地方人大立法協(xié)商的概念辯正與發(fā)展方向
——基于實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的視角

周天泓

一、背景的展開與問題的提出

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)利益主體日漸多元，各種利益關(guān)系大小群體之間的矛盾也日趨多樣，如何有效保障社會(huì)各方充分表達(dá)訴求和觀點(diǎn)，規(guī)范有序吸納其立法需求，就成為了民主立法的應(yīng)然選項(xiàng)。①立法協(xié)商就是保障社會(huì)各方有效參與立法活動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生的制度創(chuàng)新。

從本質(zhì)上講，立法協(xié)商是協(xié)商民主在立法工作中的體現(xiàn)和應(yīng)用。②我們黨高度重視這一民主立法創(chuàng)新形式對(duì)推動(dòng)中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值，自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要“深入開展立法協(xié)商”以來，層層部署、穩(wěn)步推進(jìn)其發(fā)展。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了“立法協(xié)商”的具體要求。2015年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》首次提出“人大協(xié)商”概念，并將“深入開展立法工作中的協(xié)商”納入“人大協(xié)商”范疇進(jìn)行專門論述。2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)，“按照科學(xué)立法、民主立法的要求，加強(qiáng)立法協(xié)商，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制”。黨的十九屆四中全會(huì)更是明確指出，“完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制”。2021年10月13日，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上指出，“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”，“要完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”。③這一重要論述更是賦予了立法協(xié)商實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要使命。

黨中央有部署，地方見行動(dòng)。其實(shí)，各地在黨的十八大之前就早已有立法協(xié)商的相關(guān)探索。比如，從1995年開始，大連市政協(xié)每年圍繞2—3 部地方性法規(guī)和規(guī)章草案，在人大或政府進(jìn)行協(xié)商論證④；福建省在2000年就制定了《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見》⑤；2013年，北京市委決定在北京市政協(xié)就《北京市大氣污染防治條例（草案）》進(jìn)行立法協(xié)商，北京市政協(xié)組織各界別及專家組座談30 次，直接參與座談會(huì)發(fā)表建議的委員有265人，提出372 條意見建議，為法規(guī)草案的修改完善提供重要支持。⑥此外，還有不少地方出臺(tái)了立法協(xié)商的規(guī)范性文件，這些文件的制定主體既有人大常委會(huì)，也有政府，還有政協(xié)。⑦由此可見，盡管《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》將“深入開展立法工作中的協(xié)商”作為“人大協(xié)商”的內(nèi)容，但是實(shí)踐中開展地方立法協(xié)商的主體卻絕非只有人大及其常委會(huì)一家。這就不免帶來疑問：是該根據(jù)地方的實(shí)踐對(duì)中央政策進(jìn)行完善，還是該對(duì)地方的實(shí)踐進(jìn)行矯正糾偏？立法協(xié)商的概念究竟該如何把握？其在地方立法中的主體、方式、程序如何規(guī)范，未來該怎么發(fā)展？從理論層面來看，學(xué)界圍繞這些問題進(jìn)行了持續(xù)的研究探討，但是至今尚未形成共識(shí)。有學(xué)者一針見血地指出，現(xiàn)行研究存在碎片化、零散化狀況。⑧而這也在一定程度上加劇了理論分歧。本文以為，亟需一種更高層次、更寬領(lǐng)域的理論格局對(duì)立法協(xié)商的相關(guān)問題進(jìn)行統(tǒng)攝，開展體系化的制度建構(gòu)，進(jìn)而指引立法協(xié)商實(shí)踐更進(jìn)一步發(fā)展?；诖耍疚膶L試把立法協(xié)商置于全過程人民民主這一中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的前進(jìn)方向下進(jìn)行考察，明確立法協(xié)商發(fā)展完善的理論指引，廓清立法協(xié)商的概念，在此基礎(chǔ)上揭示當(dāng)下地方人大在開展立法協(xié)商實(shí)踐中的問題，進(jìn)而提出今后的發(fā)展建議。

二、理論預(yù)設(shè)：把握全過程人民民主重大理念的三個(gè)維度

人民民主是社會(huì)主義的生命，是中國共產(chǎn)黨始終高舉的光輝旗幟。一百年來，我們黨不斷深化對(duì)人民民主建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾走出了一條符合中國國情、具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、充滿生機(jī)活力的中國式人民民主發(fā)展道路。在厚重的民主發(fā)展歷史邏輯基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出了全過程人民民主的重大理念并大力推進(jìn)。全過程人民民主重大理念的提出，既是對(duì)我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政基本經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，集中反映了我們黨對(duì)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的規(guī)律性思考與實(shí)踐成就，也為推進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)指明了方向，更為立法協(xié)商深入發(fā)展提供了更高層次、更大格局、更寬領(lǐng)域的理論指引和遵循。“新的核心概念與概念體系的出現(xiàn)背后，往往就預(yù)示著在新的研究中，要采用新的研究方法，或?qū)π碌难芯繉?duì)象進(jìn)行研究，預(yù)示著一種新的本體論和方法論。”⑨全過程人民民主具有極其深遠(yuǎn)的政治意蘊(yùn)、無比豐富的理論內(nèi)涵和鮮明具體的實(shí)踐要求。我們可以從以下三個(gè)維度來把握這一重大理念。

（一）把握“全過程人民民主”的“人民性”

民主是全人類的共同價(jià)值，是人類美好意愿的充分表達(dá)。人民在國家制度和國家政治生活中處于何種位置，是居于中心地位還是被邊緣化，是判斷民主的性質(zhì)與質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。與習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)最初提出的“全過程民主”相比，“全過程人民民主”重大理念加入了“人民”二字?！叭嗣瘛苯沂玖巳^程人民民主的本體屬性，這是中國特色社會(huì)主義民主區(qū)別于西方式民主最顯著的特征。全過程人民民主始終遵循以人民為中心的價(jià)值取向，建立符合人民意志的制度安排，從根本上避免了西方資本主義國家無法克服的“民主赤字”問題，最大程度地確保人民當(dāng)家作主的權(quán)利和地位。堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展全過程人民民主，是新時(shí)代新征程民主政治建設(shè)的最根本要求，也是發(fā)展立法協(xié)商制度必須遵循的根本價(jià)值。人民需要是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的根本前提，要始終把人民作為民主政治建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)，開展立法協(xié)商要以人民權(quán)益和真實(shí)訴求為基點(diǎn)，聚焦實(shí)現(xiàn)群眾訴求，統(tǒng)籌安排社會(huì)利益；人民參與是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的主要方式，要始終把人民作為民主政治建設(shè)的根本依靠力量，全心全意依靠人民的主體力量推進(jìn)立法協(xié)商建設(shè)，不斷創(chuàng)新公眾參與立法協(xié)商的方式和舉措，注重公眾參與的平等性，持續(xù)提升立法協(xié)商參與主體的廣泛性，凝聚社會(huì)各方力量，形成最大公約數(shù)；人民滿意是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的最終目標(biāo)，要始終把人民作為民主政治建設(shè)的根本目的，持續(xù)推進(jìn)立法協(xié)商等制度創(chuàng)新，保障人民權(quán)力，增進(jìn)人民福祉，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好法治生活的需要。⑩

