淺談非國有博物館可持續(xù)發(fā)展中的法制保障

耿凌宇

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875）

黨的十八大以來，我國博物館事業(yè)發(fā)展在黨中央的高度重視下，取得了令人矚目的成就。2022年第46個國際博物館日國家文物局發(fā)布了最新數(shù)據(jù)：2021年新增備案博物館395家，累積備案總數(shù)已達(dá)6183家，年接待觀眾也超過了7.79億人次，躋身全球前列。在所有的備案博物館中，非國有的數(shù)量已經(jīng)超過30%，而且還在飛速發(fā)展之中。其中，個別省份（山東）和城市（成都）的非國有數(shù)量占比已經(jīng)超過50%，成為我國博物館事業(yè)發(fā)展中不可忽視的組成部分。

1 推動非國有博物館可持續(xù)發(fā)展的意義

非國有博物館作為我國博物館發(fā)展的重要組成部分，更有它獨特的發(fā)展優(yōu)勢和意義。近年來，各級政府從多個層面鼓勵和促進非國有博物館的科學(xué)發(fā)展，取得了發(fā)展數(shù)量、運營規(guī)模和社會影響力等方面的顯著成效，切實有效地保障了非國有博物館的可持續(xù)發(fā)展，有極其重要的社會意義：第一，非國有博物館更能集中收納和激活民間藏品，充分挖掘和發(fā)展遺落在民間的文化遺產(chǎn)，并對它們進行整理、保護、研究、展示，讓這些有價值的文化藝術(shù)品重現(xiàn)光輝，充分弘揚和傳承優(yōu)秀的民族文化。第二，非國有博物館門類豐富、定位精準(zhǔn)，能聚焦小眾群體，覆蓋更廣泛的地域，填補了大型國有博物館的空白，滿足了人民大眾對不同文化層級的欣賞需求，惠及了更廣泛人群，促進了當(dāng)?shù)匚穆眯袠I(yè)的發(fā)展。第三，非國有博物館能吸納更多的民間資本，集中更多的社會力量，使其共同投入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，并給一些有情懷的民間人士提供了一個很好的舞臺，對保護文化遺產(chǎn)和城市旅游開發(fā)有著積極的推動意義。

2 非國有博物館發(fā)展中可依的法規(guī)體系解讀

為了保障非國有博物館事業(yè)健康有序地發(fā)展，國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)的法規(guī)文件和指導(dǎo)意見，本文僅就近年來頒發(fā)的相關(guān)法規(guī)文件進行解析。

2.1 中央和部門立法

2.1.1 《中華人民共和國文物保護法》（1982年頒布）

該法是我國文化領(lǐng)域的第一部法律，是我國文物法制建設(shè)的一項重大成果，也是我們民辦博物館在發(fā)展早期依據(jù)的最重要的法律文件。從頒布至今，它歷經(jīng)多次修訂，對于進一步加強文物保護、傳承歷史文化遺產(chǎn)、促進我國文化事業(yè)的繁榮發(fā)展起到了積極的推動作用，是我國博物館事業(yè)健康發(fā)展的法制基石。

2.1.2 《博物館條例》（2015年1月國務(wù)院通過）

它是博物館行業(yè)第一個全國性的法規(guī)性文件，也是非國有博物館目前依據(jù)的最高位階的核心法律。該條例首次從法律層面明確了非國有博物館的地位和屬性，并納入統(tǒng)一監(jiān)管體系?！恫┪镳^條例》明確鼓勵社會力量依法設(shè)立博物館，更大程度上放寬了非國有博物館的準(zhǔn)入門檻，在監(jiān)督管理、財稅扶持政策等方面，針對國有和非國有博物館一視同仁。這種特有的平等身份，為非國有博物館以后的可持續(xù)發(fā)展提供了強有力的法制保障，標(biāo)志著我國非國有博物館的發(fā)展已經(jīng)步入法制軌道。

