府際協(xié)同應(yīng)急機制的運行梗阻及其疏通策略

王文麗

一、問題的提出

2022 年2 月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，提出了2035 年“應(yīng)急管理體制更加完善……協(xié)同機制更趨合理”的建設(shè)目標(biāo)［1］。協(xié)同應(yīng)急機制作為應(yīng)急管理體制的重要組成部分，備受理論界和實務(wù)界關(guān)注。突發(fā)事件應(yīng)急管理中的協(xié)同應(yīng)急機制構(gòu)成多元，主要包括部際協(xié)同、機構(gòu)協(xié)同和府際協(xié)同，本文重點關(guān)注的是府際協(xié)同應(yīng)急機制，具體包括不同層級政府（縱向）和不同區(qū)域政府（橫向）之間的協(xié)同應(yīng)急機制。新冠疫情防控、汶川地震救援等成功的實踐經(jīng)驗表明，府際協(xié)同應(yīng)急機制有助于提升應(yīng)急處置的質(zhì)效。目前學(xué)界對府際協(xié)同應(yīng)急機制的探究內(nèi)容主要包括：聚焦府際協(xié)同應(yīng)急機制本體，探討其生成邏輯、構(gòu)成要素與運作機理①；關(guān)注府際協(xié)同應(yīng)急機制中不同環(huán)節(jié)存在的不足并提出解決對策②；運用典型案例展開實證研究，總結(jié)不同地區(qū)的府際協(xié)同應(yīng)急機制的成效及經(jīng)驗③。這些研究成果為推廣府際協(xié)同應(yīng)急機制提供了可借鑒的范本。學(xué)者們從不同學(xué)科視角對府際協(xié)同應(yīng)急機制展開了研究，但是對于縱向和橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的具體運行狀況、面臨的障礙和機制定位等問題的分析仍有待深入。

在“屬地管理為主”的應(yīng)急職權(quán)配置下，政府需對發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件作出回應(yīng)，及時啟動應(yīng)急響應(yīng)機制，展開大范圍臨時性的府際協(xié)調(diào)。鑒于部分突發(fā)事件的危害后果突破了行政區(qū)劃的邊界，府際協(xié)同成為處理各類災(zāi)害危機的基本策略。然而，府際協(xié)同應(yīng)急機制的具體運行仍面臨許多阻礙。本文試圖聚焦突發(fā)事件治理網(wǎng)絡(luò)中的核心行動者-地方政府，在闡釋府際協(xié)同應(yīng)急必要性的基礎(chǔ)之上，梳理目前府際協(xié)同應(yīng)急機制的運行現(xiàn)狀，并結(jié)合府際關(guān)系的特點從縱向、橫向兩個維度分析府際協(xié)同應(yīng)急機制存在的障礙及其疏通策略，期望能為政府提升處置突發(fā)事件水平提供參考。

二、府際協(xié)同應(yīng)急機制建構(gòu)的必要性及實踐探索

突發(fā)事件可能導(dǎo)致部分地區(qū)的社會系統(tǒng)在短期內(nèi)呈現(xiàn)失序狀態(tài)，為保障應(yīng)急處置工作的迅速有效開展，在我國由兼具政治職能和社會管理職能的行政機關(guān)作為突發(fā)事件的處置主體，由社會團體、企業(yè)、公眾等作為輔助，進而形成了“多元共治”的應(yīng)急格局。作為應(yīng)對突發(fā)事件的重要主體，不同層級、不同區(qū)域政府之間的協(xié)同應(yīng)急機制的建構(gòu)尤為值得關(guān)注。

（一）建構(gòu)府際協(xié)同應(yīng)急機制的必要性

社會中各類自然災(zāi)害、意外事故等突發(fā)事件呈現(xiàn)出發(fā)生頻次高、波及面廣、種類繁雜、危害嚴(yán)重等特征，作為應(yīng)對突發(fā)事件的重要主體，政府的應(yīng)急管理水平與能力面臨重重考驗。在此背景下，府際協(xié)同應(yīng)急機制的重要性愈發(fā)凸顯。

其一，突發(fā)事件的突發(fā)性及跨區(qū)域性要求建構(gòu)府際協(xié)同應(yīng)急機制。突發(fā)事件附隨的不利后果不僅危及到事發(fā)地民眾的生命財產(chǎn)安全，影響當(dāng)?shù)厣鐣伟玻罅客话l(fā)事件的危害后果還具有衍生性和連鎖性的特點，最終可能影響到國家的安危。鑒于突發(fā)事件的影響面往往突破了行政區(qū)劃的藩籬，單一地方政府難以獨立應(yīng)對危害后果嚴(yán)重、具有跨區(qū)域性質(zhì)的突發(fā)事件，因此建構(gòu)完善的府際協(xié)同應(yīng)急機制具有現(xiàn)實必要性。