（二）把握“全過程人民民主”的“全過程性”

民主在古希臘誕生之時(shí)，從民主決策到民主監(jiān)督，公民都是參與其中的。但是，戰(zhàn)后西方式民主將民主單純理解為“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”。以美國為首的西方國家在全世界推銷民主時(shí)就是按照“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”的標(biāo)配來設(shè)計(jì)民主制度。這一定義將民主只限于投票選舉，窄化了民主的過程，其結(jié)果就是不僅造就了大量的空殼民主，而且在很多地方激化了固有的社會(huì)矛盾，甚至引發(fā)嚴(yán)重沖突，包括族群沖突和宗教沖突等。?民主的真諦不僅是投票權(quán)力的一時(shí)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)是圍繞滿足人民不斷增長(zhǎng)的需要以及體現(xiàn)這一需要的政策展開的一個(gè)有始有終具有“閉環(huán)”特色的全流程參與。?全過程人民民主不僅強(qiáng)調(diào)民主的過程性，更強(qiáng)調(diào)“全”過程性，有效防止了選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象。有學(xué)者指出，全過程人民民主包括民主的宏觀過程和具體的微觀過程。從宏觀過程來看，全過程人民民主是持續(xù)的、不間斷的民主活動(dòng)。只要存在公共事務(wù)的決策，就必然需要人民的民主政治參與活動(dòng)，因此，全過程人民民主呈現(xiàn)為非間斷的政治參與行為。從具體的微觀過程來看，根據(jù)民主活動(dòng)的實(shí)踐邏輯，全過程人民民主主要由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等行為所構(gòu)成。其中民主選舉、民主決策和民主管理均可構(gòu)成具體民主的完整活動(dòng)，而貫穿三個(gè)具體民主活動(dòng)的是民主協(xié)商和民主監(jiān)督。?

立法是一項(xiàng)重要的公共決策，從全過程人民民主的“全過程性”特征來說，民主協(xié)商和民主監(jiān)督就要貫穿立法決策的全過程。立足民主協(xié)商貫穿立法決策全過程，一方面“不僅要使協(xié)商在決策之前，而且要讓協(xié)商貫穿于從決策到實(shí)施、反饋的全過程，充分體現(xiàn)了人民持續(xù)參與政治生活的權(quán)利”?，換言之，發(fā)展立法協(xié)商要盡可能延伸協(xié)商時(shí)間線，不僅在立法決策中發(fā)揮作用，也要在立法決策前、立法決策后發(fā)力；另一方面，“立法協(xié)商的成功并非取決于有集體行動(dòng)能力的全體公民，而是取決于交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成公共輿論之間的共同作用”?，“交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化”意味著必須建構(gòu)起持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制與程序，為強(qiáng)化立法協(xié)商功能、實(shí)現(xiàn)立法協(xié)商貫穿立法全過程提供有力支撐。

（三）把握“全過程人民民主”的“真實(shí)有效性”

習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！?先進(jìn)的民主理念與科學(xué)的民主制度必須在現(xiàn)實(shí)民主治理過程中得到效能檢驗(yàn)。全過程人民民主具有卓越的民主治理效能，具有真實(shí)性、有效性特點(diǎn)。?真實(shí)性主要指整個(gè)民主過程由人民親身參與，有真實(shí)的體驗(yàn)感，體現(xiàn)在民主制度的執(zhí)行。有效性即結(jié)果的管用性。全過程人民民主“有效管用”，就是指其具有鞏固國家政權(quán)、夯實(shí)政權(quán)的民意基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的合法性、正當(dāng)性的作用，也具有吸納民智、體現(xiàn)民意、代表民利、開發(fā)民力的良好作用。歸結(jié)為一點(diǎn)，人民參與民主的期望能夠在參與實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)，人民在民主問題上有獲得感。?開展立法協(xié)商必須有力展現(xiàn)全過程人民民主的“真實(shí)有效性”。要注重提升群眾真實(shí)參與民主活動(dòng)的“體驗(yàn)感”，通過周延的程序設(shè)計(jì)，進(jìn)一步健全立法協(xié)商中的交流、互動(dòng)機(jī)制，確保人民群眾能夠真實(shí)地參與民主立法；要注重提升協(xié)商結(jié)果的“有效性”，立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真對(duì)待立法協(xié)商結(jié)果，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，切實(shí)提高立法決策質(zhì)量。

三、立法協(xié)商概念辯正

“概念是構(gòu)造理論的磚石，它是研究范圍內(nèi)同一類現(xiàn)象的概括性表述。”?“概念賦予經(jīng)驗(yàn)以形式，并使明確表述成為可能?！?如果一個(gè)概念的外延漫無邊際，或者每個(gè)人完全可以從不同意義上使用這個(gè)概念，那么說明這個(gè)概念的表述還不清楚明確，需要進(jìn)行再界定。正如前文所述，制定立法協(xié)商規(guī)范性文件的地方主體既有人大常委會(huì)，也有政府，還有政協(xié)，這反映到理論層面就是立法協(xié)商的概念內(nèi)涵不清、外延不明?！耙粋€(gè)理論的概念明晰性通過對(duì)意義的深入說明和澄清而獲得不斷提高，是科學(xué)進(jìn)步最重要的方式之一?！?據(jù)此，本文將以前文勾勒出的全過程人民民主重大理念的理論預(yù)設(shè)，對(duì)立法協(xié)商概念進(jìn)行辨正，為更進(jìn)一步探討立法協(xié)商的實(shí)踐發(fā)展提供前提和基礎(chǔ)。

（一）從描述性概念到規(guī)范性概念的流變：立法協(xié)商概念研究梳理

“‘詞語’并不具有歷史，而‘概念’則具有歷史?！?對(duì)概念的研究自然也有歷史。通過梳理我國學(xué)界對(duì)立法協(xié)商概念的研究脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)其歷程大致沿著實(shí)踐在前、理論在后的路徑。

在早期的理論研究中，研究者們從各地政協(xié)開展立法協(xié)商的實(shí)踐探索中來提煉立法協(xié)商概念。早在2002年，林慶民總結(jié)分析大連市政協(xié)參與地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案在人大或政府審議通過之前的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，提出要堅(jiān)持把搞好立法協(xié)商放在重要位置，作為政協(xié)工作不可偏廢的重要組成部分。?此后，林忠武在考察當(dāng)時(shí)我國各級(jí)政協(xié)積極開展立法協(xié)商工作、形成頗具特色的立法協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，提出“立法協(xié)商是指政協(xié)有關(guān)專門委員會(huì)和政協(xié)委員，在立法機(jī)關(guān)初審之前，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)草案進(jìn)行論證、協(xié)商，發(fā)表意見和建議的活動(dòng)。立法協(xié)商工作是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政職能的重要形式”。?沿著這一經(jīng)驗(yàn)萃取獲得概念的路徑，趙吟、王叢偉、胡照洲、王復(fù)生、彭鳳蓮、朱志昊等學(xué)者相繼將研究視野聚焦于政協(xié)這一主體，圍繞人民政協(xié)在立法協(xié)商中的工作職能、具體行動(dòng)、獨(dú)特優(yōu)勢(shì)等，對(duì)立法協(xié)商進(jìn)行定義，并將政協(xié)設(shè)為立法協(xié)商的唯一渠道。?從概念的生成路徑上看，這一研究范式下生成的立法協(xié)商概念可以說是描述性概念。?

