司法統(tǒng)一：困境與出路
——以民國時期的司法實踐為例

侯欣一

現(xiàn)代司法制度在中國肇始于清末，發(fā)展于民國時期。從傳統(tǒng)司法到現(xiàn)代司法不僅是時間上的遞進，更是理念、機制、體制，乃至器物的刷新，而司法獨立和司法統(tǒng)一是其中最為核心的問題。晚近以來學界對近代中國司法獨立問題進行了頗有成效的研究，取得了一批研究成果。但司法統(tǒng)一問題卻未能引起學界的足夠重視。本文以民國時期為時間段側重于實踐層面對司法統(tǒng)一所涉及的各種問題逐一進行探討，以期推進這一問題的研究。

一、問題的提出

傳統(tǒng)中國司法行政不分，并無獨立的司法機關。因而，就某種意義而言，創(chuàng)建現(xiàn)代司法制度就是建立一套獨立于行政的審判機關，并使之在政治統(tǒng)治和社會治理中發(fā)揮應有的作用。1907年，清廷制定大理院官制，設大理院為國家最高審判機關。此后，按照先商埠、省城再到一般城市的規(guī)劃新式法院開始有序設立。審判機關出現(xiàn)后，現(xiàn)代司法制度在中國構建的重心逐漸轉向為具體操作的技術層面，即如何讓剛剛創(chuàng)制的、脫離了行政權力庇護的司法機關盡快履行法定權限，并被社會各界所接受成了迫切的現(xiàn)實問題。這些問題既復雜又繁瑣，牽涉的領域頗為廣泛，其中許多都與司法統(tǒng)一有關。

北京政府時期軍閥混戰(zhàn)，各種政治勢力對地方政權不斷蠶食，加之司法機關新舊雜陳，風氣自為的現(xiàn)象有所蔓延。1925年司法部召開全國司法會議，全體代表一致提議將統(tǒng)一司法列為第一提案，敦促政府認真實行。南京國民政府從形式上完成了國家的統(tǒng)一，但司法不統(tǒng)一的問題仍然存在?！白员狈ボ娕d，至十六年國民政府建都南京時，司法制度，各省分歧，當時中央尚無五院，國府僅設一司法部為最高司法行政機關，設最高法院為最高審判機關，不相統(tǒng)屬。各省則有已設司法廳者，有未設者，有設司法籌備處者。而司法情形又復雜異常，即如法院名稱一端，有稱審檢廳者，有稱控訴法院者；任用法官一端，有由司法廳委派者，有由省政府委派者，有由所在地軍事當局委派者，有由高等法院委派者，有北京司法部舊委人員而國民政府時未經(jīng)加委者；審級一端，有用二級二審制的，有用四級三審制，因無終審機關而懸案以待者。”(1)董康：《司法二十年之回顧》，載華友根編：《董康法學文選》，法律出版社2015年版，第204頁。鑒于此，1929年國民黨中央執(zhí)行委員會第二次會議通過《訓政時期國民政府施政綱領》，詳細開列了訓政時期司法工作面臨的各項緊迫任務，同樣將統(tǒng)一司法權放在了第一位(1.統(tǒng)一司法人員任免之權限，2.統(tǒng)一司法機關設廢之組織，3.統(tǒng)一司法機關之組織)。(2)參見夏新華、胡旭晟等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版，第809頁。1930年，司法行政部陳列現(xiàn)行司法工作中存在的不足，亦將司法權不統(tǒng)一作為制約司法改良的最主要問題。(3)同前注①，華友根編書，第205頁。

翻檢這一時期的出版物也可以發(fā)現(xiàn)，無論是時政類的法制新聞出版物，還是嚴謹?shù)膶W術刊物，諸如“司法部門，亦往往自為風氣”(4)廖與人：《中華民國現(xiàn)行司法制度》，臺北黎明文化事業(yè)公司1982年版，第17頁。的描述每每充斥期間，與此同時，“司法劃一”“司法統(tǒng)一”“司法歸一”等用語則頻繁使用。民國時期“司法統(tǒng)一”尚未形成約定俗成的術語，使用者大都根據(jù)自己的習慣，以“統(tǒng)一”“劃一”“歸一”等語匯而代之。

總之，只要我們將觀察的視線投入到民國時期的司法實踐，就會發(fā)現(xiàn)“司法統(tǒng)一”作為一項緊迫的任務真實地存在于整個民國時期，存在于司法實踐的所有領域。之所以如此：

一是構建現(xiàn)代司法制度頭緒繁多，欲收成效必須有統(tǒng)一的內在規(guī)矩。中國是一個地域遼闊，人口眾多，各地發(fā)展程度不同，文化差異較大的單一制大國，沒有一套統(tǒng)一的制度構建現(xiàn)代司法制度的任務很難完成。