其二，府際協(xié)同應(yīng)急機制契合中國特色應(yīng)急管理體制頂層設(shè)計的需要。我國的應(yīng)急管理體制，從新中國成立初期建立到改革開放前逐步發(fā)展，再到改革開放后不斷健全，其總體演化態(tài)勢可大致概括為“體制性制度綜合化、運行性制度協(xié)同化、保障性制度賦能化”［2］。2018 年我國應(yīng)急管理體制迎來新的體制增量-中華人民共和國應(yīng)急管理部成立，該部門成立后通過“統(tǒng)一對象、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一過程”推動應(yīng)急管理朝著更加專業(yè)化的方向發(fā)展。黨的十九屆四中全會提出要構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”［3］。至此，確立了我國應(yīng)急管理體制改革整體邁向了專業(yè)、協(xié)同和高效的方向。府際協(xié)同應(yīng)急機制意在尋求中央與地方、地方政府之間協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件，該機制的“協(xié)同性”特征與我國應(yīng)急管理體制的優(yōu)化方向相吻合。

質(zhì)言之，鑒于突發(fā)事件發(fā)生的時間、地點、強度和規(guī)模具有高度的不確定性，其危害后果具有擴散性和跨區(qū)域性，府際協(xié)同應(yīng)急機制成為應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)然選擇。

（二）府際協(xié)同應(yīng)急機制建構(gòu)的實踐探索

建構(gòu)府際協(xié)同應(yīng)急機制已成為世界上多數(shù)國家應(yīng)對突發(fā)事件的重要選擇，如美國部分州在反思1992 年“安德魯”颶風(fēng)應(yīng)急過程中暴露出的救災(zāi)體系與救災(zāi)程序存在的缺陷后，共同簽署了《南部地區(qū)應(yīng)急管理援助協(xié)定》以共同抵御各類災(zāi)害風(fēng)險，隨后該協(xié)定經(jīng)由國會批準(zhǔn)形成向所有州開放的《州際應(yīng)急管理合作協(xié)議》［4］。在我國，發(fā)揮突發(fā)事件應(yīng)對功能的行政主體是由中央到地方構(gòu)成的五級政府組織體系。為應(yīng)對跨區(qū)域性、影響面較廣的突發(fā)事件，經(jīng)過實踐探索，我國也形成了諸如“省級政府協(xié)同、省內(nèi)市級政府協(xié)同、跨省的市級政府協(xié)同”等較為典型的府際協(xié)同應(yīng)急機制（見表1）。

表1 應(yīng)急實踐中的府際協(xié)同機制

通過分析當(dāng)前我國府際協(xié)同應(yīng)急機制的具體內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)其主要具有以下特征。

第一，府際協(xié)同應(yīng)急機制層次豐富，呈現(xiàn)出“中央調(diào)控+地方自主”“主動探索+被動適應(yīng)”同向而行的鮮明特征?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱“《突發(fā)事件應(yīng)對法》”）作為我國應(yīng)急領(lǐng)域中的統(tǒng)領(lǐng)性法律，為縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制提供了充足的法律依據(jù)。該法以事件的波及范圍、危害后果的嚴(yán)重性等因素為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將突發(fā)事件由輕至重分為一般、較大、重大和特別重大等四個等級。不同級別的突發(fā)事件對政府應(yīng)急響應(yīng)能力的需求不同，因此這四類突發(fā)事件依次由縣一級人民政府、市一級人民政府、省一級人民政府和國務(wù)院負(fù)責(zé)響應(yīng)，由此地方各級政府在應(yīng)對突發(fā)事件中的責(zé)任得以明確，縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制得以確立。在橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制方面，不同區(qū)域的地方政府構(gòu)建的協(xié)同應(yīng)急機制有不同的形態(tài)。其一，省級政府之間的協(xié)同應(yīng)急機制主要體現(xiàn)為“面向區(qū)域一體化型”和“對口支援型”兩種典型類型，泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9 省區(qū)、粵港澳、京津冀等地在區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的基礎(chǔ)之上，主動將一體化協(xié)同發(fā)展延伸至應(yīng)急管理領(lǐng)域，進而形成了區(qū)域一體化型的協(xié)同應(yīng)急機制。相較于區(qū)域一體化型的主動協(xié)同，對口支援型的協(xié)同應(yīng)急機制則由國務(wù)院主動啟動，支援方相對處于被動地位，在應(yīng)對新冠疫情、汶川地震等各類突發(fā)事件中，對口支援型的橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制發(fā)揮了極其重要的作用。其二，部分地區(qū)借助地理毗鄰優(yōu)勢建立了橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制，無論是同屬于同一省級行政區(qū)劃內(nèi)的地方政府，抑或是跨省的地方政府，都在尋求與其自身地理位置臨近的政府構(gòu)建協(xié)同應(yīng)急機制。在應(yīng)對較為嚴(yán)重或者具有跨區(qū)域性質(zhì)的突發(fā)事件時，雙方都能夠憑借地理位置的優(yōu)勢快速獲取對方的支持，進而可以大大降低應(yīng)急處置的成本與代價。

