政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件管理能力評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

叢梅

政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件管理能力評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

叢梅＊

政府應(yīng)急工作客觀上要求具備全局的視角、整體的觀念、科學(xué)的管理，而突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系，恰恰是政府應(yīng)急工作內(nèi)容的典型歸納，是對(duì)政府危機(jī)管理能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。因此，在下一個(gè)發(fā)展黃金期里，構(gòu)建一套科學(xué)合理、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、覆蓋全面的應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系，以此推動(dòng)政府社會(huì)管理工作不斷創(chuàng)新是十分必要的，對(duì)全面提升應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件管理能力有著深遠(yuǎn)而重大的意義。

突發(fā)社會(huì)安全事件 管理能力 評(píng)估指標(biāo)體系

一、建立突發(fā)社會(huì)安全事件評(píng)估指標(biāo)體系的必要性

現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理是由事件發(fā)生的被動(dòng)應(yīng)對(duì),轉(zhuǎn)向從事前積極預(yù)防到事后預(yù)防的全面危機(jī)管理，應(yīng)急管理逐漸成為政府管理最為關(guān)注和耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力較多的一個(gè)領(lǐng)域。正因?yàn)檎畱?yīng)急綜合管理能力建設(shè)涉及的內(nèi)容多、范圍廣、層次深，如果僅把工作內(nèi)容局限在某一方面，顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面提升政府應(yīng)急綜合管理能力的基本要求。因此，政府應(yīng)急工作客觀上要求具備全局的視角、整體的觀念、科學(xué)的管理。而突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系，恰恰是政府應(yīng)急工作內(nèi)容的典型歸納，是對(duì)政府危機(jī)管理能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。

突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系問(wèn)題，是政府危機(jī)管理工作向縱深發(fā)展的客觀要求。隨著政府應(yīng)急管理工作的不斷深入，如何科學(xué)地總結(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)工作狀況，把握工作的未來(lái)發(fā)展方向，就成為政府應(yīng)急工作能否深入的重要課題。顯然，一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量政府應(yīng)急管理工作成敗的準(zhǔn)則。以往的政府應(yīng)急管理工作無(wú)論是在規(guī)劃的制定中，還是在實(shí)際運(yùn)作中，都沒(méi)有明確地提出這一問(wèn)題。這樣導(dǎo)致的后果可能是政府應(yīng)急管理工作缺乏科學(xué)的統(tǒng)一尺度，缺乏成熟的理性規(guī)劃與運(yùn)作，因此，在一定程度上制約了政府應(yīng)急管理工作的深入開展。要改變這種工作狀況，其中一項(xiàng)重要舉措，就是實(shí)行對(duì)政府應(yīng)急管理工作的科學(xué)考核?？梢哉f(shuō)，指標(biāo)體系的確立和運(yùn)行，是提升危機(jī)信息獲取與預(yù)警、危機(jī)準(zhǔn)備與預(yù)防、危機(jī)控制與回應(yīng)、危機(jī)恢復(fù)與重建等危機(jī)管理過(guò)程的重要保障[1]張成福 唐鈞.政府危機(jī)管理能力評(píng)估——知識(shí)框架與指標(biāo)體系研究[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2009:173.。

二、建立評(píng)估指標(biāo)體系的原則

1.科學(xué)性與創(chuàng)新性相結(jié)合的原則

科學(xué)評(píng)價(jià)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件的管理能力是本課題研究的首要原則，《評(píng)估指標(biāo)體系》只有具備科學(xué)性，才能為科學(xué)決策提供可靠依據(jù)，才能客觀地反映應(yīng)急管理綜合能力的真實(shí)狀況。因此，課題組在選擇、研究、設(shè)計(jì)基本框架和各項(xiàng)具體指標(biāo)時(shí)，必須堅(jiān)持科學(xué)性原則。

《評(píng)估指標(biāo)體系》的研究和構(gòu)建是一個(gè)大膽的嘗試和創(chuàng)新。因此，課題研究本身就具有創(chuàng)新性特點(diǎn)和創(chuàng)新要求。在具體實(shí)踐中要求指標(biāo)的設(shè)計(jì)要有創(chuàng)新，要博采眾家之長(zhǎng)，既有自己鮮明的特點(diǎn)，又要有設(shè)計(jì)內(nèi)容上的大膽探索。