2.1.3 《關(guān)于進一步推動非國有博物館發(fā)展的意見》（2017年7月國家文物局發(fā)布）

該意見主要從加快制度建設(shè)、提高辦館質(zhì)量、完善扶持政策三個方向，為各省文物主管部門結(jié)合本省實際情況制定出臺具體措施制定了指導(dǎo)方針，從一定程度上加速了非國有博物館在數(shù)量和質(zhì)量上的飛速發(fā)展。該意見為非國有博物館賦予了“新公共文化服務(wù)機構(gòu)”和“非營利法人”的新角色定位，并提出了新的規(guī)范性發(fā)展意見，其中包括針對藏品建檔備案、將非國有博物館納入博物館質(zhì)量評價體系、建立非國有博物館信用檔案制度等，從法治上加大對非國有博物館監(jiān)管力度。

2.1.4 《關(guān)于進一步規(guī)范非國有博物館備案登記管理工作的意見》（2020年11月國家文物局、民政部發(fā)布）

該意見進一步明確了民政部門是非國有博物館的登記管理機關(guān)，文物部門是非國有博物館的業(yè)務(wù)主管部門。從申請到備案登記和變更終止，從審查到監(jiān)督管理，該意見都制定了明確的管理流程，對進一步促進非國有博物館的專業(yè)化、規(guī)范化和法制化發(fā)展提供了有力的法制保障。

2.1.5 《關(guān)于推進博物館改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2021年5月中宣部、國家發(fā)改委、國家文物局等九部門發(fā)布）

該意見對非國有博物館的發(fā)展納入社會公共文化服務(wù)體系之中，繼續(xù)加強對非國有博物館業(yè)務(wù)幫扶，加大在土地稅收政策方面的傾斜，依法依規(guī)推進博物館法人財產(chǎn)權(quán)確權(quán)，同時也要求非國有博物館進行理事會制度建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的決策執(zhí)行或監(jiān)督咨詢機制。該意見的發(fā)布從戰(zhàn)略層面對國家博物館事業(yè)的發(fā)展進行了頂層制度設(shè)計，提出了一系列的發(fā)展思路和創(chuàng)新舉措，提出了2035年基本建成世界博物館強國的目標(biāo)，極大程度上提振了民間資本和社會力量進入博物館行業(yè)的信心。

2.1.6 《關(guān)于加強民間收藏文物管理 促進文物市場有序發(fā)展的意見》（2021年12月國家文物局、國家發(fā)改委等六部門發(fā)布）

博物館的精髓在“物”，我國的民間文物收藏浩如煙海，如何能將其價值盡快釋放出來，是眾多文物行業(yè)經(jīng)營者的心聲。該意見重點落實了關(guān)于民間文物的保護利用問題，保證了文物市場的規(guī)范和有序發(fā)展，為包括非國有博物館在內(nèi)的博物館事業(yè)做強做大提供了強有力的制度保障。在意見第三條（鼓勵利用）中，提出支持更多的民間文物收藏者開辦非國有博物館，鼓勵開展民間收藏文物資源授權(quán)使用，鼓勵更多的文創(chuàng)產(chǎn)品、衍生產(chǎn)品的開發(fā)，給博物館經(jīng)營者在運營資本紓困方面提出了新思路和制度保障。

2.2 地方立法

2.2.1 近年來陸續(xù)出臺的地方性管理規(guī)定

2017年9月，廣州市人大正式頒布《廣州市博物館規(guī)定》，這是繼我國《博物館條例》后第一部地方性博物館專項法規(guī)。與此同時，全國各地針對非國有博物館的管理規(guī)定也紛紛出臺，長沙、重慶、天津、深圳等城市陸續(xù)出臺了更明晰的規(guī)定，上海、天津、成都、西安、太原等地還陸續(xù)設(shè)立了非國有博物館發(fā)展的專項補助資金，同時，涵蓋二、三線城市及區(qū)縣一級的地方性指導(dǎo)意見也紛紛發(fā)布，從政策傾斜、資金扶持、人才吸納等多個方向給予規(guī)范和指導(dǎo)。

