朝陽(yáng)縣河灘林采伐跡地更新造林現(xiàn)狀及對(duì)策淺析

楊 陽(yáng)，叢和均

（1.遼寧省朝陽(yáng)縣國(guó)營(yíng)朝陽(yáng)縣林場(chǎng)，遼寧朝陽(yáng) 122639；2.遼寧省朝陽(yáng)縣林業(yè)種苗站，遼寧朝陽(yáng) 122639）

森林資源是地球上十分寶貴的資源，承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)平衡、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，對(duì)保障國(guó)土生態(tài)安全有著舉足輕重的作用[1-3]。在過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益、管理部門監(jiān)管不善等因素影響下，部分采伐跡地不能及時(shí)更新，尤其是河灘林采伐跡地更新難度最大，導(dǎo)致林地保有量、森林覆蓋率減少[4-5]。要改變這種現(xiàn)狀，必須加大對(duì)采伐跡地的更新力度，強(qiáng)化恢復(fù)林地的管理，促進(jìn)林木健康生長(zhǎng)，培育優(yōu)質(zhì)林木資源，改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全起到重要的作用。森林資源不僅能夠起到改善環(huán)境的作用，而且能夠維護(hù)生態(tài)平衡，還對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到積極作用[6]。森林資源增加的重要途徑，是對(duì)林木采伐跡地的更新造林，需要在具體工作中選擇適宜方法，以此來(lái)保證其快速成長(zhǎng)[7-8]。遼寧省朝陽(yáng)縣2018—2021年加強(qiáng)采伐跡地更新造林工作，通過(guò)4年的摸索實(shí)踐，多措并舉、攻堅(jiān)克難，河灘林采伐跡地共恢復(fù)林地3 910 hm2，平均保存率在95%以上，取得了一定成效，對(duì)相應(yīng)地區(qū)的跡地更新具有參考意義。本文以朝陽(yáng)縣為例，對(duì)現(xiàn)代河灘林采伐跡地更新管理進(jìn)行了系統(tǒng)研究，以期為相應(yīng)地區(qū)采伐跡地更新提供參考。

1 基本情況

朝陽(yáng)縣位于遼寧西部，總面積3 758 km2，最高海拔1 153 m，最低海拔79 m，大凌河、小凌河橫貫全縣。屬北溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年平均降水量485 mm，具有年際變化較大、年內(nèi)分布不均的特點(diǎn)，干旱頻率約66.7%，屬干旱半干旱地區(qū)[9]。

根據(jù)2017 年朝陽(yáng)縣森林資源二類調(diào)查結(jié)果，到2017 年末，全縣林業(yè)用地230 879 hm2，有林地面積80 517 hm2，宜林地面積32 749 hm2，其中采伐跡地未更新或更新不合格面積2 330 hm2，占河灘林地面積7 000 hm2的33%。全縣活立木總蓄積256萬(wàn)m3，年采伐限額5.05萬(wàn)m3，其中主伐3萬(wàn)m3，低產(chǎn)林改造1萬(wàn)m3[9]。

2 存在的問(wèn)題

2.1 林農(nóng)采伐后復(fù)耕，注重短期效益

林農(nóng)采伐后為追求短期效益，選擇當(dāng)年進(jìn)行復(fù)耕，當(dāng)年就能有收益。糧食價(jià)格增長(zhǎng)影響了林農(nóng)更新積極性?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》規(guī)定2年內(nèi)恢復(fù)即可，第1 年種植農(nóng)作物的，有了收入第2 年就淡化了更新造林意識(shí)，主動(dòng)更新變成被動(dòng)更新，即使造林了也不精心管理，成活率較低，不能通過(guò)驗(yàn)收。

2.2 審批采伐時(shí)間與造林時(shí)間不銜接

部分河灘林采伐跡地審批采伐時(shí)間與造林時(shí)間未能有效銜接，造成采伐跡地更新不及時(shí)。如3月審批，采伐、清場(chǎng)、清理伐根、平整土地、整地等一系列造林前準(zhǔn)備活動(dòng)不能完成，當(dāng)年更新難度較大。

2.3 林農(nóng)年齡大，更新造林不及時(shí)