在稍晚期的研究中，有不少學(xué)者開始采取不同于事實(shí)提煉的定義路徑，而是立足立法權(quán)行使的主體、立法運(yùn)行的邏輯，對(duì)立法協(xié)商進(jìn)行定義。張獻(xiàn)生認(rèn)為，立法協(xié)商是指具有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門在立法過程中，按照一定的程序與有關(guān)方面、部門或人士，或面向社會(huì)公眾，就有關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容通過咨詢、溝通、對(duì)話、討論、聽證、評(píng)估、征求意見、提出建議和反饋等方式進(jìn)行的協(xié)商活動(dòng)。?郭杰認(rèn)為，立法協(xié)商是指具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)或其行使相關(guān)立法權(quán)限的法定主體，在立法活動(dòng)中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動(dòng)。?其認(rèn)為，立法協(xié)商應(yīng)取這一廣義上的定義，不宜立足政協(xié)立法協(xié)商這一狹義定義。蘇紹龍從“立法”和“協(xié)商”這兩個(gè)概念出發(fā)來推導(dǎo)立法協(xié)商的定義，認(rèn)為立法協(xié)商是人大或其常委會(huì)主持下的協(xié)商，是立法前的協(xié)商，并將行政立法排除在了立法協(xié)商之外。?此外，還有學(xué)者從立法協(xié)商活動(dòng)的發(fā)起部門與主導(dǎo)部門的雙重角度進(jìn)行考察，認(rèn)為立法協(xié)商就是立法過程中，相關(guān)行為主體圍繞立法內(nèi)容、立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃等事項(xiàng)進(jìn)行的協(xié)商互動(dòng)。?這無疑是更廣義的定義。上述研究范式下生成的立法協(xié)商概念可以說是規(guī)范性概念。?

長(zhǎng)期以來，描述性概念定義與規(guī)范性概念定義兩種理論范式并存，導(dǎo)致立法協(xié)商的認(rèn)識(shí)一直不統(tǒng)一，這給實(shí)踐探索帶來了極大的困擾。隨著立法協(xié)商實(shí)踐的日漸豐富以及學(xué)界對(duì)協(xié)商民主理論的深入研究，晚近以來，有學(xué)者嘗試調(diào)和這兩種定義，對(duì)立法協(xié)商作出更精當(dāng)?shù)慕缍āＦ湟环矫嬲J(rèn)為，立法協(xié)商是協(xié)商民主機(jī)制嵌于立法過程中的民主活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由具有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門來主導(dǎo)；另一方面，還應(yīng)利用現(xiàn)有的政協(xié)制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，突出政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)等特定主體在協(xié)商中的社會(huì)整合功能以及專業(yè)建議功能，有必要在定義中予以特別強(qiáng)調(diào)。因此，其認(rèn)為立法協(xié)商是指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，根據(jù)立法事項(xiàng)的重要程度、涉及的利益關(guān)系與范圍，與政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及普通公民等特定或不特定主體，就相關(guān)立法議題進(jìn)行溝通、交流并予以反饋的程式化民主活動(dòng)。?從研究范式上看，這也是規(guī)范性概念。?

（二）概念的辯正：基于實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的分析

在理論層面，關(guān)于立法協(xié)商的描述性概念定義和規(guī)范性概念定義的分歧主要集中在“誰與誰協(xié)商”“怎么協(xié)商”這兩個(gè)方面?！罢l與誰協(xié)商”涉及的是立法協(xié)商參與主體的問題，“怎么協(xié)商”涉及的是立法協(xié)商的適用情形和形式的問題。

關(guān)于立法協(xié)商的參與主體。正如前文所述，實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，必須要確保立法協(xié)商參與主體的廣泛性。因此，以政協(xié)為視角定義立法協(xié)商且將政協(xié)設(shè)為立法協(xié)商的唯一渠道的觀點(diǎn)不可取。其一，這一觀點(diǎn)限縮了參與主體的范圍。政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，自然也是立法協(xié)商的重要渠道和協(xié)商平臺(tái)，但是這并不意味著其他主體就不能參與立法協(xié)商。“認(rèn)為人民政協(xié)必然是立法協(xié)商的一方，實(shí)質(zhì)上排除了人大和政協(xié)以外的其他社會(huì)主體的平等參與機(jī)會(huì)?！?同理，晚近研究中，突出政協(xié)平臺(tái)作用的定義也不可取。從參與的平等性上來說，政協(xié)參與立法協(xié)商只是立法協(xié)商的一種方式，立法機(jī)構(gòu)到政協(xié)組織與特定群體進(jìn)行立法協(xié)商、聽取意見建議，或者政協(xié)把協(xié)商意見和建議反饋到立法機(jī)關(guān)，只是立法機(jī)關(guān)廣泛征集民意的過程和渠道，并不具有應(yīng)然優(yōu)于其他方式的地位。其二，這一觀點(diǎn)還存在“先入為主”的經(jīng)驗(yàn)主義偏差。“人類的認(rèn)識(shí)與其他領(lǐng)域一樣，都遵循著‘先占原則’，即某些人由于對(duì)事物的認(rèn)識(shí)在先，通過概念對(duì)事物加以定義，并能夠廣泛傳播，就會(huì)形成‘先入為主’的認(rèn)識(shí)，獲得話語權(quán)。后人在接受這些概念時(shí)，自覺不自覺地會(huì)進(jìn)入其相應(yīng)的思維通道，形成格式化、規(guī)范化的思維?！?由于政協(xié)在我國的特殊地位，人們對(duì)協(xié)商民主一直有個(gè)廣泛的印象，認(rèn)為協(xié)商民主就是與政協(xié)直接相關(guān)。提到協(xié)商，人們就會(huì)自然而然地想到政協(xié)。?而且在實(shí)踐中，由于政協(xié)對(duì)立法協(xié)商的先行先試，且進(jìn)行了較為廣泛地宣傳，取得了一定的“先占”優(yōu)勢(shì)，這不免使后來的研究者形成“格式化”思維。但是近年來，立法協(xié)商的參與主體持續(xù)擴(kuò)大，立法協(xié)商的內(nèi)涵早已經(jīng)大大超越政協(xié)立法協(xié)商的范疇。?所以，從參與主體來看，立法協(xié)商必須從有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門的視角來定義，同時(shí)必須要體現(xiàn)參與主體的廣泛性。