2.代表充分與系統(tǒng)性相結(jié)合的原則

評(píng)價(jià)體系畢竟不是所評(píng)價(jià)的事物本身，要使之能夠科學(xué)全面地反映事物的概貌和特征，必須選取能夠體現(xiàn)評(píng)估事物基本特性和重要內(nèi)容的表象進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)，因此建立評(píng)價(jià)體系時(shí)選取評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該具有代表性和典型性[1][2]叢梅、張智宇.試論依法治市工作評(píng)估的指標(biāo)體系[J].中國(guó)司法,2002(12).。

政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件的管理能力，是政府整體應(yīng)急管理能力的一個(gè)重要組成部分。因此，必須將其作為一個(gè)整體，系統(tǒng)地考量和設(shè)計(jì)，注意指標(biāo)之間的相互作用和內(nèi)在聯(lián)系，力求全面、系統(tǒng)、客觀地反映政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件的管理能力。

3.比較性和可操作性相結(jié)合的原則

設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)必須具有比較性。只有通過(guò)不同指標(biāo)間的比較，才能夠得出比較后的信息資料，才可發(fā)揮指標(biāo)體系的作用。就指標(biāo)本身來(lái)講，由于指標(biāo)之間彼此存在一定聯(lián)系，如何將這些內(nèi)部相關(guān)較強(qiáng)的指標(biāo)分配合理，這就要求在全面比較的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇，選擇那些在不同空間和時(shí)間范圍內(nèi)極具可比性的指標(biāo)，而對(duì)那些在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)變化不大的指標(biāo)，不應(yīng)列入評(píng)估體系范圍內(nèi)，如果因其地位重要，必須列入，也應(yīng)賦予較小的權(quán)重。當(dāng)然，隨著時(shí)間的推移以及社會(huì)的發(fā)展，目前適應(yīng)的指標(biāo)或指標(biāo)體系也要進(jìn)行修改、補(bǔ)充和更新。所以在設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系的時(shí)候一定要考慮到指標(biāo)體系的發(fā)展問(wèn)題[2]。

評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須具有可操作性。檢驗(yàn)一套指標(biāo)體系是否能夠良好地運(yùn)行，最主要的一點(diǎn)就是必須具備可操作性。在選擇指標(biāo)時(shí)不能選擇那些從理論角度看十分重要，但沒(méi)有辦法量化，或者量化工作的成本極高，耗費(fèi)眾多人力物力才可完成的指標(biāo)。同時(shí)，還要注意主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的比例搭配問(wèn)題，盡可能使用現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，減少主觀指標(biāo)的使用。

4.主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相結(jié)合的原則

考核實(shí)施必須把握考核客觀原則。由于考核指標(biāo)在最初設(shè)計(jì)過(guò)程中就力求科學(xué)有效，因此，在運(yùn)行過(guò)程中更加要求考評(píng)者本著科學(xué)的態(tài)度從客觀角度出發(fā)，嚴(yán)格遵從考核框架的要求，對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行客觀評(píng)定，不能摻雜主觀感情和個(gè)人好惡，以保證考核結(jié)果的公正。同時(shí)，還要求考核人員對(duì)被檢主體的規(guī)章、制度、活動(dòng)、機(jī)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行客觀的全面了解，做到心中有數(shù)，從而推動(dòng)評(píng)估工作健康發(fā)展。

主觀指標(biāo)則是人們對(duì)客觀事物的具體感受，也稱感覺(jué)指標(biāo)，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)、情結(jié)、愿望和滿意度等。主觀指標(biāo)是通過(guò)數(shù)值來(lái)表現(xiàn)個(gè)體的人對(duì)事物的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，是人們對(duì)應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的主觀反映，主觀指標(biāo)是對(duì)無(wú)法采用客觀指標(biāo)量化的內(nèi)容進(jìn)行的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)，因而，在評(píng)估指標(biāo)體系中是必不可少的組成部分，但是所占的數(shù)量應(yīng)是較少部分。

5.靜態(tài)指標(biāo)與動(dòng)態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的原則

靜態(tài)指標(biāo)是對(duì)政府應(yīng)急管理能力的現(xiàn)有水平進(jìn)行客觀考察和評(píng)估，所反映的是在特定時(shí)間和空間所存在的現(xiàn)實(shí)狀況。

動(dòng)態(tài)指標(biāo)是把某城市的應(yīng)急管理能力現(xiàn)狀與其過(guò)去的情況進(jìn)行比較，然后再將其進(jìn)步幅度與其他城市的進(jìn)步幅度進(jìn)行比較，以此判斷該城市的應(yīng)急管理能力水平和發(fā)展程度，因此，動(dòng)態(tài)指標(biāo)有利于調(diào)動(dòng)工作的積極性和創(chuàng)新性。

