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    林長制對林草資源保護發(fā)展的影響探索

    2022-02-21 01:46:52左勇趙剛
    科技信息·學(xué)術(shù)版 2022年5期
    關(guān)鍵詞:林長制策略

    左勇 趙剛

    摘要:通過建立林長制,明確生態(tài)保護修復(fù)的區(qū)域空間、主體責任和目標任務(wù),著力解決本區(qū)域和跨區(qū)域的生態(tài)保護修復(fù)問題。同時,隨著林長制全域覆蓋,將加強林草部門基層基礎(chǔ)建設(shè),實現(xiàn)山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔,有效保護林草資源,推動林草事業(yè)融合發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:林長制;林草資源保護;策略

    全面推行林長制是守住自然生態(tài)安全邊界的必然要求。全面推行林長制,就是要嚴格實行生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度,落實生態(tài)空間管控邊界,構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局,筑牢自然生態(tài)安全根基。

    全面推行林長制是壓實地方生態(tài)保護責任的關(guān)鍵舉措。全面推行林長制,要強化地方黨委政府保護發(fā)展森林草原資源的主體責任和主導(dǎo)作用,將各級林長明確為黨委、政府主要負責同志,使保護發(fā)展林草資源的責任由林草部門提升到黨委政府,落實到黨政領(lǐng)導(dǎo),實行黨政同責、一崗雙責、失職追責。這是林草資源保護發(fā)展責任制的突破和升級,從根本上解決了生態(tài)保護責任模糊、“誰管誰都不管”的問題。從根本上解決保護發(fā)展林草資源力度不夠、責任不實等問題,讓守住自然生態(tài)安全邊界更有保障。

    全面推行林長制是實現(xiàn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。全面推行林長制,有利于聚集資源和力量推進林草事業(yè)發(fā)展,使林草資源保護發(fā)展更有力度、更高質(zhì)量。在各級林長的組織領(lǐng)導(dǎo)下,將充分調(diào)動各方面力量,形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。同時,通過建立和執(zhí)行林長會議、信息公開、工作督察、投入保障、工作考核等一系列制度,可以協(xié)調(diào)解決資源保護發(fā)展中的各種重點難點問題,為林草事業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造更好條件。

    一、林長制推行現(xiàn)狀

    2017年安徽等省率先在全國探索建立林長制,森林和草原是重要的自然生態(tài)系統(tǒng),對于維護國家生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設(shè)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。為全面提升森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)功能,進一步壓實地方各級黨委和政府保護發(fā)展森林草原資源的主體責任,2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公歷印發(fā)關(guān)于《全面推行林長制的意見》的通知,按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理要求,在全國全面推行林長制,明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保掮發(fā)展森林草原目標責任,構(gòu)建黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的長效機制,加快推進生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。在中國政府和國務(wù)院針對林長制度內(nèi)容發(fā)布有針對性的安全政策的基礎(chǔ)上,地方政府更加重視這一相關(guān)工作的實施,經(jīng)過幾年的改革發(fā)展,這一相關(guān)工作指導(dǎo)方案的建設(shè)已經(jīng)比較健全。該政策在市場上提出后,相關(guān)林業(yè)綜合管理部門將社會生態(tài)環(huán)境與資源整體開發(fā)的關(guān)系進行了整合,并且進行了嘗試和探索。推行林長制改革,強化地方黨委政府保護發(fā)展林草資源的主體責任和主導(dǎo)作用,是全面貫徹習近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念的重大實踐,也是守住自然生態(tài)安全邊界的必然要求,將有效解決林草資源保護內(nèi)生動力、長遠發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題,不斷增進人民群眾的生態(tài)福址,更好地推動生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