關(guān)于立法協(xié)商的適用情形和形式。在全過程人民民主中，民主協(xié)商貫穿立法決策全過程。對(duì)照這一要求，一方面，立法協(xié)商就不能只停留于“立法前”，應(yīng)該是涉及法律法規(guī)草案的立項(xiàng)、起草、審議、實(shí)施等全過程，協(xié)商的內(nèi)容也不應(yīng)局限于規(guī)范性法律文件草案，還應(yīng)該包括立法規(guī)劃編制、年度立法計(jì)劃擬訂、立法建議項(xiàng)目征集，以及在法規(guī)案交付表決前、法規(guī)實(shí)施后需要評(píng)估等。因此，研究者們提出的關(guān)于立法協(xié)商的規(guī)范性概念定義，無不存在著沒有揭示協(xié)商覆蓋立法全流程特征的缺陷，不符合全過程人民民主的要求。另一方面，立法協(xié)商的形式要盡可能多樣，以便實(shí)踐中能根據(jù)立法事項(xiàng)、立法階段的不同而選擇最合適的一種方式與群眾進(jìn)行協(xié)商，既能保證協(xié)商能持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)行，也能保證協(xié)商的效果。目前，較為普遍的協(xié)商方式有座談會(huì)、聽證會(huì)、辯論會(huì)、論證會(huì)、立法咨詢、網(wǎng)議互動(dòng)（主要包括網(wǎng)上征求意見、網(wǎng)上討論等方式）等，這些方式有的面向特定主體，有的面向不特定主體。

綜上所述，本文對(duì)于立法協(xié)商的概念作如下定義：立法協(xié)商是指有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門就編制立法規(guī)劃計(jì)劃、起草修改法律法規(guī)草案、推進(jìn)法律法規(guī)實(shí)施及開展其他立法事項(xiàng)，通過座談、咨詢、論證、辯論、聽證、網(wǎng)絡(luò)或書面征詢意見等多種方式，廣泛聽取特定主體或不特定主體的意見建議并與之進(jìn)行溝通互動(dòng)的民主活動(dòng)。需要說明的是，本文將立法協(xié)商的發(fā)起主體界定為有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門，這實(shí)際上不僅限于有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，也包含了行政機(jī)關(guān)。從中央層面來說，國務(wù)院具有制定行政法規(guī)的權(quán)力，國務(wù)院的組成部門事實(shí)上也承擔(dān)著一些法律草案的起草工作；從地方層面來說，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的政府具有制定行政規(guī)章的權(quán)力，且這些地方政府實(shí)際上也承擔(dān)著很多地方性法規(guī)的具體起草工作。?按照實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的要求，政府的上述兩項(xiàng)行為也必須加強(qiáng)民主協(xié)商即立法協(xié)商。所以，從外延上講，立法協(xié)商的定義中必須包含行政機(jī)關(guān)。但是，這并不意味著《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》將“立法協(xié)商”納入“人大協(xié)商”的做法需要調(diào)整，這一規(guī)定實(shí)際上是對(duì)人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的充分肯定、明確宣示和有力推動(dòng)。

四、地方人大立法協(xié)商的發(fā)展方向

盡管地方對(duì)立法協(xié)商已有不同程度的探索，但是面對(duì)實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的時(shí)代課題，這些探索顯然還不夠，很多機(jī)制都還需要完善，有些環(huán)節(jié)甚至需要重塑。鑒于本文已將立法協(xié)商界定為是有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門的活動(dòng)，同時(shí)考慮到人大作為立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定程序的類似性，因此，下文將對(duì)照全過程人民民主的理論預(yù)設(shè)，對(duì)地方人大立法協(xié)商實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行體系性歸納，并對(duì)制度的完善及今后實(shí)踐的開展作出指引。

（一）地方人大立法協(xié)商的實(shí)踐困境

1.影響參與主體廣泛性的問題

第一，公眾參與立法協(xié)商渠道不完善。從實(shí)踐情況來看，立法協(xié)商的制度性通道還不夠完善。在具體操作中，立法部門或機(jī)構(gòu)較多地采用座談會(huì)、調(diào)研訪談會(huì)等傳統(tǒng)模式，較少地利用互聯(lián)網(wǎng)、即時(shí)通訊、移動(dòng)客戶端等新媒體方式。這使得立法協(xié)商的社會(huì)覆蓋面較小、社會(huì)知曉率有限，產(chǎn)生不了溢出效應(yīng)，吸引不來更多的群體參與。即使近年來網(wǎng)絡(luò)征求意見形式受到立法部門或機(jī)構(gòu)的高度重視，但是也因?yàn)橛嘘P(guān)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)有缺陷、運(yùn)用方式不合理，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)群體參與度不高。有學(xué)者指出，各地立法機(jī)關(guān)的官網(wǎng)很少提供與設(shè)置和公眾及時(shí)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)參與方式，例如時(shí)下民間流行使用的網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上公共論壇等，也未見有立法機(jī)關(guān)的微信群、QQ 群等與社會(huì)大眾及時(shí)、高效的對(duì)話互動(dòng)空間，從而極大限縮了公眾參與的熱情與途徑。?

第二，參與群體遴選機(jī)制還不成熟穩(wěn)定。參與群體如果“沒有一定的代表性與廣泛性，意見的多元化得不到保證，但如果參與者太多，又會(huì)影響協(xié)商的效果”。?這就需要對(duì)協(xié)商對(duì)象進(jìn)行科學(xué)的遴選。但是，目前各地關(guān)于協(xié)商對(duì)象的遴選機(jī)制還不穩(wěn)定，針對(duì)特定主體如立法專家等的遴選機(jī)制較為成熟?，針對(duì)不特定的社會(huì)群體遴選機(jī)制普遍不成熟，實(shí)踐中人大在立法協(xié)商時(shí)多委托法規(guī)起草部門推薦。而部門推薦參與人員的首要標(biāo)準(zhǔn)一般是“有時(shí)間”，其次才是“敢說、能說、會(huì)說”。這種基于參與易得性所進(jìn)行遴選產(chǎn)生的參與人群，不僅其代表性得不到保障，更別說具有廣泛性和均衡性。同時(shí)，公眾遴選機(jī)制不暢也給了一些利益集團(tuán)更多參與立法協(xié)商、增加“曝光率”的可乘之機(jī)，利益集團(tuán)出于保障自身利益的目的往往也愿意更主動(dòng)地參與立法協(xié)商。?兼聽則明，偏信則暗，如果立法協(xié)商過程中只有利益集團(tuán)發(fā)聲而沒有社會(huì)公眾的真知灼見，這顯然與全過程人民民主的要求不符。

