我國直轄市的功能定位探析

楊生賢

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 政法教研部，北京 100091）

直轄市體制是中國特色社會主義行政區(qū)劃制度的重要內(nèi)容，也是我國行政區(qū)劃制度體系的一大特色。隨著改革開放和新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，直轄市體制也在不斷豐富和完善。近些年來，只要?？葱侣劚憧砂l(fā)現(xiàn)，關(guān)于直轄市設(shè)置的討論經(jīng)常見諸媒體特別是網(wǎng)絡(luò)。尤其近二十年，不少人認(rèn)為很多省份面積太大、人口太多，省級政府難以直管諸多市縣，即使通過地級市也存在一定困難，增省需要新建省會，而增設(shè)直轄市可直接以原地級市政府為班底，就像當(dāng)年重慶市那樣。個別地級市甚至做好了直轄準(zhǔn)備。與此同時，社會上又出現(xiàn)很多相反的聲音，提出不盡相同的意見和建議。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新發(fā)展常態(tài)的情況下，為激發(fā)社會發(fā)展活力，我國應(yīng)設(shè)多少個直轄市，這確是一個值得探討的問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善和現(xiàn)代化建設(shè)日益深入，行政區(qū)劃體制也需要改革。不過，行政區(qū)劃體制改革涉及方方面面，不能朝令夕改，需要謹(jǐn)慎操作。在一系列討論的重要問題中，首先應(yīng)明確的就是直轄市的基本功能定位問題。

一、直轄市是全國性或大區(qū)域性的中心城市

我國現(xiàn)有的直轄市，要么是全國性的中心城市，如北京市之于全國，要么是大區(qū)域（類似解放初期的大行政區(qū)）性的中心城市，如重慶市之于西南地區(qū)，類似當(dāng)年大行政區(qū)首位度最高的城市。這說明，直轄市的首要功能定位，必須是在全國或大區(qū)域中，居于中心城市的地位，發(fā)揮著中心城市的功能。這是直轄市和其他城市的首要區(qū)別。同理，一個城市能否直轄，盡管憲法和法律沒有制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，但一個公認(rèn)的參考標(biāo)準(zhǔn)就是從歷史到現(xiàn)在，其是否在全國或某個大區(qū)域占據(jù)中心的地位。

“市”本來就有人類某項(xiàng)活動中心的意思?！笆小弊衷谖覈臀鞣蕉加杏凭玫臍v史。在《辭源》中，“市”字主要有兩種含義：聚集貨物，進(jìn)行買賣；貿(mào)易的場所[1]523。英語中的“city”一詞也有“城堡+市場”的意思。市本來是臨時交易的場所，并因?yàn)槌跗诔ＴO(shè)在居民區(qū)的水井旁而被稱為“市井”。后來，逐漸演變?yōu)槎ㄆ诮灰椎膱鏊?，即“集市”“草市”“墟”“場”等。在商品交易的基礎(chǔ)上，人口逐漸集聚，既需要設(shè)立管理機(jī)構(gòu)以維持秩序，也需要完善服務(wù)設(shè)施以方便交易，市場逐漸演變?yōu)槌擎?zhèn)或城市，規(guī)模較小的一般稱鎮(zhèn)，較大的稱市，也可能有別的稱謂，如日本的東京都和德國的城市州。城鎮(zhèn)尤其是工商業(yè)城市是工商業(yè)包括手工業(yè)長期發(fā)展的產(chǎn)物，而不僅僅是政治中心。很多知名城市，尤其是工商業(yè)城市，如上海、寧波，就是基于這樣的演變路徑而形成的。

在古代，由于生產(chǎn)力水平低、商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市發(fā)展緩慢，數(shù)量不多，地位也不突出，除首都或陪都直屬中央外，其他城市一般由基層政區(qū)直接管轄，實(shí)行“城鄉(xiāng)合治”原則，城市從屬于周圍的農(nóng)村，不管在我國還是外國都沒設(shè)置專門的城市型政區(qū)。近代以來，在工商業(yè)和科技推動下，城市發(fā)展迅速，并以工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主，人口高度集聚，社會聯(lián)動性強(qiáng)，對社會產(chǎn)生越來越強(qiáng)大的影響，居民的政治參與意識比較強(qiáng)，也需要處理更多的公共事務(wù)，管理比較復(fù)雜。各國紛紛將城市從地域型政區(qū)中劃出，設(shè)置專門的城市型政區(qū)，實(shí)行不同于地域型政區(qū)的專門管理，社會從“城鄉(xiāng)合治”進(jìn)入“城鄉(xiāng)分治”狀態(tài)，現(xiàn)代城市誕生，并成為周圍農(nóng)村地區(qū)社會活動的中心。城市是現(xiàn)代文明的象征，管理水平比較高。