2.2.2 省級層面的管理辦法將陸續(xù)出臺

2018年5月22日發(fā)布的《福建省非國有博物館以獎代補資金管理暫行辦法》，為解決全省非國有博物館經(jīng)費來源問題提出了新的思路。從目前幾個省份公開的信息中了解到，專門針對非國有博物館的省級管理辦法會陸續(xù)出臺，政策保障覆蓋的地域更廣，我們期待更多省級層面的管理辦法能盡快落地實施。

3 制約非國有博物館可持續(xù)發(fā)展因素中的一些法律問題

制約非國有博物館發(fā)展因素眾多，其中相關(guān)的法律問題一直困擾著非國有博物館的有序發(fā)展，阻礙了更多的社會資本進入這個領(lǐng)域。本文就目前涉及法律問題比較集中的六個制約因素進行探討。

3.1 關(guān)于藏品問題

藏品來源、真實性、合法性一直是困擾非國有博物館的敏感問題。《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定文物所有權(quán)歸國家，但是一些藏品無法提供藏品來源的證明，沒有進行嚴(yán)格的備案登記，在使用權(quán)和收益權(quán)上無法進行嚴(yán)格的界定。同時，博物館的藏品畢竟有限，還會涉及藏品的捐贈、征集、收購、拍賣等方式，在這個過程中更需要詳細(xì)界定文物的所有權(quán)情況，避免和目前的《公益事業(yè)捐贈法》《慈善法》等相關(guān)法律沖突，產(chǎn)生不必要的法律糾紛。

3.2 關(guān)于法人財產(chǎn)權(quán)確權(quán)問題

在《關(guān)于進一步推動非國有博物館發(fā)展的意見》（2017年發(fā)布）中，國家文物局提出對非國有博物館要落實法人財產(chǎn)權(quán)。隨著非國有博物館數(shù)量的快速增長，確權(quán)工作更需要提到重要日程。目前這項工作推進相對比較緩慢，導(dǎo)致在實際運營中常常產(chǎn)生法律糾紛。只有依法加快對法人財產(chǎn)進行確權(quán)，明確財產(chǎn)的歸屬及財產(chǎn)、收入的非營利屬性，才能從法律上有效保證非國有博物館的公益屬性，進一步明晰非國有博物館在日常運營中責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，加快制度化建設(shè)。

3.3 關(guān)于運營資金問題

資金問題是博物館運營過程中最大的問題，經(jīng)營者為了能夠維持正常的經(jīng)營，常常會通過不同的方式來吸納資金，包括以商養(yǎng)館、企業(yè)或個人捐贈、社會貸款、合伙集資等方式，但在執(zhí)行細(xì)節(jié)中會出現(xiàn)一些法律糾紛，給博物館的經(jīng)營帶來困擾。

目前，一些非國有博物館可以申請政府的補貼資金。以太原市為例，2021年太原市出臺了補貼政策，給一級博物館每年最高獎勵100萬元，但要求專項資金應(yīng)當(dāng)遵循設(shè)立有據(jù)、?？顚Ｓ玫葒?yán)格的細(xì)則規(guī)定。類似補貼形式在全國各地也存在，但在執(zhí)行這些法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度過程中，個別的非國有博物館違規(guī)操作，受到了相關(guān)主管部門的懲處。

3.4 關(guān)于場地使用問題

租用場地建館是非國有博物館常用的模式，雙方的租賃協(xié)議（尤其是租期）一旦出現(xiàn)變更續(xù)租糾紛或租金的支付糾紛，就會嚴(yán)重影響博物館的正常運營，這樣的案例在全國各地時有發(fā)生。

一些非國有博物館在當(dāng)?shù)卣膭潛芡恋厣辖^。建館之初，在符合國家《劃撥用地目錄》的前提下，的確享受到了優(yōu)先供地、優(yōu)先改擴建用地等優(yōu)惠政策，但在后來的發(fā)展中，也會遇到和當(dāng)?shù)厥姓?guī)劃發(fā)展相沖突的風(fēng)險。有的博物館是在原址、遺址建館或通過祖上繼承等方式建館，會涉及土地的屬性問題，如果不能從土地屬性上進行嚴(yán)格界定，也會產(chǎn)生后期的法律風(fēng)險。

