其他有效的區(qū)域保護措施的國際經(jīng)驗及對中國2020年后生物多樣性保護的啟示*

靳彤，卜君玉，馬建忠

(1.大自然保護協(xié)會，北京 100600；2.昆士蘭大學，澳大利亞 布里斯班 4072；3.云南省林業(yè)和草原科學院，云南 昆明 650204)

在剛結束不久的聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)第一階段會議的閉幕式上，各締約方通過并發(fā)布了《昆明宣言》，承諾將“制定、通過和實施有效的‘2020年后全球生物多樣性框架’，以確保最遲到2030年走上一條生物多樣性恢復之路，到2050年全面實現(xiàn)與自然和諧相處的愿景”。而近期的研究指出，為使生物多樣性得到有效保護，“2020后生物多樣性目標”必須更加“具有雄心”，許多科學家提出需要“到2030年保護30%的陸地和海洋，到2050年保護半個地球”[1-2]。這一倡導被稱為“3030目標”，受到了國際社會的廣泛認可，已被寫入目前的“2020后全球生物多樣性框架”第一稿案文，被表述為：“確保形成得到有效和公平管理、具有生態(tài)代表性和連通性良好的保護區(qū)系統(tǒng)并采取其他有效的基于區(qū)域的保護措施，使全球陸地和海洋區(qū)域的至少30%得到保護……”[3]。

然而據(jù)2021年5月發(fā)布的《2020保護地球報告》統(tǒng)計，目前全球僅有16.64%的陸地和內陸水域和7.74%的海洋面積受到保護[4]。要想實現(xiàn)“3030目標”，就需要大幅增加陸地和海洋受保護面積，各個國家應結合自身情況，發(fā)展就地保護措施(area-based conservation)，為實現(xiàn)“3030目標”做出貢獻。作為就地保護措施的重要手段之一，與目前比較普及的自然保護地(protected areas，PAs)相比，其他有效的區(qū)域保護措施(other effective area-based conservation measures,OECMs)還不為人們所熟知。在生物多樣性不斷喪失的背景下，雄心勃勃的受保護面積目標的實現(xiàn)如何與人類社會經(jīng)濟發(fā)展和資源利用協(xié)調成為亟待解決的關鍵問題。近年來OECMs由于其具有成本效益，能夠兼顧經(jīng)濟社會因素，有效增強被保護區(qū)域的連通性等優(yōu)點在國際上逐漸得到重視，被認為是能夠大幅增加陸地和海洋受保護面積的新型保護工具[5-7]。因此本文對其他有效的區(qū)域保護措施的概念進行綜述，并以加拿大的海洋庇護所為例，詳細解讀OECMs在推動受保護面積目標實現(xiàn)中的典型應用，對未來OECMs在中國的應用提出建議，以期為生物多樣性保護提供有力的理論依據(jù)。

1 OECMs的產(chǎn)生、發(fā)展及定義

1.1 OECMs的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

OECMs最早出現(xiàn)在“愛知生物多樣性目標”11的文字表述中：“到2020年,至少有17%的陸地和內陸水域以及10%的海岸和海洋區(qū)域,尤其是對于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務具有特殊意義的重要區(qū)域,通過有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和相連性好的保護區(qū)系統(tǒng)和其他有效的區(qū)域保護措施得到保護，并將其納入更廣泛的陸地景觀和海洋景觀”[8]。為進一步明確解讀這個概念，世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)于2012年在韓國濟州島召開的世界自然保護大會(world conservation congress)上通過一項決議，呼吁相關組織為OECMs的涵蓋內容制定標準。2015年，IUCN世界保護地委員會(World Commission on Protected Areas,WCPA)成立了專門的OECMs工作組(Task Force)，于2016—2017年先后召開3次技術研討會，最終制定并分享“OECMs認定和報告指南”草案，并經(jīng)2018年CBD決議正式提出OECMs的定義、基本原則和認定標準[9]，并于2019年正式發(fā)布《OECMs認定和報告指南》[10]。

