行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

楊晶

（福建省福州市公路事業(yè)發(fā)展直屬中心，福建 福州 350001）

行政事業(yè)單位是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，執(zhí)行著社會(huì)的公共事務(wù)，而預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，國(guó)家根據(jù)行政事業(yè)單位的預(yù)算申請(qǐng)，為其提供資金支持，促進(jìn)單位運(yùn)轉(zhuǎn)正常。隨著財(cái)政體制的不斷變革，信息化的日新月異，社會(huì)監(jiān)督的日益增加，預(yù)算管理暴露出的弊端亟待解決。本文首先闡述了預(yù)算管理的概述及對(duì)事業(yè)單位的重要意義，其次分析了企業(yè)預(yù)算管理存在的預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足、預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算考核機(jī)制不足和預(yù)算管理人員素質(zhì)不高等問(wèn)題，并提出了對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策，通過(guò)本文的分析能從一定程度上提高預(yù)算管理的效率，推動(dòng)行政事業(yè)單位走上正常的軌道。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）財(cái)政收入增幅總體趨緩

受宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)、人口老齡化、環(huán)境污染等社會(huì)和環(huán)境原因的影響，我國(guó)財(cái)政收入增幅總體趨緩，而行政事業(yè)單位資金的主要來(lái)源是財(cái)政收入，這就要求從中央到地方都要更加科學(xué)合理地調(diào)配財(cái)政資金，也就是我們說(shuō)的“過(guò)緊日子”，預(yù)算管理作為各單位的重要組成內(nèi)容就更彰顯出它的重要性。

（二）預(yù)算法治化

改革開放以后，我國(guó)開始逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，預(yù)算管理也更科學(xué)、規(guī)范、民主。新《預(yù)算法》的頒布，象征著我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算的管理又上升了一個(gè)臺(tái)階。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制必須要轉(zhuǎn)變舊的編制方式，對(duì)單位的財(cái)政收支做出更精確地測(cè)算，因此，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理必須要改變管理的模式，才能適應(yīng)新形勢(shì)下新的《預(yù)算法》的要求。

（三）預(yù)算公開成為新常態(tài)

作為一項(xiàng)重要的規(guī)范制度，預(yù)算的透明度直接影響著人民的切身利益。預(yù)算公開已經(jīng)成為國(guó)家現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之一，公開透明的財(cái)政預(yù)算觀念已經(jīng)成為依法治國(guó)進(jìn)程的新常態(tài)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問(wèn)題

（一）對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)浮于表面，缺乏正確的認(rèn)識(shí)

我國(guó)行政事業(yè)單位資金主要來(lái)自財(cái)政的撥付，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員應(yīng)將完成年度的預(yù)算指標(biāo)任務(wù)以及向財(cái)政爭(zhēng)取更多預(yù)算指標(biāo)作為當(dāng)前工作的重要內(nèi)容，卻沒(méi)有將預(yù)算的編制與當(dāng)年的工作計(jì)劃緊密地聯(lián)系起來(lái)，造成其在預(yù)算編制的工作中疲于應(yīng)付上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，沒(méi)有認(rèn)真思考工作的質(zhì)量和成效，與制定預(yù)算管理的初衷有所悖理。有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不夠深刻，思想上對(duì)其沒(méi)有引起高度重視，單純地認(rèn)為其就是財(cái)務(wù)部門的工作任務(wù)，對(duì)預(yù)算管理沒(méi)有作出合理的安排，也沒(méi)有主動(dòng)牽頭相關(guān)部門參與到編制中來(lái)，由此導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果與實(shí)際開支結(jié)果存在較大的偏差，無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政下達(dá)資金利用最大化的目標(biāo)。

（二）預(yù)算編制流于形式，缺乏科學(xué)性

行政事業(yè)單位工作的基礎(chǔ)主要是預(yù)算的編制。因此，預(yù)算編制內(nèi)容的科學(xué)及合理性直接影響著預(yù)算管理的水平。預(yù)算編制工作涉及各個(gè)工作部門特別是主要的業(yè)務(wù)部門，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專門的預(yù)算編制小組，由單位的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，牽頭各個(gè)部門進(jìn)行預(yù)算編制的工作。而實(shí)際的情況卻是很多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員在預(yù)算編制的開展過(guò)程中，由于時(shí)間緊任務(wù)重，沒(méi)有對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行充分深入地調(diào)查，參考兄弟單位的模板或者在上一年基數(shù)的基礎(chǔ)上稍加調(diào)整就直接上報(bào)，使得預(yù)算編制工作缺乏科學(xué)性而流于形式。行政事業(yè)單位各個(gè)部門在編制預(yù)算時(shí)，還是通過(guò)固定預(yù)算、增量預(yù)算等方法開展預(yù)算編制工作，各個(gè)部門之間信息沒(méi)有充分地傳遞與共享，部分部門未設(shè)定定性和定量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法有效提供事業(yè)發(fā)展的詳細(xì)規(guī)劃，只根據(jù)自己的工作經(jīng)驗(yàn)編制相關(guān)的預(yù)算，單純地認(rèn)為預(yù)算報(bào)的越多越有利于自身工作的開展，造成預(yù)算編制實(shí)際的情況和填報(bào)的數(shù)據(jù)有很大的出入，直接阻礙到了財(cái)務(wù)預(yù)算編制的進(jìn)程。

