預(yù)算管理一體化視角下基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理問題探析

◎文 吳茜

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升，國家對(duì)預(yù)算管理的要求也逐漸提高。為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理項(xiàng)目費(fèi)用全過程管理——預(yù)算一體化應(yīng)運(yùn)而生。預(yù)算一體化系統(tǒng)包括項(xiàng)目庫的編制、預(yù)算平衡、預(yù)算公開等具體內(nèi)容。在預(yù)算編制過程中，存在著全年數(shù)據(jù)精準(zhǔn)性難以把握、政府采購及全年支出的全局性難以把控等問題。這反映基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理能力薄弱。面對(duì)新形勢(shì)和新環(huán)境，財(cái)務(wù)管理者應(yīng)當(dāng)提高認(rèn)識(shí)，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作順利開展。

隨著財(cái)政部《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，以及一系列文件出臺(tái)，全國范圍內(nèi)的預(yù)算管理一體化正在穩(wěn)步推進(jìn)?；鶎有l(wèi)生機(jī)構(gòu)在嚴(yán)格履行政府會(huì)計(jì)制度的同時(shí)，積極實(shí)施預(yù)算管理一體化。

本文從預(yù)算管理一體化的實(shí)施意義出發(fā)，探討基于預(yù)算管理一體化，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)管理中存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策。旨在從預(yù)算、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、績(jī)效管理等方面，提升基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理能力，推動(dòng)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量發(fā)展。

預(yù)算一體化實(shí)施的意義

預(yù)算一體化促使管理規(guī)范化及精細(xì)化預(yù)算管理一體化的核心是統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則。其主要載體是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入到信息系統(tǒng)中,提高包括項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編審批復(fù)、預(yù)算調(diào)整及調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化,使預(yù)算全生命周期管理實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)反映和有力控制；實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范更高效、標(biāo)準(zhǔn)，使政府、部門、單位間預(yù)算有效銜接貫通，滿足“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)算管理業(yè)務(wù)需求。

預(yù)算一體化系統(tǒng)對(duì)預(yù)算編制要素、項(xiàng)目和指標(biāo)管理更加細(xì)化，“二上二下”的操作更加明晰規(guī)范，有利于掌握單位信息。非稅系統(tǒng)的改革，將財(cái)務(wù)人員上繳非稅收入需去銀行蓋章，改為在系統(tǒng)操作，財(cái)務(wù)管理效率得到提升。

預(yù)算一體化增強(qiáng)財(cái)務(wù)安全性，消除腐敗現(xiàn)象的發(fā)生預(yù)算管理一體化系統(tǒng)增強(qiáng)了財(cái)務(wù)安全性，打破之前預(yù)算、政府采購、國庫支付系統(tǒng)相互獨(dú)立的局面，加強(qiáng)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)性，提高了財(cái)務(wù)人員的工作效率。另外，在預(yù)算一體化的背景下，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可結(jié)合整體預(yù)算實(shí)施情況，不斷完善考察機(jī)制，在最大程度上確?？己藱C(jī)制公平公正，并符合單位實(shí)際需求。在很大程度上提高職工工作積極性與崗位責(zé)任心，明確相關(guān)人員職責(zé)，有助于開展管理工作。此外，借助預(yù)算管理一體化，實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部資金的流動(dòng)監(jiān)控，對(duì)財(cái)務(wù)部門形成相應(yīng)的約束機(jī)制，能有效消除內(nèi)部腐敗問題。

在預(yù)算管理一體化的背景下 加強(qiáng)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的重要性

預(yù)算一體化要求基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在編制項(xiàng)目庫時(shí)，考慮的支出項(xiàng)目及金額需要更加全面和精細(xì)化，包括單位日常業(yè)務(wù)支出、人員勞務(wù)費(fèi)及績(jī)效工資、政府采購、設(shè)備支出等專戶支出，以及二類疫苗特定預(yù)算支出等。作為基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，要提升財(cái)務(wù)管理能力，不再局限于預(yù)算管理、內(nèi)部控制等能力的提高。而要在績(jī)效管理、信息化技術(shù)等方面，進(jìn)一步提高一體化水平。

