；也可將部門規(guī)章未要求移交的類型化檔案，率先規(guī)定移交本級國家檔案館。

關(guān)于同國家檔案統(tǒng)一管理的黨的檔案。黨政檔案實(shí)行統(tǒng)一管理，其原因是有許多黨的檔案，不宜歸政府管，而且更重要的是以黨的政策方針為綱才好整理。黨的機(jī)構(gòu)不同于國家機(jī)構(gòu)，但黨的組織模范遵守法律規(guī)定，將黨的檔案同行政機(jī)關(guān)檔案連帶本級其他國家政權(quán)機(jī)關(guān)檔案統(tǒng)一管理。

關(guān)于依照集中統(tǒng)一管理原則列管的群團(tuán)機(jī)關(guān)檔案。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》指出：“中國特色社會(huì)主義群團(tuán)發(fā)展道路基本特征是各群團(tuán)自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)?！比簣F(tuán)機(jī)關(guān)檔案遵循檔案集中統(tǒng)一管理原則（centralize principle of national archive）及其衍生出的分級集中措施，也移交同級國家檔案館。

關(guān)于參照國家檔案制度管理的已繼受取得所有權(quán)的典型性檔案。法治政府是法治國家建設(shè)的重點(diǎn)，政府治理在國家治理的前排，地方人民政府是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其決定和命令，一定層面上反映國家意志。譬如，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法規(guī)定，國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目名錄最終是由政府批準(zhǔn)、公布的?！段奈锓ā芬矊ξ谋挝幻邢嗨埔蟆５胤缴戏菄械膶液蜕鐣?huì)有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的納入管理序列的典型性檔案名錄，亦由地方政府分批次公布較為妥當(dāng)。當(dāng)然，對于本級人民政府發(fā)布的不恰當(dāng)?shù)臎Q定、命令，經(jīng)審查，地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)予以撤銷。

（二）儲(chǔ)備事項(xiàng)法定。仿照《中華人民共和國公路法》有關(guān)規(guī)定，地方國家檔案館宜設(shè)立專司倉儲(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)的庫室運(yùn)行中心，具體養(yǎng)護(hù)作業(yè)由市場主體承擔(dān)。庫室運(yùn)行中心負(fù)責(zé)作業(yè)監(jiān)管和成果運(yùn)用。養(yǎng)護(hù)工作的基本任務(wù)歸納起來有如下三點(diǎn)：1.庫體智能監(jiān)測；2.庫容條件拓展；3.庫內(nèi)空氣治理。

庫體智能監(jiān)測事宜，受《中華人民共和國防洪法》啟發(fā)。參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員，同樣屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象，況且，地方國家檔案館列名治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位和消防安全重點(diǎn)單位，有責(zé)任完善物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用系統(tǒng)和庫區(qū)“十防”監(jiān)測體系。

庫容條件拓展事宜，呈現(xiàn)為檔案庫房設(shè)備配套項(xiàng)目，通常由市場提供。地方國家檔案館按照平等、自愿的原則，約定自身和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)。不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的合同當(dāng)事人，承擔(dān)違約責(zé)任。地方國家檔案館以民事主體身份從事民事活動(dòng)，合法權(quán)益受《民法典》保護(hù)。

庫內(nèi)空氣治理事宜，疏忽不得。勞動(dòng)者依法享有得到職業(yè)健康保護(hù)的權(quán)利。實(shí)施職業(yè)健康保護(hù)行動(dòng)，通過《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國行動(dòng)的意見》已從國家層面提出推進(jìn)。檔案庫房空氣質(zhì)量參數(shù)堪憂，必會(huì)危害工作人員健康。一方面，《中華人民共和國工會(huì)法》規(guī)定“維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)”，地方國家檔案館及其工會(huì)組織，治理庫內(nèi)空氣責(zé)無旁貸；另一方面，一些地方，如天津市檔案館，在推動(dòng)落實(shí)職工福利待遇方面取得可喜進(jìn)展，將接觸有害有毒物品補(bǔ)貼項(xiàng)目支出編進(jìn)部門預(yù)算。