二戰(zhàn)后，由于城市化水平不斷提高，也由于社會化程度日益提高，眾多的城市日益連接成片，出現(xiàn)越來越多的城市群，城市間聯(lián)系越來越緊密，跨界公共問題如治安、污染防治、公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)等問題日益突出，單個城市越來越難以應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。越來越多的城市尤其是大城市開始向廣域化方向發(fā)展，即與周邊的城鄉(xiāng)建立都市聯(lián)盟或其他的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)甚至直接合并，人類又走上“城鄉(xiāng)合治”道路。東京都面積達(dá)2 100多平方公里，不但管區(qū)，還直管1 000人以下的村；20世紀(jì)90年代以來，韓國為了縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差別，解決因市邑過小引起政區(qū)數(shù)量過多、成本升高等弊端，也將直轄市與周邊的郡合并，或直接以郡為基礎(chǔ)，設(shè)立廣域市[2]49-50；2010年以來，莫斯科市為解決環(huán)境污染、交通擁堵等“大城市病”，也擴(kuò)大到2 500平方公里。不過，發(fā)達(dá)國家的廣域市屬于小型廣域市，面積很少超過5 000平方公里，主體上還是城市型政區(qū)；這里的農(nóng)村也是高度現(xiàn)代化的農(nóng)村，與城市不存在很大的發(fā)展差距，不同于傳統(tǒng)農(nóng)村。

當(dāng)然，城市也分很多種，根據(jù)地位可分為中心城市與一般城市。中心城市是在一定區(qū)域內(nèi)或全國范圍內(nèi)處于重要地位、具有綜合功能或多種主導(dǎo)功能、起樞紐作用的大城市，包括直轄市、省會城市和重要節(jié)點(diǎn)城市等。中心城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)在不同時期是不一樣的。根據(jù)2014年底《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城市人口在100萬以上的屬于大城市，500萬以上的屬于特大城市，1 000萬以上的屬于超大城市。目前，直轄市包括北京、上海、天津和重慶。不同于常見的很多普通地級市，尤其是在20世紀(jì)八九十年代“設(shè)市熱”中人為培植的所謂“中心城市”與部分資源枯竭城市，四大直轄市都是超級大都市，人口眾多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、科教發(fā)達(dá)，是自然而然成長起來的經(jīng)濟(jì)中心城市，具有強(qiáng)大的自我發(fā)展能力和輻射能力。早在中華人民共和國成立前，其城市人口都已過百萬，上海市人口500萬左右，已經(jīng)成為全國性或大區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)中心。1958年后，直轄市實(shí)行“市管縣”體制，但由于工業(yè)化快速發(fā)展，到改革開放前，城市人口仍超過農(nóng)村人口。天津、重慶的城市人口在1 000萬以上，上海和北京在2 000萬以上。隨著人口的聚集與工業(yè)和教育的發(fā)展，直轄市在各方面的影響力都超出本市，至少在數(shù)省范圍即大區(qū)域內(nèi)有廣泛的社會影響力。