2.影響協(xié)商機(jī)制持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的問題

第一，制度規(guī)范供給不足。立法協(xié)商規(guī)范穩(wěn)定運(yùn)作離不開制度的有效保障。目前，地方開展立法協(xié)商的政策依據(jù)主要來源于前述中央出臺(tái)的文件，法律依據(jù)則散見于《立法法》的個(gè)別條款。盡管各地也探索出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，但是這些文件不僅制定的主體不統(tǒng)一、名稱各異、效力大小不一、層次不夠清晰，而且內(nèi)容覆蓋也不全面、不平衡，相對(duì)而言，關(guān)于立法咨詢、立法論證、立法聽證的制度規(guī)定較多，而關(guān)于立法辯論的制度規(guī)定較少。此外，立法協(xié)商在一些關(guān)鍵性環(huán)節(jié)規(guī)定上也過于籠統(tǒng)，不利于指導(dǎo)地方立法協(xié)商的實(shí)際操作?？偟膩砜?，其還沒有形成較為統(tǒng)一的制度規(guī)范體系。

第二，協(xié)商方式運(yùn)用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和剛性。目前，立法協(xié)商中運(yùn)用較多的方式是座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等，各地立法機(jī)關(guān)對(duì)這幾種方式的運(yùn)用出臺(tái)了相關(guān)辦法和規(guī)定。但在具體運(yùn)行這些制度時(shí)，由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)意志等人為因素在協(xié)商形式的選擇方面影響較大，因人而異、因事而異、因時(shí)而異的現(xiàn)象在具體運(yùn)行中廣泛存在。?比如有的立法機(jī)關(guān)出臺(tái)的立法條例規(guī)定，地方性法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，“應(yīng)當(dāng)”召開聽證會(huì)。但是，其關(guān)于立法聽證的規(guī)范性文件卻規(guī)定，地方性法規(guī)案涉及本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題的，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益有較大影響的，不同利益群體之間有明顯利益沖突的，對(duì)制定、修改或者廢止地方性法規(guī)的必要性有較大爭(zhēng)議，或者對(duì)地方性法規(guī)案的內(nèi)容有較大爭(zhēng)議的等情形，“可以”舉行聽證會(huì)。顯然前后標(biāo)準(zhǔn)不一致。此外，即使立法條例規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”情節(jié)，但是由于缺乏相應(yīng)的立法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，規(guī)定的剛性明顯不足，這也容易導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)召集公眾參與聽證會(huì)流程流于隨意。

第三，工作保障機(jī)制有待完善。立法協(xié)商順利運(yùn)行離不開人力和物力保障。但是，當(dāng)前這兩方面的保障都還有所欠缺。從人力保障上看，與越來越繁重的立法工作新形勢(shì)相比，各地立法工作人手緊張、立法能力和水平不足的矛盾逐步凸顯，特別是對(duì)于大部分設(shè)區(qū)的市而言，其行使地方立法權(quán)的時(shí)間還不長(zhǎng)，立法工作人員的理論水平、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都還需要積累，尤其是快速處理各類社會(huì)信息、有效協(xié)調(diào)復(fù)雜社會(huì)利益的能力還要持續(xù)鍛煉。從物力保障上看，當(dāng)前最突出的問題在于有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障得不到落實(shí)。以基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，有的地方雖然在文件中明確為基層立法聯(lián)系點(diǎn)提供必要的工作經(jīng)費(fèi)，但是此規(guī)定并沒有落到實(shí)處。此外，參加立法協(xié)商的人大代表或?qū)＜业牟盥觅M(fèi)、住宿費(fèi)和誤工費(fèi)等，也常常沒有辦法得到解決。在缺乏必要的人員和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制時(shí)，立法協(xié)商組織者和參與者的積極性都很難長(zhǎng)期持續(xù)。?

3.影響立法協(xié)商制度“真實(shí)有效性”的問題

第一，協(xié)商過程溝通互動(dòng)不足。當(dāng)前立法協(xié)商實(shí)踐中，較為常見的情形是立法機(jī)構(gòu)或部門先把各方參與群體組織起來，然后各參與群體及主辦方各自闡述自己的意見或建議，很少對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)或分歧較大的議題展開深入討論及必要的辯論。當(dāng)前立法協(xié)商對(duì)如何組織公眾參與進(jìn)來關(guān)注較多，而對(duì)協(xié)商主體間的互動(dòng)關(guān)注不夠，多停留在“參與”階段，離真正的“協(xié)商”差距較大。協(xié)商過程溝通互動(dòng)的缺乏，不僅容易影響參與主體的“民主”體驗(yàn)感，也容易導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果即立法“共識(shí)”的真實(shí)性不足，進(jìn)而影響立法決策的有效性。

第二，協(xié)商參與主體地位不平等。協(xié)商民主中，各參與主體只有在地位、機(jī)會(huì)、資源獲得以及對(duì)協(xié)商結(jié)果的影響力等方面完全平等的情況下，才能有效參與協(xié)商，否則弱勢(shì)一方往往采取一些附和、回避或迂回等策略性行為，以尋求互動(dòng)協(xié)商中的均勢(shì)，如此協(xié)商出的結(jié)果有效性必然不足。然而現(xiàn)實(shí)中，立法機(jī)構(gòu)或部門在協(xié)商資源、話語權(quán)、影響力、主動(dòng)權(quán)等方面顯然處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，這就使得協(xié)商相對(duì)方雖擁有協(xié)商權(quán)力，事實(shí)上卻不能真正有效地參與到立法協(xié)商實(shí)踐，立法協(xié)商容易流于形式，難以對(duì)立法決策形成有效影響。?

第三，立法信息公開不充分。公眾只有在充分地了解與掌握立法信息的基礎(chǔ)上，才能較為全面、客觀地對(duì)立法活動(dòng)施加影響，從而達(dá)到較為理性有效的實(shí)質(zhì)參與。但是實(shí)踐中，如學(xué)者所觀察到的，目前各地立法機(jī)關(guān)官網(wǎng)上所刊載的立法信息并不充分，一般只公布草案文本，對(duì)擬定草案的依據(jù)、起草修改的說明等相關(guān)重要內(nèi)容較少公布。?甚至連立法咨詢專家也提出立法機(jī)關(guān)對(duì)于立法信息和前期背景資料提供不足，常常陷入信息孤島。?而對(duì)普通群眾而言，對(duì)于動(dòng)輒數(shù)十條、上百條的法律法規(guī)，極少有人能迅速抓住問題的關(guān)鍵并提出有質(zhì)量的意見建議。

