應急越級行政的法治建構(gòu)

●白云鋒

《突發(fā)事件應對法》第7條第2款規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應當立即向上一級人民政府報告，“必要時可以越級上報”。根據(jù)這一規(guī)定，下級政府可在必要情況下，越過中間層級政府向更高層級政府履行行政職責。這顯然是一種突破傳統(tǒng)科層逐級上報制度的應急行政新機制。但相比于實踐中對于越級行政的迫切需求，相關(guān)制度機制卻面臨“長期懸空”的實效困境。作為一項法律層面的機制，對這一尚顯粗疏的應急新機制展開充分的法治化建構(gòu)是破解實效困境的關(guān)鍵。沿著約束與保障兩個維度展開則是法治建構(gòu)的題中之義。由此，在對應急越級行政的考察中，本文旨在通過梳理發(fā)現(xiàn)越級行政的基本形態(tài)及其難以實施的深層原因，并在此基礎上回答以下兩個問題：作為一項科層體制下的例外制度，越級行政的行使應該滿足哪些規(guī)范約束條件？作為一項應急行政中的必要制度，又應該如何保障越級行政制度的實效？

一、應急越級行政制度的實施困境

科層制是理解與發(fā)展現(xiàn)代行政組織的基本制度框架。越級行政制度作為科層制中的一項特殊制度，具有獨特的結(jié)構(gòu)機理，存在著諸多制度形態(tài)，但同時也面臨實施上的困境。

（一）越級行政制度的基本形態(tài)

越級行政在科層化的行政組織體制中，雖然是一種例外的存在，但越級制度在我國的規(guī)范文本中并不少見。筆者以“越級”為全文關(guān)鍵詞，于“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行數(shù)據(jù)檢索，得到內(nèi)含越級制度的法律10部，國務院頒布的行政法規(guī)及規(guī)范性文件47件，部門規(guī)章743件（最后檢索日期為2021年12月28日）。經(jīng)過分析可以發(fā)現(xiàn)，越級行政制度存在多種形態(tài)，在常態(tài)行政領域和應急行政領域都有分布。

1.常態(tài)行政領域的越級行政。（1）越級晉升。如《公務員法》第45條規(guī)定：“公務員領導職務應當逐級晉升。特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越級晉升。”在民用航空監(jiān)察員管理、銀行干部管理等領域也存在類似規(guī)定。（2）越級監(jiān)督。如1980年《國務院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于財政監(jiān)察工作的幾項規(guī)定的通知》在第三部分“財政監(jiān)察機構(gòu)的領導關(guān)系”中規(guī)定：“下級財政監(jiān)察機構(gòu)應當定期向上級財政監(jiān)察機構(gòu)報告工作；必要時，可以越級向上反映情況?！边@是關(guān)于財政監(jiān)督的越級行政。在電信服務質(zhì)量監(jiān)督、生物制品管理等領域也存在類似的越級監(jiān)督制度。（3）越級提出申請。這一越級行政類型與其他越級行政的不同點在于，其不止于下級越過中級向上級傳輸信息或者說明理由，還在于向上級直接提出請求?！?〕為敘述與閱讀便利，除有更明確表述及其他語境外，本文將涉及越級行政的各級機關(guān)從下至上依次定義為：下級（政府或行政機關(guān)）、中級（政府或行政機關(guān)）和上級（政府或行政機關(guān)）。如《環(huán)境保護法規(guī)解釋管理辦法》第9條規(guī)定的下級越級申請上級行政機關(guān)進行規(guī)范解釋的越級申請解釋行為，再如《化工部關(guān)于化工科技人員合理流動暫行辦法的補充規(guī)定》中規(guī)定的干部越級申請上級裁決糾紛的越級申請裁決行為，還包括財政部頒發(fā)的《支援欠發(fā)達地區(qū)財政周轉(zhuǎn)金管理辦法》第17條規(guī)定的下級越級直接向上級申請資金和項目的越級申請資助行為（規(guī)范一般對此作禁止性規(guī)定）等。（4）越級行文。越級行文主要是指下級行政機關(guān)的公文書直接越過中級行政機關(guān)呈遞給上級行政機關(guān)的行為。如1981年《國務院辦公廳關(guān)于發(fā)布國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法的通知》即規(guī)定：“一般不得越級行文請示問題。因特殊情況，必須越級行文時，應當抄報越過的機關(guān)。”其中，越級行政中的中級行政機關(guān)被稱為“越過的機關(guān)”。觀察可見，大量關(guān)于公文處理的行政法規(guī)與規(guī)章中均存在類似規(guī)定。

2.應急行政領域的越級行政。我國全面建立起“一案三制”格局的應急體系是“非典”之后的事，但應急越級行政制度在此之前也零星存在。1993年國家地震局發(fā)布《地震災情上報暫行規(guī)定》，第5條規(guī)定：“地震部門負責地震災情的匯總，并向上級政府和地震部門報告。特殊情況下，可越級上報?！?998年《國土資源部關(guān)于加強汛期地質(zhì)災害防治工作的緊急通知》等文件也有類似規(guī)定。不過，應急越級行政規(guī)定較為普遍出現(xiàn)則是在“非典”之后。2006年1月，國務院先后發(fā)布了《國家防汛抗旱應急預案》《國家地震應急預案》《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》等多個應急預案，此時應急意義上的越級行政才呈一定規(guī)模進入規(guī)范文本之中。如《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》（國辦函〔2014〕119號）規(guī)定：“事發(fā)地環(huán)境保護主管部門接到突發(fā)環(huán)境事件信息報告或監(jiān)測到相關(guān)信息后……地方各級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當按照有關(guān)規(guī)定逐級上報，必要時可越級上報?！逼浜螅S著應急法律體系的逐步建立，關(guān)于越級行政的規(guī)定被進一步寫入相關(guān)法律法規(guī)之中。相關(guān)規(guī)定可見于《突發(fā)事件應對法》《防震減災法》《特種設備安全法》《氣象災害防御條例》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)中。

與法律規(guī)范相伴的是，實踐中也生成了一些與規(guī)范中越級行政制度相同或類似的越級行政機制，如以傳染病信息網(wǎng)絡直報、生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計信息直報等為代表的網(wǎng)絡信息直報系統(tǒng)等?！?〕直報系統(tǒng)中的信息上報主體既可能是私主體，也可能是行政機關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)的組織等，在后者就信息進行上報時，行為即具有越級行政的結(jié)構(gòu)特征。參見《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)〈2003—2004年度全國衛(wèi)生系統(tǒng)傳染性非典型肺炎防治工作方案〉和〈傳染性非典型肺炎疫情監(jiān)測報告實施方案〉的通知》（衛(wèi)疾控發(fā)〔2003〕222號）、《全國不明原因肺炎病例監(jiān)測實施方案（試行）》（衛(wèi)辦疾控發(fā)〔2004〕93號）、《全國不明原因肺炎病例監(jiān)測、排查和管理方案》（衛(wèi)應急發(fā)〔2007〕158 號）、《國務院安委會辦公室關(guān)于實行生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計聯(lián)網(wǎng)直報的緊急通知》（安委辦明電〔2015〕28號）。應急越級行政結(jié)構(gòu)的限定性在于越級行政之前與之后的狀態(tài)，或者越級行政主體和接受越級行政的主體存在科層等級的級差。越級行政中間越過多少層級別，或中級是否知曉下級的越級行為，并不影響越級行政結(jié)構(gòu)的存在。直報系統(tǒng)中的信息傳到中級的時候也已經(jīng)同時抵達上級。在上級收到信息的情況下，中級沒有可以修改或者違背上級行為意志的權(quán)限。直報系統(tǒng)在法律效果上跨越了中級行政機關(guān)，內(nèi)含越級行政的結(jié)構(gòu)。