另外，根據(jù)庫藏檔案的產(chǎn)權(quán)與終極流向不同，地方國家檔案館的庫藏構(gòu)成大致分為法定保管、意定保管、協(xié)定收藏三個(gè)部類。國家檔案、視作國家檔案的歷史檔案、歸屬履行政府職能以國家檔案論的類型化檔案、同國家檔案統(tǒng)一管理的黨的檔案、依照集中統(tǒng)一管理原則列管的群團(tuán)機(jī)關(guān)檔案，是法定保管部類。參照國家檔案制度管理的已繼受取得所有權(quán)的典型性檔案是意定保管部類。依照《檔案法》第十七條、第二十二條之規(guī)定，代存、代為保管的典型性檔案屬于協(xié)定收藏部類。宜區(qū)分庫藏檔案的不同部類，采取有效措施，加以保護(hù)和管理。

（三）給用事項(xiàng)法定。將檔案提供給社會(huì)公眾利用，稱為給用事項(xiàng)，是給付行為。給付義務(wù)與公民權(quán)利的受益權(quán)能相對應(yīng)，唯有與這種請求權(quán)直接對應(yīng)的國家公權(quán)主體對公民的給付，才在給付義務(wù)范圍。續(xù)接前文，J省檔案館是參照公務(wù)員法管理單位，這反映其具有公共事務(wù)管理職能。J省檔案館系黨的地方委員會(huì)直屬事業(yè)單位，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理形式，并不影響J省檔案館是帶有片面性質(zhì)的國家公權(quán)力主體。

從權(quán)利救濟(jì)視角看給用事項(xiàng)，具有啟迪意義。意思實(shí)現(xiàn)是指行為人以某種表明法律意圖的行為間接表示自身內(nèi)在意思的默示。公民到地方國家檔案館查檔接待場所申請利用檔案，就是意思實(shí)現(xiàn)，此乃用行為默示或者以推定行為作出與地方國家檔案館簽訂公法合同的意思表示。此種公法合同斷然不是民事合同，即便是黨委直屬事業(yè)單位可以比照國家機(jī)關(guān)，具有民事主體資格。然而，公法合同又非純正意義上的行政協(xié)議，于是，地方國家檔案館所作的給用事項(xiàng)，不屬于行政行為，自然不在行政訴訟法規(guī)定的受理范圍。

三、權(quán)限法定

提升地方國家檔案事務(wù)治理法治化水平，必然要求以法治方式授予地方國家檔案館公共事務(wù)管理權(quán)，這離不開完備的法律規(guī)范體系及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的地方委員會(huì)通過法定程序使黨組織的主張成為地方性法規(guī)，而地方性法規(guī)授出的職權(quán)，又通過包括地方國家檔案館在內(nèi)的各類公共事務(wù)管理主體得到行使和最終實(shí)現(xiàn)。以下詳言之。

（一）通過公法義務(wù)向管理職權(quán)轉(zhuǎn)化。機(jī)構(gòu)一旦被設(shè)定為負(fù)有某種公法義務(wù)，就能夠享有一定的管理職權(quán)。檢索檔案法和政府信息公開條例，地方國家檔案館得以向管理職權(quán)轉(zhuǎn)化的公法義務(wù)如下：1.負(fù)責(zé)收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案；2.按照國家有關(guān)規(guī)定接收移交的檔案；3.負(fù)責(zé)檔案數(shù)字資源的收集、保存和提供利用；4.會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)檔案開放審核；5.充當(dāng)各級人民政府在國家檔案館設(shè)置的政府信息查閱場所。以上各點(diǎn)，為地方國家檔案館由轉(zhuǎn)化方式產(chǎn)生公共事務(wù)管理職權(quán)準(zhǔn)備了前提。