行政事業(yè)單位預(yù)算編制的原則是合理科學(xué)、收支平衡和加強(qiáng)的預(yù)算執(zhí)行性等，但由于許多單位未經(jīng)調(diào)研論證，項(xiàng)目?jī)?nèi)容不清晰，信息不完善，預(yù)算編制不夠科學(xué)、合理，無(wú)法細(xì)化測(cè)算經(jīng)費(fèi)。在實(shí)際操作時(shí)，沒(méi)有適應(yīng)行政事業(yè)單位日益變化的規(guī)模和發(fā)展，以及服務(wù)和效益等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果過(guò)于粗糙，與實(shí)際情況不符，也沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，影響預(yù)算實(shí)施和監(jiān)督的效果。預(yù)算的編制是由各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門組織完成的，于是在預(yù)算編制時(shí)，部門間信息不匹配、業(yè)務(wù)不了解、溝通不暢等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，加上大家覺(jué)得預(yù)算管理無(wú)關(guān)緊要，導(dǎo)致填報(bào)績(jī)效信息時(shí)不夠規(guī)范且含混不清。

（三）預(yù)算管理考核和監(jiān)督機(jī)制不足

依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，行政事業(yè)單位在沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的情況下，不能隨意變更和調(diào)整預(yù)算管理，各單位必須嚴(yán)格按照預(yù)算法來(lái)執(zhí)行管理。行政事業(yè)單位在執(zhí)行過(guò)程中存在著各種各樣的問(wèn)題，比如：預(yù)算編制過(guò)程中把爭(zhēng)取更多的資金和怎樣分配預(yù)算放在首位，忽視財(cái)政資金的高效使用，而很多資金的使用，需在項(xiàng)目完工后，辦理完相關(guān)的結(jié)算手續(xù)才能支付，存在資金使用時(shí)間與實(shí)際財(cái)務(wù)結(jié)算支付時(shí)間跨度較大的情況，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程。

目前行政事業(yè)單位建立績(jī)效考評(píng)制度不夠完善，沒(méi)有從定量層面分析預(yù)算管理的績(jī)效評(píng)估。而常見的績(jī)效評(píng)估辦法有對(duì)比法、成本收益分析法、因素分析法以及公眾評(píng)判法等這些方法都比較粗放，使得預(yù)算管理在行政事業(yè)單位的執(zhí)行時(shí)，項(xiàng)目資金支付的監(jiān)管比較隨意，造成行政事業(yè)單位的資金利用率比較盲目。

（四）行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的專業(yè)素質(zhì)不高

對(duì)很多財(cái)務(wù)人員而言，預(yù)算管理僅僅是資金支付、會(huì)計(jì)核算等工作，與最關(guān)鍵的業(yè)務(wù)部門沒(méi)有進(jìn)行事前溝通。在各種外界因素的影響下，財(cái)務(wù)人員不能完全獨(dú)立，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的約束力度不夠，甚至不得已時(shí)會(huì)違反相關(guān)的財(cái)經(jīng)紀(jì)律。有些行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)專業(yè)化程度要求較高，比如工程類的預(yù)算編制，需要財(cái)務(wù)人員掌握一定的工程專業(yè)化知識(shí)，才能更好地開展預(yù)算編制工作。而預(yù)算管理人員的編制不足，存在年紀(jì)大、知識(shí)儲(chǔ)備跟不上日益增長(zhǎng)的專業(yè)水平等問(wèn)題。行政事業(yè)單位也無(wú)法及時(shí)對(duì)其進(jìn)行教育培訓(xùn)，而且其更新知識(shí)的速度較慢，自主學(xué)習(xí)不同方法和技術(shù)的預(yù)算編制動(dòng)力不足，導(dǎo)致預(yù)算編制草率，無(wú)法完全勝任預(yù)算管理工作，只能勉強(qiáng)地完成預(yù)算管理編制的任務(wù)。加上一些部門錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算編制就是財(cái)務(wù)部門的工作，對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)有所偏差，參與的主動(dòng)性明顯不足。