第二，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的建立主要依托于各級地方政府共同簽訂的應(yīng)急合作協(xié)議。應(yīng)急合作協(xié)議作為搭建橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的重要載體，具有以下特征：首先，應(yīng)急合作協(xié)議在性質(zhì)上屬于一種行政契約。應(yīng)急合作協(xié)議是意圖參與協(xié)同應(yīng)急的不同區(qū)域地方政府，各自基于對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急形勢的理性判斷，以優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)為共同訴求，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上就協(xié)同應(yīng)急的領(lǐng)域、方式等內(nèi)容形成共識后，由行政首長共同簽署的對等性行政契約。簽署應(yīng)急合作協(xié)議的各方主體之間屬于協(xié)同應(yīng)急的合作關(guān)系，而非管理與被管理的縱向?qū)蛹夑P(guān)系，因此橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制也可以視為一種契約型的應(yīng)急互助機制。其次，簽署應(yīng)急合作協(xié)議是地方政府履行行政管理職能的具體體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）第107 條授權(quán)地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項行政工作，而突發(fā)事件應(yīng)急處置工作原則上由事發(fā)地的地方政府負(fù)責(zé)，因此簽訂應(yīng)急合作協(xié)議是地方政府履行行政管理職能、行使行政權(quán)力的具體體現(xiàn)。

三、府際協(xié)同應(yīng)急機制運行的現(xiàn)實梗阻

作為府際協(xié)同應(yīng)急機制的兩個重要組成部分，縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制構(gòu)建了有序?qū)蛹壙刂菩偷膽?yīng)急響應(yīng)環(huán)境［5］，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制有效促進了應(yīng)急資源的跨區(qū)域流動，二者互為補充，在應(yīng)對各類突發(fā)事件過程中發(fā)揮了重要作用。府際協(xié)同應(yīng)急機制牽涉大量的跨層級合作和跨地域合作關(guān)系，因此府際關(guān)系對于應(yīng)對突發(fā)事件而言意義非凡。鑒于此，在掌握當(dāng)前我國府際協(xié)同應(yīng)急機制適用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，有必要結(jié)合府際關(guān)系的特點，對當(dāng)前我國府際協(xié)同應(yīng)急機制運行面臨的具體障礙進行梳理分析。

（一）縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制運行中存在現(xiàn)實阻滯

我國政府間關(guān)系的主軸是央地政府關(guān)系，中央政府處于核心地位，統(tǒng)領(lǐng)全國的行政事務(wù)，各級地方政府則承擔(dān)執(zhí)行職能與本行政區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)職能。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，央地政府的角色設(shè)定、職能分工也經(jīng)歷了一定的轉(zhuǎn)變。新中國成立初期，災(zāi)害問題被賦予了事關(guān)政權(quán)鞏固和社會穩(wěn)定的重大使命，彼時在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)落后、整個社會運轉(zhuǎn)服從于中央的計劃安排等多種因素的作用下，應(yīng)對突發(fā)事件是“全國找中央”［6］，中央政府成為履行救災(zāi)職能的主要責(zé)任主體［7］，但這種縱向府際應(yīng)急機制使得地方政府對中央政府形成“長期依賴”，在應(yīng)急處置問題上缺乏足夠的積極性。隨后經(jīng)過財政包干制、分稅制改革等多年探索，我國逐漸建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，在此管理體制下事發(fā)地的地方政府成為處置突發(fā)事件的首要主體，上級政府將從“危害后果+應(yīng)急能力”兩方面評估決定是否介入下級政府的應(yīng)急處置：一是根據(jù)突發(fā)事件危害后果的嚴(yán)重性和波及范圍的廣泛性，確定突發(fā)事件由哪個層級的政府負(fù)責(zé)啟動應(yīng)急處理機制；二是以地方政府的應(yīng)急處置能力為判斷依據(jù)，當(dāng)事態(tài)發(fā)展的嚴(yán)重程度超越某一級政府的處置能力范疇后，該政府的上一級政府將介入成為應(yīng)急管理職責(zé)的實際承擔(dān)者。如今我國的央地關(guān)系正朝著“有序分工-合作治理”的方向發(fā)展［8］，“屬地管理為主，分級負(fù)責(zé)”的應(yīng)急管理體制也同樣蘊藏著央地之間“分工合作”的協(xié)同應(yīng)急理念，即在應(yīng)急管理過程中，中央政府與地方政府之間依循明確的分工與規(guī)范的流程，充分發(fā)揮各自具備的稟賦優(yōu)勢［9］，央地之間形成有效的良性互動，從而實現(xiàn)央地之間協(xié)同應(yīng)對各類突發(fā)事件。但縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的正常運轉(zhuǎn)仍面臨一定的阻滯。

首先，縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制中各層級政府的應(yīng)急權(quán)責(zé)內(nèi)容有待進一步厘清。目前我國基本形成了以《憲法》為根本遵循，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本行動指南，以大量行政法規(guī)、部門規(guī)章作為重要支撐的應(yīng)急管理法律體系。但根據(jù)現(xiàn)有的應(yīng)急管理法律體系，縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制中各層級政府的應(yīng)急權(quán)責(zé)內(nèi)容尚未完全厘清?！稇椃ā返?9、107 條采用概括性的文本表述方式規(guī)定了國務(wù)院及縣級以上地方各級人民政府的職權(quán)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》同樣使用了概括性賦權(quán)的方式來規(guī)定各級人民政府的應(yīng)急處置職責(zé)，如第7 條規(guī)定“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)”，第9 條規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”。經(jīng)統(tǒng)計，《突發(fā)事件應(yīng)對法》共使用10 次“縣級以上人民政府”、13 次“縣級以上地方各級人民政府”的表述來規(guī)定各級地方政府的應(yīng)急職責(zé)。此類高度概括性的文本表達(dá)方式滿足了立法語言的精練性要求，但是也存在一定的不足：一方面，從文本表述層面看，立法對中央與地方政府之間的應(yīng)急職責(zé)權(quán)限作出區(qū)分，我國縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的框架得以基本設(shè)定，但是這種概括性的賦權(quán)及職責(zé)劃分方式并未完全厘清各級政府的具體應(yīng)急職責(zé)，當(dāng)突發(fā)事件來臨時各級地方政府難以從現(xiàn)有的法律規(guī)范中明確應(yīng)當(dāng)采取哪些具體舉措；另一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅根據(jù)突發(fā)事件的級別籠統(tǒng)地規(guī)定縣級以上地方各級政府的職責(zé)，此種權(quán)責(zé)設(shè)計容易忽略各個層級政府在應(yīng)急響應(yīng)中的不同地位，不利于其作用的發(fā)揮。

