“人民語境”下的基層社會治理
——基于對合肥市縣級融媒體中心實踐的觀察

王巖 羅鋒

一、問題的提出

費孝通認(rèn)為，“一個健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)，來往自如的雙軌形式”①，也就是說，“雙軌政治”兩條軌道必須同時有效運轉(zhuǎn)才不會發(fā)生治理危機和困境②。由此可見，在當(dāng)前加快推進(jìn)基層治理體制改革、強化基層治理活力的大環(huán)境下，如何重建一個自下而上的軌道，加強基層自治組織的自我治理，發(fā)揮基層組織的社會功能，是一個亟待解決的問題。

如何重建這條軌道，構(gòu)建一個強有力的介質(zhì)是題中之義?？h級融媒體中心作為現(xiàn)代傳播體系的“最后一公里”，已然成為一項遍及全國的基層社會重要基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)基層媒體的核心功能由傳統(tǒng)的傳播與宣傳向著公共服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，無論是在內(nèi)容層面、傳播層面還是反饋層面，縣級融媒體中心已然承擔(dān)起基層社會治理的重要職責(zé)。合肥市當(dāng)前正處于響應(yīng)政策導(dǎo)向，積極部署縣級融媒體中心建設(shè)的核心節(jié)點，那么在縣級融媒體切實參與基層社會治理的過程中，是否已經(jīng)形成了一定的模式，其中又是否存在一條清晰的布局主線？可否用一個具備充分解釋力的關(guān)鍵詞去梳理合肥市13區(qū)縣的縣級融媒體中心建設(shè)實踐？這些問題是本文嘗試探索的核心。

二、人民場域中縣級融媒體與社會治理的關(guān)系解析

2018年8月21日，習(xí)近平總書記在全國宣傳思想工作會議上提出：“扎實抓好縣級融媒體建設(shè)，更好引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾?！笨h級融媒體中心建設(shè)作為媒介融合深度發(fā)展的必然產(chǎn)物，在全國范圍內(nèi)的布局被正式提上日程。而2020年黨的“十四五”規(guī)劃中的第十二項目標(biāo)指出，要推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)。這里的“放權(quán)”與“賦能”兩個關(guān)鍵詞，一是指權(quán)力的下移，二是指渠道的擴展，三是指流程的重置。而這些維度的改革最終指向的目標(biāo)皆是強化媒體與人民的聯(lián)系，實現(xiàn)更基層化的“為人民服務(wù)”。

1942年5月，毛澤東在中共中央召開的延安文藝座談會上發(fā)表重要講話，明確強調(diào)文藝創(chuàng)作要為工農(nóng)兵服務(wù)。自此，“人民性”準(zhǔn)則始終被我國文化事業(yè)奉為圭臬。在技術(shù)迅速變革、利益拉扯愈加嚴(yán)肅的當(dāng)下，若要維護(hù)文化產(chǎn)品的初心，理應(yīng)將其置于“人民語境”之下加以考量。人民是生產(chǎn)者、創(chuàng)造者，是歷史的書寫者，同時也是一副“框架”，為各個歷史時期下的媒介生產(chǎn)提出了最內(nèi)核的要求。

現(xiàn)代化治理體系的根本邏輯是以人民利益為導(dǎo)向。正如恩格斯所言：“每個意志都對合力有所貢獻(xiàn)，因而是包括在這個合力里面的?！雹郜F(xiàn)代中國的社會治理需要由下至上凝成一股合力。為人民服務(wù)，首先就要將廣大人民群眾聯(lián)結(jié)在一起。在這個過程中，一個具備充分溝通與解釋力的介質(zhì)就顯得格外重要。

費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中指出：“鄉(xiāng)村社會從熟悉得到信任，不依靠西方學(xué)者強調(diào)的社會契約?！雹苓@種依賴“禮”去維系的社會狀態(tài)背后是一種多向度的協(xié)同治理體系?；谥袊鐣w的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型審視當(dāng)代基層社會現(xiàn)狀，新型城鎮(zhèn)化帶來了人口的復(fù)雜流動，居民的歸屬地意識淡薄，文化認(rèn)同感被削弱，基層治理面臨著由內(nèi)在情感性認(rèn)知帶來的新的難題。如何使基層人民擁有充分的融入感，塑造基層命運共同體，以更牢固地維系基層社會秩序，需要多個治理主體協(xié)力完成。而如何將這多方主體匯聚成一股力量，融媒體成為題中之義。