（二）接獲特定授權(quán)。追根溯源，機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限既可源自國家法律法規(guī)和黨中央、國務(wù)院的文件規(guī)定，也可源于地方性法規(guī)、規(guī)章和地方黨委、政府的文件規(guī)定。

1.行使好既有授權(quán)。檔案法載明：（1）國家檔案館應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)向國家捐獻(xiàn)重要、珍貴檔案者；（2）屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布。

2.去爭取黨規(guī)賦權(quán)。各級國家檔案館難能可貴的貢獻(xiàn)在于為黨執(zhí)政興國提供理據(jù)支持和文獻(xiàn)保障。為堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)、規(guī)范地方國家檔案館各方面工作以及調(diào)整黨政群機(jī)關(guān)與參公管理單位來地方國家檔案館調(diào)取檔案信息的行為，宜由省級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)制度提供基本準(zhǔn)繩，暫名《地方國家檔案館工作促進(jìn)辦法》，比照針對《機(jī)關(guān)檔案工作條例》的類別界定，當(dāng)歸入黨內(nèi)法規(guī)體系里面保障方面的法規(guī)。

（三）吁請地方立法?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃的通知》（國辦發(fā)〔2018〕14號(hào)）列示經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面立法項(xiàng)目的安排，其中，檔案法修訂草案被置于“為健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”之目的下，與經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)方面枚舉的立法目的并列。不難發(fā)現(xiàn)，《檔案法》是政治方面的法律。制定、修改、廢止政治方面法律的配套規(guī)章，地方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告同級黨委。

機(jī)關(guān)自身建設(shè)里，檔案、保密、密碼工作時(shí)常并稱，后二者依據(jù)的法律分別是《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國密碼法》。有關(guān)方面在組織編寫法律釋義時(shí)，均將前敘兩法歸口承擔(dān)國家政權(quán)建設(shè)立法任務(wù)的全國人大法工委國家法室運(yùn)作。刑法對搶奪、竊取國有檔案罪所作的規(guī)定，敘明刑法此處保護(hù)的法益是國家對檔案的管理制度。檔案工作是一項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，又是一項(xiàng)機(jī)要工作，聯(lián)系前文敘及檔案法是政治方面法律，照顧“國家檔案”“國家秘密”“核心密碼”三者的均衡性，適時(shí)以某種方式將調(diào)整國家檔案的法律規(guī)范劃至保密法和密碼法同在的國家法部門。

法治建設(shè)的可行進(jìn)路，包括單位領(lǐng)導(dǎo)人員利用人大代表建議或政協(xié)委員提案渠道，呼吁地方國家檔案事務(wù)領(lǐng)域立法。仿用《中華人民共和國水法》之稱謂，暫名《地方國家檔案條例》。此等地方性法規(guī)授出的職權(quán)，通過地方國家檔案館得到行使和最終實(shí)現(xiàn)。此條例應(yīng)著眼于區(qū)域內(nèi)國家檔案工作的整體，為從事地方國家檔案工作的各有關(guān)方面提供基本的地方性法規(guī)依據(jù)，不能僅僅局限于加強(qiáng)對地方國家檔案館的監(jiān)督管理。此地方性法規(guī)本身的內(nèi)容，除劃定地方國家檔案歸屬與流向外，還要包括移交單位/形成單位的公法義務(wù)、相關(guān)從業(yè)人員的健康權(quán)益維護(hù)、庫藏檔案數(shù)字化資源授意合作方的比選和對公布國家檔案行為的批量授權(quán)等內(nèi)容。非這般立法意旨，則不能涵蓋和統(tǒng)率《地方國家檔案條例》大多數(shù)條文。唯有這個(gè)法規(guī)名稱，方與其地方國家檔案事務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法規(guī)的定位相稱，也符合自身內(nèi)容的內(nèi)在邏輯。