圖1 OECMs的發(fā)展歷程Fig.1 The development history of OECMs

1.2 OECMs的定義及其概念辨析

《生物多樣性公約》將OECMs定義為“保護地以外的地理定義地區(qū)，對其治理和管理是為了實現(xiàn)生物多樣性就地保護的積極、持續(xù)的長期成果，并取得相關的生態(tài)系統(tǒng)功能和服務，以及在適用情況下實現(xiàn)文化、精神、社會經(jīng)濟價值和其他與當?shù)叵嚓P的價值”[9]。簡言之，自然保護地是以生物多樣性保護為主要目標的明確地理空間，而OECMs則是在自然保護地以外的明確地理空間，不論其目的如何，但實際上發(fā)揮了生物多樣性保護的長期效果，二者在空間上是不重疊的。換言之，保護地是目標導向的，而OECMs則是結果導向的。一個指定的區(qū)域如果被認定為OECMs，就必須滿足以下兩個基本條件：(1)未被認定為自然保護地；(2)實現(xiàn)了生物多樣性就地保護的長期成果。

OECMs可能具備許多不同的管理目標，比如經(jīng)濟作物的種植或傳統(tǒng)文化的傳承。在這些目標中，生物多樣性保護可能作為首要或次要目標，也可能僅僅是管理的附屬結果。根據(jù)生物多樣性保護在管理目標中的重要性不同，OECMs也可以被分為輔助保護(ancillary conservation)、次級保護(secondary conservation)和主要保護(primary conservation)3種類型(表1)[10]。

表1 OECMs不同類型與自然保護地(PAs)的概念辨析Tab.1 Types of OECMs and the differences between PAs and OECMs

在實際的保護工作中，不同類型的OECMs與PAs相互結合，相互連通，形成受保護的區(qū)域網(wǎng)絡。當前國際社會已經(jīng)存在一些被人們所熟知的就地保護措施和概念，與OECMs存在相近或重合之處，例如社區(qū)保護地(territories and areas conserved by indigenous peoples and local communities，ICCAs)與私有保護地(privately protected areas，PPAs)。概括來說，OECMs不包括PAs，但與ICCAs會有很多交集。私有保護地(PPAs)被IUCN定義為由個人、非政府組織(NGO)、企業(yè)、大學、宗教機構等政府以外群體建立和管理的自然保護地，是自然保護地的一種治理類型，因此OECMs與PPAs在空間上不會重疊[11]。而社區(qū)保護地(ICCAs)被定義為“包含重要生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)服務功能和文化價值，由定居或遷徙的原住民或當?shù)厣鐓^(qū)通過習慣法或其他有效手段自愿保護的自然的和/或改造的生態(tài)系統(tǒng)”。ICCAs注重保護原住民的傳統(tǒng)文化，并認可原住民社區(qū)在自然資源管理中的主導地位。在許多原住民的文化中與自然和諧相處是重要的組成部分。因此，在這些地區(qū)的管理中，文化、歷史和社會價值與自然和保護自然是不可分割的。OECMs除實現(xiàn)長期的生物多樣性保護成果，也同時帶來長期的經(jīng)濟和文化效益，并鼓勵原住民的積極參與,因此與ICCAs則有著緊密的聯(lián)系。一些ICCAs可能被認定為PAs，一些ICCAs可能被認定為OECMs，有些可能兩者都不是。有3種ICCAs可能被識別為OECMs：(1)為自然保護而管理，但不被政府認定為保護地；(2)為自然保護而管理，但原住民或社區(qū)管理當局不希望該地區(qū)被認定為保護地；(3)ICCAs的主要管理目標不是自然保護，但有助于生物多樣性的持久保護[12]。