    二、推行林長制存在的問題

    為了提高我國林業(yè)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,以林長制為平臺,以目標責任制為基礎(chǔ),以森林監(jiān)管為考核手段,以林草資源監(jiān)測和生態(tài)監(jiān)測為基礎(chǔ),建立林草資源管理長效機制,進而維護國家生態(tài)安全,實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。同時林長制是建立黨政統(tǒng)一、區(qū)域統(tǒng)一、部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一、源頭治理統(tǒng)一、覆蓋全球的制度創(chuàng)新。

    其一,推行進度緩慢。林長制下一項工作缺乏思路和規(guī)劃,上下級之間可能存在聯(lián)系薄弱,部門之間缺乏橫向聯(lián)系,各個部門的職責不同,工作重點不一致,具體工作安排落實不到位,相關(guān)資金保障不到位,在一定程度上延誤了林長制改革的實施進度。同時由于上級部門高度重視林長制的工作,但一些縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位對林長制的重要性和意義不甚了解,協(xié)調(diào)組織和具體工作安排可能存在差異,一些地區(qū)也出臺了林長制的工作計劃,但具體的實施指導(dǎo)很少,這樣就會導(dǎo)致下級政府對林長制的具體實施步驟和各種制度建設(shè)缺乏明確認識,影響林長制的工作進度。所以需要各個部門理清責任,明確分工,達成共識,并且林長組織責任體系涉及:組織、宣傳、發(fā)改、林業(yè)、自然資源、財政、審計等多個部門。

    其二,技術(shù)支撐體系不完善。林業(yè)資源的保護和管理正面臨著巨大的沖擊,這是因為鎮(zhèn)林業(yè)站納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革,森林公安、森林消防專業(yè)隊伍已轉(zhuǎn)隸相關(guān)部門單位,并且林場、山地場位置偏遠、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、專業(yè)技術(shù)人員短缺、基層林業(yè)工作站實力不足。而人員配置不合理是因為人員編制有限或經(jīng)費有限,不同地區(qū)對林長制工作的重視程度不同,缺乏專職負責人員,進而使兼職人員完成復(fù)雜而專業(yè)的森林和草地資源管理與保護工作。同時,投入高精尖調(diào)查監(jiān)測設(shè)備來改善經(jīng)費不足的現(xiàn)狀,否則將無法滿足林草資源管理的要求,這是因為專業(yè)技術(shù)人員稀缺或老齡化,基層林業(yè)工作站行政化趨勢明顯,導(dǎo)致科技成果示范推廣有限,所投入的資金有限,進而使林業(yè)科技創(chuàng)新滯后,技術(shù)含量不高[1]。

    其三,執(zhí)行不實,整改不力。造成林長制任務(wù)執(zhí)行不現(xiàn)實的現(xiàn)象,監(jiān)管不嚴,整改不力的原因是基層在不適宜植樹的季節(jié)植樹造林,違背了自然規(guī)律,林業(yè)主管部門沒有處理與森林有關(guān)的違法案件的執(zhí)法權(quán)力,其他部門對森林和草資源的認識和重視不夠,在一些地區(qū),責任制沒有落實,這些也就導(dǎo)致了在推行林權(quán)制度的過程中存在著對問題研究不足、目標不現(xiàn)實、形式化、模糊性等問題[2]。

    其四,林草主管部門角色轉(zhuǎn)換不適應(yīng)。境內(nèi)的森林、草地工作,由森林負責人決定和協(xié)調(diào),所以根據(jù)林長制的權(quán)力劃分,各級林長負責區(qū)域林草資源保護和綠色發(fā)展。同時隨著森林防火基層工作的深入,森林公安隊伍的撤離合并、轉(zhuǎn)調(diào)下屬單位和人員分流,林長制的工作與林草部門的日常工作重疊,而由于林草部門可能存在角色定位不明確,角色轉(zhuǎn)換過早,導(dǎo)致一些地方的森林保護工作受到嚴重破壞,防火執(zhí)法力量大大削弱,林業(yè)管理和保護工作正面臨著巨大的沖擊。