四、責(zé)任法定

現(xiàn)階段的地方國家檔案館，兼具服務(wù)社會(huì)和為機(jī)關(guān)提供支持保障的雙重屬性，需要進(jìn)行一定程度的系統(tǒng)優(yōu)化和功能再造。黨政群所屬事業(yè)單位是提供公共服務(wù)的重要力量，地方上相當(dāng)數(shù)量的國家檔案館得以劃為公益一類事業(yè)單位。公益服務(wù)，可以解讀成無償、低償?shù)墓卜?wù)，地方國家檔案館各種治理活動(dòng)的受益面，既包括公眾所需的公益/公共服務(wù)，也包括機(jī)關(guān)所需的若干支持保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提及，服務(wù)社會(huì)的公益類事業(yè)單位，強(qiáng)化公益屬性；主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的公益類事業(yè)單位，同機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理。要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)機(jī)構(gòu)自身建設(shè)及匹配治理幅度。

（一）單位治理。單位治理離不開高效的法治實(shí)施體系。公務(wù)活動(dòng)中，使用財(cái)政性資金購買服務(wù)，按照或參照《政府購買服務(wù)管理辦法》執(zhí)行。然而，地方國家檔案館多為公益一類事業(yè)單位，之所以被認(rèn)為不能作為政府購買服務(wù)的主體，是指其不能將自身的主要職責(zé)假借購買而委托出去。為完成自身職責(zé)，公益一類事業(yè)單位采購所需輔助服務(wù)事項(xiàng)無政策障礙。事業(yè)單位作為采購人采購的服務(wù)，依照《政府采購法》第二條所釋明的指向，包含事業(yè)單位因自身需要或因向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)而配置的輔助服務(wù)。通常情況下，地方國家檔案館采購的服務(wù)，皆從屬于公益一類事業(yè)單位所需輔助服務(wù)。這些服務(wù)事項(xiàng)至少包含技能型、知識(shí)型兩種：保護(hù)修復(fù)、消毒滅殺等屬于前者；用檔咨詢輔導(dǎo)窗口服務(wù)、政務(wù)服務(wù)熱線服務(wù)等則屬于后者。此外，地方國家檔案館還應(yīng)安排一些與職責(zé)密切相關(guān)的項(xiàng)目支出。比如，將支出用于適配區(qū)塊鏈應(yīng)用場景、運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)對查檔接待大廳出具證明性材料防偽溯源；又比如，將支出用于改善駐設(shè)政府信息公開查閱場所條件。

（二）區(qū)域治理。剖析國家治理，存在政黨治理、政府治理、政社關(guān)系等。國家與社會(huì)時(shí)常劃界而治，但不應(yīng)忘記，國家在社會(huì)失靈時(shí)發(fā)揮元治理作用。共建共治共享是我國的根本社會(huì)治理制度，地方國家檔案館可通過依法成立的社會(huì)組織參與社會(huì)檔案事務(wù)治理。以J省為例，不妨以省政府決定的方式，一攬子授權(quán)J省檔案館為若干社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)智庫的業(yè)務(wù)主管（指導(dǎo)）單位，以期引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織參與社會(huì)治理。

據(jù)悉，參照公務(wù)員法管理的單位參照執(zhí)行《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，須與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤，但脫鉤范圍并未包含學(xué)術(shù)性社團(tuán)、聯(lián)誼性社團(tuán)。一般說來，學(xué)術(shù)性社會(huì)團(tuán)體的名稱參照《中華人民共和國學(xué)科分類國家標(biāo)準(zhǔn)》二級學(xué)科設(shè)置，對于其中達(dá)不到學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)的，以研究會(huì)命名，如沈陽市家庭檔案研究會(huì)；聯(lián)誼性社會(huì)團(tuán)體根據(jù)相同人群的需求而設(shè)，以聯(lián)誼會(huì)命名，如寧波市鄞州區(qū)家庭檔案聯(lián)誼會(huì)；社會(huì)智庫，遵循《關(guān)于社會(huì)智庫健康發(fā)展的若干意見》，是以社會(huì)組織形式申請成立的，具有法人資格。