二是現(xiàn)代司法的整體性和可預見性要求司法活動的規(guī)則盡可能統(tǒng)一。司法權是通過一個個獨立的法官和具體的法院來行使的，只有建立起統(tǒng)一的組織和統(tǒng)一的規(guī)則，現(xiàn)代司法強調的理性、可預見性、快捷性才能實行，司法的權威也才能確立。反之，如果大致相同的案情，經(jīng)由不同的法官、不同的審判庭、不同的法院，甚至同一家法院內的不同法官、不同審判庭審理，其審判方式、程序和結果天壤之別，人們很難對司法制度報以信任。

三是現(xiàn)代司法審判的開放性和對抗性客觀地決定了司法活動的規(guī)則和價值需要統(tǒng)一。傳統(tǒng)中國人們生活區(qū)域狹小，加之交通和信息傳遞方式的落后，信息不對稱現(xiàn)象極為突出，民眾對自己生活區(qū)域以外的事情了解較少?，F(xiàn)代司法審判是在媒體的監(jiān)督下，是在與法官具有同樣專業(yè)知識、專業(yè)經(jīng)驗和技能的檢察官、律師共同參與制約下完成的，法官的任何一點隨意和任性都會被暴露無遺，進而給整個行業(yè)和司法系統(tǒng)帶來災難性的后果。

四是主權在民是現(xiàn)代國家秉持的基本理念。即公民有權對裁判過程和裁判結果提出質疑，面對民眾的質疑，裁判者有解釋之義務。不斷重復的質疑與解釋會引發(fā)和強化社會對司法問題的關注，并在關注中放大不同裁判者彼此之間客觀存在的差異。

然而，司法統(tǒng)一涉及的問題多，牽涉的領域廣，如何入手及從何處入手則頗費思量。

二、統(tǒng)一司法器物

創(chuàng)設獨立的審判機關，使其與并存的立法機關、行政機關、軍事機關、黨務機關等在外在形式上具有較強的可辨識度，既有利于當事人對這一新設機構的尋找和接受，也可以藉此強化司法人員的獨立性。

第一，統(tǒng)一法院建筑標準與式樣。清末民初，主政司法者對法院建筑的思考可以歸納為以下幾點：

一是須有獨立的辦公場所，不與行政機關混用。1909年奏準的《各省城商埠各級審判廳籌劃事宜》第2條規(guī)定：“法庭及辦公處所自以從新建筑為合宜，如財力實有不給，盡可就各項閑廢公局處所酌量修改，但不得與現(xiàn)在之行政官署混合以清界限。”(5)《政治官報》，1909年7月20日，第666號。同時還規(guī)定，無論是購買民宅新建，還是以廢棄官署修繕，都須有詳細圖紙，并報經(jīng)省提法使同意，“各廳工程營繕，應先繪具圖式，呈提法使審定?！?6)《提法使辦事劃一章程》，載汪慶琪編：《各省審判廳判牘——王朝末日的新式審判》，李啟成點校，北京大學出版社2007年版，第348頁。同年，法部奏請新建京城地方審判廳，對地方審判廳的建筑標準和費用進行了詳細論證：

半載以來，臣督同該廳丞并庭員，往復討論，事求核實，酌定建筑準式，謹略陳于下。曰垣墻，曰法庭，曰辦公室，曰看守所，曰接待外人處所，曰訴訟人候質處所，以及各庭兩旁，儲存稿案，并錄事書手,繕稿寫供、茶灶更夫、廚房人等，支應伺候各處所，統(tǒng)為籌劃，均系萬無可省。(7)《法部奏請撥地方審判廳公署經(jīng)費折》，載懷效鋒主編：《清末法制變革史料》(上),中國政法大學出版社2010年版，第422頁。

奏折得到了清帝首肯，具有了法律效力，成為中國最早的地方審判機關建筑標準。民國時期司法行政機關對上述內容亦多次發(fā)文，不斷重申。

二是建筑外觀莊重，“門表外形尤須劃一”。民眾對于一個機構，特別是新機構重要性的認知，以及所持態(tài)度主要源自于該機構建筑外觀的豪華及氣派程度。因而，“法庭建筑工程，則宜規(guī)諸久遠。門表外形，尤須劃一。以期形式之整齊，即為精神所表現(xiàn)。若仍因陋就簡，內則無以促進國民尊重之心，外且將啟遠人譏評之口，影響至鉅。”(8)殷夢霞、鄧詠秋選編：《民國司法史料匯編》(第13冊)，國家圖書館出版社2011年版，第594頁。但落實起來則遇到一個無法回避的現(xiàn)實問題：即外形是以西式建筑為準，還是保留中國傳統(tǒng)衙署建筑之格局？

惟建筑之法，言人人殊，或謂規(guī)摹洋式，備列國之觀瞻，或謂輪奐法庭，杜小民之玩視。(9)同前注⑦，懷效鋒主編書，第422頁。

傳統(tǒng)中國，官府建筑法式森嚴。清末民初西式建筑在東南沿海，以及京津一帶頗為流行。作為一個移植而來的機構，外觀樣式應以何為準，一時難以確定。但法院應“劃一門表外形”則成為共識。