總結(jié)而言，關(guān)于法律文本中的越級行政，大體可以“非典”為分界線。在“非典”之前，越級行政主要表現(xiàn)為越級晉升、越級監(jiān)督、越級申請與越級行文等常態(tài)社會背景下的越級行政內(nèi)容。在“非典”之后，應急行政意義上的以越級上報信息為主的越級行政逐漸增多。從規(guī)范位階上看，“非典”之前關(guān)于越級行政的規(guī)定，主要存在于行政法規(guī)與國務院其他規(guī)范性文件之中。在“非典”以后，隨著應急行政法律體系的建立及人們對于應急行政認識的加深，關(guān)于越級行政的規(guī)定才逐步出現(xiàn)于法律之中。目前有5部法律的7個有效條文涉及越級行政的相關(guān)規(guī)定。除了1條是《公務員法》中關(guān)于越級晉升的規(guī)定之外，其余均為應急行政領域的越級行政規(guī)定。當然，關(guān)于越級行政的規(guī)范形態(tài)之所以呈現(xiàn)出上述的演變規(guī)律，既有基于“非典”之后我國應急行政法制不斷完善的原因，也有信息通訊技術(shù)、設施普及的因素。〔3〕正是因為越級行政的發(fā)展與信息通訊技術(shù)、設施的普及有密切關(guān)聯(lián)，當下的越級行政機制隨著網(wǎng)絡信息技術(shù)的普及在實踐中呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展的趨勢。在更廣泛的意義上，目前流行的電子政務系統(tǒng)、數(shù)字政府等現(xiàn)象與趨勢，總體上均使行政層級更加扁平化，其中蘊含著諸多的越級行政結(jié)構(gòu)。

（二）越級行政制度的實施效果有待加強

在以科層制為基礎的傳統(tǒng)行政組織架構(gòu)中，無論是行政職員等級的認定，監(jiān)督要求的反映，申請需求的提出，行政文書的傳達，還是應急信息的傳導，一般均遵循逐層上傳下達的嚴格等級模式，不得逾越層級，實質(zhì)上是一種層級行政的機制。但規(guī)范與實踐中，在特定情況下，為達成特定目的越級行政，無疑是一種有別于層級行政的行政組織內(nèi)部跨級別的內(nèi)部行為法新機制。作為一種例外的新機制，越級行政的適用無疑將對科層制的層級秩序造成沖擊。規(guī)范之所以仍作此規(guī)定，乃在于特定的社會情景下，越級行政擁有科層制層級行政所不具備的功能。

具體而言，在人事行政領域，越級行政蘊含著對符合條件的職員進行越級提拔的激勵功能。在行政監(jiān)督領域，越級行政蘊含著及時有效監(jiān)督違法違規(guī)行為的功能。在越級申請領域，越級行政意味著下級可直接向更有權(quán)力和資源的上級進行陳述、表達需求，提高越級行政主體獲得幫助的可能性。在應急行政領域，越級行政則具有節(jié)約行政時間，提高應對效率，減少信息傳輸損耗，提升信息準確性，彌補科層制中上下級政府權(quán)責失衡弊端等多重功能?！?〕參見王旭：《重大傳染病危機應對的行政組織法調(diào)控》，載《法學》2020年第3期，第88頁。而在行政文書領域，由于行政文書主要是一種信息傳遞的載體，因此分別具有其所在具體領域越級行政的相關(guān)作用?？梢哉f，越級行政是行政系統(tǒng)力圖通過行為機制的變革改善行政科層組織分化、行為僵化與低效問題的行政舉措，蘊含著行政科層扁平化重構(gòu)的新形態(tài)。

問題在于，雖然越級行政具備層級行政不具備的眾多制度優(yōu)勢，在現(xiàn)實中遲報、瞞報等現(xiàn)象也催生了對越級行政的需求，但在實踐運作中，相關(guān)制度機制卻面臨“長期懸空”的實效困境。法律等規(guī)范文本中雖然明確規(guī)定了下級行政機關(guān)在特定情況下可以“越級”行政，但無論是常態(tài)行政領域的越級行政，還是應急行政領域的越級行政，實施效果均不盡如人意。雖然越級行政作為一項科層制下例外制度的屬性限縮了其自身適用的范圍與頻次，但在常態(tài)行政僅有的一些越級行政實踐中，因為越級行政程序不盡規(guī)范等因素，越級行為也遭到一些質(zhì)疑?！?〕參見葉鐵橋、雷宇、鄭燕峰：《年輕干部選拔程序三大爭議》，載中青在線網(wǎng)，http://zqb.cyol.com/content/2201-03/01/content_3105291.htm，2022年1月9日訪問。

相較于常態(tài)行政領域的越級行政而言，應急行政領域的越級行政又更為鮮見。從規(guī)范上看，根據(jù)前述檢索結(jié)果，中央層面的應急越級行政制度普遍可見于防汛抗旱應急、地震應急、突發(fā)環(huán)境事件應急、氣象災害防御、水上安全事故報告和調(diào)查處理、藥品不良反應報告和監(jiān)測、城市地鐵事故災難應急、生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理、公共衛(wèi)生事件應急、社會安全事件應急、民用航空安全信息管理、特種設備安全監(jiān)察等應急領域。在地方層面，幾乎所有省級行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或地方其他規(guī)范性文件都建立了應急越級行政制度。相關(guān)制度進一步分布于金融突發(fā)事件、反恐怖主義、大面積停電事件、海上搜尋救助、電梯安全管理、農(nóng)民負擔監(jiān)督、學生校外集體活動安全、房屋安全突發(fā)事件、公共供水與供熱突發(fā)事件等更具體的應急領域。但反觀實踐，在我國的應急行政中，有據(jù)可查的應急越級行政行為并不常見。普遍存在的制度與鮮有發(fā)生的實踐之間的巨大張力無疑表明，應急領域越級行政制度的實施效果亟待加強。

二、應急越級行政實施困境的結(jié)構(gòu)與規(guī)范緣由

對于上述應急越級行政制度實施困境產(chǎn)生的原因，不同視角可以得出不同結(jié)論，但從法學角度看，應急越級行政制度缺乏實效，主要有以下兩方面的原因。

（一）應急越級行政受到科層行政結(jié)構(gòu)的制約

前文已述，現(xiàn)代行政組織的基本架構(gòu)以科層制為基礎?？茖又剖且环N行政和生產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)形態(tài)及行為模式。在權(quán)力關(guān)系上，科層制實行職務等級制原則，形成了“高級職務監(jiān)督低級職務的上下級隸屬體系”?！?〕［德］馬克斯?韋伯：《經(jīng)濟與社會（第二卷）》（上冊），閻克文譯，上海人民出版社2020年版，第1322頁。理性科層制具有效率、平等與穩(wěn)定等價值，既體現(xiàn)了剝離階級性、民族性的工具理性，也體現(xiàn)了非人格化的價值理性。以往論者們在探討應急行政機制的優(yōu)化問題時，也涉及科層制結(jié)構(gòu)這一影響因素，但往往止于整體視角的一般化論述，〔7〕參見任喜榮、樊英：《突發(fā)事件信息機制碎片化的多元整合》，載《廣西社會科學》2021年第4期，第115-116、118頁?；蛟谡w央地關(guān)系、縱向權(quán)力關(guān)系的框架下展開?！?〕參見燕繼榮、梁貞情：《合理強化垂直機制以提高傳染病防治反應速度》，載《探索與爭鳴》2020年第4期，第175-183頁。