部分林農(nóng)年齡大，見(jiàn)河灘林采伐跡地更新投入得不到回報(bào)，不愿意進(jìn)行更新造林。

2.4 監(jiān)督管理不到位，存在過(guò)度采伐的問(wèn)題

森林資源是人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)中最重要的組成部分，但在林木采伐的實(shí)際操作過(guò)程中，部分地方往往注重經(jīng)濟(jì)效益，而林木采伐監(jiān)督和管理工作未能做到位，由此導(dǎo)致過(guò)度采伐的情況，使得森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡遭到嚴(yán)重破壞，也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響，阻礙了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[10-11]。

2.5 政策落實(shí)不到位，監(jiān)管水平低

為保證林業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家推行了一系列林業(yè)相關(guān)政策，但部分地區(qū)林業(yè)部門未完全落實(shí)國(guó)家政策，在管理工作中沿用以往的策略，導(dǎo)致部分林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法得到保障。如林業(yè)站人員監(jiān)管不到位，跟蹤服務(wù)意識(shí)淡薄[12]，總是把采伐和更新分開(kāi)來(lái)管，出現(xiàn)重采伐輕造林現(xiàn)象；歷史遺留、遷出戶的采伐跡地成為無(wú)主戶跡地[12-13]。另外，護(hù)林員的工作態(tài)度及管理方法也存在一定問(wèn)題，在采伐監(jiān)管工作中缺乏科學(xué)的方法，從而造成監(jiān)管水平較低，國(guó)家相應(yīng)采伐管理政策難以落實(shí)到實(shí)際工作之中，對(duì)先進(jìn)采伐監(jiān)管模式不了解，進(jìn)而造成林木采伐監(jiān)管水平不高，弱化我國(guó)林木采伐監(jiān)管力度[13]。

2.6 執(zhí)法監(jiān)管缺失，打擊不到位

執(zhí)法力度不強(qiáng)、法制宣傳不到位，造成執(zhí)法監(jiān)管缺失、打擊不到位的現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)前一些地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)利益，致使林木采伐限額數(shù)據(jù)不真實(shí)，國(guó)家沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)督采伐限額工作，缺少科學(xué)的限額編制[14-15]。在采伐林木之前，相關(guān)部門需要對(duì)伐區(qū)進(jìn)行調(diào)查，但是在實(shí)際調(diào)查過(guò)程中，常常未能提前制定調(diào)查規(guī)劃，最終出現(xiàn)不合理開(kāi)發(fā)和利用森林資源的情況[14-15]。除此之外，伐區(qū)調(diào)查工作中缺乏嚴(yán)格管理，具體體現(xiàn)在采伐中檢查和采伐后驗(yàn)收環(huán)節(jié)，在森林生長(zhǎng)速度快、伐期短的地區(qū)，由于年度采伐量巨大，但又缺少相應(yīng)的工作人員，導(dǎo)致采伐中檢查和采伐后驗(yàn)收缺乏管理、過(guò)度采伐的情況頻頻出現(xiàn)，對(duì)采伐管理工作造成了嚴(yán)重影響[14-15]。

3 主要措施建議

針對(duì)河灘林采伐跡地更新管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)采取積極有效的措施。從現(xiàn)階段我國(guó)河灘林采伐跡地更新發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，要想解決好河灘林采伐跡地更新管理中的問(wèn)題，必須從以下幾個(gè)方面努力。

3.1 實(shí)行承諾制

為確保采伐跡地及時(shí)更新，林木所有者申請(qǐng)采伐林木時(shí)必須對(duì)采伐跡地及時(shí)更新做出承諾，可由縣林草局制定采伐申請(qǐng)人承諾書，采伐林木所有者填寫，承諾書中明確采伐類型、標(biāo)準(zhǔn)、地點(diǎn)、四至、面積、株數(shù)、蓄積量、采伐強(qiáng)度，保證更新時(shí)間，應(yīng)保證最晚不遲于第二年5 月10 日，即年度采伐指標(biāo)控制在3 月以后審批，當(dāng)年清理伐根，秋季完成整地，待第二年春季完成造林更新活動(dòng)。申請(qǐng)人必須持證采伐，由林業(yè)站人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)伐，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)清理伐根等活動(dòng)，明確告知整地、苗木品種、數(shù)量、造林時(shí)間、造林技術(shù)、后期管理，以及違背承諾的后果及應(yīng)付的法律責(zé)任[16]。