第四，協(xié)商結(jié)果反饋機(jī)制不成熟。實(shí)踐中，各地對(duì)如何開展協(xié)商活動(dòng)關(guān)注較多，相關(guān)的制度規(guī)定也多集中于此，而對(duì)協(xié)商后回應(yīng)反饋機(jī)制卻投入不夠，有的協(xié)商活動(dòng)結(jié)束后甚至沒有反饋。“對(duì)于積極為公共決策建言獻(xiàn)策的主體而言，得到?jīng)Q策部門的反饋會(huì)讓參與主體感受到所提意見被認(rèn)真對(duì)待?！?換言之，如果缺乏結(jié)果反饋，協(xié)商對(duì)象參與協(xié)商的體驗(yàn)感、效能感就會(huì)不足，這不僅影響其持續(xù)參與協(xié)商的積極性，還使得協(xié)商的民主“真實(shí)性”大打折扣。

（二）全過程人民民主指引下的發(fā)展進(jìn)路

1.拓寬參與渠道，擴(kuò)大協(xié)商參與主體范圍

第一，突出開展網(wǎng)絡(luò)立法協(xié)商。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為立法信息傳播帶來了更具開放性、交互性、平等性與快捷性的途徑，“互聯(lián)網(wǎng)+”公眾參與所釋放出的強(qiáng)大鏈接資源能力和及時(shí)的意見反映功效，為立法協(xié)商的深度拓展提供了重大機(jī)遇。?為此，地方人大必須善于使用網(wǎng)上信息公開平臺(tái)，提供各種更為便捷的有效渠道來調(diào)動(dòng)公眾參與立法活動(dòng)的積極性?？衫卯?dāng)下流行的新型及時(shí)社交通訊工具，如微博、微信、QQ 等，不僅向公眾積極宣傳立法協(xié)商工作制度和特色，而且向其廣開立法門路，持續(xù)開放式聽取意見建議、了解立法需求，與公眾保持實(shí)時(shí)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全民全時(shí)段的協(xié)商。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)立法協(xié)商方式。比如，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)公開征求意見存在的群眾參與積極性不高、意見分散、參考價(jià)值低等問題，未來可以在公開征求意見頁面上附一個(gè)“本草案您最關(guān)注的條款及意見”欄目。后續(xù)來訪者可以選擇“點(diǎn)贊”附議先前的意見，也可以選擇自己創(chuàng)建新的意見。這樣的設(shè)置一方面降低了留言者的時(shí)間成本，擴(kuò)大了參與廣度，另一方面能夠通過網(wǎng)民的附議程序?qū)崿F(xiàn)議題聚焦。?

第二，健全社會(huì)公眾參與協(xié)商遴選機(jī)制。這是就“線下”協(xié)商而言，“線上”協(xié)商不存在這一問題。遴選前應(yīng)該先通過公開途徑公布協(xié)商參與人的要求與條件。在具體立法工作啟動(dòng)后，地方人大可以成立協(xié)商小組，由其負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)參與、部門推薦的社會(huì)公眾、團(tuán)體進(jìn)行評(píng)估，特別是要從身份的代表性、對(duì)議題的認(rèn)知程度、各方的主體數(shù)量和比例等因素進(jìn)行綜合考量確定初步人選，經(jīng)公示后確定最終參與人選。當(dāng)然，遴選的前提是公眾要能積極申請(qǐng)參與，否則就會(huì)面臨“無米下鍋”的難題。這也就突出了廣泛宣傳立法協(xié)商制度、人大制度的重要性。

第三，充分發(fā)揮基層人大代表作用?；鶎尤舜蟠碛蛇x民直接選舉產(chǎn)生，來自群眾中間，對(duì)基層情況最熟悉，對(duì)老百姓的要求和愿望最了解，不僅數(shù)量大，而且代表的利益廣泛，他們參與立法協(xié)商能夠提供更多的訴求信息，有助于表達(dá)更廣泛的公民愿望，更大拓寬立法協(xié)商的主體參與度，同時(shí)也有利于緩解公眾參與立法協(xié)商主動(dòng)性不足的困境。地方人大應(yīng)當(dāng)高度重視基層人大代表作用，為其設(shè)置豐富的參與渠道，積極邀請(qǐng)其參與立法協(xié)商。在此過程中，基層人大代表要保持與群眾密切的聯(lián)系，加強(qiáng)調(diào)研走訪，充分了解群眾的意見和要求，真正代表人民、替人民發(fā)聲；要廣泛宣傳立法協(xié)商制度的作用和意義，吸引更多群眾參與立法，并引導(dǎo)群眾以合理合法的方式表達(dá)訴求、反映問題、維護(hù)權(quán)益。

2.加強(qiáng)制度建構(gòu)與工作保障，推進(jìn)立法協(xié)商機(jī)制穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)行

第一，強(qiáng)化制度規(guī)范支撐體系?！爸贫纫?guī)定的位階越高、剛性越強(qiáng)，制度空間的硬度也就越高。越是位階高的規(guī)定，越不容易被改變，規(guī)定得越清晰、越肯定，就越不容易被‘選擇性執(zhí)行’?！盵51]就中央層面而言，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以修改《立法法》，在總則及有關(guān)立法程序章節(jié)中增加立法協(xié)商的相關(guān)表述和內(nèi)容。全國人大常委會(huì)還可以就立法協(xié)商出臺(tái)專門的實(shí)施意見，對(duì)立法協(xié)商的原則和做法作出系統(tǒng)全面的規(guī)定，為立法協(xié)商實(shí)踐提供頂層設(shè)計(jì)和有力保障。就地方層面而言，在《立法法》沒修改及相關(guān)中央文件沒出臺(tái)之前，各地可以繼續(xù)加強(qiáng)探索、先行先試。鑒于不少地方已經(jīng)就立法咨詢、立法聽證、立法論證等單獨(dú)作了規(guī)范性文件，可以考慮以制定地方性法規(guī)這一具有更高法律效力的立法形式為立法協(xié)商提供制度支撐。法規(guī)可以就立法協(xié)商的原則、要求、適用范圍、適用階段、組織主體、協(xié)商對(duì)象、議題選擇等協(xié)商的共性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，特別要增加相關(guān)監(jiān)督執(zhí)行和責(zé)任條款，提高制度剛性；要注重與立法聽證等單項(xiàng)規(guī)范性文件的銜接，法規(guī)可以明確立法協(xié)商采取的方式，但不作具體的程序性規(guī)定，由各單項(xiàng)規(guī)范性文件對(duì)照法規(guī)的原則、要求等規(guī)定，對(duì)程序性內(nèi)容進(jìn)行修改完善。此外，政協(xié)等其他組織可以根據(jù)人大的法規(guī)內(nèi)容，根據(jù)實(shí)際需要制定配套工作細(xì)則，為自身參與立法協(xié)商提供操作指引。