其次，少數(shù)地方政府趨利避責(zé)的行事導(dǎo)向阻滯了縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的有效運轉(zhuǎn)。改革開放以來，中央對地方的放權(quán)使得各級地方政府在實質(zhì)上獲得一定自主權(quán)，因此在上下級政府的互動過程中，地方政府享有一定的靈活處理的政策空間，但這一空間有時恰恰滋養(yǎng)了一些地方的虛假治理行為。我國“屬地管理為主、分級負(fù)責(zé)”的應(yīng)急管理體制對各級政府的應(yīng)急職責(zé)作出了理想化的設(shè)計，即突發(fā)事件發(fā)生時，一些政府將以維護公共利益為唯一且絕對的行事基準(zhǔn)，并且嚴(yán)格按照事態(tài)發(fā)展的嚴(yán)重程度有序參與應(yīng)急處置。但無論是個人還是組織，都可能存在維護自我利益、規(guī)避咎責(zé)的心理傾向。因此，在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，部分地方政府或通過瞞報、緩報災(zāi)情來降低問責(zé)風(fēng)險，或通過夸大災(zāi)情以換取上級政府的財政支持。這些地方政府基于趨利避責(zé)的行事動機，不按照應(yīng)急制度設(shè)計開展應(yīng)急處置工作，在一定程度上使得縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制運行不暢。

最后，部分地方政府應(yīng)急能力配備不足導(dǎo)致縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的基礎(chǔ)不牢。縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制中不同層級政府承擔(dān)不同的應(yīng)急職責(zé)，各級政府各司其職才能保障府際協(xié)同應(yīng)急機制的正常運轉(zhuǎn)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7 條規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作”，地方政府的應(yīng)急能力在一定程度上決定了應(yīng)急處置的效果。然而部分地方政府財政緊張、管理者的思想觀念、技術(shù)限制等因素導(dǎo)致應(yīng)急領(lǐng)域的準(zhǔn)備投入不穩(wěn)定，進而使得地方政府未配備充足、穩(wěn)定的應(yīng)急資源。部分地方政府應(yīng)急能力短缺將導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時首位行政應(yīng)急主體的應(yīng)急速度與質(zhì)量不佳，屆時突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府只能依賴上級政府介入，這使得屬地管理為主的應(yīng)急管理制度設(shè)計難以實現(xiàn)，進而導(dǎo)致縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的第一環(huán)難以發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

（二）橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制運行面臨的阻力

我國地方政府層級的多樣性使得政府間關(guān)系錯綜復(fù)雜，而且互不隸屬的地方政府之間并非指導(dǎo)與被指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在計劃經(jīng)濟時代，“條條管理”使得政府間的關(guān)系以縱向聯(lián)系為主，由于沒有行政隸屬關(guān)系的“塊塊”之間缺少資源流動的渠道，因此互不隸屬的地方政府之間交流較少并且多屬于資源競爭關(guān)系。改革開放以來的分權(quán)化及市場化等改革重構(gòu)了地方政府的橫向關(guān)系，競爭與合作并存成為地方政府橫向關(guān)系的新特征。橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制正是不同區(qū)域的地方政府在應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)で蠛献鞯捏w現(xiàn)，如京津冀、深莞惠等地依托橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制有效抑制了各類突發(fā)事件帶來的危害后果，但也必須正視的是，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制在具體的運行過程中仍存在一些阻礙。

首先，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制得以正式確立的依托-應(yīng)急管理合作協(xié)議強制性不足，進而導(dǎo)致橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的運轉(zhuǎn)具有不確定性。應(yīng)急管理合作協(xié)議載明了協(xié)同應(yīng)急主體的合作事項、合作方式等內(nèi)容，對于各協(xié)同應(yīng)急主體具有一定約束力，但這種約束力并不具備強制性。究其緣由，應(yīng)急管理合作協(xié)議系不同區(qū)域的地方政府基于一致的意思表示而簽訂的行政契約，而這種橫向府際行政契約并非法定的立法類型?！吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）授權(quán)部分地方政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力④，地方政府規(guī)章的典型特征是“制定主體單一，效力范圍及于本行政區(qū)域內(nèi)”，而應(yīng)急管理合作協(xié)議則由多方行政主體共同簽訂，協(xié)議的效力范圍也突破了行政區(qū)劃邊界的限制，因此應(yīng)急管理合作協(xié)議并不屬于地方政府規(guī)章。如此一來，應(yīng)急管理合作協(xié)議的效力便失去了來自《立法法》的強有力保障，轉(zhuǎn)而只能依賴各協(xié)同應(yīng)急主體誠實守信地履行應(yīng)急管理合作協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容，但是當(dāng)跨區(qū)域的突發(fā)事件真正來臨時，各協(xié)同應(yīng)急主體的應(yīng)急資源、應(yīng)急能力都將面臨嚴(yán)峻的考驗，部分協(xié)同應(yīng)急主體可能基于自利傾向而選擇自保，屆時應(yīng)急管理合作協(xié)議的遵守力度將存在極大的不確定性。

