街頭官僚理論視域下我國(guó)窗口執(zhí)政治理現(xiàn)代化*

劉邦凡，栗俊杰，王聞瓏

(燕山大學(xué)a.公共管理學(xué)院，b.河北省公共政策評(píng)估研究中心，河北 秦皇島 066004)

“窗口單位”主要指直接面向企業(yè)或其他組織、社會(huì)公眾等提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)?！按翱诠珓?wù)員”指在政務(wù)窗口單位從事經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)的公職人員，以稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、信訪、教育、政法、民政、社會(huì)保障、建設(shè)、城管、交通、公安等部門從事行政服務(wù)的各類人員為主。在政策或改革窗口期工作的窗口公務(wù)員，簡(jiǎn)稱“窗口期公務(wù)員”。

伴隨我國(guó)依法治國(guó)建設(shè)的深入和政府政務(wù)進(jìn)一步改善和優(yōu)化，社會(huì)大眾對(duì)窗口服務(wù)尤其是窗口公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)和執(zhí)政能力等多方面都隨之提出了更高的要求。但在實(shí)踐中，因窗口服務(wù)而引發(fā)的政務(wù)沖突屢見(jiàn)不鮮，尤其是在當(dāng)下自媒體發(fā)達(dá)的時(shí)代，這樣的政務(wù)沖突時(shí)常成為一些自媒體的熱搜，甚至成為社會(huì)熱點(diǎn)，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。我國(guó)政府近年來(lái)大力推進(jìn)治理現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)外諸如街頭官僚理論成為治理現(xiàn)代化理論選擇之一，不僅引起國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的關(guān)注，也引起人們對(duì)我國(guó)基層官員行為不足的深入思考和深刻分析。

但現(xiàn)有研究成果多數(shù)停留在宏觀層面，缺少窗口公務(wù)員與街頭官僚理論系統(tǒng)結(jié)合的分析框架。要提升我國(guó)基層執(zhí)政能力現(xiàn)代化水平，可以考慮在街頭官僚理論的視域下，從窗口函數(shù)構(gòu)建及其考核的角度，去嘗試實(shí)現(xiàn)基層行政治理現(xiàn)代化。

一、街頭官僚與街頭官僚理論

通常，在我國(guó)街頭官僚理論研究中，認(rèn)為“街頭官僚”或“街頭官僚理論”是1977年邁克爾·李普斯基(Michael Lipsky)在《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文中提出的。但是《建立一個(gè)街頭官僚理論》早在1969年已經(jīng)在學(xué)術(shù)會(huì)議上發(fā)表[1]，李普斯基在學(xué)術(shù)會(huì)議發(fā)言稿明確指出：“本文是為1969年9月2日至6日在紐約準(zhǔn)將酒店舉行的美國(guó)政治科學(xué)學(xué)會(huì)年會(huì)上作報(bào)告而準(zhǔn)備的。作者的研究得到了威斯康星大學(xué)貧困研究所的資助。”[2]這充分表明，李普斯基提出街頭官僚的概念并初建街頭官僚的理論是1969年，而不是我國(guó)學(xué)界通常所說(shuō)的1977年。在李普斯基之后，1978年普羅塔斯 (Prottas)的《公共服務(wù)官僚機(jī)構(gòu)的街頭官僚的權(quán)力》也發(fā)表了。[2]李普斯基的專著《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困境》在1980年正式出版，標(biāo)志街頭官僚理論的建立。[3]自21世紀(jì)以來(lái)，街頭官僚概念及其理論更是引起世界各國(guó)學(xué)者的廣泛重視，在公共行政、公共治理、公共服務(wù)研究的基層治理和街頭行政等領(lǐng)域，已經(jīng)成為最具影響力的研究范式。綜合國(guó)外街頭官僚理論的研究，可以簡(jiǎn)潔概括為三個(gè)方面：一是李普斯基街頭官僚理論解讀性和拓展性研究；二是圍繞“街頭官僚”概念展開(kāi)的創(chuàng)新性研究；三是結(jié)合實(shí)際的應(yīng)用性研究。