工業(yè)化是人類不可逾越的歷史階段。工業(yè)化的發(fā)展水平在很大程度上對于一個城市是否為中心城市，發(fā)揮著重要的作用。工業(yè)化進(jìn)行到一定階段，適應(yīng)社會化程度提高的要求，產(chǎn)業(yè)開始集群化發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。為保障工業(yè)發(fā)展，各種服務(wù)業(yè)包括公共服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，形成城市，并推動城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化雙輪驅(qū)動。根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理，當(dāng)城市的人口和經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定規(guī)模后，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行成本最低、效率最高，產(chǎn)生強(qiáng)烈的集聚效應(yīng)；實(shí)際上即使超過一定規(guī)模，因?yàn)槿丝诘母叨燃郛a(chǎn)生的公共服務(wù)供給規(guī)模效應(yīng)[3]278，通過城市合理規(guī)劃布局仍可以產(chǎn)生更強(qiáng)的集聚效應(yīng)并將“大城市病”降到最低程度，如美國的紐約和日本的東京。這就是各國大城市尤其是特大城市發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市的根本原因，也是當(dāng)年我國“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！倍蟪鞘谐掷m(xù)膨脹的根本原因。顯然，大城市尤其是特大城市在推動城市化和引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面更能發(fā)揮主導(dǎo)作用，在部分城市出現(xiàn)收縮的情況下直轄市和其他特大城市仍呈現(xiàn)出明顯的人口集聚現(xiàn)象，在再城市化階段，大城市和城市群帶動作用會更加突出。四大直轄市依靠強(qiáng)大的集聚效應(yīng)，在全國產(chǎn)生了廣泛的影響力，在世界上也有一席之地。

我國一些人口大市，如河南周口、山東菏澤、河北保定，人口近1 000萬甚至1 000萬以上，因?yàn)槌鞘腥丝谥挥?00萬至200萬甚至更少，而且是通過區(qū)劃調(diào)整實(shí)現(xiàn)的，實(shí)際上的城市人口更少，顯然這種設(shè)市模式嚴(yán)重模糊了城鄉(xiāng)界限，也難以發(fā)揮中心城市作用。重慶市面積達(dá)8萬多平方公里，是世界上最大的城市。直轄前，城市人口達(dá)27.2%；直轄后，城市人口低于20%，市長帶領(lǐng)多數(shù)“市民”種地，多數(shù)指標(biāo)遠(yuǎn)低于全國平均水平[4]。當(dāng)然，現(xiàn)在多數(shù)指標(biāo)已經(jīng)超過全國平均水平，不過地域型政區(qū)特征仍很突出，“直轄市的體制，中等省的規(guī)?！薄＿@種設(shè)市模式引發(fā)廣泛的質(zhì)疑，不宜大規(guī)模推廣。改革開放之初，深圳和珠海都是極其破落的邊陲小鎮(zhèn)，不符合設(shè)市條件，但設(shè)市后的發(fā)展都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期；重慶直轄之初，也面臨重重困境，后來的發(fā)展也大大超過預(yù)期，但其他地方難以復(fù)制這種模式，尤其是大規(guī)模推廣后可能產(chǎn)生難以料定的結(jié)果。當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)依靠轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)解決城市開發(fā)建設(shè)經(jīng)費(fèi)緊缺問題，而后來的很多開發(fā)區(qū)走上“土地財政”之路，嚴(yán)重制約改革開放的深入推進(jìn)；上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)率先進(jìn)行綜合配套改革以解決深層次矛盾問題，而后來的很多國家級新區(qū)也走上“圈地”之路，甚至“等、靠、要”國家優(yōu)惠政策，而不是積極探索體制機(jī)制改革創(chuàng)新。顯然，城市化和現(xiàn)代化并不是通過改名就可以實(shí)現(xiàn)的，通過增設(shè)直轄市實(shí)現(xiàn)“縮省”和城市化不是最佳選擇。

二、直轄市是具有特殊政治功能的重要地方行政區(qū)域

直轄市在國家的治國理政體系中占據(jù)著重要的地位，發(fā)揮著其他城市和省份難以發(fā)揮的獨(dú)特政治功能。直轄，又稱直隸。一般情況下，地方實(shí)行層級制，一定的行政單位直接隸屬于一定的上級，不同層級的單位之間需要層層申奏，中央和上級的政令也需要逐級下達(dá)。但有的地方具有極其獨(dú)特的地位，實(shí)行直轄制度，由更高層次甚至中央政府直接管轄。自古以來，為了加強(qiáng)對地方的控制與保障中央政府的安全，歷代中央政府將首都及鄰近地區(qū)直屬中央，設(shè)置特殊的行政建制，委以重臣實(shí)行特別治理，其長官地位也高于與其平級的其他地方長官[5]509。秦代在其他地方設(shè)郡，但首都咸陽由中央官員內(nèi)史管理；兩漢在其他地方設(shè)郡，但西漢在首都長安置“三輔”（京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)），東漢在首都洛陽置河南尹，其長官同時具有中央官員身份，都直接參與朝政，并成為中央高官的重要后備人選。另外，對于其他個別特別重要的地方，如陪都、沖要之地，也實(shí)行中央直轄制度。這種做法對后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