三、突發(fā)社會(huì)安全事件評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

政府應(yīng)對(duì)突發(fā)安全事件管理評(píng)估指標(biāo)體系，不僅應(yīng)對(duì)各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)反復(fù)考量，而且應(yīng)給各評(píng)價(jià)指標(biāo)賦予權(quán)重，以便通過(guò)計(jì)算得出評(píng)估結(jié)論。權(quán)重反映了各個(gè)指標(biāo)的重要程度，權(quán)重越高，評(píng)價(jià)指標(biāo)所占的比重越高；權(quán)重越低，評(píng)價(jià)指標(biāo)所占的比重就越低。

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重設(shè)計(jì)

首先，參考層次分析法的指標(biāo)重要程度賦值及描述（見(jiàn)表1：），結(jié)合文獻(xiàn)資料和專家的意見(jiàn)，把指標(biāo)的重要程度表示為有序的遞階層次結(jié)構(gòu)，利用1～9之間的自然數(shù)及其倒數(shù)作為度，確定每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要程度，構(gòu)造兩兩比較的判斷矩陣。接著，運(yùn)用層次分析法[3]層次分析法（Analytical Hierarchy Process，AHP）是美國(guó)匹茲堡大學(xué)教授A.L.Saaty 于20世紀(jì)70年代提出的一種系統(tǒng)分析方法。最大特征根與特征向量的方根法計(jì)算出各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

表1：指標(biāo)重要程度的賦值及描述

根據(jù)上文權(quán)重設(shè)計(jì)的方法，本文認(rèn)為政府應(yīng)急管理法制和權(quán)威能力、政府面對(duì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)機(jī)制和應(yīng)急管理體制、政府應(yīng)急管理物質(zhì)準(zhǔn)備、突發(fā)社會(huì)安全事件的過(guò)程管理、突發(fā)社會(huì)安全事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)、政府應(yīng)急善后恢復(fù)能力、應(yīng)急教育和應(yīng)急研究能力這八個(gè)指標(biāo)的重要程度相當(dāng)，據(jù)此構(gòu)成地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的判斷矩陣，并根據(jù)最大特征根與特征向量方根法計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，得出八個(gè)指標(biāo)的權(quán)重各占12.5%，且通過(guò)了一致性檢驗(yàn)。如表2：所示。

同理分別構(gòu)建政府應(yīng)急管理法制和權(quán)威能力、政府面對(duì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)機(jī)制和應(yīng)急管理體制、政府應(yīng)急管理物質(zhì)準(zhǔn)備、突發(fā)社會(huì)安全事件的過(guò)程管理、突發(fā)社會(huì)安全事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)、政府應(yīng)急善后恢復(fù)能力、應(yīng)急教育和應(yīng)急研究能力這八個(gè)指標(biāo)的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的判斷矩陣，經(jīng)過(guò)方根法計(jì)算權(quán)重并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

一致性檢驗(yàn)：CI=（λmax－n ）/（n－1），CR＝CI/ RI，當(dāng) CR＜0.1 時(shí)，則該判斷矩陣具有滿意的一致性。

以政府應(yīng)急管理物質(zhì)準(zhǔn)備為例，（見(jiàn)表3：）可以依次計(jì)算出從X1到X32各項(xiàng)所占的權(quán)重。

2.政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容

我們認(rèn)為突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)由以下八個(gè)維度、32項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成，這八個(gè)維度的具體工作構(gòu)成了評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)：（見(jiàn)表4：）

結(jié)語(yǔ)

總之，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件管理能力評(píng)估指標(biāo)，是確定城市應(yīng)急管理能力水平、提升城市應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)，應(yīng)從每個(gè)城市的實(shí)際狀況出發(fā)，結(jié)合城市應(yīng)急管理的具體工作情況，確立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)，并開展評(píng)估工作。通過(guò)考核評(píng)估，使城市應(yīng)急管理水平達(dá)到最基本的標(biāo)準(zhǔn)，這是城市應(yīng)急管理防患于未然的基本要求?！?/p>

表2：地方政府一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的判斷矩陣及一致性檢驗(yàn)

表3：政府應(yīng)急管理物質(zhì)準(zhǔn)備二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的判斷矩陣及一致性檢驗(yàn)

表4：政府應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容說(shuō)明

天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系” 研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：TJSR10-205。

*叢梅（1967- ），女，天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。