2 OECMs的認定及報告

2.1 OECMs的認定

為確保OECMs的認定符合標準，IUCN世界保護地委員會(WCPA)開發(fā)一個4項篩選工具(screening tool)，制訂4項判定標準[10]。經(jīng)過判定，滿足這4項標準的區(qū)域會被考慮成為潛在的OECMs，而每個潛在的OECMs要想被最終認定為OECMs，還需要根據(jù)IUCN于2020年發(fā)布的“基于地點的評估認定方案(草案)”[13]進行更為詳細的評估。首先需要舉辦利益相關方會議確認該區(qū)域治理主體及利益相關方對申請認定為OECMs的知情及同意，一旦獲得治理主體的同意，該區(qū)域就會成為候選OECMs。隨后則需要組建專家評定小組，根據(jù)OECMs定義中的核心特征(地理范圍明確且不是保護地、治理狀態(tài)、管理狀態(tài)、生物多樣性價值、保護成效、附加價值)進行評定，最后給出該區(qū)域是否可以被認定為OECMs的結論(圖2)。

圖2 OECMs的認定流程(引自Kothari A 等[12]和Marnewick D 等[13])Fig.2 The procedure of screening,recognizing and identifying OECMs

2.2 OECMs的報告

一旦OECMs被認定，該OECMs的未來管理將必須遵守一定標準，否則在未來的報告中將撤銷其OECMs狀態(tài)。在資源允許的情況下，OECMs的管理中應保證生態(tài)監(jiān)測以及項目的監(jiān)督，以支持OECMs的管理決策。管理者需定期對每個OECMs進行評估，其內容主要包括生物多樣性的基線文件、生物多樣性保護成果的監(jiān)測、利益相關方的參與情況等。

《生物多樣性公約》第14次締約方會議鼓勵各國將OECMs數(shù)據(jù)提交到由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署-世界保護監(jiān)測中心所管理的世界保護地數(shù)據(jù)庫(UNEP-WCMC WDPA)。2019年12月，根據(jù)《OECMs認定和報告指南》，WDPA新增了WD-OECMs數(shù)據(jù)庫(https://www.protectedplanet.net/en/thematic-areas/oecms?tab=OECMs)，以便各國主動報告OECMs認定進展。UNEP-WCMC利用數(shù)據(jù)來衡量國際保護目標的進展情況。與認定相同，OECMs的報告也應在治理主體的知情同意下進行。

3 OECMs的全球現(xiàn)狀與國際案例

3.1 OECMs的全球現(xiàn)狀

截至2021年12月，WD-OECMs最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，全球已有9個國家和地區(qū)共報告了671個OECMs信息，總面積為185.76×104km2，占全球陸地面積的1.07%和海洋面積的0.09%(表2)[14]。盡管OECMs目前的數(shù)量和面積還較為有限，但其對保護區(qū)覆蓋率和相連性做出了重大貢獻[4]。加拿大[15-16]和南非[17]等國家已將IUCN開發(fā)的評估工具應用到國家范圍內的OECMs篩選和認定中，并對方法進行了創(chuàng)新。此外，肯尼亞[18-19]、西班牙[20]、希臘[21]、意大利[22]、印度尼西亞[23-24]、日本[25]等國家的學者也已經(jīng)開始關注OECMs這個議題，對OECMs在本國的發(fā)展?jié)摿M行了論述，有些還嘗試對特定區(qū)域進行評估。