“街頭官僚”的概念被引進(jìn)到中國(guó)并被學(xué)術(shù)界使用，以及“街頭官僚理論”被解釋引進(jìn)到中國(guó)行政管理理論研究和實(shí)踐中，時(shí)間只有不到20年，這20年的研究，大致可以分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段，介紹、解釋和接受階段，大致是從2000年到2009年；第二個(gè)階段，應(yīng)用、拓展和創(chuàng)新階段，是從2010年到現(xiàn)在，很可能要延續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間。

總體看，街頭官僚理論有兩個(gè)核心觀點(diǎn)：盡管個(gè)體權(quán)力有限，但從一個(gè)國(guó)家或地區(qū)看，行政執(zhí)行的自由裁量權(quán)總量上被街頭官僚所控制，街頭官僚具有總量巨大的自由裁量權(quán)；街頭官僚的行政效益趨向于更多的勞動(dòng)力投入，即一個(gè)地區(qū)或部門的行政效益與街頭官僚的數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系，尤其是對(duì)警察、公職教師和窗口服務(wù)人員而言，人數(shù)的增加有利于提升總體的行政效益。

二、窗口、窗口期與窗口函數(shù)

在中國(guó)知網(wǎng)收錄文獻(xiàn)中，題名含“窗口”的文獻(xiàn)有13 415篇(截至2019-06-26)。在這些文獻(xiàn)中，學(xué)科分類主要是計(jì)算機(jī)(2 037，即有相關(guān)文獻(xiàn)2 037篇，后同)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)(514)、公共管理(413)、金融(368)、新聞傳播(367)、政治(355)、公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)(353)、信息通信(347)、物理(315)、電子技術(shù)(293)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)(274)、教育(274)、圖書情報(bào)檔案(257)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)(227)、交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)(225)等。使用較多的關(guān)鍵詞是滑動(dòng)窗口(247)、窗口(239)、數(shù)據(jù)流(142)、數(shù)據(jù)窗口(122)、窗口服務(wù)(81)、光學(xué)窗口(56)、時(shí)間窗口(52)、單一窗口(48)、數(shù)據(jù)挖掘(44)、服務(wù)(43)、服務(wù)質(zhì)量(42)、窗口期(41)、自適應(yīng)窗口(41)、紅外窗口(39)等。由此看來(lái)，“窗口”在科學(xué)研究中或嚴(yán)格的學(xué)術(shù)研究中，也是一個(gè)常用詞，只不過(guò)在不同學(xué)科、不同領(lǐng)域有基于詞義的不同借用和解讀。

這些文獻(xiàn)與公共管理相關(guān)的主要結(jié)合詞語(yǔ)是“服務(wù)窗口”“窗口服務(wù)”“文明窗口”“示范窗口”“窗口單位”等，這些概念容易理解。但一些概念是借用其他學(xué)科概念，其含義就需要仔細(xì)斟酌。例如“窗口期”，最初是使用在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域。人體感染某些病毒后，在血清查驗(yàn)中不能立刻檢查出該病毒抗體，而從感染病毒到檢查出該病毒抗體這段時(shí)間，就是“窗口期”。現(xiàn)在“窗口期”已經(jīng)引申應(yīng)用到公共政策研究中，通常指一個(gè)新政策從出臺(tái)到實(shí)施并產(chǎn)生效果之間的一個(gè)時(shí)期，也指一個(gè)新搭建的發(fā)展平臺(tái)或新生事物從籌建、催生到誕生的過(guò)程。例如，我國(guó)構(gòu)建一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境的系列政策舉措處于窗口期，5G的應(yīng)用目前也處于窗口期等。

在公共治理或公共政策領(lǐng)域中，圍繞“窗口期” 研究越來(lái)越引起人們的重視。從知網(wǎng)查詢，趙存喜(2002)提出并定義了“獨(dú)生子女大學(xué)生窗口期”概念[4]。這是最早引申醫(yī)學(xué)“窗口期”概念到公共管理研究中的文獻(xiàn)。2002年到2006年再有兩篇非醫(yī)學(xué)文章使用“窗口期”為題名[5][6]，隨后幾年使用“窗口期”概念大多與人口研究有關(guān)，到2012年之后，“窗口期”概念開(kāi)始被廣泛應(yīng)用到金融、產(chǎn)業(yè)、股市、政策等多個(gè)主題中。在中國(guó)知網(wǎng)收錄的這類文章中，被引用最多的文章是楊越(2011)[7]和穆光宗(2006)兩篇文章。近年來(lái)，人們對(duì)“政策窗口期”越加關(guān)注，有數(shù)十篇文章發(fā)表。例如李全(2019)[8]、馮奎(2019)[9]、石運(yùn)金(2018)[10]、林伯強(qiáng)(2018)[11]、于澤(2017)[12]和張海波(2016)[13]等。