在以往央地關(guān)系、縱向權(quán)力關(guān)系的框架下，地方往往作為一個整體被置于中央的對應面考察，但事實上，地方政府內(nèi)部（如武漢市政府與湖北省政府之間）也存在不同層級及相對應的法律關(guān)系。這些層級之間的具體關(guān)系狀態(tài)才是影響前述緊急情況下越級行政無法實施的主要原因。具言之，緊急情況中的越級行政，存在下級跨越中級行政的結(jié)構(gòu)，決定是否越級的是下級，被跨越的是中間層級，而上級是被動接受越級行為。在這一結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)、縣、市級政府都可能成為越級機關(guān)，縣、市、省級政府都可能成為被越級機關(guān)。因此，雖然應急越級行政在整體結(jié)構(gòu)上涉及中央政府、上級政府，但基于其結(jié)構(gòu)的特殊性，應急越級行政能否順利實施，實際上取決于作為越級機關(guān)（如武漢市政府）的下級行政機關(guān)與作為被越級機關(guān)（如湖北省政府）的中級行政機關(guān)之間的法律關(guān)系狀態(tài)。

1.就宏觀的法律關(guān)系結(jié)構(gòu)而言，《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）雖然規(guī)定了中央政府對其下各級政府的“統(tǒng)一領導”地位及權(quán)力，但除了一級行政區(qū)劃本身的建制需要向下跨越級別行權(quán)之外（如武漢市的建置和區(qū)域劃分需要中央政府批準），科層中的權(quán)力運行，大都是通過“國—省—市—縣—鄉(xiāng)”的逐層授權(quán)完成。〔9〕在例外情況下也存在由上向下的跨級別行政制度，如環(huán)保督察制度、土地督查制度等。在我國，根據(jù)《憲法》第108條和《地方組織法》第59條的規(guī)定，科層權(quán)力具體就是通過一級政府“執(zhí)行上級決定”“辦理上級交辦事項”并同時“領導下級工作”“改變或撤銷下級決定”的鏈條完成的。

2.在具體的機制層面，相較于中央政府、上級政府，地方上一級政府在干部管理、財政管理、項目審批與績效考核等方面均對下級政府有更直接的制約權(quán)力。如就干部管理權(quán)而言，1984年中央書記處決定改革干部管理體制，下放干部管理權(quán)限，由上級“下管兩級”改為“下管一級”。而根據(jù)《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》的規(guī)定，國務院僅從總體上掌握地方各級人民政府行政編制總額的批準權(quán)。地方各級人民政府行政機構(gòu)的設立、撤銷、規(guī)格變更，均由上一級政府逐級控制。湖北省政府的相關(guān)細化規(guī)范即明確，各地行政和政法專項編制總量由中央統(tǒng)一審批后，由省編辦逐級分解下達?！?0〕參見《中共湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強機構(gòu)編制管理的通知》（鄂辦文〔2007〕59號）。再如就財政權(quán)而言，1993年《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》確立了我國央地稅收分配堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則。根據(jù)《國務院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》及《湖北省人民政府關(guān)于進一步調(diào)整和完善分稅制財政管理體制的決定》等地方政府相關(guān)文件的規(guī)定，相較于中央政府與上級政府，上一級政府（如湖北省政府）在財政收入的分配、支出需求的測算、支出責任的劃分、一般性轉(zhuǎn)移支付比例的確定、中央轉(zhuǎn)移支付資金的落實等方面，都對下級政府（如武漢市政府）有更直接的影響力。目前我國財稅體制呈現(xiàn)出“一省一式”的相對自主形態(tài)也是這種權(quán)力關(guān)系的具體體現(xiàn)。

上述格局意味著，雖然在整體的法律框架中，下級政府在法律上同時處于中級政府和上級政府的領導之下，但在事實上更直接地受到中級政府權(quán)威的制約。申言之，在科層結(jié)構(gòu)的法律運作邏輯中，在中央統(tǒng)一領導權(quán)之下，內(nèi)部行政不同層級間存在緊密度不一的直接法律關(guān)系與間接法律關(guān)系等多種法律關(guān)系狀態(tài)?；谛姓?guī)范的“金字塔”結(jié)構(gòu)與科層權(quán)力控制幅度的大小，直接法律關(guān)系與間接法律關(guān)系等法律關(guān)系狀態(tài)進一步對應著粗疏不一的規(guī)范密度與輕重不一的規(guī)范力度。不管是中央政府的維穩(wěn)目標、經(jīng)濟發(fā)展要求還是統(tǒng)一領導的權(quán)力，往往都要通過科層制（……湖北省政府→武漢市政府……）進行逐級的規(guī)范細化與授權(quán)。在常態(tài)行政下，下級政府與中級政府產(chǎn)生更直接的法律關(guān)系，相比于更高層級政府，中級政府對下級政府有更直接的權(quán)力約束。而這種制約關(guān)系會進一步“滲透”到應急行政之中。下級政府在越級行政中會受到常態(tài)科層制度慣性的影響，形成對層級行政方式的路徑依賴。這在客觀上就形成了即使有法律規(guī)定，下級政府也因為中級政府權(quán)威的存在而產(chǎn)生不敢越級行政的行為偏好?；蛘哒f，由于下級政府受到科層制中中級政府更為直接、更高密度的規(guī)范制約，越級行政實施起來就較為困難。

（二）應急越級行政規(guī)范細則的缺失

作為一項法律制度，相對細化的規(guī)范細則是制度順利實施的重要條件，但目前關(guān)于緊急情況下的越級行政，法律層面僅從總體上對“越級上報”規(guī)定了“必要時可以”的條件。在眾多的應急預案中，也僅有防汛抗旱、安全生產(chǎn)事故災難、突發(fā)環(huán)境事件等領域的應急預案中有對于應急越級行政條件的進一步規(guī)定。在其余的應急行政領域中，對于何為“必要時”，何為“可以”，均沒有進一步的規(guī)則和解釋。對此，有論者就認為，《突發(fā)事件應對法》第7條第2款規(guī)定“必要時可以越級上報”，并非法定強制要求。〔11〕參見王建學：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警中的央地權(quán)限配置》，載《當代法學》2020年第3期，第56頁。對于下級而言，“可以”的用詞似乎意味著地方具有是否上報的裁量權(quán)。但也有論者認為，在應急行政的特定條件下應該對“可以”的裁量予以限縮，將“可以”解釋為“應當”?！?2〕參見葉必豐：《地方政府在突發(fā)傳染病事件中的法律應對》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2020年第5期，第7-8頁。

眾所周知，不同于常態(tài)行政，現(xiàn)代社會的突發(fā)事件發(fā)生于傳統(tǒng)危險與現(xiàn)代風險疊加的背景之下，具有突發(fā)性、不確定性與自反性等特征。應急執(zhí)法環(huán)境對于執(zhí)法者形成更加嚴峻的影響，在時間、信息和智識等維度都對執(zhí)法者形成了挑戰(zhàn)。之所以規(guī)定應急越級行政，在于在上下級行政機關(guān)的關(guān)系中，下級行政機關(guān)離事件發(fā)生地更近，擁有更多一手應急信息，更了解事件發(fā)展的具體情況。而且在下級行政機關(guān)與中級行政機關(guān)的關(guān)系中，相對于擁有更強政策制定屬性的中級政府，下級政府往往更多專注于具體事務的執(zhí)行，受到整體性政策目標因素影響相對較弱。在政府與主管部門的關(guān)系中，主管部門受到政策性目標的影響更弱。由下級行政機關(guān)越級行政可以避免行政信息在傳輸中的延遲與失真?！?3〕參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》（第2版），格致出版社?上海三聯(lián)書店?上海人民出版社2017年版，第366-367頁。實施細則的作用則在于通過對于越級行政制度確立背景、目的的闡釋，對于下級越級行政機關(guān)越級條件、內(nèi)容的細化，對于中級行政機關(guān)權(quán)力義務的規(guī)范，促進各方理念轉(zhuǎn)變，明確各方越級行政主體在越級行政結(jié)構(gòu)中的責任，緩解緊急情況下對于傳統(tǒng)行政方式的路徑依賴，為越級行政的實施提供規(guī)范指引與約束。