表2 全球各國OECMs報告現(xiàn)狀Tab.2 Global status of reported OECMs by countries

3.2 加拿大的OECMs案例——海洋庇護所

為實現(xiàn)“愛知目標”11的海洋部分，加拿大政府建立了許多不同類型的海洋保護地，但海洋受保護面積目標實現(xiàn)的進展一直很緩慢。2015年，加拿大總理發(fā)布了1份公開授權信，重申加拿大對“到2020年實現(xiàn)對加拿大10%領海面積的保護”目標承諾，并設定到2017年保護5%領海面積的新中期目標。為達成這一目標，加拿大漁業(yè)和海洋部制定了1個行動計劃，其中一項即推動OECMs的發(fā)展。在此基礎上，加拿大漁業(yè)和海洋部在2013年加拿大生態(tài)地區(qū)委員會(Canadian Council on Ecological Area)的OECMs定義基礎上進一步制訂了認定海洋OECMs的指南，其中明確要求被認定為OECMs的區(qū)域需要包含1個對具有區(qū)域重要性的物種或對生物多樣性具有重要價值的棲息地保護管理目標，并且有足夠證據(jù)表明管理措施的長期性和有效性，這樣的海洋OECMs也被統(tǒng)稱為海洋庇護所(marine refuge)。與海洋保護地(marine protected areas)通過立法明確禁止油氣開采、開礦、垃圾傾倒、海底拖網(wǎng)捕魚等4類商業(yè)活動不同，海洋庇護所主要是通過減少漁業(yè)捕撈的影響以實現(xiàn)對特定物種或棲息地的保護，而其他類型活動則需要進行具體的影響評估以判斷其是否遵循保護目標[26]。根據(jù)加拿大政府公布的數(shù)據(jù)，截至2020年底，加拿大境內共有34個海洋庇護所，覆蓋面積282 704 km2，占加拿大海洋面積的4.9%，將受保護海洋面積從8.8%提升至了13.79%，已達成“愛知目標”11中保護10%領海面積的目標(圖3)[27]。

圖3 加拿大陸地和海洋受保護面積區(qū)域(截至2020年底)Fig.3 Terrestrial and marine conserved areas in Canada

鮭魚(Oncorhynchusketa)遷徙群島灣禁漁區(qū)(Bay of Islands Salmon Migration Closure)就是其中一個典型。該地區(qū)位于加拿大紐芬蘭與拉布拉多省，是大西洋鮭魚重要的洄游區(qū)，面積約為218 km2。作為大西洋鮭魚的重要棲息地，鮭魚遷徙群島灣并沒有被政府設立為海洋保護地，而是通過OECMs的方式將其管理目標確立為保護大西洋鮭魚的洄游及棲息地，采用的管理措施是禁止使用定置漁具的遠洋漁業(yè)，并對當?shù)仵q魚養(yǎng)殖加強管理，以防止養(yǎng)殖鮭魚對野生群體造成基因污染。管理措施的實施主要依靠當?shù)卣cNGO，但與當?shù)貪O業(yè)企業(yè)也有著緊密的合作。在這些措施的開展下，大西洋鮭魚有效棲息地的面積增加，種群下降的速度也逐年放緩[28]。

4 全球視角下OECMs的價值、挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇

4.1 OECMs的意義和價值

OCEMs在全球多個區(qū)域都有了成功案例，尤其是在非洲與北美地區(qū)，其保護效果已經(jīng)初見成效。Donald等[29]于2019年對10個國家的潛在OECMs與IUCN所識別的生物多樣性重要區(qū)域(key biodiversity areas，KBA)的空間關系開展一項評估，發(fā)現(xiàn)在全球740個完全沒有被已有保護地覆蓋的KBA中，有76.5%包含了1個或幾個潛在OECMs，充分證明了OECMs在擴大有效保護區(qū)域，填補保護空缺，提升受保護區(qū)域生態(tài)代表性方面的重要作用。加拿大的海洋OECMs案例也充分展示OECMs對于海洋保護地(MPA)的補充作用。通過認定這些不是出于保護目標建立管理卻能帶來保護成果的地區(qū)，可以為生物多樣性保護賦予新的定義。同時，OECMs還可以將已有的自然保護地連接起來，增強保護地網(wǎng)絡的連通性。據(jù)《2020保護地球報告》，當把OECMs納入統(tǒng)計后，全球受保護陸域面積的連通程度從7.04%提升到了7.84%[4]。增強保護地的連通性將是2020年后保護工作重要的一環(huán)。良好的連通性促進物種和生態(tài)系統(tǒng)之間的良性關系，提高了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，面對快速變化的社會環(huán)境，可以共同作用以支持區(qū)域內的生態(tài)系統(tǒng)過程和氣候韌性。

