破解地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題
——基于煙臺市的現(xiàn)狀分析

方 寧,樊奕言

（東北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院,遼寧 大連 116025）

破解地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題
——基于煙臺市的現(xiàn)狀分析

方 寧,樊奕言

（東北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院,遼寧 大連 116025）

城鎮(zhèn)化事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力，具有戰(zhàn)略意義。而城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進(jìn)行離不開資金的支持，因此解決融資問題成為重中之重。本文在對煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的成功經(jīng)驗，對煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資存在的問題提出相應(yīng)的建議。

城鎮(zhèn)化建設(shè)；地方政府融資；煙臺市

1 煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀分析

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點，也是我國拉動未來經(jīng)濟增長的重要引擎。而搞好城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要大量的資金投入，根據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。如此龐大的資金需求量意味著巨大的壓力，所以中央在2014年年底的城鎮(zhèn)化工作會議中提出了城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)之一，就是要建立多元可持續(xù)的資金保障機制。

從煙臺市情況來看，煙臺市作為一個東部沿海城市，其城鎮(zhèn)化水平相對于國內(nèi)其他地級市處于中上之列，但與一些發(fā)達(dá)城市相比還是有不小差距的。總體來看，由于地形的限制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不足，煙臺市城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化，存在著速度不快、質(zhì)量不高的問題，中心城市輻射帶動能力不強，縣域城市膨脹不快，小城鎮(zhèn)規(guī)模小、實力弱，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施還不健全，城鎮(zhèn)化綜合配套改革相對滯后。

為了推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化水平，近年來煙臺市提出了“一極領(lǐng)先，多極崛起”的發(fā)展戰(zhàn)略，即大力建設(shè)東部海洋經(jīng)濟新區(qū)，實現(xiàn)東部經(jīng)濟的領(lǐng)先發(fā)展、率先崛起，同時打造西部萊州灣、南部丁字灣、北部龍口灣、海島長島休閑度假島多個經(jīng)濟增長極，實現(xiàn)東部以外地區(qū)經(jīng)濟的同步發(fā)展。

2 煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資需求及融資模式分析

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資需求主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①市區(qū)城建。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年煙臺市區(qū)共安排208項城鎮(zhèn)化建設(shè)重點項目，年度總投資超過500億元，主要涉及路網(wǎng)建設(shè)和舊城改造兩大方面。2014年又將有524項城建重點項目啟動建設(shè)，涵蓋城中村改造、道路建設(shè)、污水垃圾處理、土地綜合整治多個方面；②新區(qū)建設(shè)。2013年東部新區(qū)起步區(qū)有106個基礎(chǔ)設(shè)施和公益類項目在建，預(yù)計將于2014年完成，涉及投資300億元。主要涉及煙臺海洋經(jīng)濟發(fā)展中心和金山灣基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)兩大項目；③能源交通建設(shè)。龍煙鐵路、青煙威榮城際鐵路共涉及投資400億元，煙臺新機場、煙臺港西港區(qū)，和總投資為1 200億元的海陽核電站。總體來看，煙臺市目前在建和儲備待建的所有城鎮(zhèn)化項目融資需求超過5 000億元。

面對如此龐大的融資需求，除了一部分納入煙臺市政府財政預(yù)算的資金支出外，余下的資金缺口目前主要通過這樣幾種模式來籌集：①通過招商引資進(jìn)行融資。例如，在東部新區(qū)的建設(shè)中，通過與多個企業(yè)洽談，成功引入了龍湖地產(chǎn)、東風(fēng)汽車等大型企業(yè)的投資，合建了多個產(chǎn)業(yè)項目，包括龍湖葡醍海灣游艇碼頭、東風(fēng)海德新能源汽車工業(yè)園和萬呈健康城等8個投資過億元的項目，總投資達(dá)到135億元。在三灣一島的建設(shè)中，又引入了華電、碧桂園等企業(yè)的投資，總額超過500億元；②通過地方政府融資平臺——煙臺市城市建設(shè)發(fā)展有限公司籌集資金。該公司隸屬煙臺市國資委，是煙臺市政府主要的融資平臺，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年煙臺市城發(fā)公司發(fā)行了20億元城投債，用于市區(qū)交通設(shè)施建設(shè)。同樣在2012年，煙臺市城發(fā)公司與國家開發(fā)銀行山東省分行簽署了開發(fā)性金融合作協(xié)議，獲得了2012-2016年5年期的總額為100億元的開發(fā)性金融支持，用于東部新區(qū)的建設(shè)。同時，煙臺市城發(fā)公司還積極爭取上級政策性資金和銀行貸款，2013年申請到國家、省、市藍(lán)色經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)ｍ椃龀盅a助資金近兩億元，獲得銀行貸款21.2億元；③通過BT (Build-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)方式進(jìn)行市場化融資。例如，在東部新區(qū)的建設(shè)中，通過BT合作方式為金山灣生態(tài)城項目融資約42億元，有力支持了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