但目前，因為缺乏規(guī)范細則的指引與約束，越級行政相關(guān)機關(guān)（特別是下級行政機關(guān)與中級行政機關(guān)），存在對這一特殊制度理解上的模糊。下級行政決策與執(zhí)法人員在應急行政的緊急關(guān)頭，難以及時、正確適用這一制度，或者適用這一制度會遭到中級行政機關(guān)的阻礙。由此，該制度無法發(fā)揮立法者所期待的快速能動應對危機的法律效果也就不難理解了。相對細化的規(guī)范，既是制度良好運行的指引，更是讓行為在法治的軌道內(nèi)運行，防止制度被濫用、被“擱置”的硬性約束。缺乏規(guī)范細則，不僅導致越級行政制度在當下的緊急情況中缺乏實效，也導致事后難以依法追責，無法為制度實效在將來的提升提供支持。

三、應急越級行政應受到的規(guī)范約束

應急越級行政制度，作為緊急情況下一項特殊但必要的制度，與生俱來存在約束與保障之間的張力。一方面，作為一種常規(guī)制度的例外，需要從規(guī)范層面建構(gòu)規(guī)則對其進行約束，讓其在法治的軌道內(nèi)運行。另一方面，作為一種特殊情況下的必要制度，也要為其提供保障，讓其在特定范圍內(nèi)發(fā)揮應有的功能。本文以下先從規(guī)范約束層面展開探討。

（一）行使條件約束：何為“必要時”

目前規(guī)范上大多數(shù)關(guān)于“越級行政”的規(guī)定，其條件均為“必要時”。實際上，《突發(fā)事件應對法》第7、8、40、43、46、49、52條均規(guī)定了“必要時”的條件，且都呈現(xiàn)出“一般情形如何行為，必要時如何進一步行為”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。相關(guān)條文的具體內(nèi)容包括：一般情況下由常態(tài)機構(gòu)負責應急，必要時國務院派出工作組指導；一般情況下由政府匯總與分析應急信息，必要時政府組織專家等會商與評估；一般情況下啟用屬地政府儲備的應急救援物資，必要時調(diào)用其他物資、征用其他單位和個人的設備；一般情況下逐級上報，必要時越級上報等。之所以存在如此規(guī)定與結(jié)構(gòu)，是因為應急權(quán)力本身即是應急必要狀態(tài)之產(chǎn)物。“必要”是應急權(quán)力存在的最重要理由，其允許相關(guān)責任機關(guān)和責任人在緊急情況的必要時依法采取必要措施應對危機。不過，雖然包括應急越級行政制度在內(nèi)的應急法制都奠基于應對緊急情況的必要性之上，但具體何為“必要”，卻無更明確的規(guī)則。本文以下力圖基于現(xiàn)有的解釋資源，對應急越級行政之“必要”內(nèi)涵進行分析。

1.基于文本規(guī)定的體系解釋?！皼]有一個法律規(guī)范是獨立存在的。它們必須作為整個法律秩序的部分要素來理解。”〔14〕［德］伯恩?魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第317頁。必要時越級行政的相關(guān)規(guī)定同樣如此。（1）《國家地震應急預案》“4.2信息報送和處理”部分規(guī)定：“震區(qū)地方各級人民政府迅速調(diào)查了解災情”，“重大地震災害和特別重大地震災害情況可越級報告?！贝藭r，“越級行政”的條件被規(guī)定為“重大地震災害和特別重大地震災害情況”。（2）《國家防汛抗旱應急預案》“4.1應急響應的總體要求”部分規(guī)定，洪澇、干旱等災害發(fā)生后，相關(guān)責任機構(gòu)一般向同級人民政府和上級防汛抗旱指揮機構(gòu)報告，“造成人員傷亡的突發(fā)事件，可越級上報”?？梢?，“必要時”在其中被細化為“造成人員傷亡的突發(fā)事件”。（3）《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》（2006年）的“4.3.1突發(fā)環(huán)境事件報告時限和程序”部分則規(guī)定，有關(guān)責任單位和責任人發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件后，應向所在地縣級以上人民政府和上一級相關(guān)專業(yè)主管部門報告，“緊急情況下，可以越級上報”。此時，“必要時”被規(guī)定為“緊急情況下”，但何為“緊急情況下”依然需要解釋。（4）《國務院關(guān)于印發(fā)〈國務院工作規(guī)則〉的通知》“第九章公文審批”第45條則規(guī)定，各地區(qū)、各部門向國務院報送公文，應當嚴格遵循行文規(guī)則和程序，“未經(jīng)批準不得越級行文”。此時，“必要時”被轉(zhuǎn)化為一種“經(jīng)批準”的程序條件。

在全國人大常委會法制工作委員會編輯的“中華人民共和國法律釋義叢書”中，編者在對《突發(fā)事件應對法》第43條釋義時則認為：“必要時，是指可能會發(fā)生特別重大突發(fā)事件的時候，在這種情況下，縣級以上地方人民政府可以越級上報，這對有效地應對突發(fā)事件是非常必要的?！薄?5〕李飛主編：《中華人民共和國突發(fā)事件應對法釋義》，法律出版社2007年版，第80頁。在對《突發(fā)事件應對法》第46條進行釋義時，編者則認為：“所謂必要時，是指事態(tài)發(fā)展非常嚴重的時候，在這種情況下，地方政府及其主管部門可以越級上報，以利于有效地對突發(fā)事件進行處置?！薄?6〕李飛主編：《中華人民共和國突發(fā)事件應對法釋義》，法律出版社2007年版，第89頁。

可以看出，就整個規(guī)范體系而言，對于“必要時”可以越級行政的規(guī)定，存在“重大和特別重大……的情況”“造成人員傷亡的突發(fā)事件”“緊急情況下”及“經(jīng)批準”等進一步的表達。就第1項具體表達“重大和特別重大”而言，所體現(xiàn)的是事件本身的嚴重程度標準。就第2項的“造成人員傷亡”而言，所體現(xiàn)的是事件造成權(quán)益損害的程度標準。它們都是關(guān)于實體內(nèi)容的標準，前者著眼于事件本身，是行為標準，后者著眼于事件造成的人員生命健康權(quán)損害結(jié)果，是結(jié)果標準。就第3項“緊急情況下”而言，實際上只是對“必要時”的另一種表述，并沒有解釋上的進一步突破。第4項的“經(jīng)批準”則是一種程序上的控制標準。

2.基于管轄體制的目的解釋?；隗w系解釋得出的應急越級行政條件仍然較為有限，以下以目的解釋作為補充。我國《突發(fā)事件應對法》第4條規(guī)定了突發(fā)事件應對的“分級負責”“屬地管理為主”的原則，《傳染病防治法》第30條也規(guī)定屬地政府“衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”。從反面推論，分級負責、屬地管理為主原則的含義就是向上級請示或由上級管理為輔、為補充的原則。進一步推論，就是在必要時突破屬地管理為主原則，向上一級求助和越級求助。所以，必要時越級上報的規(guī)定和屬地管理為主的原則存在內(nèi)在邏輯的一致性。