第二，根據(jù)立法事項(xiàng)的差異合理選用協(xié)商方式。在設(shè)計(jì)立法協(xié)商制度時(shí)，必須警惕“協(xié)商泛化”現(xiàn)象，杜絕不切實(shí)際、不做區(qū)分、盲目協(xié)商的傾向。要充分考慮協(xié)商成本與工作效率，以最經(jīng)濟(jì)和最有效的方式去獲取立法共識(shí)。比如，涉及民生領(lǐng)域或與民眾切身利益密切的立法事項(xiàng)，可通過座談會(huì)、聽證會(huì)、咨詢論證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道，廣泛聽取利益相關(guān)人的意見建議，充分溝通互動(dòng)，以民主促民生。而對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的立法事項(xiàng)，只有業(yè)內(nèi)人士才了解一些專業(yè)的術(shù)語和問題，其中涉及的法律定性和定量分析，普通民眾可能根本不了解，因此可采用專家論證咨詢、與特定領(lǐng)域和行業(yè)人士座談等形式進(jìn)行協(xié)商。

第三，加強(qiáng)工作保障。其一，強(qiáng)化人員保障。持續(xù)加強(qiáng)對(duì)常委會(huì)組成人員、人大代表及立法工作人員的立法理論培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別要注重提升其快速統(tǒng)合研判吸收信息的能力、協(xié)調(diào)處理復(fù)雜利益訴求的能力，打造一支高素質(zhì)立法工作隊(duì)伍。其二，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。人大要加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)，在政策允許的范圍內(nèi)，解決相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落地問題。

3.強(qiáng)化協(xié)商互動(dòng)、信息公開與結(jié)果反饋，確保立法協(xié)商真實(shí)有效

第一，完善專題審議機(jī)制。針對(duì)立法協(xié)商過程中互動(dòng)性不強(qiáng)、協(xié)商雙方平等性不足、“民主”體驗(yàn)感弱的問題，可以從完善專題審議機(jī)制入手。具體來說，在協(xié)商前要制定審議議事規(guī)則（包括會(huì)議時(shí)限、參會(huì)人發(fā)言順序、每次發(fā)言時(shí)限、辯論禮節(jié)等），同時(shí)列好所討論的議題，明確協(xié)商內(nèi)容，避免商議時(shí)主題分散。協(xié)商時(shí)須指定一位主持人，主持人在會(huì)議中只對(duì)參會(huì)者的發(fā)言和辯論行為是否符合規(guī)則進(jìn)行裁定，不參與討論，即主持人依據(jù)議事規(guī)則協(xié)助參會(huì)人員平等、高效、有針對(duì)性地開展互動(dòng)討論，引導(dǎo)各參與主體就議題中存在的爭(zhēng)議點(diǎn)進(jìn)行觀點(diǎn)和思想的交鋒。[52]

第二，加強(qiáng)立法信息公開。對(duì)于立法資料，立法機(jī)關(guān)應(yīng)做到能公開就盡量公開，及時(shí)主動(dòng)通過官方網(wǎng)站、報(bào)紙、自媒體等公布，這有利于實(shí)現(xiàn)協(xié)商對(duì)象與立法機(jī)構(gòu)或部門在立法信息掌握上的平等。在為協(xié)商參與者提供有關(guān)立法背景資料時(shí)，不僅要完整準(zhǔn)確、通俗易懂地說明立法目的、重點(diǎn)條款、相關(guān)爭(zhēng)議點(diǎn)等內(nèi)容，以便于參與者迅速掌握立法內(nèi)容，明確意見建議征詢的方向，還要注重提前發(fā)放資料，為參與者留足充分的閱讀時(shí)間。

第三，健全結(jié)果反饋機(jī)制。一方面，加強(qiáng)結(jié)果反饋的時(shí)效性。反饋時(shí)間可以根據(jù)立法的復(fù)雜程度、各方爭(zhēng)議的程度、立法建議影響范圍等方面來確定，最遲也應(yīng)當(dāng)是在法律法規(guī)通過后就立即反饋。另一方面，突出反饋的正式性?？紤]到當(dāng)前各地立法工作力量普遍緊張的現(xiàn)實(shí)情況，立法部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)意見建議的整理分類，區(qū)分好共性意見、特殊意見、個(gè)別意見等，充分做好相關(guān)歸納統(tǒng)計(jì)。對(duì)于共性意見，立法機(jī)關(guān)可以撰寫一份反饋報(bào)告，載明群眾的意見建議、法案對(duì)這些意見建議的采納情況，其中必須寫明采納與否的原因、依據(jù)，按照反饋時(shí)效及時(shí)在人大官網(wǎng)發(fā)布。對(duì)于特殊意見、個(gè)別意見，尤其是涉及敏感或個(gè)人隱私的，可以單獨(dú)反饋。這樣集中反饋和個(gè)別反饋相結(jié)合，能夠集中高效地把協(xié)商結(jié)果反饋給所有參與人，避免逐一反饋的超大工作量。[53]此外，常委會(huì)審議法規(guī)案期間，人大立法工作負(fù)責(zé)部門先后所作的關(guān)于法規(guī)案的審議結(jié)果和修改情況的報(bào)告，集中反映了對(duì)常委會(huì)組成人員、列席人員和社會(huì)公眾的重要意見吸收，也是對(duì)該法規(guī)案主要問題的進(jìn)一步闡釋，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布。

五、結(jié)語

立法協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主在立法領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，不僅是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的有力保障，更是全過程人民民主實(shí)踐的重要內(nèi)容。全國各地要深入貫徹全過程人民民主重大理念，持續(xù)發(fā)展完善立法協(xié)商制度，使之更好適應(yīng)社會(huì)主義法治國家建設(shè)新形勢(shì)新要求，進(jìn)一步發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、釋放制度效能，不斷增強(qiáng)人民群眾民主法治獲得感、幸福感、安全感，推動(dòng)全過程人民民主在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程上展現(xiàn)出更加旺盛的生命力。

注釋：

①參見柳建啟：《建立健全地方立法協(xié)商成果反饋機(jī)制》，《人民論壇》2018年第14 期。

②?孫照紅：《立法協(xié)商的角色定位——兼論立法協(xié)商主導(dǎo)權(quán)問題》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5 期。

③?習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，《求是》2022年第5 期。

④?參見林慶民：《立法協(xié)商的探索》， 《協(xié)商論壇》2002年第3 期。

⑤參見王錚：《地方立法協(xié)商的現(xiàn)狀與完善路徑——以福建省立法協(xié)商實(shí)踐為視角》， 《福建人大網(wǎng)》2021年6月1日。

⑥《“大小循環(huán)”有機(jī)銜接：北京探路立法協(xié)商踐行全過程民主》，《新華社新媒體》2021年8月8日。

⑦以人大常委會(huì)名義制定的規(guī)范性文件如《江蘇省人大常委會(huì)立法協(xié)商辦法》 《安徽省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法協(xié)商協(xié)調(diào)工作的意見》 《臨沂市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法協(xié)商辦法》等，以政府名義制定的規(guī)范性文件如《蘇州市人民政府立法協(xié)商辦法》 《中山市政府立法協(xié)商工作規(guī)則》 《襄陽市人民政府立法協(xié)商工作辦法》等，以政協(xié)名義制定的規(guī)范性文件如《江蘇省政協(xié)立法協(xié)商工作辦法（試行）》 《政協(xié)新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)立法協(xié)商實(shí)施辦法》 《政協(xié)長(zhǎng)沙市第十屆委員會(huì)地方性立法先行協(xié)商管理辦法》等。