通過對上述現(xiàn)有融資需求和融資模式的分析，筆者認(rèn)為在煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資中存在著這樣一些問題：①融資模式較為單一，難以滿足巨大的資金需求。像銀行貸款、政策性資金等傳統(tǒng)方式籌集的資金量都比較有限，而潛力較大的市場化融資方式目前只有少量項目采用了BT和BOT模式；②當(dāng)前融資模式存在著一定的風(fēng)險，由于經(jīng)濟形勢收緊、國家政策調(diào)控，政府土地出讓金收入減少，而銀行貸款和城投債的償還很大一部分依賴的是政府的土地出讓金收入，并且當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)不景氣，新區(qū)的招商引資有不少是與房地產(chǎn)企業(yè)合作，這些企業(yè)能否順利完成項目建設(shè)也存在著一些不確定性；③根據(jù)國務(wù)院日前出臺的“關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見”，要求剝離融資平臺的政府融資功能，而煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資主體就是煙臺市城發(fā)公司，因此這份意見的出臺可能會對煙臺市目前的融資模式形成一定的沖擊。

3 城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒

3.1 國外經(jīng)驗

3.1.1 市政債券主導(dǎo)的美國模式

美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很大一部分是由民間投資完成的，政府發(fā)揮的作用相對較小，而政府融資的主要方式就是發(fā)行市政債券。美國市政債券起源于19世紀(jì)20年代，至今已有將近200年的歷史，具有成熟完備的體系，主要分成兩類，即一般責(zé)任債券（普通債券）和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券主要用于沒有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由政府發(fā)行并以政府的稅收作為償債保障；收益?zhèn)瘎t主要用于建設(shè)機場、收費公路等有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，通過這些設(shè)施有償使用帶來的收益來償債。美國市政債券的最突出特點是稅收減免，稅后收益率較高，因此吸引了大量的個人投資者，這樣就使普通公民也參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資中來，形成了廣闊的融資來源。

3.1.2 政府區(qū)域融資機構(gòu)主導(dǎo)的加拿大模式

與民間投資為主的美國模式相反，加拿大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是由政府主導(dǎo)的。加拿大政府在省一級政府設(shè)立了“區(qū)域城市財政委員會”，該委員會與市級政府平級，代表了一定區(qū)域內(nèi)幾個城市的區(qū)域利益?！拔瘑T會”會對區(qū)域內(nèi)各個市政府的資信能力進(jìn)行評估，審核市級政府的融資項目。各個城市必須向“委員會”繳納一定數(shù)額的抵押金，融資項目一旦通過，“委員會”就會對其負(fù)責(zé)，如果區(qū)域內(nèi)存在某個城市不能按期償付到期資金，“委員會”管轄區(qū)域內(nèi)的所有城市均要分?jǐn)倱p失。因此，“委員會”在銀行的信用非常好，能享受到特別優(yōu)惠的貸款利率，對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)十分有利。

3.2 國內(nèi)經(jīng)驗

3.2.1 分類管理的北京模式

成功申辦奧運會后，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2003年底北京市啟動了融資制度的改革，將城市基礎(chǔ)設(shè)施劃分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。對于燃?xì)?、熱力、污水和垃圾處理等?jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，新建的將逐步減少政府投資，采取BOT等方式面向社會投資者招標(biāo)，并對其中難以收回成本的軌道交通等項目，采取PPP(Private-Public-Partnership)模式吸引社會投資者合作建設(shè)?，F(xiàn)有的則采取TOT(Transfer-Operate-Transfer)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式面向社會投資者招標(biāo)；對于城市道路、公共綠地等非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，則以政府投資為主，通過代建制進(jìn)行建設(shè)，對于其中有條件的，則按照BOT等方式吸引社會資金參與建設(shè)，政府通過補償機制和回購方式對投資者進(jìn)行回報。通過這種改革，北京市順利完成了一系列的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.2.2 多元化創(chuàng)新的上海模式

