改革完善住房公積金制度的對策建議

崔曉倩 煙臺市住房公積金管理中心萊山管理部

40多年來，伴隨著國家的不斷發(fā)展，國家綜合實力不斷增強，人民的生活水平得到了極大的提高，人民的居住環(huán)境得到了極大的改善。但隨著我國城市化的不斷深入，大批涌入的新居民、“夾心層”尤其是中低收入階層的居民，因自身的經(jīng)濟負擔(dān)不起高房價、高租金，導(dǎo)致了部分地區(qū)居民的“住宅問題”。人民的生存、發(fā)展、人民的幸福、國家的發(fā)展、國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、社會的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)，都是人民群眾最迫切、最直接、最切合現(xiàn)實的問題。

一、住房公積金及其管理制度

我國的住房公積金是借鑒新加坡的先進做法，結(jié)合我國的具體情況，制定了一套全民義務(wù)性、長期性的存款保險體系。住房公積金是職工和其所在單位的長期儲蓄，是實現(xiàn)住房分配貨幣化、社會化、法治化的重要體現(xiàn)。每個城市的在崗人員，從其工作之時開始，都要交納自己的個人住房基金，同時，其所屬的企業(yè)，也要按規(guī)定的比例，按一定比例為其支付。住房公積金具有特殊用途，是指員工個人翻建、大修、建造、購置自住住宅等，不得用作其他用途。

住房公積金是我國現(xiàn)行的一種以保障性、強制性、互助性和長期性為特點的住房保障體系，規(guī)定包括國家機關(guān)、國有企業(yè)、集體企業(yè)、外資企業(yè)、民營企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位等單位及職工個人必須依法繳存住房公積金。

二、我國住房公積金制度發(fā)展面臨的困境

住房公積金是一項非常有意義的社會福利政策，它對提高城市居民生活水平、推動城市住宅和房地產(chǎn)市場穩(wěn)定起到了積極的促進作用。然而，在經(jīng)濟與社會發(fā)展的同時，我國的住房公積金管理體制在某些領(lǐng)域已不能滿足目前的經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。其主要特點是：

(一)繳存覆蓋范圍有限

根據(jù)《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年底，我國已有3.01億人參加了城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保險，與上年同期相比，目前已有1.44億多人繳納了住房公積金，涵蓋了全國近1/3的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，但其覆蓋范圍只占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總參保職工總數(shù)的47.84%，且實際繳費覆蓋面不廣，還有很大的發(fā)展余地。

(二)繳存起點不夠公平

當(dāng)前，我國各部門、各部門之間的工資水平差異很大，而且在繳納上也有很大的差異。按照《住房公積金管理條例》的要求，目前的個人住房公積金繳納標(biāo)準(zhǔn)是個人當(dāng)年的月薪，一般情況下，其交付率在5%—12%之間，若其繳款額差異較大，可以設(shè)置1至2個浮動利率。即使是在相同地區(qū)，高收入行業(yè)的繳納比率也要比低收入行業(yè)高。不同的職業(yè)人群，其繳費數(shù)額也有差異，僅以職業(yè)(級別)作為繳費基數(shù)，對保障體系的公平性產(chǎn)生了不利的作用。

(三)住房保障能力不足

住房公積金是專門為居民購買而設(shè)立的一種專門為居民購買住房而設(shè)立的，其目標(biāo)是為職工快速、更好地解決房屋問題而設(shè)立的。然而，房價水平、收入水平、生活周期、利率水平、個人偏好、消費習(xí)慣以及對房產(chǎn)的購買意向。在房地產(chǎn)價格上漲的情況下，尤其是我國的大中、房地產(chǎn)價格居高不下的情況下，大量的中低收入人群，一方面因為他們的收入水平低下，導(dǎo)致他們在一定的時間內(nèi)無法負擔(dān)起買房的首付；另一方面在人口年齡結(jié)構(gòu)、房價預(yù)期、婚育年齡等諸多因素的作用下，出現(xiàn)了大量大量購房的剛性消費，個別區(qū)域的個人房貸利率已經(jīng)接近臨界值，反映出目前的住房公積金制度不適應(yīng)當(dāng)前的市場狀況，以及繳費人員無法及時得到適當(dāng)?shù)男刨J支撐的“貸款難”。

(四)繳存資金收益較低

當(dāng)前，各地對首套住房和二套住房的繳存職工給予了扶持，當(dāng)未購房能力、不符合首套住房和二套住房的規(guī)定或者不需購房時，不會得到信貸政策的優(yōu)惠，也不符合公積金的提取要求。與銀行存款利率、理財收益或其他資產(chǎn)的利率比較，如果基金收益遭受了一定程度的損害，卻沒有得到適當(dāng)?shù)馁r償，這不僅會影響到繳費的范圍，也會使繳費的熱情下降，甚至有“騙提套取”的風(fēng)險。