需要說明的是，劃分行政內(nèi)部事務的屬地管理與司法中的屬地管轄并不等同。后者主要目的是確定管轄主體，避免各方參與人發(fā)生管轄上的認識不明確或者糾紛，與屬人管轄相對應。前者則意在更好地應對行政風險，與上級管理、中央管理相對應。內(nèi)部行政意義上的屬地為主的管理，內(nèi)嵌于央地、縱向上下級關(guān)系之中，意味著在屬地政府無法進行管理之時，可隨時以上級管理作為補充。因為政府上下級本身處于利益相關(guān)、整體目標一致的共同體之中，屬地政府的管理和中央的管理往往不可避免地呈現(xiàn)出重疊的關(guān)系。

綜合上述分析，本文認為，分級負責、屬地管理為主的內(nèi)涵有以下兩個基本的限定：一個是范圍上的限定，另一個是應對能力的限定。其一方面意味著屬地政府有職責管理本地區(qū)內(nèi)的事務，另一方面也意味著屬地政府僅能管理本級政府能管理的事務。有關(guān)部門關(guān)于《氣象災害防御條例》第34條的釋義即體現(xiàn)了這一理念。該釋義解釋到，啟動應急預案時，必須同時報告上一級人民政府，必要時越級上報，原因之一在于“一些涉及范圍廣、持續(xù)時間長、影響程度大的氣象災害并非某一級的地方政府能夠單獨應對，需要上級政府在人力、財力和物力上的投入和支持”。〔17〕國務院法制辦公室、中國氣象局主編：《氣象災害防御條例釋義》，中國法制出版社2010年版，第87頁。在不滿足前述兩個限定任何一項的情況下，屬地管理者均有責任請求上級政府管理。

（1）“屬地管理以空間邊界來劃定管理范圍”，〔18〕張錚、包涵川：《屬地管理：一個關(guān)于行政層級延長的分析框架——基于對Z街道辦事處的觀察》，載《中國行政管理》2018年第6期，第94-99頁。在地域范圍超過屬地范圍而躍升至上級管理范圍時，屬地政府即無法完成管理。但無論采取何種管轄方式，應急行政的最終目的均指向依法高效地完成應急行政任務。所以，在突發(fā)事件影響的地域范圍擴大至本地區(qū)以外時，基于依法高效完成行政任務的目的，屬地政府應該有義務向上級政府報告。反之，如果突發(fā)事件的影響范圍尚未超越一級政府所轄地區(qū)的范圍，上級政府一般就應該尊重下級政府的屬地管理權(quán)限。

（2）如果危機的嚴重性未超越地域范圍，但超越了屬地政府的應對能力，屬地政府也具有越級上報的義務。當危機的復雜性尚在本地區(qū)資源的承受范圍之內(nèi)時，屬地政府一般應自主應對。這是因為，一方面發(fā)揮地方政府在信息、資源和經(jīng)驗上的優(yōu)勢；另一方面也可分擔上級政府的行政風險與壓力。如果事務復雜性已經(jīng)超越屬地政府的行政資源承載能力（如相關(guān)政府沒有足夠的醫(yī)療人員、設備等），前述優(yōu)勢無法顯現(xiàn)時，則需要上級政府統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)。

可能的疑問在于，按照分級負責、屬地為主管理體制的要求，危機嚴重性超越本地區(qū)范圍或政府應對能力，下級只需要向中級報告，只有危機嚴重性超越中級所轄地區(qū)或政府應對能力，下級才需要越級向上級報告。但基于《突發(fā)事件應對法》第7、43、46條的規(guī)定可知，各類突發(fā)事件有發(fā)生可能或已經(jīng)發(fā)生時，下級政府就應向上一級（即中級）政府報告，滿足“必要”條件就應越級報告?？梢姡录壵蛑屑壵畧蟾娴谋匾詢?nèi)含于應急行政（相對于常態(tài)行政的）緊急屬性本身。越級上報的必要性則是建立在應急行政相對于常態(tài)行政必要性之外的應急內(nèi)部（不同層次緊急）的第二重必要性之上。即突發(fā)事件無論是否超出本地區(qū)范圍或政府應對能力，下級均應向中級報告，必要時（超出本地區(qū)范圍或政府應對能力等）則應越級報告。當然，下級政府在滿足條件時越級上報，并不意味著越級上報后不可以再向中級政府報告。越級上報的價值是否得到充分發(fā)揮，取決于行政機關(guān)是否在層級上報之外獨立行使了該行為。在越級上報、越級價值發(fā)揮之時或之后，出于更有效應對危機的需求，不排除下級政府繼續(xù)進行層級上報。

結(jié)合前述體系解釋與目的解釋的內(nèi)容，關(guān)于應急越級行政的條件，總體上可以分為實體與程序兩個維度。關(guān)于實體條件，目的解釋中的事件影響范圍依然是事件客體本身的維度，政府應對能力則是從危機應對主體維度考量的越級條件。由此，實體上的應急越級行政條件可以進一步分為“客體—事件本身的維度”“主體—應對能力的維度”“結(jié)果—影響程度的維度”等三個層面。關(guān)于程序條件，“是否應該批準”實際上轉(zhuǎn)化為特定批準機關(guān)的判斷。需要說明的是，實體條件本身即為從各個角度對“必要時”的不同限定，因此，實體條件之間是邏輯“或”的關(guān)系，滿足其一即可。實體條件與程序條件是從實體和程序兩個并列的層面對于應急越級行政的控制，因而是邏輯“與”的關(guān)系，即必須同時滿足。當然，這里的經(jīng)批準應是經(jīng)行政機關(guān)內(nèi)部的批準，而非其他行政機關(guān)的批準，否則應急越級行政制度就可能喪失其特有的結(jié)構(gòu)和功能。關(guān)于應急越級行政的行使條件，具體見表1。

表1 應急越級行政的行使條件

以上雖然初步將“必要時”解釋在實體與程序標準的框架下，但基于實踐操作和監(jiān)督的規(guī)范性與便利性出發(fā)，相關(guān)條件仍然可以進一步細化。如就實體條件而言，重大和特別重大應該有專業(yè)的標準。例如，地震災害的“重大”和“特別重大”可以（預測的或現(xiàn)實的）地震的級別與烈度、震源深度等為判斷標準。政府應對能力，可進一步細化為政府應對資源與危機爆發(fā)可能性（或危機嚴重程度等）之間的比例關(guān)系。影響權(quán)益的重要程度，可以（預測的或現(xiàn)實的）傷亡的數(shù)量、等級等為標準。影響超過屬地地域范圍，可細化為具體的危害轉(zhuǎn)移風險，如傳染病感染者有進入其他區(qū)域或上級區(qū)域的可能或已經(jīng)進入其他區(qū)域或上級區(qū)域等。如果涉及專業(yè)技術(shù)層面的判斷，應該基于專家知識事先制定詳細的標準。如果事先標準無法涵蓋相關(guān)情況，則應由屬地政府負責人，綜合社會、政治與經(jīng)濟影響進行綜合判斷后決定是否越級行政。

（二）內(nèi)容約束：客觀事實與審慎主觀判斷

科層制采取金字塔式的垂直權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，滿足了工業(yè)革命以后社會經(jīng)濟發(fā)展對政府管理效率的需要，〔19〕參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學》2020年第7期，第106頁。但“從信息傳遞的角度來講，層級式預警權(quán)限配置卻給信息失真和流通折扣現(xiàn)象提供了土壤”?！?0〕王建學：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警中的央地權(quán)限配置》，載《當代法學》2020年第3期，第58頁?！敖M織學‘多級委托代理’理論指出，執(zhí)行的鏈條越長，不同層級間的利益關(guān)系就越不一致，信息遺漏和失真的程度則越高，信息不對稱的程度也就越深。”〔21〕艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析——以A縣“計劃生育”年終考核為例》，載《社會》2011年第3期，第77頁。因此，應急行政中的越級行政雖然可以有多種類型，但從法律規(guī)定來看，下級政府向上越級報告下級所知曉的信息是越級行政最主要的制度類型。相關(guān)制度即意在充分發(fā)揮應急越級行政減少信息傳輸損耗、提升信息報告準確性的功能。據(jù)前文觀察，應急越級行政具體的規(guī)范結(jié)構(gòu)基本均為“一般情況向上一級行政—必要時可越級行政”。在常態(tài)法治與應急法治的框架中，整體的應急措施構(gòu)成常態(tài)法治之外的一種必要狀態(tài)。所以邏輯上，如果具備必要性，可逐級上報的事項都有可能構(gòu)成越級上報的內(nèi)容。