編制預(yù)算工作一般是由財(cái)務(wù)人員來(lái)進(jìn)行，但是大部分的財(cái)務(wù)人員都是根據(jù)上一年遺留的信息進(jìn)行預(yù)算編制，并不專業(yè)。預(yù)算管理培訓(xùn)通常都是由財(cái)政部門組織開展，很難約束到基層的財(cái)務(wù)人員。財(cái)務(wù)人員在預(yù)算編制中容易受專業(yè)知識(shí)、個(gè)人能力、個(gè)人認(rèn)識(shí)等方面的影響來(lái)制定績(jī)效目標(biāo)。為了盡快完成上級(jí)交付的填報(bào)工作，財(cái)務(wù)人員會(huì)產(chǎn)生直接套用模板或照搬照抄，設(shè)置不合理、填寫不規(guī)范等現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提高行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理意識(shí)

正確的預(yù)算管理理念是行政事業(yè)單位管理人員所需要樹立的，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，要以身作則，調(diào)動(dòng)各個(gè)相關(guān)部門積極主動(dòng)參與到預(yù)算管理中來(lái)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局的角度，對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌安排，合理預(yù)期中長(zhǎng)期項(xiàng)目的資金量，保障預(yù)算管理工作的順利開展。在行政事業(yè)單位日常管理過(guò)程中，應(yīng)定期或不定期開展提高預(yù)算管理技能的培訓(xùn)活動(dòng)，逐步提升個(gè)人的業(yè)務(wù)能力，加快實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。

行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)管理人員的工作責(zé)任心，工作理念要堅(jiān)持以人文本并貫徹于預(yù)算管理的始終，提高管理人員的整體素質(zhì)，以單位的利益為重。行政事業(yè)單位應(yīng)從思想、制度以及行動(dòng)上對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理引起一定的重視，對(duì)于各個(gè)相關(guān)部門均需制定相關(guān)的制度，全面建立預(yù)算績(jī)效的管理，慢慢地完善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)體系，推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的完善，保障財(cái)政資金的高效利用，提高政府的公信力和透明度。

（二）合理編制預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算全程的監(jiān)督

預(yù)算編制時(shí)需要預(yù)算編制人員端正態(tài)度，結(jié)合本單位的具體情況，深入研究與改進(jìn)預(yù)算編制方式，實(shí)現(xiàn)有限資金價(jià)值的最大化。預(yù)算應(yīng)采用責(zé)任到人的機(jī)制，科學(xué)劃分預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，成立預(yù)算編制小組，落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，能夠找出直接責(zé)任人，激發(fā)相關(guān)人員的積極主動(dòng)性，保障各個(gè)環(huán)節(jié)的順利開展。行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算批復(fù)，做到?？顚Ｓ?，杜絕預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被挪用、擠占的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于必須改變經(jīng)費(fèi)用途的，應(yīng)提前向財(cái)政部門提交申請(qǐng)，經(jīng)其審批后方可適當(dāng)調(diào)整。行政事業(yè)單位合理地選擇預(yù)算編制的方法，在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，選擇綜合方法進(jìn)行編制，并結(jié)合本單位的實(shí)際情況、財(cái)務(wù)收支和各項(xiàng)業(yè)務(wù)等，進(jìn)行嚴(yán)密的分析，從而測(cè)算出準(zhǔn)確的支出數(shù)據(jù)，以適應(yīng)本單位的發(fā)展規(guī)劃。零基預(yù)算就是由零開始，不要將以往的開支考慮在內(nèi)，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，逐項(xiàng)審查預(yù)算中所需的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，讓預(yù)算單位管理更自主、靈活和積極。促進(jìn)各相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，制定詳細(xì)的預(yù)算清單。在預(yù)算編制中，要優(yōu)化編制流程，精簡(jiǎn)編制環(huán)節(jié)，明確各部門的主體責(zé)任，確保編制數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、規(guī)范和合理。

行政事業(yè)單位要成立預(yù)算管理小組，在本年度就要預(yù)先規(guī)劃好下一年度的工作任務(wù)，預(yù)算編制的流程應(yīng)盡早啟動(dòng)，確保預(yù)算編制的時(shí)間充裕，達(dá)到預(yù)算編制期待的目標(biāo)。在對(duì)基本支出的預(yù)算編制時(shí)，要同時(shí)結(jié)合上年度預(yù)算執(zhí)行情況和單位人員編制、資產(chǎn)配置等基礎(chǔ)信息。在對(duì)項(xiàng)目支出的預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，合理構(gòu)建入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)各的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)合理安排項(xiàng)目的次序。依據(jù)《全面其他預(yù)算績(jī)效管理的意見》：各單位就是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，花錢必須有效果，沒(méi)有效果必須問(wèn)責(zé)。各單位各部門在預(yù)算編制最初就要定好績(jī)效的目標(biāo)，形成有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)人員專業(yè)化的培訓(xùn)，讓其重視績(jī)效的管理，根據(jù)自身的工作需要，緊密地把績(jī)效管理與預(yù)算、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)的管理等相結(jié)合，建立合適的預(yù)算管理體系并規(guī)定操作流程，使預(yù)算管理工作有的放矢。