(五)住房金融功能受限

按照《住房公積金管理條例》的要求，各地的住房公積金管理局作為地方公積金的經(jīng)營活動的主要部門，屬于設(shè)區(qū)市的行政機關(guān)，但是它所經(jīng)營的住房公積金卻屬于財務(wù)性質(zhì)，缺少資金，抵御風(fēng)險的能力不足，在資金和資金投入上都會有很大的限制。2017年底，各地的居民家庭住房按揭比例，從79.51%降至37.85%，天津、安徽、重慶接近臨界值；廣東、河南、湖北都處于較低的水準(zhǔn)，一些地區(qū)“錢荒”、一些地區(qū)“沉睡”，說明不同地區(qū)的“資金池”資源使用狀況極不平衡，難以進行有效的協(xié)同，造成了融資過程中的資金流動問題。

(六)統(tǒng)籌治理效果不佳

目前，我國的住房保障體系還存在著統(tǒng)籌、管理體制不合理、政策制定與實施受限等問題。從國家層面看，住建部、財政部、人民銀行都具有決策權(quán)力，而住建部是政府的主要職能，但二者之間的責(zé)任和協(xié)調(diào)機制還不完善。從地方角度看，區(qū)縣市住房公積金管理委員會是縣級市人民政府的決策機關(guān)，但其成員都是全職或非全職，無法切實履行其決策職責(zé)。從政策的實施上來看，中央制定的政策和各區(qū)縣人民政府的住房公積金管理委員會的政策，由于沒有將其列入各級人民政府的工作評價系統(tǒng)中，無法真正實施。另外，在設(shè)區(qū)城市中，還有147家分公司沒有整合到一起，形成了一個松散的局面。

三、改革完善住房公積金制度的建議

(一)改革管理機制，深化住房保障功能定位

住房公積金是我國的一項強大的政策，它在住房和金融方面起著舉足輕重的作用，二者都是不可或缺的。

當(dāng)前，我國的住房公積金存在著住房保障能力不強、財政不能完全實現(xiàn)的困難，其本質(zhì)是對我國現(xiàn)行的住房公積金體系的定位和完善。

住房公積金因其具有雙重屬性，其職能定位也不盡相同，其作用也各不相同。在保證中等收入人群和中等收入人群的基礎(chǔ)上，確保更多人能夠提高生活質(zhì)量，達到“住”的目標(biāo)。在住宅的融資職能上，它更注重的是資本的回報率，以一種較為商品化的方式來扶持中等、高收入階層，既無法滿足中等收入階層的需求，又有悖于其設(shè)計的本意。從兩個方面來看，我國的住房公積金體系應(yīng)該是以政策為先決條件，以住房安全為主要職能，以住房財政為主要職能，以政策性金融為主。

構(gòu)建符合住房保障職能的行政體系結(jié)構(gòu)，進一步明確其職能定位，加強其職責(zé)，充分利用其財政職能，是對我國住房公積金制度進行改革的重要內(nèi)容。

1.改革完善管理架構(gòu)

在國家一級，設(shè)立了國家的住房公積金監(jiān)管部門，對全國的房地產(chǎn)基金進行了綜合的管理。在省級一級，設(shè)立各省、自治區(qū)人民政府住房保障基金管理體制，統(tǒng)籌省(自治區(qū))管理事務(wù)。與此同時，各設(shè)區(qū)市設(shè)立了市政府的住房公積金管理部門，對本地區(qū)行政事務(wù)和公共管理服務(wù)事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動了地方政府履行好自己的職責(zé)。

2.改革資金管理體制

各省、自治區(qū)、直轄市按照省、自治區(qū)、直轄市的財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，對各區(qū)域資金進行集中管理和使用，并將各省、自治區(qū)、直轄市的資金管理和使用情況，納入全國住房公積金管理系統(tǒng)。根據(jù)住房公積金管理體系，構(gòu)建住房公積金金融運營體系，將融資相關(guān)金融服務(wù)委托專業(yè)金融服務(wù)，構(gòu)建住房公積金政策管理與金融運營相分開的管理體系，為住房建設(shè)投資融資、住房抵押貸款證券化、提高融資效率等方面的具體實施方案。

(二)改進繳存機制，不斷擴大繳存覆蓋人群

1.改革繳存管理制度

完善繳費機制，建立社會統(tǒng)籌、強制和自愿繳費三種不同的繳費方式。雇主根據(jù)全國社會平均水平和一定的比率向在職人員支付社會保障資金，并將其納入到社會保障資金中，并根據(jù)有關(guān)政策進行統(tǒng)籌安排；個人和雇主一樣，按1:1的比例，按個人帳戶繳納住房公積金，并根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定予以分配。同時，在符合規(guī)定的情況下，可以鼓勵符合條件的企業(yè)和員工繳納一定的存款，并將其納入個人帳戶，并給予一定的優(yōu)惠。為了適應(yīng)新時代的人口遷移，必須建立統(tǒng)一的個人住房公積金賬戶，實行異地互認(rèn)、轉(zhuǎn)移接續(xù)，并享受相應(yīng)的政策扶持。