窗口函數(shù)，是一個(gè)計(jì)算機(jī)科學(xué)中的概念，大致可以理解為像“窗口”一樣或模式的函數(shù)，而且窗口函數(shù)有很多，分類也很多，例如窗口分級(jí)函數(shù)、窗口位置函數(shù)、窗口大小函數(shù)、窗口信息函數(shù)等。窗口，就是一個(gè)進(jìn)出的位置，窗口函數(shù)也就是研究不同進(jìn)出口之間的自變量與因變量之間的關(guān)系。從查詢到的有關(guān)文獻(xiàn)資料看，目前窗口函數(shù)的概念還僅僅限于計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)等工科類研究。

在基層治理中，街頭治理的關(guān)鍵就是抓住各類窗口，這些窗口可能是固定的辦公室或辦公平臺(tái)，也可能是移動(dòng)的或運(yùn)動(dòng)的車輛和設(shè)施，更可能是每一個(gè)處于工作中的街頭官僚。因此，以窗口為變量，建構(gòu)一個(gè)從窗口到政務(wù)的函數(shù)表達(dá)式，可以更好地分析政府辦公事務(wù)改革，科學(xué)有效地改善和提升政府服務(wù)企業(yè)和公眾的營(yíng)商環(huán)境。

在政府政務(wù)窗口的工作人員，是典型的街頭官僚，他們具有巨大的自由裁量權(quán)。如何計(jì)算或測(cè)量窗口雇員(主要指窗口公務(wù)員)的自由裁量權(quán)，是一個(gè)值得深究的主題。如何測(cè)量與解釋自由裁量權(quán)，不存在一種“普適”的函數(shù)[14]，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中都沒(méi)有形成共識(shí)。在這里，我們建立一個(gè)窗口函數(shù)理論來(lái)對(duì)其測(cè)量與解釋?；谶@樣的考量，我們定義窗口政務(wù)函數(shù)，用以下公式表達(dá)：

F=∮(X，Y，Z)

其中，∮是矢量函數(shù)符號(hào)；F指“窗口政務(wù)函數(shù)”，是因變量；X指“窗口雇員或街頭官僚的特征值”，Y指“窗口服務(wù)對(duì)象特征值”，Z指“窗口環(huán)境或街頭環(huán)境”，X、Y、Z是自變量(見(jiàn)表1)。

(1)X主要指窗口雇員或公務(wù)員的性格、素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)等，在我國(guó)，可以以相關(guān)法律法規(guī)的要求和政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定量表，測(cè)量出一個(gè)或所有窗口雇員的X值。窗口公務(wù)員數(shù)量龐大，參差不齊的人員素質(zhì)，無(wú)法用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)定每個(gè)公務(wù)員的崗位績(jī)效。不同素質(zhì)和不同價(jià)值觀的公務(wù)員，對(duì)執(zhí)政行為有不同影響。

(2)Y主要是指公務(wù)對(duì)象的性格、素質(zhì)和需求等。面對(duì)較大數(shù)量的服務(wù)對(duì)象及其日漸增長(zhǎng)的需求，公務(wù)工作的復(fù)雜性使窗口公務(wù)員的壓力增加。[15]

表1 窗口政務(wù)函數(shù)各級(jí)指標(biāo)量表

由于存在部分不確定因素且變量較難測(cè)量，本研究采取專家打分法，由政府部門的中高層領(lǐng)導(dǎo)組成委員會(huì)打分，有較高權(quán)威性和代表性；每位專家針對(duì)具體指標(biāo)根據(jù)重要性由低到高給出1分(非常不重要)至5分(非常重要)，互相之間不進(jìn)行任何形式的溝通討論。最終指標(biāo)j的權(quán)重αj由以下公式?jīng)Q定：