    其五,基層林業(yè)工作隊伍建設(shè)有待加強。林業(yè)站的工作人員主要負責林權(quán)服務(wù)抵押評估、林權(quán)轉(zhuǎn)讓登記、林長制備案查詢工作。而各級林權(quán)管理機構(gòu)尚未完全建立,相關(guān)人員崗位設(shè)置不合理,導(dǎo)致林業(yè)站基層隊伍建設(shè)不完善,招聘和留住人才困難,并且工作觀念比較傳統(tǒng),缺乏主動的服務(wù)意識,繁重的任務(wù)和巨大的壓力,容易造成人才流失[3]。

    其六,基層執(zhí)法隊伍亟待加強?;鶎恿謽I(yè)執(zhí)法隊伍人員匱乏,執(zhí)法面廣,特別是各縣區(qū)執(zhí)法規(guī)口管理后,林業(yè)只存在森林公安一只執(zhí)法隊伍,人力嚴重不足,導(dǎo)致案件查處進度跟不上,案件積壓較多,造成違法行為不能得到及時處理;二是基層專業(yè)技術(shù)力量亟待充實。森林督查作為目前保護生態(tài)安全的重要手段,需要強大的技術(shù)支撐,而我市各級地方財政非常緊張,對林業(yè)投入較少,無力安排專門資金請技術(shù)單位開展對可疑圖班的核查和比對工作,單靠林業(yè)人力物力進度不快。

    其七,林業(yè)科研經(jīng)費與人員投入缺乏。政府補助資金投入不足,市場主導(dǎo)企業(yè)與民間資本能與度不高,主要原因是林業(yè)產(chǎn)業(yè)周期長見效慢。目前林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展在科研上存在以下問題:一是林業(yè)科研基礎(chǔ)條件薄弱,使得科技人員開展研究的方向偏窄,影響科技成果的產(chǎn)出,并制約科技人員的創(chuàng)造力。導(dǎo)致基層林業(yè)科研單位難以有大作為,林業(yè)基層科研單位一直處于弱勢,某種程度上影響科技人員工作的積極性。二是林業(yè)科研單位由于地處偏遠地區(qū),工作和生活條件相對艱苦,導(dǎo)致高層次科研人才招錄困難,單位的整體人才層次偏低[1]。

    其八,部門協(xié)作未形成合力。按照“分工明確、責任落實、各司其職、協(xié)同作戰(zhàn)”的要求,市、縣(區(qū))林業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分發(fā)揮職能作用,共同推動專項行動各項工作深入推進扎實開展。同時主動加強與自然資源局、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村局等部門聯(lián)系,在摸底排查、聯(lián)合執(zhí)法、普法宣傳等方面加強溝通協(xié)作,健全協(xié)調(diào)機制,形成工作合力。

    三、解決推行林長制問題的措施

    為了確保2021年底前林長制全面實施,需要以“長”字為己任,探索和創(chuàng)新“制”字,形成獨具特色的改革促進和保障體系,同時構(gòu)建新的發(fā)展格局,制定全面實施林權(quán)制度的實施方案,明確各級林權(quán)人的責任,深入了解林業(yè)、牧草發(fā)展的階段性新特征和新任務(wù),進而加快林業(yè)、牧草、國家公園“三位一體”綜合發(fā)展,推進山河、森林、田野、湖泊、草沙的系統(tǒng)管理,準確把握“森林”二字。只有認真踐行生態(tài)文明理念和新發(fā)展理念,牢固樹立綠水青山就是金山銀山、山、河、林、田、湖、草、沙系統(tǒng)的理念,才能全面落實林長制,以此促進林業(yè)、牧草高質(zhì)量發(fā)展[4]。