細分之，就越級上報而言，上報的信息主要包括客觀事實信息和主觀判斷信息。事實上的信息是作出應急決策的最基本的信息，因此是上報信息的基礎內(nèi)容。如《國家安全法》第58條規(guī)定，對可能即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的危害國家安全的事件，縣級以上地方人民政府及其有關(guān)主管部門必要時可以越級上報。這里上報的信息最主要的部分就是指危害國家安全的事實信息。

信息報告也包括下級行政機關(guān)根據(jù)所掌握的事實信息所做出的主觀判斷，包括事件重要程度的判斷、事態(tài)走向的判斷、采取的初步措施的信息、希望得到上級支援的訴求信息等。如有關(guān)部門在對《突發(fā)事件應對法》第46條的釋義中就認為“本法所調(diào)整的社會安全事件主要是嚴重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，有關(guān)它的信息都屬于重大緊急信息”。除了要報告“事件的性質(zhì)、起因、規(guī)模、危害程度和發(fā)展態(tài)勢”等事實信息外，社會安全事件上報的信息還包括擬采取的處置方案，已經(jīng)采取的先期處置措施的情況，現(xiàn)有擬使用的處置社會安全事件的各種警種警力、救護器材及其他物資的準備情況，請求上級批準的重大事項的信息等。〔22〕參見李飛主編：《中華人民共和國突發(fā)事件應對法釋義》，法律出版社2007年版，第88-89頁。

在法律規(guī)范中，越級報告信息一般意指屬地政府越過中級政府向上級政府報告本地區(qū)的信息，但理論上，信息本身分為各個層面、范圍的信息，每個政府掌握的信息都可能是有限的。因此，應急越級行政上報的各種信息不局限于本級政府所轄區(qū)域的信息，也包括本級政府掌握的、本地區(qū)可能影響其他地區(qū)的信息或者其他地區(qū)可能影響本地區(qū)的信息。總體上，在應急行政的背景下，科層之間的常態(tài)行政內(nèi)容越來越多地進入應急越級行政的框架中。這是一個隨著應急行政實踐需要不斷變化、擴展的過程。

需要注意的是，對于客觀信息的報告應當以真實、準確為原則。主觀信息是基于客觀信息的初步判斷及采取的相關(guān)措施的信息。對于主觀信息的報告，內(nèi)部應該盡量形成一致判斷，無法達成一致判斷的，應附帶不同意見的說明。對于主觀信息的判斷應該審慎，不能為了獲取支持夸大，也不能為了隱瞞事實故意限縮，以免引起緊急情況下社會的恐慌或漠視。

如1989年《國務院批轉(zhuǎn)國家計委關(guān)于加強和改進全國抗災救災工作報告的通知》 就指出，省、市、縣等地方為了多要錢要物夸大災情，是我國抗災救災工作中亟待解決的問題之一。

（三）法律效果約束：不豁免其他行政職責

應急越級行政使下級可以就自身無法完成的事務請求上級決斷和援助，但在法律效果上，這并不意味著下級行政機關(guān)可以延遲履行或豁免本身的其他行政職責。危機具有突發(fā)性、不確定性等特點。危機爆發(fā)初期，各級政府處于危機破壞性與應急信息最不對稱的時期。隨著時間推移，先期行政不作為、危機處置不利將使得危機由爆發(fā)時的一個局部點狀區(qū)域呈漣漪狀向外擴散，影響更多的地區(qū)，甚至造成相比于初期控制成本“幾何倍數(shù)”的后續(xù)損害。因此，不同于常態(tài)行政在違法事實已經(jīng)發(fā)生、相對確定及其他要件均滿足之后才作出行政行為的事后合法性判斷模式，在應急行政中，危機未爆發(fā)時的預防及危機爆發(fā)后先期處置的“就地效能”模式，〔23〕目前有關(guān)于“就地效能”原則的相關(guān)探討，參見沈巋：《論突發(fā)傳染病信息發(fā)布的法律設置》，載《當代法學》2020年第4期，第28、30-33頁。對于降低危機損害起著至關(guān)重要的作用。

應急越級行政不豁免其他行政職責意味著，在越級行政的前、中、后期，下級行政機關(guān)在自身的職權(quán)范圍內(nèi)，應該依法對應急行政事務進行及時、自主的應對?！锻话l(fā)事件應對法》在第7、43條的越級上報規(guī)定之前還規(guī)定，下級政府有采取“措施控制事態(tài)發(fā)展”“組織開展應急救援和處置工作”“發(fā)布相應級別的警報”“決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預警期”等先期處置義務，即是應急越級行政不豁免其他行政職責要求的具體體現(xiàn)。

這種先期處置義務，不受突發(fā)事件級別提升、越級行政主體不再是承擔主要應急職責的應急責任主體的影響。在我國突發(fā)事件應對的法制框架中，縣級政府是所有類型突發(fā)事件的責任主體，只是隨著突發(fā)事件級別的提升，承擔主要職責的責任主體會發(fā)生變化。如根據(jù)《突發(fā)事件應對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準》的規(guī)定，“一次食物中毒人數(shù)30～99人，未出現(xiàn)死亡病例”屬于一般級別突發(fā)事件，一般由縣級政府負責，而“一次食物中毒人數(shù)超過100人，或出現(xiàn)死亡病例”就屬于較大級別突發(fā)事件，一般由地級市人民政府負責，但此時縣級政府仍要在其職權(quán)范圍內(nèi)承擔屬地應急行政責任。即按照分級負責、屬地為主的管理體制，越級行政的主體可能是法定應急主體，也可能隨著后續(xù)事態(tài)發(fā)展，不再是承擔主要職責的應急責任主體，但這并不影響發(fā)生地縣級政府在事件發(fā)生時負有的信息上報以及上報之時的先期處置義務。申言之，在縣級政府就信息進行越級上報的同時，如果突發(fā)事件本身的級別發(fā)生了快速變化，越級行政主體不再是承擔主要職責的應急責任主體，此時越級行政行為也不免除越級主體的其他應急行政職責。

目前，行政系統(tǒng)內(nèi)部廣泛存在行政請示、批示的情形?！靶姓咀鳛橹袊姓芾頇?quán)運行中特有的行政現(xiàn)象，在維護行政管理秩序與達成行政任務中發(fā)揮了重要作用，但卻長期游離于行政法秩序之外?！薄?4〕參見王學輝：《行政批示的行為法意蘊》，載《行政法學研究》2018年第3期，第26頁。這種行為內(nèi)嵌于層級結(jié)構(gòu)，往往帶有轉(zhuǎn)移責任的動機。在正常情況下，基于權(quán)責一致原則，如果某一層級行政機關(guān)依法定職權(quán)自主作出決定，決策者即需要承擔決策失誤的責任。但如果在決策之前進行了請示，并按照被請示機關(guān)的方案實施了行為，該行為在科層結(jié)構(gòu)中就取得了某種實質(zhì)的權(quán)威來源。請示之后，責任在行政系統(tǒng)內(nèi)部就發(fā)生了隱性的轉(zhuǎn)移。這種請示在常態(tài)行政狀態(tài)下已然非常普遍。在緊急情況下，下級政府無疑也有通過請示以轉(zhuǎn)移責任的可能。但據(jù)前述，在越級上報請示的過程之中，如果下級政府不積極采取措施應對危機，往往會錯過控制甚至消除風險的最佳時機。法律雖然規(guī)定層層上報或者越級上報，但上報本身是為了更好地應對危機，所以，上報等越級行政方式本身并不免除下級積極展開危機應對的相關(guān)行政職責。