（三）建立健全有效的考核和監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)以及各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，對(duì)專項(xiàng)資金的使用監(jiān)督到位。把動(dòng)態(tài)考核和綜合性考核結(jié)合起來(lái)強(qiáng)化預(yù)算管理。其中，動(dòng)態(tài)考核是用了區(qū)分預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算結(jié)果的，而綜合考核是用來(lái)各個(gè)部門預(yù)算的實(shí)際情況和預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)的開展，以及是否最終實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理的目標(biāo)。預(yù)算的執(zhí)行這個(gè)環(huán)節(jié)很重要，行政事業(yè)單位需要跟蹤績(jī)效目標(biāo)實(shí)施的程度以及預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，全面開展“雙監(jiān)控”模式。對(duì)于監(jiān)控過(guò)程中偏差應(yīng)及時(shí)糾正，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算批復(fù)，杜絕預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的挪用、擠占現(xiàn)象的發(fā)生。行政事業(yè)單位應(yīng)詳細(xì)劃分預(yù)算指標(biāo)，明確基本支出和項(xiàng)目支出的用途和金額，避免預(yù)算金額使用范圍的隨意改變或是避免預(yù)算資金超支的情況發(fā)生。

（四）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，完善預(yù)算考核激勵(lì)制度

各個(gè)部門共同協(xié)調(diào)溝通完成預(yù)算的編制、執(zhí)行以及監(jiān)督和評(píng)估。因此，行政事業(yè)單位預(yù)算管理要提高整體的水平，就必須不斷加強(qiáng)預(yù)算管理相關(guān)人員的定期培訓(xùn)，不能僅針對(duì)財(cái)務(wù)人員，還應(yīng)包含其他部門的相關(guān)人員。既然要“套模板”，那至少要“套對(duì)模板”，科學(xué)合理地設(shè)置績(jī)效目標(biāo)就顯得尤為重要。預(yù)算單位可以自主選擇預(yù)設(shè)的績(jī)效目標(biāo)，設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí)要根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃、部門職能、支出計(jì)劃等情況結(jié)合各單位的工作內(nèi)容，廣泛征求意見，綜合考慮社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)影響、產(chǎn)出成本、服務(wù)對(duì)象等績(jī)效目標(biāo)，填報(bào)的格式和口徑要統(tǒng)一，增加表格之間數(shù)據(jù)的勾稽關(guān)系及增加填報(bào)說(shuō)明更加方便財(cái)務(wù)人員操作。目前我國(guó)很多行政事業(yè)單位預(yù)算管理的考核激勵(lì)制度比較單一，應(yīng)建立以部門為單位，預(yù)算考核的結(jié)果與資金的安排相結(jié)合的激勵(lì)預(yù)算考核制度。在績(jī)效考核結(jié)果的分析基礎(chǔ)上，推動(dòng)項(xiàng)目向前延伸，落實(shí)成熟的項(xiàng)目，不做無(wú)用的績(jī)效項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)有針對(duì)地評(píng)審，找出部門不足的地方，提出改進(jìn)的方案，并及時(shí)地跟蹤和反饋，建立有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并結(jié)合評(píng)估結(jié)果的反饋與整改。對(duì)整改好的部門，應(yīng)確保其資金的?？顚Ｓ?，對(duì)于部門中表現(xiàn)優(yōu)秀的個(gè)人，給予一定的物質(zhì)或者精神獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)起員工的積極性，使行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效工作有序地開展。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，本文探討了行政事業(yè)單位預(yù)算管理情況，充分分析了預(yù)算管理的必要性。事業(yè)單位應(yīng)改進(jìn)和優(yōu)化預(yù)算管理，建立健全內(nèi)部管理機(jī)制，嚴(yán)格單位預(yù)算的編制和執(zhí)行，確保財(cái)政資金安全規(guī)范地使用；要嚴(yán)肅各項(xiàng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，堅(jiān)持依法依規(guī)管理國(guó)有資產(chǎn)，提高單位預(yù)算的管理和編制的水平，讓其更科學(xué)、合理，從而更好地推動(dòng)行政事業(yè)單位的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。