3.2 明確責(zé)任，實(shí)行獎(jiǎng)懲

建立健全林區(qū)采伐管理的制度措施，從采伐調(diào)查到采伐收尾，確定每個(gè)環(huán)節(jié)的管理考核標(biāo)準(zhǔn)，層層落實(shí)，責(zé)任到人[16-17]。對(duì)玩忽職守的工作人員嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，確保每一項(xiàng)工作都按規(guī)矩落實(shí)到位[17]。造林后，縣林草局積極組織驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)果作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林資源管理責(zé)任狀中完成情況的主要內(nèi)容，對(duì)完成更新面積、質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的增加采伐限額；對(duì)未完成更新任務(wù)的扣減下一年度采伐限額，并全縣通報(bào)批評(píng)；對(duì)超過(guò)時(shí)限不兌現(xiàn)承諾拒不更新的，林政稽查將依法進(jìn)行處罰，并責(zé)令限期恢復(fù)植被[18]。

3.3 合理控制審批時(shí)限

河灘造林一般在春季4—5 月完成，3 月下旬至4 月上旬必須完成造林整地，否則不能高質(zhì)量完成更新任務(wù)，因此審批時(shí)間選擇在春季造林后至11 月中旬，留出采伐、清場(chǎng)、整地、客土等活動(dòng)空間，做到采伐必須更新，更新必須及時(shí)?？茖W(xué)規(guī)劃，規(guī)范服務(wù)，合理安排審批時(shí)限，既服務(wù)于民，又創(chuàng)造了良好的營(yíng)商環(huán)境，造林?jǐn)?shù)量、質(zhì)量都得到提高，群眾滿意度逐年提升[18]。截至2021 年末，共完成跡地更新面積3 150 hm2，其中歷史遺留面積2 330 hm2，年度更新面積820 hm2。

3.4 合理調(diào)整林地權(quán)屬

經(jīng)查，在未更新的面積中有一部分是無(wú)主戶、遷出戶，無(wú)人經(jīng)營(yíng)，村委會(huì)通過(guò)兩會(huì)進(jìn)行發(fā)包，按照《森林法》要求恢復(fù)林地；對(duì)年齡大、喪失勞動(dòng)能力的，納入政府項(xiàng)目管理，由村委會(huì)組織實(shí)施，這樣歷史遺留的采伐跡地得到了更新，林地保有量不減少。

3.5 加大宣傳力度，嚴(yán)格執(zhí)法

采用現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、發(fā)放傳單，通過(guò)報(bào)紙、電視等媒體，廣泛宣傳《森林法》及有關(guān)森林資源保護(hù)的法規(guī)，使每一個(gè)林農(nóng)都知曉誰(shuí)采伐、誰(shuí)更新，誰(shuí)受益、誰(shuí)管理，嚴(yán)格執(zhí)行采伐管理制度，兌現(xiàn)承諾；林業(yè)站負(fù)責(zé)監(jiān)管，造林前，逐戶兌現(xiàn)承諾，限期進(jìn)行整地，對(duì)不及時(shí)整地、不準(zhǔn)備造林、改變林地用途的，上報(bào)林政稽查大隊(duì)，執(zhí)法人員對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行宣傳教育，闡明造成的后果[19]。同時(shí)堅(jiān)持過(guò)程化管理，從申請(qǐng)、采伐、整地、栽植到撫育管理，每個(gè)環(huán)節(jié)層層把關(guān)，狠抓質(zhì)量，優(yōu)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了造一塊、綠一塊，更新效果顯著。加強(qiáng)基層的采伐管理力量，吸收專業(yè)的采伐勘察、設(shè)計(jì)人才，組建采伐專業(yè)水準(zhǔn)高、執(zhí)法力度強(qiáng)的管理隊(duì)伍。在采伐作業(yè)的實(shí)施環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮工作人員的控制作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家的林業(yè)發(fā)展要求，應(yīng)盡量減少商業(yè)性采伐，把采伐管理的重心放在生態(tài)采伐上，以科學(xué)的采伐管理方式促進(jìn)森林資源健康發(fā)展[20]。