其中：

i——第i位專家；

j——第j個(gè)指標(biāo)；

αij——第i位專家組成員為第j個(gè)指標(biāo)的評(píng)分；

n——專家組成員總數(shù)；

m——評(píng)分指標(biāo)總數(shù)。

一級(jí)指標(biāo)計(jì)算過(guò)程如下：

不同于與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛、種類繁多、動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)，以上特點(diǎn)使得大數(shù)據(jù)技術(shù)面臨新的挑戰(zhàn),以下幾個(gè)方面尤其值得關(guān)注：

其中W——評(píng)價(jià)對(duì)象總得分

0<αj≤1

綜上所述：

即得出矢量函數(shù)F的模。

三、窗口期執(zhí)政行為的邏輯謬誤與克服

(一)窗口期謬誤性執(zhí)政行為的主要表現(xiàn)

在現(xiàn)實(shí)的政府事務(wù)管理過(guò)程中，窗口雇員或窗口公務(wù)員在一些政策出臺(tái)的窗口期或在一個(gè)改革發(fā)展中的窗口期，通常集中反映出以下三類謬誤性執(zhí)政：

一是變通式執(zhí)政。它是指窗口公務(wù)員根據(jù)政策或政務(wù)流程所賦予的自由裁量權(quán)，選擇性地執(zhí)政。

二是僵化式執(zhí)政。它是指窗口公務(wù)員根據(jù)政策或政務(wù)流程僵化地執(zhí)政，主要表現(xiàn)為推諉、低效率等行為。

三是回避式執(zhí)政。它是指窗口公務(wù)員根據(jù)政策或政務(wù)流程的弊端，采取尋求回避或逃避規(guī)則的執(zhí)政。這種現(xiàn)象也與窗口公務(wù)員本身自由裁量權(quán)有關(guān)，在下文詳述。

(二)導(dǎo)致窗口期執(zhí)政邏輯謬誤的要素分析

在政策窗口期，政府雇員或公務(wù)員在執(zhí)政過(guò)程中其行為容易出現(xiàn)邏輯謬誤，導(dǎo)致這些謬誤出現(xiàn)的原因是多方面的，主要是以下3個(gè)原因：

一是窗口期給予政府雇員或公務(wù)員更大、更多使用自由裁量權(quán)的空間。根據(jù)街頭官僚理論，窗口公務(wù)員屬于典型的街頭官僚，具有巨大的自由裁量權(quán)。窗口公務(wù)員在處理政務(wù)時(shí)，傾向于從個(gè)人利益、偏見(jiàn)和價(jià)值觀做出選擇，很可能出現(xiàn)濫用或誤用自由裁量權(quán)，諸如過(guò)度執(zhí)法、徇私舞弊等，尤其突出反映在政策窗口期。

二是窗口期的工作環(huán)境復(fù)雜性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致政府雇員或公務(wù)員理性或非理性地選擇謬誤性執(zhí)政。

三是窗口期組織績(jī)效考核的嚴(yán)格性，可能導(dǎo)致窗口雇員得不到公正的評(píng)估。在政策窗口期，由于面對(duì)政策的不確定性和政策實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜性，組織的績(jī)效考核很難發(fā)揮出理想的效果，尤其是出現(xiàn)公共危機(jī)或政府危機(jī)情況下，很可能出現(xiàn)消極執(zhí)政的負(fù)面行為。