其次，部分橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的協(xié)同內(nèi)容有限。橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制具備整合應(yīng)急資源、提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力等多重優(yōu)勢，因此橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制運用得越廣泛，越有利于提升應(yīng)急處置的質(zhì)效。實踐中不同地區(qū)的橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制存在一定的差異：第一，在協(xié)同應(yīng)對的事項類型方面，部分地方政府專門就森林防火、重大動物疫病、危險化學(xué)品道路運輸?shù)忍囟ǖ耐话l(fā)事件成立協(xié)同應(yīng)急機制⑤，但也有許多地方政府并未限定協(xié)同應(yīng)急的事項類型，而是成立綜合性、多領(lǐng)域的協(xié)同應(yīng)急機制，因此部分橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的協(xié)同廣度有限；第二，在協(xié)同應(yīng)急的內(nèi)容方面，部分地方政府注重在突發(fā)事件的預(yù)防性階段加強交流，部分地方政府側(cè)重于在突發(fā)事件的救援階段加強合作，但在應(yīng)急預(yù)案制定、風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警等較為重要的環(huán)節(jié)沒有開展實質(zhì)性的合作。因此，部分地區(qū)的橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制并未覆蓋突發(fā)事件全過程，協(xié)同深度也有限。

再次，不同區(qū)域地方政府間的應(yīng)急信息共享受阻，應(yīng)急信息傳遞不暢降低了橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的效能?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第37、39 條強調(diào)由“國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)”“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息”。因此，在現(xiàn)行應(yīng)急管理體制中自下而上的單向度的信息采集是主要的信息傳播方式，不同區(qū)域政府之間的應(yīng)急信息傳遞較少。簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議的地方政府之間雖強調(diào)要加強應(yīng)急信息的互通共享，但依照突發(fā)事件的突發(fā)性特質(zhì)，其危害后果可能會超越了橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的主體范圍，未簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議的地方政府之間的應(yīng)急信息傳遞依然可能受阻。

最后，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制中的利益協(xié)調(diào)方案亟待優(yōu)化。妥善優(yōu)良的利益協(xié)調(diào)方案應(yīng)當(dāng)兼顧利益共享與利益補償，利益共享與利益補償大致處于平衡狀態(tài)才能保障協(xié)同應(yīng)急機制的長久存續(xù)。不同區(qū)域的地方政府通過輸送應(yīng)急人員、應(yīng)急物資等方式共同應(yīng)對突發(fā)事件，以此來遏制突發(fā)事件的危害后果加劇，彼此之間實現(xiàn)了利益共享。但是部分橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的利益補償方案有待進一步完善，以對口支援為例，過程論視角下對口支援是資源橫向流動的方式之一，功能論視角下對口支援是中央政府主導(dǎo)下的一種地方政府之間的政治性饋贈［10］。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，由于不同地區(qū)的應(yīng)急資源與應(yīng)急能力存在差異，資源相對豐富的地區(qū)會為事態(tài)更為嚴(yán)重的地區(qū)提供援助，這通常由中央根據(jù)災(zāi)害等級、經(jīng)濟發(fā)展水平、資源存量等方面的考量來確定援助主體、對象、形式等內(nèi)容。然而這種近乎于“指標(biāo)”形式的援助方式在自愿性與公平性方面的考量尚不充分，實踐中的對口支援行為往往是道義上的無償援助，受援地政府無需提供對等的回饋。此類無償性的援助行為可能使得支援方面臨較重的財政壓力，長此以往，不同區(qū)域地方政府之間的長效協(xié)同應(yīng)急機制恐難以維持。

四、疏通府際協(xié)同應(yīng)急機制運行梗阻的具體策略

“備豫不虞，為國常道”，提升應(yīng)急管理能力，最大程度激發(fā)應(yīng)急管理效能是我國應(yīng)急管理工作的長期而艱巨的任務(wù)。因此，需要對府際協(xié)同應(yīng)急機制進行更為合理的設(shè)計。

（一）優(yōu)化縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制

應(yīng)急管理中，央地政府關(guān)系從“中央主導(dǎo)、高度集中”演化至“屬地管理為主、分級負(fù)責(zé)”，彰顯了央地協(xié)同配合應(yīng)對突發(fā)事件的重要性。為保證縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的應(yīng)然功效得以正常發(fā)揮，有必要進一步探討疏通縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制運作堵點的具體舉措。