在預(yù)算管理一體化的背景下 基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理存在的問題

對(duì)預(yù)算管理一體化重視程度不足一方面，部分基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療水平和住院服務(wù)水平等建設(shè)比較重視，忽視預(yù)算管理，只關(guān)注預(yù)算收支，未將一體化的預(yù)算管理理念與單位發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。這樣容易導(dǎo)致基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制全年預(yù)算與單位實(shí)際收支情況產(chǎn)生偏頗。部分單位認(rèn)為預(yù)算一體化只是預(yù)算的編制、支付等換了一個(gè)操作系統(tǒng)，而未從根本上理解預(yù)算一體化的實(shí)際意義與重要性。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算一體化不重視，往往導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門在預(yù)算編制中缺乏可靠的數(shù)據(jù)支撐，僅依據(jù)往年數(shù)據(jù)略微調(diào)整，不利于預(yù)算一體化的實(shí)施。另一方面，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理者在內(nèi)部管理上未深刻認(rèn)識(shí)到一體化預(yù)算管理的重要性，甚至認(rèn)為預(yù)算一體化管理只是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，造成預(yù)算一體化管理流于形式而難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

項(xiàng)目庫預(yù)算編制不到位項(xiàng)目庫的編制作為預(yù)算管理一體化的開端，也是核心之處，充分反映基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)次年支出。在編制過程中，部分基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)于整體把握不足，從側(cè)面反映基層單位預(yù)算管理能力亟需提升。

具體原因體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目編制主體責(zé)任不明確，導(dǎo)致一些業(yè)務(wù)科室認(rèn)為編制預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的工作，未主動(dòng)提前規(guī)劃本科室次年發(fā)展和開展業(yè)務(wù)所需費(fèi)用，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)可操作性差。二是在項(xiàng)目庫編制中，財(cái)務(wù)對(duì)財(cái)政資金預(yù)算比例難以把握。主要體現(xiàn)在公共衛(wèi)生支出，以及政府采購支出。次年財(cái)政基本公共衛(wèi)生及重大公共衛(wèi)生下達(dá)數(shù)的難以預(yù)估，給做專戶公共衛(wèi)生資金數(shù)目帶來難度。政府采購問題主要體現(xiàn)在單位購買設(shè)備時(shí)，專戶資金比例難以確定。部分單位為了避免這類問題就不做此類預(yù)算，造成預(yù)算不全面。三是預(yù)算項(xiàng)目編制精細(xì)化程度低。一方面，部分財(cái)務(wù)人員存在“取巧”心理，未把預(yù)算指標(biāo)做細(xì)；另一方面，存在財(cái)務(wù)無法得到其他業(yè)務(wù)部門的協(xié)同合作，存在“閉門造車”現(xiàn)象。

難以將預(yù)算管理與績(jī)效管理完全融合預(yù)算管理一體化需要績(jī)效管理同步實(shí)施，我國目前尚未形成全過程的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理念。針對(duì)同一項(xiàng)目實(shí)施全過程預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用尚處于探索階段。預(yù)算與績(jī)效管理的有效融合也是急需調(diào)整的工作。

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中有預(yù)算績(jī)效模塊，包括項(xiàng)目績(jī)效調(diào)整申報(bào)、及填報(bào)等管理。由于不少基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理工作起步滯后，在2022年前處于基礎(chǔ)性的編制預(yù)算和簡(jiǎn)單的申報(bào)階段，預(yù)算績(jī)效管理缺乏主動(dòng)性，難以有效發(fā)揮作用。在工作上未能及時(shí)進(jìn)行績(jī)效分析、評(píng)價(jià)及反饋。目前，績(jī)效評(píng)價(jià)只停留在財(cái)政要求的半年和全年對(duì)特種預(yù)算目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用產(chǎn)生問題。