另一方面，在實施保護措施時，以生物多樣性為核心的目標常常與不斷增長的社會和經(jīng)濟發(fā)展的需求相矛盾。在進行管理決策時，社會經(jīng)濟因素往往比生態(tài)環(huán)境目標更受重視。要想大幅提升全球受保護區(qū)域的面積，完全依靠建立自然保護地的單一手段將面臨著政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的多重挑戰(zhàn)，一味追求劃定更大范圍的保護地也經(jīng)常被詬病會損害原住民和當?shù)厣鐓^(qū)的生存權益，影響公平性。因此，2020年后更需要有效地與社會經(jīng)濟發(fā)展雙贏的就地保護措施。

與自然保護地相比，OECMs更貼合當?shù)匕l(fā)展的情況，可以為不符合嚴格自然保護地定義或被當?shù)厝瞬幌Ｍ鳛樽匀槐Ｗo地進行管理的傳統(tǒng)保護區(qū)域提供另一種意義的官方認可。在實際操作中如果精心設計，OECMs有可能緩解原住民和當?shù)厣鐓^(qū)在自然資源管理等方面的傳統(tǒng)知識與現(xiàn)代科學之間的二元對立，從而促進可持續(xù)利用和土地的有效管理，保障民生，節(jié)約成本。

4.2 OECMs的挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇

然而，OCEMs在全球范圍內依然是一個相對較新的概念，仍在發(fā)展的起步階段，面臨著諸多挑戰(zhàn)。結合全球不同區(qū)域的具體國情，OCEMs的實施仍需對當?shù)氐慕?jīng)濟、文化、以及生態(tài)環(huán)境做出進一步的研究。當前的OECMs評估、認定和報告的標準和指南也還缺少在多種社會經(jīng)濟文化背景下的實踐檢驗，在實際應用過程中也存在著較大差異。由于OECMs是基于長期持續(xù)的保護成果進行認定，需要對于保護成果的科學證據(jù)支撐，也對認定過程提出了更高的要求。如果認定了不符合OECMs定義和核心特征的區(qū)域，或認定后當?shù)卣茨馨凑照J定和報告指南的要求執(zhí)行，都可能影響生物多樣性的保護成果。

Alves-Pinto等[7]還指出，由于缺乏監(jiān)測工具、不同區(qū)域間的治理差異、缺乏監(jiān)管資金這3個主要原因，OECMs的監(jiān)管也將面臨極大挑戰(zhàn)。此外，由于對實現(xiàn)“2020年后生物保護多樣性框架”的迫切需求，各國在建立PAs和識別OECMs時，可能將優(yōu)先選擇見效快、成本低的區(qū)域。對于還需要進一步研究，但可以為現(xiàn)有的生物多樣性保護網(wǎng)絡提供更多附加功能的區(qū)域，可能得不到足夠重視。

盡管仍面臨諸多挑戰(zhàn)，要實現(xiàn)兼具雄心與務實的2020年后生物多樣性目標需要一切可能有效的手段，OECMs無疑將是其中推動“3030目標”達成的必備保護工具。目前許多國家的原有保護地建設框架正在進行改革，以縮小其與國際規(guī)范的差距。作為在國際和國家一級運作的技術原則和制度框架，OECMs的出現(xiàn)有可能加速這一令人鼓舞的進程。Gurney等[30]為進一步推動OECMs勾勒出了5個建議：加強與多學科背景群體的合作對OECMs的保護成果開展監(jiān)測和評估，以展示OECMs的有效性；OECMs的認定應當強化其現(xiàn)有的地方治理模式，而不是改變它；為OECMs的認定和報告提供必要的資金并設計多種渠道的資金來源；對就地保護措施的成果評估制定指標并達成共識，而不僅限于面積；將OECMs納入除《生物多樣性公約》之外的環(huán)境條約，如可持續(xù)發(fā)展目標、氣候變化框架公約及國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定(BBNJ)，以獲得更大范圍的關注和重視。