其一，進一步厘清各層級政府在突發(fā)事件應(yīng)對中的具體職責(zé)，保證縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的各層級政府之間銜接暢通。在突發(fā)事件來臨時，不同層級政府的應(yīng)急權(quán)力、財政能力、信息資源優(yōu)勢存有差異，因此有必要根據(jù)各級政府的基礎(chǔ)定位和各自優(yōu)勢確定不同層級政府的職責(zé)。首先，中央政府作為應(yīng)對突發(fā)事件的最高行政機關(guān)，主要負(fù)責(zé)應(yīng)對全國性、跨地域性、具有專屬性的突發(fā)事件［11］，并且承擔(dān)健全應(yīng)急管理體制、適時更新突發(fā)事件應(yīng)急理念、啟動國家突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機制等宏觀調(diào)控性的職責(zé)。其次，省級政府則在承接國務(wù)院制定的突發(fā)事件應(yīng)對政策與指示的基礎(chǔ)之上，結(jié)合本省的省情承擔(dān)編制本省行政區(qū)域內(nèi)的財政預(yù)算、省內(nèi)應(yīng)急信息應(yīng)用平臺搭建等統(tǒng)籌性職責(zé)。再次，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府則需結(jié)合本地實際情況響應(yīng)國務(wù)院、省級政府制定的應(yīng)急機制，因地制宜地制定優(yōu)良的覆蓋突發(fā)事件全過程的具體處理機制。

其二，優(yōu)化縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的責(zé)任體系，避免一些地方政府趨利避責(zé)的行事導(dǎo)向削弱縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的功效。目前我國的應(yīng)急責(zé)任體系強調(diào)“屬地為主，分級負(fù)責(zé)”，這有利于敦促各級政府在應(yīng)對突發(fā)事件時積極作為。但偶有地方政府瞞報、虛報、謊報災(zāi)情，這也提示我們需進一步關(guān)注突發(fā)事件應(yīng)對中的政府責(zé)任落實問題。各級地方政府有所作為、作為到位是縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的內(nèi)在要求，完善縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的責(zé)任體系，需加強對各級地方政府應(yīng)急責(zé)任履行狀況的全過程監(jiān)管。一方面，應(yīng)當(dāng)建立起“從總體到個別、從抽象到具體、從機構(gòu)到個人”的應(yīng)急責(zé)任體系［12］，從而保障應(yīng)急責(zé)任歸屬具體，沒有遺漏。另一方面，上級人民政府可以對下級人民政府的應(yīng)急管理工作開展常態(tài)化的監(jiān)督，以敦促各級人民政府將應(yīng)急責(zé)任落實到位。此外，相應(yīng)政府在每次處置完突發(fā)事件之后，應(yīng)當(dāng)對應(yīng)急主體是否將應(yīng)急責(zé)任落實到位進行總結(jié)與反思，綜合運用定量分析與定性分析等多種評價方法，參照“已發(fā)生的突發(fā)事件是否具有可預(yù)測性、地方政府在日常管理過程中是否建立健全的工作機制、地方政府在應(yīng)急處置過程中是否符合相應(yīng)的程序要求”等多重評價標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)地評價地方政府在應(yīng)對突發(fā)事件時是否作為、是否作為到位，通過區(qū)分清楚人為、非人為的致災(zāi)因子來判定地方政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以此降低地方政府趨利避責(zé)行為發(fā)生的概率。

其三，增強各級政府的應(yīng)急處置能力，保障縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的各個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮良好的應(yīng)急效果。提升應(yīng)急管理能力是當(dāng)前應(yīng)急管理工作面臨的緊迫性任務(wù)，也是激發(fā)應(yīng)急管理效能的重要手段。強化各級政府的應(yīng)急處置能力的基礎(chǔ)在于保障應(yīng)急管理領(lǐng)域的財政投入力度，從而為應(yīng)急處置工作提供充分的財政支持。在提升地方政府應(yīng)急能力的微觀層面，各級地方政府需注重培養(yǎng)既懂得應(yīng)急理論知識又掌握熟練的應(yīng)急救援技能的專業(yè)性人員，并注重更新應(yīng)急救援設(shè)備。同時，各地的應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)不斷完善風(fēng)險信息管理機制、預(yù)警機制、搶險救援機制等工作機制以提升應(yīng)急處置能力。

（二）完善橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制

在區(qū)域應(yīng)急資源優(yōu)勢互補的激勵下，互不存在行政隸屬關(guān)系的各級地方政府成立橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制，多次成功的協(xié)同應(yīng)急實踐經(jīng)驗表明，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制在應(yīng)對突發(fā)事件方面功效顯著，但對于該機制存在的瑕疵需作出如下修正。