我國的城市，一般由省或自治區(qū)直轄，或由省（自治區(qū)）委托地級市代管，但個別城市由中央直轄。直轄市的地位高于省、自治區(qū)和特別行政區(qū)，盡管處于同一層級。省只是普通的國土分治單位，對中央政府并不具有特殊的行政意義；盡管自治區(qū)是少數(shù)民族聚居的地方，實(shí)際上在多數(shù)民族自治地方，漢族人口占多數(shù)；特別行政區(qū)自身體量有限，在全國也只有有限的影響力。直轄市設(shè)立于具有特殊重要地位的地方，具有普通省份并不具備的特殊性，承擔(dān)著其他省份難以承擔(dān)的特殊使命。北京是我國的首都，也是北方的經(jīng)濟(jì)中心；天津是北方最大的港口城市，北方經(jīng)濟(jì)中心地位日益突出；上海是我國的經(jīng)濟(jì)中心和“長三角”的龍頭；重慶是西南最大的工商業(yè)城市和長江上游的龍頭。除首都外，其他直轄市都是國家級或大區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)中心城市，具有其他省、自治區(qū)所沒有的獨(dú)特優(yōu)勢。要是這些城市由省管，難以發(fā)揮這樣的作用，因?yàn)椤笆≌紤]的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效率，還包括省內(nèi)城市間的經(jīng)濟(jì)平衡”[6]。盡管這幾年天津發(fā)展勢頭減弱，北京向雄安新區(qū)集中轉(zhuǎn)移非首都功能，因雄安新區(qū)資源環(huán)境承載力較差，也缺乏類似天津那樣的港口，無法取代天津的地位。當(dāng)年重慶作為計劃單列市即“經(jīng)濟(jì)上的直轄市”，仍與四川省政府存在著某些管理關(guān)系不順之處，因?yàn)樾姓芾砼c經(jīng)濟(jì)管理有時是難以區(qū)分的，既不利于發(fā)揮省級政府的調(diào)控作用，也不利于發(fā)揮中心城市的輻射作用，并因?yàn)樵拇ㄊ∶娣e太大、人口太多等原因而最終分治。而且，為了發(fā)揮其獨(dú)特作用，其市委書記多實(shí)行高配制，兼任中央政治局委員，而除廣東外的其他省、自治區(qū)較少享有這樣的待遇。直轄也意味著巨大的經(jīng)濟(jì)、政治資源和無形的影響力。

其他城市，即使實(shí)行中央直轄制度，也未必能夠發(fā)揮出應(yīng)有的功能。沈陽和大連在計劃經(jīng)濟(jì)時期是地級城市，在我國城市體系中一直居前10位；改革開放后，升為副省級城市，現(xiàn)在已經(jīng)降至20位之后，仍呈下滑態(tài)勢。很多普通地級市，盡管經(jīng)過多年發(fā)展，主城區(qū)或者市政府駐地經(jīng)濟(jì)實(shí)力依然有限，甚至還不如下屬縣或者多年處于徘徊狀態(tài)，缺乏自我生存和發(fā)展能力，并成為很多社會矛盾的源頭。計劃經(jīng)濟(jì)時期，按照行政級別配置權(quán)力和其他資源，特定的行政級別對城市發(fā)展確實(shí)有重要作用。一個地方要實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，只有具備相應(yīng)的等級。市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中日益發(fā)揮決定性作用，除直轄市外，其他城市的行政等級色彩逐步淡化，即使實(shí)行中央直轄也難以發(fā)揮相應(yīng)的作用；優(yōu)越的行政等級可以讓一個地方做大，但未必做強(qiáng)，甚至大到一定程度后難以維持增長態(tài)勢。