根據(jù)以上分析得出窗口期執(zhí)政行為模型，如圖1。

圖1 窗口期執(zhí)政行為模型

(三)克服窗口期執(zhí)政行為謬誤的路徑

克服窗口期執(zhí)政行為謬誤，主要從硬件軟件兩方面著手，集中反映在以下三個(gè)要點(diǎn)之中：

1.優(yōu)化工作環(huán)境。一是優(yōu)化法律環(huán)境。法律是保障執(zhí)政的法律基礎(chǔ)，不健全的法律法規(guī)，對(duì)公務(wù)員的執(zhí)法有嚴(yán)重制約和消極影響。二是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境。當(dāng)下，我國(guó)政務(wù)環(huán)境還存在諸多問(wèn)題，尤其是在政府部門協(xié)同政務(wù)、信息共享、政務(wù)流程再造、政府管理創(chuàng)新、公眾知情權(quán)等方面，對(duì)基層工作和窗口政務(wù)存在諸多影響，必須加大優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政務(wù)環(huán)境治理現(xiàn)代化。三是優(yōu)化治理技術(shù)環(huán)境。要大力推進(jìn)電子政務(wù)和智慧管理，大力推進(jìn)政務(wù)技術(shù)與方法創(chuàng)新，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，對(duì)執(zhí)政謬誤行為實(shí)現(xiàn)智慧處理，建設(shè)智慧政府和數(shù)據(jù)政府。

2.完善考核制度。執(zhí)政行為謬誤的產(chǎn)生，本質(zhì)上與基層公務(wù)員工作績(jī)效有關(guān)，工作績(jī)效考核體系不健全、考核機(jī)制不合理從而影響工作績(jī)效。因此，消除和克服執(zhí)政行為謬誤的產(chǎn)生，從治理現(xiàn)代化的角度看，就要全面梳理我國(guó)基層公務(wù)員尤其窗口公務(wù)員的政務(wù)行為的工作績(jī)效考核體制機(jī)制的不合理和不健全的地方，只有這樣才能從理性的角度治理執(zhí)政行為謬誤的產(chǎn)生。

3.強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督。監(jiān)督是對(duì)執(zhí)政行為正確性和準(zhǔn)確性的基本保障，尤其是在基層公務(wù)員執(zhí)政行為中。從街頭官僚理論可知，基層公務(wù)員具有總體巨大的自由裁量權(quán)，由于公務(wù)員的自身素質(zhì)和能力所限以及工作環(huán)境的復(fù)雜性和多變性，在沒(méi)有監(jiān)督時(shí)，很難確保權(quán)力的正確和準(zhǔn)確使用。因此，從治理現(xiàn)代化角度看，治理執(zhí)政行為謬誤的一個(gè)重要抓手就是強(qiáng)化權(quán)力行使的監(jiān)督，這樣的監(jiān)督可以是公務(wù)員素質(zhì)的長(zhǎng)期培養(yǎng)和法規(guī)的剛性約束，也可以是物質(zhì)的充分保障和技術(shù)的時(shí)空約束。

四、引導(dǎo)窗口期公務(wù)員正確和準(zhǔn)確使用自由裁量權(quán)的基本路徑

窗口公務(wù)員是基層公務(wù)員中處于最前線的工作人員，不論是在個(gè)人素質(zhì)和工作能力方面，還是在工作環(huán)境和服務(wù)對(duì)象方面，都比其他層級(jí)的公務(wù)員面臨更多的面對(duì)面的來(lái)自服務(wù)對(duì)象的壓力，這就導(dǎo)致窗口公務(wù)員在執(zhí)政行為中行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，有可能由于多方面的原因，導(dǎo)致不能正確和準(zhǔn)確行使自由裁量權(quán)。當(dāng)然，這多方面的原因，既有客觀的原因，例如技術(shù)不成熟、制度的漏洞、信息不暢通等，也有主觀的原因，例如自身素質(zhì)低、工作能力差、責(zé)任心不強(qiáng)、工作不認(rèn)真等。[16]但不論是什么原因?qū)е铝俗杂刹昧繖?quán)的不正確、不準(zhǔn)確行使，都是政務(wù)行為的錯(cuò)誤，都是對(duì)政務(wù)治理現(xiàn)代化的阻礙。如何引導(dǎo)窗口公務(wù)員正確和準(zhǔn)確行使自由裁量權(quán)，從理論到實(shí)踐都是一個(gè)值得長(zhǎng)期關(guān)注的議題?？梢詮囊韵聝纱蠡韭窂饺ヒ龑?dǎo)：

(一)引導(dǎo)窗口期公務(wù)員自由裁量權(quán)正確行使的路徑：因事制宜，創(chuàng)新政務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程再造