3.6 加強(qiáng)林木采伐監(jiān)管，完善采伐管理制度

在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，河灘地林木采伐是較為重要的工作，對(duì)保持森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡有著重要的意義。因此，應(yīng)加強(qiáng)林木采伐監(jiān)督管理，完善林木采伐管理制度，林業(yè)管理部門要做好監(jiān)察工作，保證林木采伐嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)對(duì)相應(yīng)的林業(yè)管理部門進(jìn)行嚴(yán)肅處理[18-20]。同時(shí)，為保證林業(yè)管理部門的工作能夠有法可依，應(yīng)不斷完善林木采伐管理規(guī)定和方法，以此來(lái)為林木采伐工作提供標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照規(guī)劃開(kāi)展林木采伐工作，保證采伐數(shù)量與原定計(jì)劃相符，從而有效地開(kāi)發(fā)和利用森林資源，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[18-20]。

3.7 簡(jiǎn)化林木采伐管理環(huán)節(jié)

應(yīng)簡(jiǎn)化林木采伐管理環(huán)節(jié)，因地制宜發(fā)展短輪伐期的速豐林，無(wú)需辦理林木運(yùn)輸證件，只需辦理林木采伐許可證便可以開(kāi)展采伐工作，為林木經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人提供便捷的服務(wù)，同時(shí)也減輕林木管理部門的工作量，有效提高工作效率和質(zhì)量[3,19]。此外，還需做好林木采伐的監(jiān)督管理工作，在采伐前進(jìn)行調(diào)查，采伐過(guò)程中進(jìn)行抽樣調(diào)查，采伐后采用科學(xué)方式進(jìn)行驗(yàn)收，并積極開(kāi)展采伐中的跟蹤調(diào)查，通過(guò)這種采伐前限額管理、采伐中跟蹤調(diào)查、采伐后嚴(yán)格驗(yàn)收的模式，確保各項(xiàng)林木采伐工作的順利開(kāi)展[14]。

4 管理對(duì)策建議

4.1 抓源頭管理

林農(nóng)申請(qǐng)采伐必須簽訂更新承諾書，鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人簽字蓋章，對(duì)沒(méi)有誠(chéng)信、有未兌現(xiàn)承諾記錄的，不能通過(guò)申請(qǐng)。嚴(yán)禁木材經(jīng)紀(jì)人辦理相關(guān)手續(xù)，讓林農(nóng)知道采伐必須更新，否則是要承擔(dān)法律責(zé)任的，嚴(yán)把進(jìn)門關(guān)，杜絕走后門現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明、公正廉潔，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境[21]。

4.2 堅(jiān)持過(guò)程化管理

林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，管理粗放，是森林經(jīng)營(yíng)面臨的普遍問(wèn)題，要提質(zhì)、提效高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持過(guò)程管理，走集約經(jīng)營(yíng)管理模式，促進(jìn)森林可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)效益最大化，在確保生態(tài)效益、社會(huì)效益前提下，林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)效益也不斷得到提升[21]。

4.3 納入政府項(xiàng)目管理

河灘林采伐跡地更新造林是恢復(fù)林地、增加森林蓄積量的主要途徑，是國(guó)家儲(chǔ)備林的重要基地。在執(zhí)行森林法有關(guān)政策的同時(shí)，為培育優(yōu)質(zhì)森林資源，各級(jí)政府將跡地更新納入項(xiàng)目管理，林農(nóng)可獲得一定的補(bǔ)貼，不僅提高了林農(nóng)的造林積極性，而且通過(guò)項(xiàng)目管理，提高林木生長(zhǎng)量，確保國(guó)家生態(tài)安全[14,22]。

4.4 加大監(jiān)管力度，落實(shí)責(zé)任

林長(zhǎng)制實(shí)施以來(lái)，各級(jí)政府相應(yīng)簽訂森林資源目標(biāo)發(fā)展責(zé)任狀，將采伐限額、跡地更新面積納入考核的重要指標(biāo)，明確各級(jí)林長(zhǎng)是主要責(zé)任人，林草主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，林業(yè)站對(duì)護(hù)林員實(shí)行網(wǎng)格化管理，哪里出現(xiàn)問(wèn)題就追究誰(shuí)的責(zé)任，解決不了的及時(shí)上報(bào)縣級(jí)林草執(zhí)法部門，嚴(yán)厲打擊違法行為，只有各部門相互配合，各級(jí)林長(zhǎng)高度重視，形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，跡地更新工作才能夠高質(zhì)量完成[14,22]。