3.5 關(guān)于衍生產(chǎn)品開發(fā)中的知識產(chǎn)權(quán)問題

非國有博物館是非營利機構(gòu)，需要良性有序的運營，開發(fā)藏品的衍生文創(chuàng)產(chǎn)品創(chuàng)收反哺，是目前常用的方法。因此，非國有博物館既要在開發(fā)生產(chǎn)文創(chuàng)產(chǎn)品的過程中不出現(xiàn)侵權(quán)的糾紛，又要加強自身的知識產(chǎn)權(quán)保護，防止別人侵權(quán)。這需要相關(guān)的法制來保證，也需要提高設(shè)計人員的專業(yè)素質(zhì)，尤其是在新媒體時代，數(shù)字產(chǎn)品的開發(fā)更要注重知識產(chǎn)權(quán)的問題，常常會涉及《著作權(quán)法》《商標(biāo)法》《反不正當(dāng)競爭法》等。這些都是非國有博物館發(fā)展過程中面臨的新問題。

3.6 非國有博物館在運營中的監(jiān)管問題

國家對非國有博物館的登記管理和業(yè)務(wù)主管已經(jīng)做了明確的界定，并納入了統(tǒng)一的質(zhì)量評價體系和監(jiān)管體系，開展例行年檢、監(jiān)督檢查和行政處罰。非國有博物館具有非營利性，不能只靠政策補貼，需要追求一定的經(jīng)濟效益來維持正常的運轉(zhuǎn)。在日常運營中經(jīng)常會和現(xiàn)行的法規(guī)條例發(fā)生沖突，觸及法律的案件時有發(fā)生，甚至有個別的非國有博物館假借國家政策紅利行違法之事，這些都需要主管機關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管和法律框架的約束，也會涉及一系列的法律問題。同時，非國有博物館也存在自身監(jiān)管的問題，包括藏品、安保、人員、場地、財務(wù)等一系列的監(jiān)管，這些監(jiān)管需要法律做保障，也需要管理者從制度章程入手，避免違法事件發(fā)生。

4 非國有博物館可持續(xù)發(fā)展中的立法建議

從以上分析和綜述中可以看到，非國有博物館需要全社會力量的支持，需要從法律制度上加以保障。本文僅僅從法律層面提出以下四點建議。

4.1 期待博物館國家立法早日出臺

近年來，一些人大代表、政協(xié)委員和專業(yè)人士認(rèn)為制定博物館法的時機已經(jīng)成熟，我們希望社會各方力量共同推進立法進程，盡快完成國家層面博物館法的落地實施。

當(dāng)前，非國有博物館發(fā)展數(shù)量一直在快速增長，如果新的立法能從頂層設(shè)計開始，以法制思想領(lǐng)航，由國家強制力來保證實施，與《中華人民共和國文物保護法》相互協(xié)調(diào)，定能彌補目前存在的眾多法律空白和缺陷，共同構(gòu)建完整的公共文化服務(wù)體系法律框架，給非國有博物館事業(yè)發(fā)展注入全新的活力，為未來的可持續(xù)發(fā)展提供更有力的法制保障。

4.2 立法應(yīng)和其他相關(guān)法律做好有效銜接

目前，針對非國有博物館的法規(guī)一直在陸續(xù)出臺，相關(guān)的法制建設(shè)是一個逐步完善的動態(tài)過程。除此之外，非國有博物館也會涉及與之相關(guān)的其他法規(guī)，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《公益事業(yè)捐贈法》《慈善法》《企業(yè)所得稅法》《合同法》《知識產(chǎn)權(quán)法》等，這些法規(guī)也會關(guān)聯(lián)到非國有博物館的登記、藏品、稅收、營業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)等問題。新的立法也要和這些既有的法規(guī)做好有效銜接，增加在現(xiàn)實中的可操作性，減少法規(guī)間的模糊地帶，既要考慮到非國有博物館的特殊性，又要對行業(yè)制定統(tǒng)一的規(guī)范，力爭為非國有博物館的可持續(xù)發(fā)展提供一個良好的法律環(huán)境。