深度的媒介融合是從產(chǎn)品到內(nèi)容，再到終端及用戶的多層面融合。在現(xiàn)代中國，縣級融媒體并非僅作為單純的信息發(fā)布平臺而存在，而是一個具備了主體性的“自覺”形態(tài)。它內(nèi)嵌于社會肌理之中，滲透進(jìn)多方位社會進(jìn)程，不僅是簡單的機構(gòu)融合，而且邁向了更縱深的社會融合⑤。在這個過程中，基層融媒體的社會治理效能不言而喻，而充分的主體性有助于調(diào)動其作為治理主體的能動性，在傳統(tǒng)的政治、市場雙重壓力結(jié)構(gòu)下探尋融合新方向，為其在人民語境下書寫現(xiàn)代化治理新篇章貢獻(xiàn)力量。

基層治理是當(dāng)下中國現(xiàn)代化社會治理的難點與痛點，如何在渠道方面勾連上下，在內(nèi)容上互通有無，在情感上打磨間隙、撫平裂痕，皆指向基層媒介的效能。在2018年全國宣傳思想工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要扎實抓好縣級融媒體建設(shè)，更好引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾?！比赀^去，在全國范圍內(nèi)基本布局完成的背景下，這些問題在更本質(zhì)的層面上，仍需要縣級融媒體建設(shè)者在當(dāng)下及未來的實踐中不斷做出回應(yīng)。

在當(dāng)今這個“輿論下沉”的時代，縣級融媒體作為深度媒介融合的產(chǎn)物、現(xiàn)代傳播體系的“最后一公里”，作為溝通基層社情民意的橋梁，是影響和重構(gòu)基層輿論生態(tài)的重要渠道。縣級融媒體是新時代面向基層而建的重要信息平臺，其承擔(dān)的業(yè)務(wù)是小而密的，面向的人群是相對窄而雜的。這就意味著相較于頭部媒體陣營，它適合于扎根社會基層，維護(hù)人民群眾更普通卻又更切身的利益。

將縣級融媒體中心的建設(shè)置于基層輿論生態(tài)建構(gòu)與基層社會治理的視域中進(jìn)行考察，結(jié)合合肥市對基層公共服務(wù)體系的具體布局，尤其是引入“人民性”的視角后，我們可以對縣級融媒體中心積極滲透到基層社會治理體系之中的邏輯進(jìn)行細(xì)致的討論。

三、縣級融媒體參與基層治理的策略——以合肥市的實踐為例

（一）縫合信任：作為治理共同體的縣級融媒體

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。將“人人”以及“共同體”的概念突出強調(diào)，也就意味著在經(jīng)歷了“雙重管理體制”“樞紐制”等社會治理方式的演進(jìn)之后⑥，我國的社會治理軌道已然邁進(jìn)了新的進(jìn)程，開啟了“共同體”時代。這也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

所謂“治理共同體”，意味著一種“治理主體”的轉(zhuǎn)變，“人人”在享有治理既有成果的同時，也要肩負(fù)起自我的社會責(zé)任，成為新時代社會治理的基層、微觀主體。建設(shè)一個健康、平穩(wěn)、良性的社會治理共同體，其關(guān)鍵在于準(zhǔn)確觀察并定位各主體的角色與邊界。社會治理從不是單方面的行動，而是所有相關(guān)主體通過有效整合而形成合力的過程⑦。如何組織起這些紛繁復(fù)雜的角色，并傳達(dá)各主體在這個過程中的權(quán)利與義務(wù)，須由一個具有高度黏合性、貼近最廣泛主體層面的機構(gòu)擔(dān)當(dāng)介質(zhì)。

中國地域廣闊，人口數(shù)量龐大，加之處于高速發(fā)展期，不可避免地會產(chǎn)生大量社會裂縫，也就意味著在“人人”的維度上是存在相當(dāng)?shù)母裟づc間隙的，社會信任程度值得考量。若想要上下擰成一股繩，齊心協(xié)力盡好治理共同體的責(zé)任，共同譜寫和諧、穩(wěn)固的社會治理篇章，一個作為縫合劑存在、可以將各層級治理主體的聲音互相傳達(dá)并最大限度地貼近人民場域的媒介顯得相當(dāng)必要。而縣級融媒體的實踐則充分提供了一種提升治理主體之間協(xié)同度與高效性的可能。