預(yù)算執(zhí)行剛性不足，缺乏有力的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控一是基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與一些三級(jí)醫(yī)院相比，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行的定期監(jiān)控和分析機(jī)制，對(duì)預(yù)算支出的規(guī)劃不明晰，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況未按照預(yù)先安排好的時(shí)間循序進(jìn)行。有些單位甚至在年底出現(xiàn)因資金使用率較低，被財(cái)政收回而實(shí)際確實(shí)需要的資金；二是基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系不健全，雖然制定了內(nèi)控管理制度及規(guī)劃，但由于缺乏專業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理人員，致使相關(guān)工作往往無法真正執(zhí)行落實(shí)到位。例如內(nèi)控目標(biāo)體系設(shè)計(jì)不合理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不及時(shí)等，都會(huì)影響預(yù)算績(jī)效管理工作，為其帶來安全隱患等諸多不利因素。

財(cái)務(wù)管理信息化水平低目前，大部分基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)信息化模塊，還是僅僅局限于單個(gè)模塊。如非稅系統(tǒng)、醫(yī)療收費(fèi)系統(tǒng)等，沒有實(shí)現(xiàn)各個(gè)系統(tǒng)整合及共享，開展績(jī)效管理也只是停留在紙質(zhì)信息資料上，沒有利用信息化技術(shù)解決實(shí)際問題。另外，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)方面缺乏專業(yè)的信息化管理人員。財(cái)務(wù)人員計(jì)算機(jī)信息及網(wǎng)絡(luò)等方面知識(shí)匱乏，對(duì)于推進(jìn)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)信息化管理工作，造成一定的阻力。

在預(yù)算管理一體化的背景下基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

提高對(duì)預(yù)算一體化的重視程度一方面，單位高管應(yīng)增強(qiáng)管理意識(shí)，提高站位，統(tǒng)一思想，對(duì)單位發(fā)展應(yīng)具備清晰明確的戰(zhàn)略目標(biāo)與定位。單位領(lǐng)導(dǎo)要牢固樹立預(yù)算管理意識(shí)，明確目標(biāo)定位，重視預(yù)算一體化并下定決心有效執(zhí)行。預(yù)算管理及核算雖不能給單位帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益，但卻在間接提升單位運(yùn)營(yíng)效率，從側(cè)面提升單位經(jīng)濟(jì)水平。另一方面，增強(qiáng)全體職工的預(yù)算理念?；鶎有l(wèi)生機(jī)構(gòu)在支出預(yù)算匯總過程中，應(yīng)形成自上而下，以及上下結(jié)合的方式進(jìn)行溝通、分析、反饋、論證的氛圍，方便全員共同參與其中，以便對(duì)存在的問題進(jìn)行有效溝通、及時(shí)解決。讓職工對(duì)預(yù)算管理理念有更加深入的認(rèn)識(shí)，各自明確自身責(zé)任與義務(wù)，并有效運(yùn)用到實(shí)際工作中去，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算一體化管理的實(shí)操性與可行性。

提升項(xiàng)目庫預(yù)算編制水平項(xiàng)目庫預(yù)算編制水平的提升需要從以下幾個(gè)維度共同努力：一是財(cái)務(wù)人員自身綜合素質(zhì)的提升。為使項(xiàng)目庫編制更加細(xì)化、嚴(yán)謹(jǐn)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，具備預(yù)算管理思維，認(rèn)真研讀預(yù)算一體化的文件資料，深入領(lǐng)會(huì)文件精神，不斷提升預(yù)算管理能力。二是鼓勵(lì)財(cái)務(wù)科室內(nèi)部輪崗，有利于財(cái)務(wù)人員得到鍛煉，實(shí)現(xiàn)一崗多能。財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)要在不同崗位進(jìn)行學(xué)習(xí)提升，在挖掘問題中得到改進(jìn)，輪崗有利于提升實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)水平，也有助于實(shí)現(xiàn)崗位最佳匹配。三是加強(qiáng)各科室之間的及時(shí)有效溝通。項(xiàng)目庫的有效編制離不開有關(guān)科室的共同參與。財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)與業(yè)務(wù)科室互相溝通協(xié)調(diào)合作，使項(xiàng)目庫的資金需求更合理，貼合實(shí)際支出需要。