民國時期最多時設(shè)12個直轄市，包括上海、南京、北平（今北京）、天津、青島、西安、重慶、漢口（今武漢）、廣州、沈陽、大連和哈爾濱?！坝捎谝话愕闹行〕鞘腥狈I(yè)基礎(chǔ)，官僚資本多集中在少數(shù)大城市內(nèi)。為了加強(qiáng)對這些城市的控制，國民黨政府在規(guī)劃行政區(qū)域時，把一些主要的城市定為直轄市。”[7]解放初，最多時設(shè)14個直轄市，包括北京、天津、上海、沈陽、旅大（今大連）、鞍山、撫順、本溪、武漢、重慶、西安、廣州、長春、哈爾濱，“其主要考量是按區(qū)域選擇一批工業(yè)和人口相對集聚的城市，為新中國的工業(yè)化奠定基礎(chǔ)，并探索大中城市管理的經(jīng)驗(yàn)”[8]。不過，除北京、天津外，其他直轄市由大行政區(qū)代管，其中上海由華東大行政區(qū)代管，直到1954年后才由中央政府直轄。

多年來，一些專家認(rèn)為，部分省份面積太大、人口太多，省級政府難以進(jìn)行有效的管轄，增省需要新建省會，而增直轄市可直接以原地級市政府為班底，就像當(dāng)年重慶市那樣，并主張將部分重要城市，如大連、深圳、青島、西安甚至喀什等，升為直轄市，同時從周邊劃入部分市縣。目前，在部分地級市，特別是個別計劃單列市，市民甚至部分鄉(xiāng)下人的省域觀念也已經(jīng)淡化，很不利于發(fā)揮省政府的宏觀調(diào)控作用。我國該不該增設(shè)直轄市、增設(shè)多少直轄市，目前也存在很大的爭議，中央也沒有明確的說法。一些人經(jīng)常把我國與美國等國進(jìn)行對比，認(rèn)為我國還需要增加10多個直轄市。劉君德等認(rèn)為增設(shè)直轄市以4個為宜[9]236。浦善新反對增設(shè)直轄市，因?yàn)闁|南沿海各省的管理幅度是適當(dāng)?shù)?，?nèi)地缺乏類似重慶那樣的非省會城市[10]298。實(shí)際上多數(shù)人都存在模糊的認(rèn)識，根本不了解直轄市到底是什么樣的行政區(qū)劃，只是人云亦云，就像20世紀(jì)八九十年代我國推廣“市管縣”體制和“撤縣設(shè)市”一樣，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后很不利于激發(fā)社會發(fā)展活力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

從歷史上講，唐代首創(chuàng)的府，是中央直轄政區(qū)。宋代以后，府越置越多，地位越來越普通，早已失去中央直轄的性質(zhì)。“縱觀歷代一級政區(qū)的直轄制度，一般都是將直轄政區(qū)設(shè)在首都、國內(nèi)最重要地區(qū)的中心城市和皇朝龍興之地，數(shù)量從1個到5個、6個不等。”[11]當(dāng)年設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)后，很多地方也要求設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，中央只在其他地方設(shè)開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)等，實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些政策，但不叫經(jīng)濟(jì)特區(qū)；20世紀(jì)90年代浦東新區(qū)成立時，在多數(shù)方面能享受經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策，被稱為“新特區(qū)”，而且享受經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)政策和其他優(yōu)惠政策，實(shí)際上“比特區(qū)還特”，但是不叫特區(qū)叫新區(qū)，就是為了顯示經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊性。顯然，直轄市數(shù)量不宜太多。

三、直轄市是在經(jīng)濟(jì)上、文化上、教育科技上具有龍頭作用的重要城市

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化發(fā)展、教育科技等方面，發(fā)揮龍頭城市的作用，帶動其他地方共同發(fā)展，這是直轄市的重要功能。近代以來，凡是后起的國家，都有一個共同的特征：本國民間力量太弱，市場機(jī)制發(fā)育遠(yuǎn)不成熟，又面臨激烈的外部競爭甚至嚴(yán)重威脅，需要在較短的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，這就需要政府發(fā)揮積極和有力的作用。政府實(shí)施的一個重要手段，就是集中全國的力量興辦國有企業(yè)，先要解決工業(yè)化“從無到有”的問題，為后來的發(fā)展奠定初步的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。國有企業(yè)主要分布在中心城市尤其是像直轄市這樣的特大城市，現(xiàn)在在直轄市仍占優(yōu)勢地位。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，教育和科研也得到相應(yīng)的發(fā)展。依據(jù)增長極理論：在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，各種生產(chǎn)要素并不是均衡分布，而是首先向區(qū)位優(yōu)越的地方集中，形成增長極；隨著成本和資源稟賦發(fā)生變化，有的產(chǎn)業(yè)開始向周邊轉(zhuǎn)移，形成多級次中心，擴(kuò)散效應(yīng)逐步擴(kuò)大并慢慢取代極化效應(yīng)；最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。目前，各直轄市都渡過了極化階段，進(jìn)入擴(kuò)散階段，很好地發(fā)揮了龍頭作用。