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕15號(hào)）強(qiáng)調(diào)：“支持企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人依法設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金。”社會(huì)團(tuán)體專項(xiàng)基金是指社會(huì)團(tuán)體憑借政府部門資助、國內(nèi)外社會(huì)組織及個(gè)人定向捐贈(zèng)、本團(tuán)體自有資金設(shè)立的，專為資助符合社會(huì)團(tuán)體宗旨、業(yè)務(wù)范圍的特定事業(yè)的基金，如浙江大學(xué)教育基金會(huì)校友檔案研究基金。區(qū)域治理場域下的地方國家檔案館，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)社團(tuán)及智庫設(shè)立革命歷史資料征集基金、承接政府轉(zhuǎn)移職能或供政府購買服務(wù)、作為第三方評估機(jī)構(gòu)承接評估工作、參與標(biāo)準(zhǔn)化工作。多元主體參與的區(qū)域治理活動(dòng)，對于策應(yīng)地方國家檔案事務(wù)治理效用的大有裨益。

五、法治保障體系

法治中國框架內(nèi)擁有由黨內(nèi)法規(guī)、國家立法和社會(huì)自治規(guī)則支撐的三套規(guī)則體系。制定地方性法規(guī)及省級黨委黨內(nèi)法規(guī)，是聚合和凝結(jié)地方國家政權(quán)意志來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力、加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的必由之徑。保障地方國家檔案事務(wù)治理活動(dòng)，既要有法律規(guī)范，如《地方國家檔案條例》，更要有黨內(nèi)法規(guī)，如《地方國家檔案館工作促進(jìn)辦法》。形成有力的地方國家檔案事務(wù)領(lǐng)域法治保障體系，要扭住黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制這個(gè)關(guān)鍵抓手。

（一）單位治理需要法治保障。各級黨校工作、各級社會(huì)主義學(xué)院工作分受黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》《中國共產(chǎn)黨社會(huì)主義學(xué)院工作條例》調(diào)整。猶如黨校、社院兩種類別黨組織工作未見教育行政主管部門行政干預(yù)，作為與上述兩類實(shí)體同為黨委直屬事業(yè)單位的黨組織，地方國家檔案館工作也不宜以政府工作部門名義來主管。國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)各歸其位，國家治理、政府治理、社會(huì)治理各司其職。

（二）區(qū)域治理需要法治保障?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》明確，黨委直屬事業(yè)單位“對主要規(guī)定其職權(quán)職責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)，負(fù)有牽頭執(zhí)行的責(zé)任”、其他相關(guān)單位“協(xié)助配合牽頭部門共同執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)”。諸如，河北省三級國家檔案館館長聯(lián)席會(huì)議制度、西南某省級國家檔案館和省直部門聯(lián)動(dòng)范例，因服從制度建設(shè)，需要用省級黨委黨內(nèi)法規(guī)形式肯定下來；仿效市精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)的稱謂，或?qū)⒈狈侥持陛犑袡n案工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為市檔案治理體系指導(dǎo)委員會(huì)，若該議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級國家檔案館，仍不用重復(fù)計(jì)入機(jī)構(gòu)限額。同時(shí)，地方國家檔案館要堅(jiān)持“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，黨通過設(shè)在非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的黨組來實(shí)現(xiàn)黨對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。各行業(yè)主管部門按照事權(quán)劃分職責(zé)，對經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)類檔案的范疇進(jìn)行規(guī)制。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，地方國家檔案館剝離行政職能并設(shè)為黨委直屬事業(yè)單位。在社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治之外，一些確需政府直接管理的社會(huì)檔案事務(wù)，與依法行政關(guān)系較為密切，宜由改革后檔案行政管理職權(quán)劃往部門開展行政執(zhí)法。