建立預(yù)算管理與績(jī)效管理融合機(jī)制基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，以科室負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，明確預(yù)算相關(guān)的獎(jiǎng)懲辦法，從而樹立預(yù)算主體意識(shí)，規(guī)范資源配置，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算資金使用審批手續(xù)。

財(cái)務(wù)部門做次年預(yù)算時(shí)，要根據(jù)各科室上一年度預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整及追加情況設(shè)定考核權(quán)重，對(duì)各科室預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行綜合打分，根據(jù)考核結(jié)果制定獎(jiǎng)懲措施，調(diào)動(dòng)科室員工的積極主動(dòng)性，提高資金的使用效益。同時(shí)，要將績(jī)效管理深度融入預(yù)算管理全過程。構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”的績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)。要建立以事前預(yù)防為主、事后處置為輔的監(jiān)控機(jī)制，不斷加強(qiáng)事前的預(yù)防工作，對(duì)新開展的重大項(xiàng)目必須開展事前績(jī)效評(píng)估，增強(qiáng)立項(xiàng)和預(yù)算的可行性、合理性及科學(xué)性，從源頭減少事中、事后出現(xiàn)差錯(cuò)的概率。建立預(yù)算預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算線上動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控。

增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力，做好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力，首先要加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。一是要建立有效的內(nèi)控體系。內(nèi)部控制的建立有利于更好地規(guī)范單位財(cái)務(wù)管理。基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)單位實(shí)際情況，制定符合自身實(shí)際的內(nèi)控管理制度。在制度的約束和專業(yè)的內(nèi)控管理人員配合下，促使業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，有效規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。各部門和各個(gè)員工應(yīng)有明確的職責(zé)權(quán)限，推動(dòng)各項(xiàng)工作規(guī)范開展。二是在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，建立有效的監(jiān)督、控制機(jī)制，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施全周期跟蹤。例如，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)存在醫(yī)用耗材占比過高的問題。如何進(jìn)行內(nèi)部控制管理并利用軟件，以及數(shù)據(jù)分析加強(qiáng)成本控制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療耗材規(guī)范合理使用，從而促進(jìn)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

另外，財(cái)務(wù)管理人員要具備風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，抓住財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的方案。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控本身也是不斷優(yōu)化的過程，依照財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，要求所有人員按照規(guī)范的財(cái)務(wù)流程開展工作。在實(shí)際工作中，還要加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管及績(jī)效考核制度。績(jī)效考核制度應(yīng)考慮具體崗位職責(zé)，以及投入產(chǎn)出比，將績(jī)效考核量化并保證其公平、公正與客觀。

提升財(cái)務(wù)管理信息化水平基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要依托信息化手段全面實(shí)施行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的會(huì)計(jì)核算，從而實(shí)現(xiàn)國庫集中支付與會(huì)計(jì)核算對(duì)接。要整合相關(guān)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。要加大財(cái)務(wù)信息化建設(shè)的投入力度，促進(jìn)各個(gè)系統(tǒng)之間的真正對(duì)接。例如，將固定資產(chǎn)管理、合同管理、政府采購、公務(wù)卡管理、績(jī)效管理等業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)相融合，達(dá)成數(shù)據(jù)共享；并嘗試與省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的端口鏈接，實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)并不斷完善財(cái)務(wù)信息化的各類模塊，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享的信息化模式。

總之，預(yù)算一體化將多個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行整合，有利于財(cái)務(wù)工作者將更多精力投入財(cái)政預(yù)算資金使用效率和效益上。2023年，南京將上線預(yù)算管理一體化會(huì)計(jì)核算軟件，在原有的基礎(chǔ)上，更好地實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算與基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫、決算、資產(chǎn)管理等功能對(duì)接，實(shí)現(xiàn)真正意義上的數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。面對(duì)系統(tǒng)不斷創(chuàng)新與整合，基層財(cái)務(wù)工作者要把握機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)。財(cái)務(wù)人員應(yīng)不斷學(xué)習(xí)提升工作技能和預(yù)算管理綜合能力，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目庫合理精準(zhǔn)編制，解決績(jī)效管理、內(nèi)部控制等財(cái)務(wù)問題。