改革開放以前，上海在得到國家有限投資的情況下，以6 300平方公里土地，創(chuàng)造了全國1/9的GDP（最多時占20%）和1/6的財政收入，一直位居全國第一，并以多種形式支援全國各地。改革開放之后，盡管江蘇和廣東后來居上，上海始終穩(wěn)居“全國第一城”位置。浦東新區(qū)開發(fā)開放后，上海牢牢抓住新時代戰(zhàn)略機(jī)遇，再次成為排頭兵，國家經(jīng)濟(jì)中心地位更加凸顯，并成為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心。北京長期居“全國第二城”和“北方第一城”位置。黨的十八大以來，為破解“大城市病”，北京積極向周邊尤其是向河北轉(zhuǎn)移中低端產(chǎn)業(yè)，向天津轉(zhuǎn)移科技成果和部分高端產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量改善。1978年之后，我國出現(xiàn)“南快北慢”的現(xiàn)象，天津在20世紀(jì)90年代也一度沒落。自天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放后，北方尤其是天津和河北進(jìn)入發(fā)展的快車道；2017年以來，天津積極實(shí)施“騰籠換鳥”戰(zhàn)略，高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)日益堅實(shí)，必將更好地服務(wù)三北地區(qū)。重慶自清末以來一直是西南最大的工商業(yè)城市，直轄后引領(lǐng)內(nèi)地開發(fā)開放程度逐漸走高，西部經(jīng)濟(jì)增長極作用日益突出，尤其是在兩江新區(qū)成立后：“過去，重慶有近一半的貨物出口要到沿海報關(guān)。兩路寸灘保稅港區(qū)建成后，不僅重慶貨物全部在本地報關(guān)，甚至在重慶報關(guān)的貨物中，有32%是來自四川、貴州等周邊省市的貨物”[12]。

文化是一個國家、一個民族的靈魂。當(dāng)今時代，文化與經(jīng)濟(jì)、政治相互交融，文化是國家間競爭的焦點(diǎn)之一，提高國家文化軟實(shí)力也是國家復(fù)興的重要文化支撐。各直轄市都具有豐富的文化資源。北京是我國的文化中心，擁有眾多全國一流的博物館、紀(jì)念館、影劇院、新聞媒體、出版社等設(shè)施。上海是新文化運(yùn)動的發(fā)源地、中國共產(chǎn)黨的誕生地，也是我國近代民族工業(yè)的發(fā)源地。天津是北方民族工業(yè)的發(fā)源地，也是當(dāng)年北方工人運(yùn)動的中心。重慶是近代西部最早開埠的地方、西部較早建立黨組織的地方，也是抗戰(zhàn)時期的大后方和抗日民主運(yùn)動的中心。進(jìn)入21世紀(jì)以來，順應(yīng)時代要求，各直轄市深化文化體制改革，將文化分為公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)，并與旅游資源開發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化了文化資源配置，造就了一批文化航母，如北京歌華有線電視網(wǎng)絡(luò)有限公司、北京暢游時代數(shù)碼技術(shù)有限公司、天津廣播電視傳媒集團(tuán)有限公司、重慶出版集團(tuán)、紅巖聯(lián)線文化研究發(fā)展中心（簡稱“紅巖聯(lián)線”），激發(fā)了文化市場主體活力，實(shí)現(xiàn)了文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展。各直轄市充分利用豐富的文化資源，積極弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會主義先進(jìn)文化，促進(jìn)了文化自信，傳播了正能量，有力地提高了國家文化軟實(shí)力和中華文化影響力，也增強(qiáng)了文化市場主體自我發(fā)展能力，發(fā)揮了文化龍頭作用，并深深推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