回到合肥市的具體實踐，2019年，包河區(qū)上線了名為“大共治一體化”的信息平臺。該平臺以“數(shù)據(jù)集成、實時監(jiān)測、閉環(huán)處置、指揮協(xié)同、多元應(yīng)用”五大功能為核心，是包河區(qū)政府根據(jù)本土問題、人民需求與既有基建進(jìn)行創(chuàng)新后探索出的“共建、共治、共享”的基層治理模式。包河區(qū)的“大共治”模式提出了“大共治基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)”概念，以調(diào)動全民參與到社會治理之中、做好社會服務(wù)為目標(biāo)方向，做強做好前端居民自治⑧。該模式針對該區(qū)的信息碎片化、平臺分散化以及應(yīng)用同質(zhì)化等問題，充分做好平臺下沉、治理重心下沉，將治理的場景帶進(jìn)民眾的日常生活，將治理的主體延伸至每個參與治理過程中的人，實現(xiàn)真正的“共治”。

2021年4月，包河區(qū)在原有“大共治”思路的基礎(chǔ)上，上線了“共治包河”微信小程序。這是一款完全為基層群眾定制的小程序，擁有“議事”“報事”“辦事”“我的社區(qū)”等多個功能板塊，保障該區(qū)居民日常生活中的事務(wù)、需求、意見可以第一時間傳達(dá)至各職能部門。

基層社會治理本質(zhì)上是一個有關(guān)“民生”的場域。通過對民眾切身之事的考慮，將全體基層民眾納入基層社會治理的流程，激發(fā)民眾的治理熱情。這些以網(wǎng)站、微信小程序、公眾號等新媒介形式為治理平臺展開的融媒體建設(shè)實踐，一來有效解決了過去權(quán)責(zé)不明、信息壁壘、效率低下等治理難題，二來主動回應(yīng)了民眾的需求，由此在人民的場域之下完成了縣級融媒體治理主體的升級與延伸，是基層社會治理“人民”屬性的積極體現(xiàn)。

（二）城市精細(xì)化治理：一種基于技術(shù)賦能的微治理視角

2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)關(guān)于改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見，指出要逐步整合信息平臺，積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化與智慧化。這是實現(xiàn)治理體系和治理能力的又一重要舉措，內(nèi)化著一種細(xì)分化的治理思路。在新時期，面對巨大的人口數(shù)量、龐雜的治理事務(wù)，這種治理思路常常是通過數(shù)據(jù)驅(qū)動、借由技術(shù)賦能的手段實現(xiàn)的。

2019年1月，習(xí)近平總書記發(fā)表了有關(guān)媒介融合的重要講話。他指出，要利用信息革命的成果，推動媒介融合的縱深化發(fā)展。顯然，當(dāng)下的時代發(fā)展已經(jīng)被深刻地打上了技術(shù)“烙印”。在社會治理領(lǐng)域，我們迫切需要更好地運用以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的現(xiàn)代化技術(shù)手段，實現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化和智能化的城市治理，技術(shù)化治理正成為現(xiàn)代國家治理的重要策略。例如，安徽省近些年正大力推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)。這種以數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府組織、業(yè)務(wù)、管理新架構(gòu)，通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放，是新時期不斷提升政府供給效能的重要策略。

作為基層社會治理重要樞紐的縣級融媒體，鑒于其地緣空間與社會文化上的接近性，成為一個更貼近廣大人民群眾日常生活的場域，也是一個更迫切需要實現(xiàn)精細(xì)化的內(nèi)容分割與功能劃分的平臺，因而，數(shù)字化、智能化是必由之路。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、虛擬場景、人工智能等日益更新的現(xiàn)代技術(shù)為基礎(chǔ)，一個滲透到信息傳播、社會監(jiān)督、政民互動以及政務(wù)辦理等多個層面的基層治理流程正以縣級融媒體中心為陣地展開。

2020年，作為安徽省委宣傳部唯一指定的該省縣級融媒體中心建設(shè)運營主體，以智能技術(shù)為基礎(chǔ)、以云計算為依托的綜合信息內(nèi)容處理運營平臺“海豚云”正式接入合肥13區(qū)縣融媒體中心。從2018年縣級融媒體布局元年起，僅用兩年時間，合肥市的區(qū)縣融媒體中心已經(jīng)基本完成自身的硬件建設(shè)，邁向服務(wù)、業(yè)務(wù)、運營、創(chuàng)收的新階段。與過去的媒體融合不同，從客觀層面看，更接地氣的縣級媒體融合是一個更加縱深化、囊括更多層級事務(wù)的融合場景；從主觀層面看，其面向的是物質(zhì)生活更豐富、精神需求更旺盛的新時期的人民群眾，因而更迫切需要以大數(shù)據(jù)、云計算為代表的新興科技為其賦能。