其一，增強橫向府際應(yīng)急管理合作協(xié)議的強制性。目前不同區(qū)域的地方政府之間簽訂的應(yīng)急管理合作協(xié)議在性質(zhì)上屬于行政契約，其法定約束力較弱。對比借鑒域外經(jīng)驗，日本《地方自治法》就跨區(qū)域合作協(xié)議在立法層面作出明確規(guī)定，如第252 條規(guī)定“締結(jié)了合作協(xié)約的普通地方公共團體必須根據(jù)合作協(xié)約，在與協(xié)約內(nèi)其他普通地方公共團體合作處理事務(wù)時，采取必要措施以實現(xiàn)自己應(yīng)承擔(dān)的作用”［13］。如今以應(yīng)急管理合作協(xié)議為依托的橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制運用愈發(fā)頻繁，增強應(yīng)急管理合作協(xié)議的強制性具備一定的實踐需求，因此可以考慮在立法層面為應(yīng)急管理合作協(xié)議提供效力保證。具體而言，可在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確規(guī)定行政機關(guān)之間為應(yīng)對危害后果嚴(yán)重、跨區(qū)域性質(zhì)的突發(fā)事件，可以遵照合法、自愿、平等的原則簽訂橫向府際協(xié)同應(yīng)急協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容對雙方都具備法定約束力，同時對于應(yīng)急協(xié)議應(yīng)當(dāng)從訂立程序、信息公開程序、公眾參與程序、同意和備案程序方面予以控制，以增強協(xié)同應(yīng)急協(xié)議的合法性與科學(xué)性，從而保障協(xié)同應(yīng)急協(xié)議的遵守力度。同時意圖參與協(xié)同應(yīng)急的省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會也可以就區(qū)域協(xié)同應(yīng)急的需要開展協(xié)同立法。

其二，拓展橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的廣度與深度。為進一步釋放橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的紅利，各級地方政府可以積極參與搭建囊括多方主體的橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制，為本地區(qū)的突發(fā)事件應(yīng)對工作提供堅實的補充力量，同時注重拓展橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的廣度與深度。在協(xié)同應(yīng)急的事項類型方面，各級地方政府可以逐步嘗試在環(huán)境污染、地質(zhì)災(zāi)害、森林火災(zāi)、傳染病防治等較為常見的突發(fā)事件領(lǐng)域建立協(xié)同應(yīng)急機制。并適時拓展協(xié)同應(yīng)急機制的事項涵蓋范圍，最終建立綜合性的橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制，在協(xié)同應(yīng)急的具體內(nèi)容方面，各級地方政府可以就事前的風(fēng)險評估與預(yù)防、事中的應(yīng)急決策與物資馳援、事后的恢復(fù)重建、應(yīng)急技術(shù)提升等環(huán)節(jié)展開實質(zhì)性的合作，力圖使橫向協(xié)同應(yīng)急機制的協(xié)同范圍覆蓋突發(fā)事件的全過程。

其三，暢通應(yīng)急信息的橫向交流渠道。搜集應(yīng)急信息是應(yīng)對突發(fā)事件的前提性工作，及時掌握突發(fā)事件的基本情況有利于各級政府及時采取恰當(dāng)?shù)奶幹么胧！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對上下級政府之間的應(yīng)急信息傳遞作出了相對細(xì)致的指引，但對于橫向地方政府之間的應(yīng)急信息交流僅作出“加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作”的概括性要求。各級地方政府可以就增強跨地區(qū)的應(yīng)急信息交流作出如下嘗試：一方面，加強技術(shù)層面的交流，近年來大數(shù)據(jù)憑借其強大的風(fēng)險識別、評估、監(jiān)測能力在預(yù)防監(jiān)測突發(fā)事件、預(yù)防次生災(zāi)害方面發(fā)揮了重要作用［14］，不同區(qū)域的地方政府在利用大數(shù)據(jù)等新型技術(shù)應(yīng)對突發(fā)事件時可能存在技術(shù)或者經(jīng)驗方面的障礙，因此不同地區(qū)政府之間可以加強技術(shù)交流，經(jīng)驗豐富或者技術(shù)先進的一方可以為經(jīng)驗貧乏、技術(shù)落后一方提供幫助，以掃清技術(shù)使用障礙；另一方面，著手搭建跨區(qū)域的信息共享平臺，各地的應(yīng)急管理部門在多年的信息化建設(shè)過程中積累了不少的信息化資源。因此，各地可以借助跨區(qū)域的信息共享平臺互相交換應(yīng)急信息，使得不同地區(qū)的指揮決策者和應(yīng)急管理人員能夠在參照彼此的區(qū)域特征、往日應(yīng)急處置案例的前提下共同參與各類突發(fā)事件的應(yīng)急處置。

其四，完善橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的利益協(xié)調(diào)方案。為高效應(yīng)對各類突發(fā)事件，不同區(qū)域地方政府之間的援助確有必要，但是為緩解單項輸送援助模式下支援方的財政負(fù)擔(dān)，有必要對應(yīng)急援助過程中的利益失衡狀態(tài)予以調(diào)整。具體的調(diào)整可以考慮從以下兩方面著手：一方面，不同區(qū)域的地方政府在簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議之初就對突發(fā)事件發(fā)生時的援助事項進行探討，在自愿、平等的基礎(chǔ)上就援助方式、援助內(nèi)容、援助的回饋形式等達(dá)成一致意見；另一方面，可嘗試構(gòu)建區(qū)域型的應(yīng)急財政轉(zhuǎn)移支付機制［15］，將橫向財政轉(zhuǎn)移支付的對象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等納入《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)制范疇內(nèi)，以此保障財政轉(zhuǎn)移支付行為的合法性與正當(dāng)性。