在現(xiàn)代社會，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。我國在一窮二白的基礎(chǔ)上建設(shè)社會主義，更應(yīng)該發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的引領(lǐng)作用。我國現(xiàn)有的四大直轄市都是智力資源密集的地方，北京是我國教育科技最發(fā)達(dá)的地方，海淀區(qū)更是世界上少有的智力密集區(qū)；其他直轄市也是教育和科技資源密集的地方，不過長期面臨經(jīng)濟(jì)與科技脫節(jié)問題。改革開放以來，北京率先推出“中關(guān)村電子一條街”，并于1988年設(shè)立全國首個高新區(qū)即后來的中關(guān)村科技園區(qū)，造就了方正、聯(lián)想、紫光、曙光等一批高科技龍頭企業(yè)，成為科技創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊和科技產(chǎn)業(yè)化的先行者。上海在高科技領(lǐng)域特別是在很多關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域長期領(lǐng)跑全國，張江高新區(qū)也是全國6大國家級高新區(qū)（中關(guān)村、張江、武漢東湖、西安、深圳、成都）之一，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)每年從上海引入大量高新技術(shù)。天津在大飛機(jī)、新一代運(yùn)載火箭、高端制造、現(xiàn)代海洋化工、生物醫(yī)藥、新能源等方面處于領(lǐng)先水平，并成為北京的主要科技成果轉(zhuǎn)化基地。大量的科技成果走出實(shí)驗(yàn)室，轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和科技的有效結(jié)合，也促進(jìn)了新舊動能轉(zhuǎn)換，并帶動了我國自主創(chuàng)新能力的提高和科技貢獻(xiàn)率的提升。重慶再次直轄后迅速成長為西部科技創(chuàng)新高地，目前人才規(guī)模和質(zhì)量與天津相當(dāng)，創(chuàng)新能力持續(xù)增強(qiáng)，兩江新區(qū)在西部國家級新區(qū)中率先走上創(chuàng)新驅(qū)動之路，為西部地區(qū)開發(fā)開放不斷注入新動能。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是我國率先實(shí)行改革開放的地方，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)是我國市場化程度和科技貢獻(xiàn)率最高的地方，也是市場主體活力釋放最充分的地方。不過，經(jīng)濟(jì)特區(qū)以“三資”企業(yè)為主，高度市場化和國際化，一些模式并不完全適合國內(nèi)其他地方。2005年王珉在吉林推廣“南方經(jīng)驗(yàn)”時，就引發(fā)震驚全國的“通鋼事件”。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在探索體制機(jī)制改革創(chuàng)新方面作了巨大貢獻(xiàn)，但在引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面并不理想。例如，深圳在引領(lǐng)“珠三角”比較成功，在引領(lǐng)非“珠三角”地區(qū)的作用有待于進(jìn)一步展現(xiàn)。在人們?nèi)找骊P(guān)注文化軟實(shí)力的今天，深圳仍然難以發(fā)揮文化重鎮(zhèn)的作用，在環(huán)境和人力資源瓶頸制約日益突出的形勢下會對高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生不利影響。其他重要城市，如武漢、鄭州、青島，也主要在某些方面發(fā)揮龍頭作用。由于國有企業(yè)承擔(dān)著很多非市場職責(zé)，直轄市的市場化和全球化水平在未來很長時期無法與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相提并論，加之直轄市與周圍省份地域相連、文化相承，以及自身雄厚的實(shí)力和優(yōu)越的區(qū)位，直轄市可以有效地引領(lǐng)周圍省份，甚至全國。可以說，上述城市主要是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的龍頭，而直轄市是在經(jīng)濟(jì)上、文化上、教育科技上都具有龍頭作用的重要城市。

綜上所述，直轄市作為中央政府直接管理的地方行政單位，一直發(fā)揮著全國性或大區(qū)域性的中心城市功能，是治國理政體系的重要支柱以及國家經(jīng)濟(jì)、文化、教育科技發(fā)展的龍頭重鎮(zhèn)，具有合理的存在價值。我國到底設(shè)置多少直轄市及如何增設(shè)，應(yīng)該依法根據(jù)國家全面發(fā)展的實(shí)際需要來確定。行政區(qū)劃體制改革是龐大的系統(tǒng)工程，也易受一些人為因素的干擾，需要謹(jǐn)慎操作，特別在省級層面。不管怎樣，設(shè)置直轄市只是手段，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感更為重要。隨著新時代中國特色社會主義的不斷發(fā)展和探索，直轄市體制作為中國特色社會主義行政區(qū)劃體制的一大特色，必然在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中不斷得到豐富和發(fā)展。