從具體的生產(chǎn)場景看，合肥市包河區(qū)以“智慧包河”為統(tǒng)領(lǐng)，以“平臺匯集大數(shù)據(jù)”為思路，通過“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”掌上云社區(qū)，創(chuàng)新推行“大共治”社會治理模式。該治理模式依托包河區(qū)縣級融媒體平臺，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，成為該區(qū)實現(xiàn)城市精準(zhǔn)化管理和系統(tǒng)化公共服務(wù)的重要實踐。

肥西縣更是在具體的基礎(chǔ)治理事務(wù)上下足了功夫?！胺饰鞒枪堋蔽⑿殴娞柨蓪崿F(xiàn)居民上傳信息，實時投訴到“數(shù)字城管”監(jiān)督指揮中心。一經(jīng)核實，管理員即可在后臺進(jìn)行任務(wù)派遣?？h域內(nèi)的柏堰科技園城管平臺曾用5分鐘的時間就處理了一宗投訴。這種城市具體業(yè)務(wù)的數(shù)字化治理手段提升了基層社會治理的效能，推動治理邁向科學(xué)化、精細(xì)化的發(fā)展階段，正成為合肥市各縣級融媒體中心的核心探索方向。

（三）縣級融媒體中心與基層健康治理

伴隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，公共健康問題成為全球治理領(lǐng)域中的重要議題。鑒于中國地域遼闊、人口眾多，且由于戰(zhàn)爭、動蕩等客觀因素而導(dǎo)致的經(jīng)濟水平長期滯后等歷史原因，公共健康問題已然成為我國推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一塊短板。同時，改革開放以來，隨著我國醫(yī)療水平的進(jìn)步、健康理念的轉(zhuǎn)變以及人民體質(zhì)的增強，擺在公共健康面前的主要問題也逐步從疾病的治療演化為健康的治理?；诖?，習(xí)近平總書記于新時代背景下，在對中國特色社會主義公共衛(wèi)生與健康發(fā)展道路、制度、文化、理論的創(chuàng)造性新發(fā)展基礎(chǔ)上⑨，提出了具有中國特色的“公共衛(wèi)生與健康治理理論”。

2019年10月，“實施健康中國戰(zhàn)略，完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”作為民生重要任務(wù)被寫入十九大報告，“人人享有健康的權(quán)利”成為我國公共健康治理的重要目標(biāo)。如何更好、更集中地發(fā)揮公共資源在健康治理環(huán)節(jié)中的重要價值，在最廣闊的維度上服務(wù)于最大限度的人口數(shù)量，既需要一個可以充分發(fā)揮調(diào)度能力的平臺，也需要一個可以及時將人民健康需求進(jìn)行反饋的媒介。以“引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾”為職能的縣級融媒體是我國媒介布局中最靠近基層群眾的一環(huán)，是現(xiàn)代中國健康治理中不可或缺的角色。

現(xiàn)代的公共健康治理是一個從疾病的預(yù)防、治療、康復(fù)到愈后心理撫慰的完全體系。2020年年初，全球遭遇新冠肺炎疫情。這場對全人類安全造成巨大沖擊的公共衛(wèi)生事件也深刻地考驗著一個國家的社會治理能力。突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件極易導(dǎo)致輿論空間的撕裂與人心的不安。倘若從國家治理視角切入，我們會發(fā)現(xiàn)，國家治理不僅指涉政策協(xié)調(diào)與社會動員，同時還涵括對整個社會的情緒管理。治理現(xiàn)代化的核心是治理主體之間關(guān)系的重構(gòu)和優(yōu)化，這種重構(gòu)和優(yōu)化需要強有力的介質(zhì)進(jìn)行溝通⑩。不論是理性信息的傳播、公共資源的組織協(xié)調(diào)還是情感撫慰的提供，在此次疫情之下的基層健康治理都離不開縣級融媒體發(fā)揮的效用。

回顧合肥市各區(qū)縣縣級融媒體中心在疫情期間的實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，從傳統(tǒng)的電視、廣播媒介到兩微一端及短視頻平臺等新媒介，不論是早期及時傳遞疫情防控的決策部署、宣傳防疫科學(xué)知識，還是中期報道一線人員典型事跡、指導(dǎo)經(jīng)濟生產(chǎn)恢復(fù)，抑或是后期宣傳以及公開疫苗安排，借助具備明確地域指向性和本土特色的傳播內(nèi)容及形式，縣級融媒體在這場基層社會公共危機治理戰(zhàn)中發(fā)揮了巨大的價值。