4.3 出臺地方性法規(guī)要因地制宜

4.3.1 地方性法規(guī)應(yīng)因地制法、因城施策，突出差異化

我國是一個多民族國家，幅員遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度、人口分布、歷史文化沿革等因素有很大的差異，即使是同一省份，各地市間也存在很大的差異，這就決定地方法規(guī)制定時更需要因地制宜，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定出適合本地發(fā)展的法規(guī)文件，同時也要兼顧到少數(shù)民族地區(qū)的宗教信仰問題。

4.3.2 針對一些特殊的對象，當(dāng)?shù)毓芾聿块T應(yīng)適當(dāng)降

低非國有博物館的行業(yè)準(zhǔn)入門檻

例如，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)地區(qū)、瀕危文化遺產(chǎn)需要及時搶救的項目、紅色旅游資源的開發(fā)等，同時，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該給予政策上的傾斜和扶持。

4.3.3 制定出可量化的法規(guī)文件

地方性法規(guī)的出臺不應(yīng)僅僅停留在指導(dǎo)性的意見上，更應(yīng)該制定出可量化的、可落地實施的細(xì)則條文，尤其是針對融資、場地、藏品、稅費、人才、水電、交流、政府購買服務(wù)等日常性經(jīng)營問題，做到有章可循、有據(jù)可依，增加可操作性、精準(zhǔn)性和持續(xù)性，從法律上保障博物館的正常運營和良性發(fā)展。

4.4 主管部門協(xié)助設(shè)立專門的法律援助機構(gòu)

目前，中國博物館協(xié)會已經(jīng)成立法律專委會，聚集了一批資深的橫跨文物界和法律界的專家人才，為行業(yè)的發(fā)展和會員的法律服務(wù)做了大量富有實效性的工作，但面對日益發(fā)展的非國有博物館，它的力量還是有限的。筆者建議應(yīng)由主管部門主導(dǎo)，尤其是各級文物主管部門應(yīng)該專門建立法律服務(wù)處，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐乃痉ú块T（包括律師事務(wù)所），建立一支專業(yè)的律師和法務(wù)工作者隊伍，積極防范法律風(fēng)險，協(xié)助解決非國有博物館在日常經(jīng)營中出現(xiàn)的法律糾紛。同時，各級主管部門可嘗試設(shè)立專門針對非國有博物館的“法律援助基金”，為非國有博物館的良性發(fā)展提供更有效的法律保障服務(wù)。

5 結(jié)語

非國有博物館蓬勃發(fā)展有積極的社會意義，也面臨著諸多困境，在可持續(xù)發(fā)展的道路上，相關(guān)的法制保障尤為重要。相關(guān)部門和專業(yè)機構(gòu)應(yīng)該繼續(xù)加大對非國有博物館可持續(xù)發(fā)展問題上的相關(guān)法律研究，解決實際中存在的法規(guī)滯后問題，出臺更加前瞻和完善的法律文件，在法制上為建設(shè)博物館強國保駕護航。

目前，國家文物局已經(jīng)發(fā)文支持有條件的地區(qū)打造“博物館之城”、建設(shè)“博物館小鎮(zhèn)”，北京、西安、南京、成都、廣州等城市都已經(jīng)開始了規(guī)劃和實施，非國有博物館發(fā)展將會迎來更多的發(fā)展機遇。博物館事業(yè)的發(fā)展是國家綜合國力和軟實力的重要體現(xiàn)，我們堅信，在陸續(xù)出臺的一系列法律制度的保障下，我國的博物館事業(yè)一定會有更大的發(fā)展，為我國文化事業(yè)的繁榮發(fā)展作出重要的貢獻。