⑧??參見巢永樂、林彥：《地方人大立法協(xié)商：概念厘定、實(shí)踐難題與發(fā)展進(jìn)路》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2022年第3 期。

⑨歐陽景根：《核心概念與概念體系的建構(gòu)理論》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2006年第3期。

⑩?參見包心鑒：《論全過程人民民主的內(nèi)在邏輯和時(shí)代價(jià)值》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2022年第2 期；亓光：《積極發(fā)展全過程人民民主的深邃思考》，《中國教育報(bào)》2022年7月21日。

?參見談火生：《“全過程人民民主”的深刻內(nèi)涵》，《人民政協(xié)報(bào)》2021年9月29日。

?[54]程竹汝等：《全過程人民民主——基于人大履職實(shí)踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第130、126 頁。

?參見張明軍：《全過程人民民主的鮮明特色》，《人大論壇》2022年第6 期。

?趙連穩(wěn)語。轉(zhuǎn)引自廉維亮：《全過程人民民主是與時(shí)俱進(jìn)不斷發(fā)展完善的高質(zhì)量民主——“協(xié)商民主與全過程人民民主”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《人民政協(xié)報(bào)》2022年8月1日。

?［德］ 哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第369-370 頁。

?參見王小鴻：《全過程人民民主的科學(xué)內(nèi)涵和重大意義》，《團(tuán)結(jié)報(bào)》2021年12月7日。

?袁方主編：《社會(huì)研究方法教程》，北京大學(xué)出版社2013年版，第55 頁。

?［美］ 羅伯特·所羅門、［美］ 凱思林·希金斯：《大問題：簡(jiǎn)明哲學(xué)導(dǎo)論》，張卜天譯，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第16 頁。

?［美］拉瑞·勞丹：《進(jìn)步及其問題》，劉新民譯，華夏出版社1999年版，第52 頁。

?［英］伊安·漢普歇爾—蒙克：《比較視野中的概念史》，周保巍譯，華東師范大學(xué)出版社2010年版，第125 頁。

?林忠武：《關(guān)于立法協(xié)商與依法治理的思考》，《政協(xié)天地》2005年第12 期。

?參見趙吟：《立法協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其防范》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2013年第2 期；王叢偉：《社會(huì)主義協(xié)商民主視閾下立法協(xié)商問題研究》，《山西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1 期；胡照洲：《論立法協(xié)商的必要性和可行性》，《湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1 期；王復(fù)光：《人民政協(xié)立法協(xié)商工作機(jī)制探析》，《廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1 期；彭鳳蓮、陳旭玲：《論人民政協(xié)立法協(xié)商》，《法學(xué)雜志》2015年第7期；朱志昊：《論立法協(xié)商的概念、理論與類型》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第4 期。

???參見鄭永年、楊麗君、徐勇、姚洋、麻國慶：《“如何構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)體系”（筆談之一）》，《文史哲》2019年第1 期。發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)，從事實(shí)中提煉出新的概念，這類概念可以說是描述性概念；人類活動(dòng)是一種有目的的活動(dòng)，是一種需要價(jià)值導(dǎo)向的活動(dòng)，基于某種價(jià)值觀念形成新的概念，這類概念可以說是規(guī)范性概念。

?張獻(xiàn)生：《關(guān)于立法協(xié)商的幾個(gè)基本問題》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5 期。類似觀點(diǎn)還可參見陳建華：《立法協(xié)商主體探析》，《河北法學(xué)》2016年第3 期。

?郭杰：《立法協(xié)商初探——以協(xié)商民主理論為視角》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2014年第5 期。

?參見蘇紹龍：《地方立法協(xié)商制度機(jī)制芻議》，《暨南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第5 期。類似觀點(diǎn)還可參見戴激濤：《立法協(xié)商：理論、實(shí)踐及未來展望》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4 期。

?參見隋斌斌：《當(dāng)前中國立法協(xié)商基本問題探討》，《黨政干部學(xué)刊》2017年第8 期。

?持類似觀點(diǎn)的還有蔣都都，其認(rèn)為立法協(xié)商是指在立法過程中，負(fù)責(zé)立法起草的部門組織相關(guān)公民、團(tuán)體就立法問題以人民政協(xié)為平臺(tái)，進(jìn)行平等理性的協(xié)商、對(duì)話、辯論和說服，并達(dá)成共識(shí)，最終交由立法機(jī)關(guān)審議和表決的活動(dòng)。蔣都都：《立法協(xié)商概念界探》，《邵陽學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1 期。

?[51]參見陳家剛：《人大協(xié)商的理論定位：實(shí)踐場(chǎng)域與制度空間研究》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第3 期。

?其中最典型的就是基層立法聯(lián)系點(diǎn)形式。2019年11月2日，習(xí)近平總書記到上海虹橋街道考察，充分肯定了全國人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在接地氣、聚民智方面所做的有益探索。也正是在這次考察中，習(xí)近平總書記首次提出“人民民主是一種全過程的民主”的重要論述，并在此后正式提出全過程人民民主重大理念。參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)是新時(shí)代中國發(fā)展全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐》，《求是》2022年第5 期。

?《立法法》第二十六條第二款規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。第七十七條規(guī)定，地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定。實(shí)踐中，政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量法律案、法規(guī)案的起草工作。為了防止部門利益，發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)作用才如此重要。

???黃信瑜：《公眾參與地方立法制度創(chuàng)新：實(shí)踐反思與完善制度》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第12 期。

?參見陳剛、趙家坤：《發(fā)達(dá)國家在立法協(xié)商方面的有益經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《漢江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

?參與立法協(xié)商的特定主體也應(yīng)該進(jìn)行遴選，比如對(duì)于參與立法咨詢論證的專家，不少地方已經(jīng)制定了相關(guān)選聘辦法并建立了立法專家?guī)臁?/p>

?參見吳雨欣：《地方人大立法協(xié)商制度執(zhí)行中的偏差與矯正機(jī)制——以浙江為例的研究》，《人大理論與實(shí)踐》2021年第3 期。

??參見李蕊：《人大協(xié)商的實(shí)踐成就與挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第7 期。

??[52]參見吳雨欣：《地方人大立法協(xié)商制度化運(yùn)行機(jī)制研究》，《行政論壇》2020年第4 期。

?參見嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)》，《人大研究》2021年第3 期。

[53]參見肖志恒、柳建啟、陳上琦：《立法協(xié)商機(jī)制及其改革：基于廣東經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證調(diào)研》，《地方立法研究》2017年第1 期。