5 OECMs在中國的研究進展與展望

從1956年建立第一個自然保護區(qū)以來，中國的自然保護地建設已經(jīng)取得了巨大成就,保護體系逐步完善，截至2019年底已經(jīng)建立了各級各類自然保護地約1.18×104處,大約覆蓋了陸域國土面積的18%，占領海面積的4.6%[31]。雖然我國的陸域保護面積已實現(xiàn)聯(lián)合國《生物多樣性公約》提出的到2020年保護地面積達到17%的目標，但海洋自然保護地的面積比例仍然不足10%，并且現(xiàn)有自然保護地體系在代表性、有效性和連通性方面仍然有待加強[32]。在中國推動OECMs的研究、評估和認定有助于進一步擴大有效的受保護區(qū)域、填補保護空缺、增強棲息地連通性，助力中國在2020后生物多樣性目標框架下做出更有雄心的承諾和行動。

但我國學者直到近兩年才開始關注這個議題，針對OECMs的研究較少，主要是從《生物多樣性公約》履約角度，對其概念及中國生物多樣性現(xiàn)有就地保護措施中的一些潛在OECMs類型表述各自的觀點，并提出在我國推動OECMs的相關對策(表3)[32-34]。由于不同學者對于OECMs概念和關鍵特征的理解各有側重，并未應用OECMs篩選工具經(jīng)過與利益相關方的充分探討做出結論，目前對于在中國哪些區(qū)域能夠被認定為OECMs的標準存在著一定的差異。例如，對于生態(tài)保護紅線是否應當被列為OECMs，不同學者持有不同的觀點；同時很多潛在OECMs類型之間存在著可能的空間重疊，一部分社區(qū)保護地同時也被認定為自然保護小區(qū)和社會公益保護地，而這些區(qū)域也很有可能在政府劃定的生態(tài)保護紅線范圍內。我國對于OECMs的治理方式和治理體系、位置邊界關系及其在生物多樣性保護方面的效果等情況仍然是本底不清，但已有的研究為進一步推動OECMs在中國的評估、認定和報告奠定了基礎。

表3 我國的潛在OECMs類型Tab.3 Potential OECMs types in China

結合OECMs的全球發(fā)展進程和在中國的現(xiàn)狀，本文對于在中國快速推動OECMs的評估、認定和報告，助力中國在“2020后生物多樣性目標”框架下做出更有雄心的承諾和行動提出如下建議：

(1)在政府層面認可OECMs的必要性。中國政府應加強對OECMs的理解和認知，從官方角度認可OECMs在2020年后生物多樣性保護的重要性和必要性，通過加強宣傳提高不同利益相關方對OECMs的認可，引導各利益相關方主動開展OECMs的評估和認定。

(2)制定適合中國國情的OECMs評估、認定和監(jiān)管的指南。目前的OECMs各項指導文件主要是在北美和非洲等國家的應用基礎上開發(fā)的，可能存在與中國本地情況不符的情況。中國需要召開包括政府主管部門、研究機構和一線保護實踐者等在內的多利益相關方研討會，開展中國OECMs評估和認定試點，從中總結適合于中國國情的OECMs系列的指南。

(3)建立激勵機制和數(shù)據(jù)庫。經(jīng)費不足將大大制約OECMs的發(fā)展，國家應增加對OECMs的政策支持和投資力度，對有明確生物多樣性保護成效的OECMs提供必要的支持。在長期發(fā)展中，應在國家層面建立OECMs數(shù)據(jù)庫，以及時監(jiān)測其生物多樣性保護效果。

(4)重視國際交流，加強國際合作。在2020后全球生物多樣性保護的背景下，應積極了解關于OECMs的全球研究進展，深化國際交流與合作。