當(dāng)今世界社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變，政務(wù)行為多種多樣，個(gè)人訴求千差萬(wàn)別，對(duì)基層執(zhí)政是多方面的嚴(yán)峻考驗(yàn)。對(duì)窗口公務(wù)行為而言，也是如此。窗口服務(wù)的行為是多樣的，而在我國(guó)推進(jìn)窗口服務(wù)的體制機(jī)制改革中，政務(wù)一窗通是一個(gè)總體趨勢(shì)，這就對(duì)窗口公務(wù)員提出比以前更多、更高、更復(fù)雜的要求。管理層必須健全相應(yīng)的體制機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督，創(chuàng)新政務(wù)流程、實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程的總體再造，加強(qiáng)對(duì)窗口公務(wù)員的素質(zhì)教育和能力培訓(xùn)，提升窗口服務(wù)的能力和水平；窗口公務(wù)員要主動(dòng)作為和主動(dòng)學(xué)習(xí)，盡快掌握在復(fù)雜條件下正確處理政務(wù)的素質(zhì)和能力，正確行使自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政行為流程的自我再造。[17]

(二)引導(dǎo)窗口期公務(wù)員自由裁量權(quán)準(zhǔn)確行使的路徑：因人制宜，以人為本，實(shí)現(xiàn)我為人人、人人為我的政務(wù)治理

一方面，每一個(gè)政務(wù)行為，就行使者而言，例如窗口公務(wù)員，雖然面對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象處理類似的事情或相同的事情，但由于服務(wù)對(duì)象不同，相同或相似的事情就變得不一樣了。一個(gè)政務(wù)行為如果是A，一個(gè)服務(wù)對(duì)象是B，另外一個(gè)服務(wù)對(duì)象是C，在具體政務(wù)活動(dòng)中，A+B并不等于A+C，這道理很簡(jiǎn)單、很淺顯，視乎人人都明白，但在實(shí)際工作，很多人并沒(méi)有這樣思考和行動(dòng)。這樣的道理，在教育教學(xué)中表現(xiàn)為因材施教的原則和方法。而在管理活動(dòng)中和服務(wù)行為中，管理者和服務(wù)者很多時(shí)候自覺(jué)或不自覺(jué)地不注意或不愿意使用這樣思路。這種情況的出現(xiàn)，既有政務(wù)行為執(zhí)行者，例如窗口公務(wù)員個(gè)人的原因和主體的因素，素質(zhì)、能力和水平等，也有政務(wù)行為平臺(tái)的原因，技術(shù)不完善、管理機(jī)制和物質(zhì)保障不夠等。

另一方面，一個(gè)政務(wù)行為，就服務(wù)對(duì)象而言，在面對(duì)不同的行使者時(shí)所構(gòu)成的組合也不是完全相同的。一個(gè)政務(wù)行為如果是A，一個(gè)窗口公務(wù)員是B，另外窗口公務(wù)員是C，在具體政務(wù)活動(dòng)中，A+B也并不等于A+C。而很多時(shí)候，服務(wù)對(duì)象并不明白或不愿意明白這一點(diǎn)，總是期盼于A+B等于A+C，而且期望B和C都是盡善盡美的。這種情況，很容易導(dǎo)致政務(wù)沖突，導(dǎo)致政務(wù)形式不能及時(shí)有效地完成。

以上兩個(gè)方面，不論何種情況出現(xiàn)，都容易形成一個(gè)誤區(qū)，政務(wù)行為好像都是所謂的“對(duì)事不對(duì)人”：行使者和服務(wù)對(duì)象很難調(diào)和。事實(shí)上，不論是政府管理創(chuàng)新的角度和政務(wù)治理現(xiàn)代化的角度，還是社會(huì)管理創(chuàng)新和公民素質(zhì)治理現(xiàn)代化的角度，消解這一悖論、克服這一陷阱的關(guān)鍵就是因人制宜，以人為本。在所有政務(wù)行為中，只要灌注了這一要點(diǎn)，都有可能形成一個(gè)我為人人、人人為我的政務(wù)治理模式，甚至在全社會(huì)形成一個(gè)這樣的社會(huì)管理創(chuàng)新模式。