    (一)加強組織領(lǐng)導(dǎo),完善制度保障

    黨委政府牽頭,林業(yè)部門統(tǒng)籌推進,成員單位分工合作,各級由林長負責,日常工作由林總所負責,完善森林負責人會議、部門合作、信息披露、工作監(jiān)督、考核評價、問責制等各項制度,明確森林負責人全面負責的運行機制,改善制度體系,進而促使全社會參與的工作機制。為了給各級林長履職盡責提供服務(wù)保障,徹底落實責任、政策以及監(jiān)督考核,需要協(xié)調(diào)各方力量,強化工作力量,加強組織領(lǐng)導(dǎo),細化工作安排,明確職責分工,強化工作措施,形成一級抓一級、上下抓落實的工作格局,這樣可以有效的體現(xiàn)各級黨委、政府是林長制實施的主體。因此在實施林長制的過程中,需要樹立林長制是“法治”而不是“人治”的觀念,注意從制度層面加強組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃,明確職責分工,細化工作安排,密切關(guān)注責任落實情況,形成逐級執(zhí)行、各級落實的林草資源保護格局[5]。

    (二)加強督查考核,構(gòu)建責任體系

    全面制定林長制運行的評價內(nèi)容和指標,建立評價體系,加強對省級森林行政主管人員職責履行情況的監(jiān)督考核,將林地保有權(quán)、森林覆蓋率、森林存量、自然保護區(qū)管理、野生動物保護等重要指標納入評價體系,將地方各級森林行政主管人員考核結(jié)果作為對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。所以需要加強監(jiān)督考核,落實責任制,對未能履行追究責任,防止形式主義[6]。同時需要對造成森林資源嚴重破壞的,如人為造成重大森林火災(zāi)、人員傷亡慘重、松材線蟲病等重大林業(yè)病蟲害蔓延或者因工作不力造成其他嚴重社會影響的,需要嚴格按照有關(guān)規(guī)定依法追究有關(guān)林業(yè)領(lǐng)導(dǎo)責任,同時實行生態(tài)環(huán)境破壞黨政領(lǐng)導(dǎo)干部終身問責制,對于在林長制工作優(yōu)秀的給予相應(yīng)的表彰。

    (三)加強部門協(xié)作,強化服務(wù)保障

    為了構(gòu)建林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng),實施網(wǎng)格化、精細化資源管理,需要利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立一林、一檔、一林、一策、一林、一技、一林、一警、一林的“五一”服務(wù)平臺,加強和完善林草資源“一覽表”,探索建立“五配套”機制(會議安排機制、投資保障機制、工作監(jiān)督機制),編制森林經(jīng)營規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃,使各地方、各部門各司其職,相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動,進一步鞏固和擴大林草科技推廣技術(shù)服務(wù)隊伍,形成林草資源管理和保護長效機制[7]。此外,建立工作督查制度,制定林長制度運行細則,建立信息公開制度,定期開展督查督辦,報告森林資源保護、開發(fā)和安全情況,以此實行林長會議制度。

    (四)持續(xù)深化改革,激發(fā)發(fā)展活力

    為了培育新的經(jīng)濟增長點,加快林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展,可以將林長制與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合,構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)服務(wù)推廣網(wǎng)絡(luò),鞏固扶貧攻堅成果,依托優(yōu)質(zhì)林草資源,認識和發(fā)展森林經(jīng)驗、森林健康等“森林+”新業(yè)態(tài),加快發(fā)展特色經(jīng)濟林、木本油料林、林下經(jīng)濟等現(xiàn)代高效林業(yè),進一步深化集體林權(quán)制度改革,開發(fā)和拓展新的林業(yè)經(jīng)營主體,振興林業(yè)資源,進而充分發(fā)揮林業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織的主導(dǎo)作用,這樣就可以有效解決林地流轉(zhuǎn)、林業(yè)融資等制約林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各種困難,為生態(tài)保護和綠色發(fā)展注入新的活力[8]。同時,推進數(shù)字林草建設(shè),構(gòu)建“天空地人”一體化的動態(tài)監(jiān)測體系,對林草資源加強監(jiān)控,增強智慧化管理總體水平,有效提高森林草原保護支撐保障力度。