上海市在20世紀(jì)90年代，投入高達(dá)3 650億元的資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，約占此前50年投資總額的90%，相對于以往不到20億元/年的平均基礎(chǔ)設(shè)施投入實現(xiàn)了幾何級數(shù)的遞增，其成功之處主要源于不斷創(chuàng)新的多元化的融資模式：①鼓勵外商、民營企業(yè)及其他社會資金收購已建成的城市基礎(chǔ)設(shè)施,實現(xiàn)投資主體的多元化。例如，上海市曾將南浦、楊浦大橋和打浦路隧道20年的專營權(quán)作價24億元轉(zhuǎn)讓給香港中信泰富集團,之后又把內(nèi)環(huán)線高架路35%的專營權(quán)作價6億美元轉(zhuǎn)讓給上海實業(yè)集團，從而實現(xiàn)了盤活存量、融通資金的效果；②創(chuàng)造性地引入信托、保險等新型融資方式。例如，上海市曾采用集合資金信托計劃進(jìn)行外環(huán)隧道項目和磁懸浮交通項目建設(shè)，讓參與投資的公司在短短11個多月的委托期內(nèi)獲得7%的不菲收益，從而保質(zhì)保量地完成了項目的建設(shè)。

4 對煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的建議

4.1 根據(jù)投資項目的性質(zhì)進(jìn)行分類，區(qū)別對待

不論是以美國為代表的國外發(fā)達(dá)國家，還是以北京為首的國內(nèi)發(fā)達(dá)城市，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，都根據(jù)投資項目能否帶來固定收益、是否具有經(jīng)營性，采取了不同的融資方式。美國是發(fā)行不同類型的債券，北京則是實行不同程度的政府投資。因此，煙臺市政府應(yīng)對目前已完成、在建和待建的項目進(jìn)行分類。具有經(jīng)營性的、已完成的或在建的，可以采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式向社會投資者公開招標(biāo)；具有經(jīng)營性的、待建的，可以通過BOT、PPP等方式引進(jìn)社會資本參與投資；余下的非經(jīng)營性的項目可使用政府的預(yù)算資金、上級補助等方式來進(jìn)行投資。

4.2 敢于創(chuàng)新，采取多元化方式進(jìn)行融資

盡管與發(fā)達(dá)國家相比，我國的金融體制還不完善，資本市場尚不夠成熟，但以上海為例的一些國內(nèi)發(fā)達(dá)城市，已經(jīng)探索了發(fā)行信托計劃、資產(chǎn)證券化等一些新型的融資方式，積累了一定的經(jīng)驗。因此，煙臺市政府可以在認(rèn)真分析當(dāng)前經(jīng)濟形勢和金融市場環(huán)境的基礎(chǔ)上，結(jié)合煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)的實際情況，借鑒國內(nèi)其他城市的成功經(jīng)驗，適當(dāng)?shù)匾胄磐匈Y金、保險資金、私募股權(quán)基金，采用資產(chǎn)證券化、融資租賃等方式進(jìn)行項目投資建設(shè)，綜合運用多種方式籌集城建資金。

4.3 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，為融資順利進(jìn)行提供保障

鑒于城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及的投資項目大多具有收益較低、收益期限較長的特點，對社會投資者吸引力不足，對此煙臺市政府應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)作用，采取財政貼息、稅收優(yōu)惠、政策獎勵等方式彌補低收益項目的成本，提高投資者所能獲得的收益，從而提高社會資本參與投資的積極性。并且，在引入市場化融資方式時，政府也應(yīng)對可能帶來的融資風(fēng)險做好充分地評估，對有投資意向的投資者也要進(jìn)行資信、資金實力的評估，避免以后由于投資者資金中斷等情況出現(xiàn)致使項目爛尾的狀況發(fā)生。

[1]郭興平,王一鳴.基礎(chǔ)設(shè)施投融資的國際比較及對中國縣域城鎮(zhèn)化的啟示[J].上海金融，2011（5）：23-24.

[2]王鐵軍.中國地方政府融資22種模式[M].北京：中國金融出版社，2006.

[3]周麗麗.我國地方政府的融資實踐及未來發(fā)展趨勢[J].經(jīng)濟研究參考,2009（38）：39-40.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.05.088

F830.59

A

1673-0194（2015）05-0177-03

2014-12-22