（三）明確縱橫府際協(xié)同應(yīng)急機制的定位

府際協(xié)同應(yīng)急機制的合理設(shè)計是有效因應(yīng)各類突發(fā)事件的重要保障，在分類疏通縱向、橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制的障礙之后，有必要明確兩種機制的定位。本文的觀點是突發(fā)事件應(yīng)對既要關(guān)注政府間縱向的等級結(jié)構(gòu)關(guān)系，又要關(guān)注橫向協(xié)作具備的獨特優(yōu)勢，二者相結(jié)合有助于提升突發(fā)事件應(yīng)急處置的質(zhì)效。

其一，縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制是應(yīng)對突發(fā)事件的中堅支撐。在應(yīng)急管理領(lǐng)域中，上級政府在下級政府于職責(zé)范圍內(nèi)處理突發(fā)事件時，其角色定位于下級政府的資源支持者與候補管理者，無需提供應(yīng)急決策或處置方案，僅在突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展超越下級政府能力范疇時才提供支持與幫助。縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制通過自下而上的層級控制保障應(yīng)急響應(yīng)程序的有效運轉(zhuǎn)，既充分發(fā)揮了地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的靈敏性，又輔之以宏觀調(diào)控的穩(wěn)定性與全局性，這與我國“中央調(diào)控與地方自主相結(jié)合”一以貫之的行政管理習(xí)慣相適應(yīng)，因此縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制在應(yīng)對突發(fā)公共事件中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。

其二，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制是應(yīng)對突發(fā)事件的有益補充。橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制是各級地方政府為應(yīng)對跨區(qū)域性、危害程度嚴(yán)重的突發(fā)事件而作出的自發(fā)性探索，互利互信是該機制的基礎(chǔ)，相較于縱向府際協(xié)同應(yīng)急機制的科層式應(yīng)對，橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制能夠有效彌補不同行政區(qū)域之間應(yīng)急能力存在的差異，促進應(yīng)急資源在不同區(qū)域內(nèi)自由流動，深化不同區(qū)域之間的合作交流。鑒于此，可以將橫向府際協(xié)同應(yīng)急機制作為我國應(yīng)對突發(fā)事件的良策予以積極推廣。

五、結(jié)語

實踐經(jīng)驗表明，府際協(xié)同應(yīng)急機制對于應(yīng)對突發(fā)公共事件具有正向激勵作用，建構(gòu)協(xié)同應(yīng)急機制是建構(gòu)更有韌性的應(yīng)急管理體系的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。如今各類突發(fā)事件所攜帶的危險因子具有較高的蔓延性、分散性和跨界性，因此只有建構(gòu)囊括多元主體的協(xié)同應(yīng)急機制，才能構(gòu)筑起一張嚴(yán)密的公共安全網(wǎng)絡(luò)。作為這張公共安全網(wǎng)絡(luò)的軸心，地方政府必須發(fā)揮引領(lǐng)作用，在協(xié)同應(yīng)急機制建構(gòu)上作出表率，既要在縱向上貫徹“分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”的協(xié)同應(yīng)急理念，又要努力拓展橫向府際協(xié)同應(yīng)急的隊伍。事實證明，縱橫府際協(xié)同應(yīng)急相結(jié)合才能有效應(yīng)對各類突發(fā)事件。

注釋：

①此類研究成果包括：李輝等《“避害型”府際合作何以可能？——基于京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的扎根理論研究》，載于《公共管理學(xué)報》2020 年第4 期；陳安《跨域突發(fā)公共衛(wèi)生事件機理分析與應(yīng)對機制設(shè)計》，載于《四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第4期；李勝等《突發(fā)事件協(xié)同治理能力的影響因素及政策意蘊——基于扎根理論的多案例研究》，載于《上海行政學(xué)院學(xué)報》2020年第6期；張桂蓉等《自然災(zāi)害跨省域應(yīng)急協(xié)同的生成邏輯》，載于《中國行政管理》2022年第3期；等。

②此類研究成果包括：朱莉等《面向重大傳染病疫情的應(yīng)急物資跨區(qū)域協(xié)同調(diào)配動力學(xué)研究——以長三角聯(lián)防聯(lián)控抗甲型H1N1流感疫情為例》，載于《系統(tǒng)工程》2017年第6期；王琳，王海霞《突發(fā)事件下應(yīng)急協(xié)同決策主體勝任特征研究》，載于《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第10期；吳志送《供應(yīng)鏈理論視角下政府跨部門應(yīng)急情報協(xié)同治理研究》，載于《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第2期；等。

③此類研究成果包括：王叢虎《京津冀協(xié)同發(fā)展中應(yīng)急合作問題與策略》，載于《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016 年第2期；俞軍燕等《粵港澳大灣區(qū)城際、地鐵一體化的應(yīng)急救援體系研究》，載于《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2021年第2期；等。

④《中華人民共和國立法法》第82 條第1 款、第2 款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：

（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；

（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。

⑤參見山東、上海、江蘇、浙江、安徽、河南等6省市共同簽署《東部區(qū)非洲豬瘟等重大動物疫病聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》；滇黔川渝藏共同簽署《云南省、貴州省、四川省、重慶市、西藏自治區(qū)森林草原防火聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》；北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙、遼寧、山東七個省、自治區(qū)、直轄市簽署《京、津、冀、晉、蒙、遼、魯七?。▍^(qū)、市）危險化學(xué)品道路運輸安全監(jiān)管聯(lián)控機制協(xié)議》。