尤其值得關(guān)注的是，在這場基層健康治理考驗中，縣級融媒體積極地調(diào)動了自身的主觀能動性，定制了相當(dāng)多具有在地性的特色本土報道內(nèi)容與形式。例如，廬江縣融媒體中心的“微聚廬江”公眾號于2020年2月3日推送了標(biāo)題為《贊！防疫防控有新招！聽廬江老鄉(xiāng)說大鼓書，阻斷疫情屬你行》的文章。文章中發(fā)布了一條用方言錄制的宣傳疫情防控知識的小視頻，在疫情專業(yè)坐標(biāo)之外，搭建了一個以流媒體為媒介的接地氣場景。此外，廬江縣還借助大喇叭、宣傳車等手段在縣域內(nèi)的大街小巷流動播放疫情信息與防控要點，將融媒體的實踐深入居民最切身的生活之中。這些都是縣級融媒體創(chuàng)新本土化優(yōu)質(zhì)內(nèi)容的有效實踐，極大地發(fā)揮了其基層信息樞紐的價值。

堅持以人民為中心是習(xí)近平新時代健康治理觀的突出特征。以新冠肺炎疫情期間的實踐為觀察對象，我們可以發(fā)現(xiàn)，縣級融媒體已然成為重要的綜合信息服務(wù)平臺。在基層社會的健康治理中，通過多樣化服務(wù)項目的提供，縣級融媒體在最為貼近人民的話語場中彰顯出自身不可替代的社會治理優(yōu)越性。

四、結(jié)語

經(jīng)過三年的布局，我國的縣級融媒體中心建設(shè)已邁向業(yè)務(wù)升級階段。縣級融媒體“融”的不僅是平臺、內(nèi)容和渠道，更是對基層“人民”的融合。將治理的主體還給人民，將人民的事務(wù)通過屬于人民的媒介進(jìn)行討論、處理及反饋。這種以“人民性”為核心的治理思路，是我國國家治理理念在基層社會中的延展，深刻回答了“對誰負(fù)責(zé)、讓誰滿意”這個治國理政的根本性問題。

在以“為人民服務(wù)”為核心的價值取向指引下，合肥市13區(qū)縣縣級融媒體中心在實踐中不斷總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗，學(xué)習(xí)先進(jìn)理念，通過技術(shù)賦能，發(fā)揮基層治理活力。尤其是經(jīng)過新冠肺炎疫情的檢驗，充分證明了這一治理思路的正確性。作為現(xiàn)代信息傳播的“最后一公里”與社情民意上傳下達(dá)的樞紐，縣級融媒體中心如何在堅守初心的前提下，探索更多為人民服務(wù)的可能，并走出一條差異化、更具本土性的治理之路？合肥市縣級融媒體中心建設(shè)者將在未來對此進(jìn)行更深入的探索。

注釋：

①費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].上海:上海人民出版社,2006:233.

②黃杰.耦合治理結(jié)構(gòu)與大國治理：對“雙軌政治”的重溫和拓展性解讀[J].浙江社會科學(xué),2012(09):43.

③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第4卷）[M].北京:人民出版社,2012:606.

④韓致寧,喬芳琦.從費孝通的《鄉(xiāng)土中國》看中國傳統(tǒng)社會與基層社會[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2015(S2):77.

⑤張昱辰.從機構(gòu)融合邁向社會融合：縣級融媒體中心發(fā)展路徑再思考[J].中國出版,2019(16):10-13.

⑥高勇.治理主體的改變與治理方式的改進(jìn)——“樞紐型”社會組織工作體系的內(nèi)在邏輯[J].北京社會科學(xué),2013(02):127-133.

⑦本報評論員.堅持和完善共建共治共享的社會治理制度——九論學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神[N].光明日報,2019-11-09(001).

⑧李光明.合肥包河“大共治”模式高質(zhì)量推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化[N].法治日報,2020-08-19(001).

⑨徐漢明.“習(xí)近平公共衛(wèi)生與健康治理理論”的核心要義及時代價值[J].法學(xué),2020(09):100.

⑩羅鋒,王巖.“誰在講述”與“誰的記憶”：新冠疫情紀(jì)錄片的歷史書寫與迷思祛除[J].現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學(xué)學(xué)報),2021(08):119.