2.增強公共政策屬性

在實施國家強制社保制度的基礎(chǔ)上，建立一套公共住房保險基金，為職工提供租金補貼、貸款本息補貼、維修補貼、資金回報和養(yǎng)老金等政策，以激發(fā)職工的繳費積極性，鼓勵職工個人參與繳納，從而鼓勵企業(yè)和職工自愿參加繳存，將民營企業(yè)職工、新市民和自由職業(yè)者都納入制度覆蓋范圍。將中央財政統(tǒng)一安排的基金托管給專門的金融組織，在國內(nèi)進行跨區(qū)域的調(diào)劑，并通過境外的方式進行融資，從而提升基金的運行效率。然后，運用統(tǒng)一基金和經(jīng)營收入對自愿繳存的規(guī)模進行調(diào)節(jié)。

通過對繳費管理體制的變革、國家強制性的社會計劃、政府的鼓勵、公共政策的鼓勵等手段的實施，為推進我國的社會公平正義、增強我國企業(yè)員工的繳費熱情、為企業(yè)積累充足的資本積累奠定了良好的條件。如果以2018年私營企業(yè)員工的年平均收入為基礎(chǔ)，將80%的城市居民基本養(yǎng)老金納入其中，那么，根據(jù)8%的最低標(biāo)準(zhǔn)，每年將產(chǎn)生955億元的公共住房保障基金，并能將其固定在955億元以下，如果再算上政府主動繳納的部分，那么，從理論上講，可以積累3萬億元的財政收入。

(三)改進使用機制，提高居民住房保障水平

十九大的報告著重指出，要把發(fā)展放在第一位。新時期，要想使我國的住房得到更好的改善，必須以職工為中心，圍繞著中低收入工人和新居民的住房需求，實現(xiàn)他們的住房需求。

1.重點保障中低收入群體

對低收入和中低收入職工采取相應(yīng)的補助措施；給予中高收入工人的適當(dāng)補助；對高收入群體進行了調(diào)整補助。一是根據(jù)居民的住房公積金繳納標(biāo)準(zhǔn)，提供住房租賃補助，幫助低收入人群租賃住房。二是在一定的存款基數(shù)下，發(fā)放按揭本息，以資助中等、低收入者的基本住房。三是根據(jù)個人的強制性繳費標(biāo)準(zhǔn)，提供維修補助，幫助員工進行房屋維修。四是對主動繳納或長期沒有信用的職工，給予一定的資本金補償。五是對離休人員按照自己的工資標(biāo)準(zhǔn)進行全額補貼，以提高其退休金和醫(yī)保待遇。

2.科學(xué)合理設(shè)計貸款政策

要建立差異化信貸政策，以住宅的住宅性質(zhì)為基礎(chǔ)，以住宅的性質(zhì)為基礎(chǔ)，優(yōu)先滿足住宅的剛性需求，以滿足中低收入人群為主要目標(biāo)，并充分考慮到政策性的財政性質(zhì)，并遵循權(quán)利和義務(wù)的匹配。第一次買房的員工和家庭主要是20—39周歲，他們的經(jīng)濟負擔(dān)能力和住房的剛性需要，在貸款條件、首付比例、余額倍數(shù)、貸款利率和貸款限額上要優(yōu)先扶持90平米以下的住房、保障房和限價房。對于普通員工或者家屬來說，他們的第二套房的年齡普遍在40—60周歲之間，具有很高的購買力，這是一種需要改變的房屋，因此，要根據(jù)不同的貸款期限，設(shè)定相應(yīng)的繳存期限，首付與首次貸款的比例是不同的，貸款的金額可以參考首付金額、繳存期限、繳存基數(shù)、還款能力、貸款期限、價格、價格等方面來進行貸款。

要實現(xiàn)住房公積金的可持續(xù)發(fā)展，必須充實和完善保障措施，以最大限度地解決中低收入群體的住房需要，并加強對其的支持。要通過建立和健全住房租賃登記管理機構(gòu)，運用信息技術(shù)等技術(shù)，對農(nóng)民工的住房狀況進行及時準(zhǔn)確的了解，從而進一步完善住房公積金制度。與此同時，對“新市民”進行了深入的調(diào)查，針對他們的住房需要，出臺了“租賃并舉”的住房公積金提取制度。此外，還應(yīng)當(dāng)采取一些新的工作方式，通過各種方式改善對中低收入人群的住房補助，增加他們的住房補助，并盡量保證經(jīng)濟適用房的建設(shè)。

四、結(jié)語

住房抵押貸款在國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。本文從我國現(xiàn)行的住房保障制度的發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，從保障范圍不均衡、制度不公平現(xiàn)象、監(jiān)管問題、風(fēng)險管理方面存在的問題等幾個方面進行了探討。并從擴大貸款覆蓋范圍，完善繳存制度，加強部門管理，降低資金風(fēng)險，完善貸款制度等幾個角度，對我國的房地產(chǎn)貸款制度進行了探討。為了更好地發(fā)展和充分利用住房公積金，必須根據(jù)國情進行改革和完善。