四、應急越級行政的實效保障

相對細化的規(guī)范為應急越級行政制度的運作提供了更為詳盡的規(guī)范依據(jù)，構(gòu)成了制度運行在規(guī)范層面的可能性，但再詳盡的規(guī)范，只有得到真正地遵守，它才真實存在。〔25〕參見［德］伯恩?魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第149頁。由此，本文以下進一步從體制基礎和具體機制兩個層面就應急越級行政制度的實效保障問題展開探討。

（一）實效保障的體制基礎

現(xiàn)代行政的組織結(jié)構(gòu)以科層制為藍本。基于單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，我國的行政組織系統(tǒng)呈現(xiàn)出更加嚴密的科層制特征。層級之間上級鉗制下級，形成了層層嵌套的等級體制。嚴密的科層制是關(guān)于央地關(guān)系、縱向行政層級關(guān)系的一般理解，同時也是基于常態(tài)行政視角的觀察結(jié)論。根據(jù)應急行政的需求，在包括常態(tài)法制與應急法制的整體實定法框架下來理解應急越級行政制度，則應急越級行政并不是一種反常的行為形式，而恰恰是與整個國家法律秩序相契合的行政方式。

具言之，應急越級行政之所以應該得到充分保障，在于在常態(tài)行政和應急行政的框架下，應急越級行政屬于一項必要的應急行政法制措施。在應急法制滿足啟動條件時，各級政府有義務轉(zhuǎn)換所應遵守的法秩序類型，更直接地服從于應急法秩序。如有論者所言，突發(fā)事件的應對邏輯不同于公共治理的運行邏輯，前者更趨向于臨機管理的邏輯，往往需要打破傳統(tǒng)組織界限，甚至管理層級。“如何實現(xiàn)不同邏輯之間的快速轉(zhuǎn)換，是應急管理對組織機構(gòu)提出的一個挑戰(zhàn)，也是應急管理現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容?！薄?6〕李小佳：《國務院應急管理專家組組長：新時期我國突發(fā)事件呈現(xiàn)出諸多新特點》，載上觀新聞網(wǎng)，https://web.shobserver.com/wx/detail.do?id=197602，2022年1月9日訪問。無論是下級行政機關(guān)還是中級行政機關(guān)，都內(nèi)嵌于這樣一種應急法律秩序之中，直接受到應急法秩序的調(diào)配。在這種法秩序之下，常態(tài)的法律、慣例與做法等被弱化甚至被懸置。

這一懸置是恒定地相對于法類型層面的常態(tài)法律秩序而言的，并不恒定地體現(xiàn)為法內(nèi)容層面權(quán)力的擴張。這是在國家與社會的二元對比結(jié)構(gòu)中基于事實狀態(tài)觀察的結(jié)論。因為在事實層面，行政是應對危機的主導力量，所以需要擴大行政權(quán)力，以有效應對危機。但在邏輯層面，基于同樣的應對緊急情況之必要，只要能更有效地應對危機，理論上權(quán)力同樣也可能發(fā)生減弱。這種減弱可能在權(quán)力相對于權(quán)利的對比層面發(fā)生，也可能是在權(quán)力內(nèi)部分配的層面發(fā)生。

具體到應急越級行政而言，下級行政機關(guān)突破以往科層逐級行政體系，跨越級別行政，實質(zhì)上就意味著在緊急情況下，滿足特定條件時，科層行政的剛性結(jié)構(gòu)被弱化，甚至被局部（下級與中級）懸置。相關(guān)結(jié)構(gòu)涉及的各方都內(nèi)嵌于應急法秩序之中，要尊重和服從這種懸置。在應急越級行政條款輻射的范圍內(nèi)，權(quán)力在內(nèi)部分配中暫時性地出現(xiàn)了下級權(quán)力的擴張與中級等級身份的弱化和權(quán)力的縮減。這意味著，一方面，應急越級行政是法律賦予下級政府應對緊急情況必須行使的一項職責；另一方面，為了整體上實現(xiàn)捍衛(wèi)緊急情況下國家和社會秩序的目的，中級政府也內(nèi)嵌于這一法秩序的框架之內(nèi)。中級政府在應急越級行政條款輻射的范圍內(nèi)，應該暫時弱化或懸置其在科層結(jié)構(gòu)中與下級政府的剛性權(quán)力關(guān)聯(lián)關(guān)系，基于己方角色尊重應急法秩序中下級政府的越級行政措施，在下級政府行使應急越級行政行為時，負有不干涉等職責。總體上，如果在應急法制的必要時，下級政府不越級行政或者中級政府阻礙越級行政，則是不履行或不積極履行行政職責，屬于應急法秩序下的違法行政。

問題在于，理論上雖然存在常態(tài)法秩序與應急法秩序的區(qū)分，但我國的行政法制并沒有建構(gòu)起完整的區(qū)分體系，相關(guān)的初步的區(qū)分制度在實踐中也并沒有被完全落實。如2004年，我國《憲法》將“戒嚴”條款改為“緊急狀態(tài)”條款，其后并無宣布“緊急狀態(tài)”的憲法實踐，也未制定《緊急狀態(tài)法》。在司法實踐中，許多情況下會不可避免地涉及對常態(tài)法制與應急法制適用的選擇。相對于承擔主要應急職責的行政機關(guān)而言，司法機關(guān)反而會生成更明確的狀態(tài)轉(zhuǎn)換判斷規(guī)則。如在“董浩訴天津市河北區(qū)人民政府鐵東路街道辦事處城鄉(xiāng)建設行政管理案”中，行政相對人對行政機關(guān)強制拆除自有搭建物的行為不服提起訴訟。法院認為，自2020年1月24日零時起，我市啟動《天津市應對新型冠狀病毒感染的肺炎應急預案》一級響應，市疫情防控指揮部根據(jù)疫情防控需要決定實施一系列應急處置措施，屬于非常態(tài)行政管理行為，因此被訴拆除行為應受《突發(fā)事件應對法》的調(diào)整，屬于該法規(guī)定的應急處置措施?！?7〕參見天津市第二中級人民法院（2021）津02行終30號行政判決書。可見，由于我國目前還沒有宣布緊急狀態(tài)的實踐，所以在具體個案中是否適用緊急狀態(tài)的相關(guān)法律規(guī)范，是以在事實上是否進入由政府啟動的應急響應狀態(tài)為標準的。

《突發(fā)事件應對法》雖然規(guī)定應急預案可以具體規(guī)定突發(fā)事件的預防與預警機制，但應急響應狀態(tài)的宣布與取消程序，及法律效果并沒有被規(guī)定于憲法、法律之中。以應急響應狀態(tài)作為常態(tài)與應急法律適用選擇的依據(jù)并不符合法治精神。由此，基于常態(tài)法制與應急法制二分、緊急之時常態(tài)法制懸置的邏輯，為包括應急越級行政在內(nèi)的必要應急行政舉措提供宏觀體制層面的實效保障，就要在出現(xiàn)緊急情況時，依法實現(xiàn)常態(tài)法制與應急法制的轉(zhuǎn)換。這既包括在解釋論上，有權(quán)機關(guān)必須依據(jù)憲法與法律的規(guī)定在滿足條件時，依法宣布國家整體或局部區(qū)域進入緊急狀態(tài)，也包括在立法論上，對緊急狀態(tài)宣布權(quán)進行重構(gòu)。如有論者即認為“《突發(fā)事件應對法》應盡快賦予地方政府宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力，使其運行能轉(zhuǎn)入應急狀態(tài)”?！?8〕薛瀾、劉冰：《應急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設計》，載《國家行政學院學報》2013年第1期，第13頁。