    (五)統(tǒng)籌整合資源,加強要素保障

    只有嚴厲打擊破壞森林、草原、濕地、自然保護區(qū)、野生動物資源等違法行為,穩(wěn)定基層林站,充實和擴大專業(yè)技術(shù)人員和護林員隊伍,進而加強林業(yè)工作機構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強行政執(zhí)法,才能有效的落實林長制。所以需要建立穩(wěn)定的投資保障機制,不斷完善財政支持林業(yè)的政策措施,加大公共財政對森林質(zhì)量改善、森林保護隊伍建設(shè)、林草資源監(jiān)測等方面的支持力度,充分發(fā)揮各級森林領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用,鼓勵金融機構(gòu)、民間資本和龍頭企業(yè)積極投資保護和開發(fā)林草資源,以此充分保證林長制所需資金[9]。此外,需有效強化林草資源生態(tài)保護工作,開展林草資源生態(tài)修復(fù),實施退耕還林及退牧還林,做好草原生態(tài)修復(fù)及治理。

    (六)加強宣傳引導(dǎo),抓好培訓(xùn)交流

    為了大力弘揚八步沙精神,提高公眾生態(tài)保護意識,營造全社會熱愛、保護、綠化的濃厚氛圍,需要建立森林負責人制度信息公開制度,加強生態(tài)文明宣傳教育和政策解讀,組織培訓(xùn)森林管理人員履行職責的能力[10],加強各級森林負責人檔案的動態(tài)管理,積極在各地推廣良好的經(jīng)驗和做法,并且為了接受社會監(jiān)督,可以通過主要媒體向社會公布森林負責人名單,在各責任區(qū)突出位置設(shè)立森林負責人宣傳板,公布監(jiān)督電話號碼。同時需要加強生態(tài)文明及相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育,積極探索開展林主制度實施情況的第三方評估,進而為保護和開發(fā)森林資源營造良好氛圍,同時總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗,宣傳典型,繼而加強社會監(jiān)督。而且,應(yīng)強化預(yù)警監(jiān)測,做好巡山護林工作,對野外火源給予嚴格控制等,對林草資源做好維護[11]。

    (七)加大科研資金投入,招引留住科研人才

    林草事業(yè)要發(fā)展,科學(xué)技術(shù)必先行。在現(xiàn)有林草科技人員的工資基礎(chǔ)上,切實提高經(jīng)濟待遇;持續(xù)開展形式多樣的娛樂活動,提高技術(shù)人員的歸屬感與幸福感。不斷完善科研的基礎(chǔ)條件,保證其有成長和晉升的空間。制定各種優(yōu)惠政策吸收高層次科研人才,切實加強基層專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)。在技術(shù)人員取得相關(guān)方面的成果后,給予一定的物質(zhì)或精神獎勵,并將其納入年度績效考核和評優(yōu)的加分項,激發(fā)科技人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

    結(jié)束語:

    簡而言之,在林長制政策的指導(dǎo)下,相關(guān)的林草資源保護工作已基本落實,林長制的實施既能實現(xiàn)森林生態(tài)的全面恢復(fù),又能實現(xiàn)林草資源災(zāi)害的防治,對林草資源的保護起著十分積極的作用。其他相關(guān)地區(qū)的林草資源保護也可以根據(jù)自身的實際情況適當調(diào)整林長制的具體實施內(nèi)容,森林主管部門應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化林草資源保護體系,開展林長制對林草資源保護影響的后續(xù)研究,并將其應(yīng)用到更多的林草資源保護項目中,提高林業(yè)資產(chǎn)總值,從而實現(xiàn)林草資源的可持續(xù)發(fā)展。但是目前,林長制僅在部分地區(qū)得到應(yīng)用,其實際利用價值尚未得到充分發(fā)揮。

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