（二）實效保障的具體舉措

1.明確應急越級行政的實體與程序細則。據(jù)前述，應急越級行政制度缺乏實效的原因之一即是缺乏規(guī)范細則，因此，保障應急越級行政制度實效的關(guān)鍵就是要將相關(guān)內(nèi)容進行細化并上升為規(guī)范。實體內(nèi)容上，就是要厘清應急越級行政各方主體具體的權(quán)力義務，包括制度確立的目的、越級行政的原則、越級行政的主體、越級行政行使的條件、越級行政承載的內(nèi)容、越級行政的法律效果、越級行政制度與其他相關(guān)應急制度和常態(tài)行政制度的銜接，及行政機關(guān)不履行相關(guān)職責或者濫用相關(guān)職權(quán)的法律責任等。程序內(nèi)容上，就是要明確各方主體應如何行使權(quán)力與履行義務，包括應急越級行政行使的時間與流程限制、形式與頻次要求、權(quán)限限制、異議處理程序等。而在規(guī)范形式上，就是要將相關(guān)內(nèi)容上升為具有約束力的規(guī)范，既包括在法律中對相關(guān)規(guī)則進行細化，也包括在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、應急預案、內(nèi)部其他工作文件中對相關(guān)制度進行細化或進行專門規(guī)定等。

2.確立應急越級行政的追認與免責機制。危機的突發(fā)性、不確定性等特征，一方面使得法律往往無法對所有情況一一進行詳細規(guī)范，另一方面則要求行政機關(guān)應在盡可能短的時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)危機、遏制危機。這意味著應急行政具備預防行政的屬性，應急權(quán)力具有某種程度的超法規(guī)屬性，應急行政機關(guān)往往需要在沒有法律授權(quán)、沒有詳細授權(quán)，或者有授權(quán)但整體法秩序還未及時轉(zhuǎn)換為應急法秩序的情形下，將“關(guān)口前移”，積極作出（可能與常態(tài)行政不同的）應急行政決策與舉措。為了保證行政機關(guān)積極能動地進行危機預防與應對，應急行政中就需要配套相關(guān)的事后合法性追認和責任豁免機制。但我國目前并沒有比較完善的基于行政應急原則的合法性追認和責任豁免機制?！?9〕參見彭錞：《再論行政應急性原則：內(nèi)涵、證立與展開》，載《中國法學》2021年第6期，第67-70頁。危機中執(zhí)法者積極作為往往面臨無法律依據(jù)或有法律依據(jù)但被追責的風險。執(zhí)法者往往存在消極避責的心態(tài)。由此，基于應急法秩序的要求，為了激勵執(zhí)法者積極依法行使包括越級行政在內(nèi)的應急權(quán)力，在我國應急行政法制中無疑應建立、完善相關(guān)追認與免責機制。在緊急情況下，規(guī)范沒有就相關(guān)行政方式作出規(guī)定，或者有相關(guān)規(guī)定但依然不能覆蓋所有危機處理方式的情況下，執(zhí)法者作出越級行政等應急行政行為，只要出于善意、不存在重大過失，就可以得到合法性的追認與責任的豁免。

3.創(chuàng)新應急越級行政的多樣化形式。在理論、規(guī)范和實踐中充分挖掘越級行政的多樣化形式也是增強應急越級行政實效的可行方案。應急越級行政可以在越級方式上進行多樣化改進，如可以是通過網(wǎng)絡、電話、文書等形式的越級報告，也可以是下級負責人直接與上級負責人面對面溝通等更加直接的方式。應急越級行政可以在越級路徑上進行多樣化調(diào)整，除由最基層到最高層的越級行政路徑之外，由有權(quán)機關(guān)進行的越級行政，大體可以類型化為“下級專門目的行政組織—上級專門目的行政機組織—上級政府”與“下級專門目的行政組織—下級政府—上級政府”兩種路徑?！?0〕根據(jù)行政組織完成行政任務目的屬性的不同，行政組織大體可以被區(qū)分為專門目的行政組織和一般目的行政組織。前者如政府職能部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織等，后者如除政府職能部門等組織之外的一級政府（包括政府法定代表人、主要領導及為政府作出決策服務的內(nèi)設機構(gòu)等）。就國務院、湖北省與武漢市之間產(chǎn)生的越級行政結(jié)構(gòu)而言，下級專門目的行政組織如武漢市衛(wèi)生健康委員會，上級專門目的行政組織如國家衛(wèi)生健康委員會，上級政府就是指國務院，下級政府就是指武漢市政府。根據(jù)前述專門目的行政組織相較于政府而言具有的弱政策性優(yōu)勢，顯然可以賦予專門目的行政組織更多的越級行政權(quán)限，運用前一條越級行政路線。應急越級行政還可以在越級結(jié)果的判斷上進行多樣化創(chuàng)新，實際上，網(wǎng)絡直報系統(tǒng)相對于原來的層級上報和其他越級行政方式而言，即是一種創(chuàng)新的越級行政形式。但在現(xiàn)代網(wǎng)絡時代下，利用網(wǎng)絡傳輸應急信息的越級行政形式還有進一步發(fā)展的空間，如可以利用人工智能大數(shù)據(jù)的深度學習和分析功能，設置應急信息上報后的自動報警機制。在應急信息（如傳染病病例）超過一定數(shù)量或達到一定標準后，自動向更高層級機關(guān)發(fā)出警報。

五、結(jié)語

危機既可能帶來危害，也內(nèi)含著制度改進的機會窗口。在常態(tài)行政的維度上，如何重塑縱向科層結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)上下級政府間更為科學靈活的權(quán)力分配，是內(nèi)部行政法理論亟待充實的部分。以往為應對科層層級過多造成的結(jié)構(gòu)分化、權(quán)力失控、信息失真等問題，諸多論者均主張以直接減少行政區(qū)劃層級作為改革的方案。〔31〕參見龐明禮：《“省管縣”：我國地方行政體制改革的趨勢?》，載《中國行政管理》2007年第6期，第21-25頁；韓春暉：《“省管縣”：歷史與現(xiàn)實之間的觀照——中國地方行政層級的優(yōu)化改革》，載《行政法學研究》2011年第1期，第115-122頁。這實際上是一種從組織法上實現(xiàn)縱向行政更加一體整合的方式。本文的分析表明，化解科層行政僵化、分化、低效等頑疾，除了從組織法上進行變革之外，還可以從內(nèi)部行為法機制入手，通過越級行政彌補層層嵌套的層級行政機制的不足。

在應急行政的維度上，面對應急權(quán)力，例外化還是規(guī)訓，是思想家們長期爭論的經(jīng)典議題?！?2〕參見［意］吉奧喬?阿甘本：《例外狀態(tài)》，薛熙平譯，西北大學出版社2015年版，第31-43頁。應急越級行政的規(guī)范與保障訴求之間的張力，其實是這一議題在具體應急措施上的體現(xiàn)。在建立法制化應急秩序的目標已毋庸贅言的背景下，本文關(guān)于應急越級行政規(guī)范與保障的探討也展現(xiàn)了對應急行政根本難題的法治建構(gòu)之道，可以為其他具體應急行政舉措的實行及整體應急權(quán)力內(nèi)在張力的緩解提供示例。