三是適合審判需要。1922年11月29日北京政府法權討論委員會委員長張耀曾視察山東，在濟南法界歡迎大會上以法庭的光線為例對法院建筑一定要適用的問題發(fā)表演說：

法庭之光線最為重要，如法庭光線不好，審判案件，當事人之面貌顏色看不清楚，即不足以查隱微，所以法庭之構造似乎是講表面，實則與審判大有關系。查各省法院，多系由舊房子改造，因陋就簡，頗不適用，將來籌款，力圖改革。(10)同前注⑧，殷夢霞、鄧詠秋選編書，第21頁。

此外，辦公用房與審判用房亦應該分開。1930年代，法院開始承辦公證等非訴業(yè)務，司法行政部進而規(guī)定，辦理不動產登記、公證等非訴業(yè)務的人進出法院不得與訴訟的人共用一個大門。

總之，民國時期主政司法者從外形、質量及專業(yè)性三個層面入手對法院建筑進行規(guī)范，希望建構一種統(tǒng)一的、專屬于法院的特有符號。

第二，統(tǒng)一法官服飾。1911年，中華民國甫經(jīng)成立，司法部便制定統(tǒng)一的法官服飾，推動社會各界對法官職業(yè)群體的認同。但囿于時間倉促，準備不足，效果不盡人意。1914年司法部發(fā)布通令再次強調統(tǒng)一法官服制：“法官制服既有定式自應遵守奉行，近聞京外各庭對于此項服制往往藉口簡便，制造多不如式，即如袖寬尺寸不遵圖注，任意改用窄袖之類，既乖體制又失莊嚴。本旨仰各該長官等隨時督察，凡查有不如式之冠服一律迅飭更正改造?！?11)殷夢霞、鄧詠秋選編：《民國司法史料匯編》(第25冊)，國家圖書館出版社2011年版，第83頁。1929年，南京國民政府公布了《推事檢察官書記官律師服制條例》，對法律工作者的服制重新進行更定，限于法庭上穿戴。新法官服飾包括法袍和法帽。法袍用玄色綢布制作，袖口、前胸開合處及領口部位用純白的緙帶作裝飾，白色的緙帶后面襯以略寬的烏黑色的章絨。法袍在胸前中部開合，有五粒包紐，并作暗扣。黑袍上鑲著紅、紫、白三種不同顏色的邊用以區(qū)分法官、檢察官和律師。該款法袍簡捷明快。從正面看，整件法袍沒有任何皺褶和贅物；顏色黑白分明，對比強烈。法帽為方形系黑色。

1935年，南京國民政府召開全國司法會議。北京大學教授戴修瓚倡議將統(tǒng)一的法官、檢察官服制推廣到法庭之外，理由仍然是增加辨識度：

我國舊俗人民之視官吏恒以服制為區(qū)別，原有法官服制半系取法德國，為歐洲寺院之遺物，既不足以昭信仰且僅用于法庭，推、檢出外檢驗履勘之時則用便服，陳訴者每以難以辨識致生疑誤。似宜仿軍警制服另施標志顏色以資人民觀感而振作職員精神。(12)參見南京政府司法院編：《全國司法會議匯編》，內部發(fā)行，1935年版，第425頁。

統(tǒng)一法官服飾不僅寓意著法官是一個獨立的職業(yè)，同時也強化著法官對自己職業(yè)的認同，昭示著法律的統(tǒng)一與尊嚴。

第三，統(tǒng)一司法狀紙和各種簿冊。傳統(tǒng)中國對于狀紙無統(tǒng)一規(guī)定，任憑當事人自備。紙張、樣式、裝訂五花八門，給管理帶來了極大麻煩。加之案卷數(shù)量浩繁，只有衙役方知案卷置放何處。主管官員如若閱讀案卷和參閱前卷，必須假手衙役，從而為衙役把持、操縱審判提供了機會和可能。新式法院創(chuàng)制之初，主政者敏銳地意識到這一問題，1907年法部會奏《京師各級審判由部試辦訴訟狀紙折》，建議盡快規(guī)范訴訟狀紙，“以收司法統(tǒng)一之效”。(13)同前注⑦，懷效鋒主編書，第413頁。

南京國民政府成立后，相繼頒布《司法印紙規(guī)則》(1927年12月)，《司法狀紙規(guī)則》(1929年)等文件，迅速統(tǒng)一了全國司法狀紙的印制、格式、售價。依規(guī)定，司法狀紙狀面由司法行政部制造，何種機關不得仿造，亦不得另制副狀。狀面由各省高等法院向司法行政部具領發(fā)售。

此外，主政者還專門發(fā)文要求統(tǒng)一裝訂司法檔案。但此時各級審判機關“形式上仍多自為風氣”，(14)同前注⑧，殷夢霞、鄧詠秋選編書，第475頁。收效不大。1929年，司法行政部再次發(fā)文，規(guī)定將訴狀裝訂方法統(tǒng)一為制訂式，卷宗分類收藏。1935年，最高法院院長焦易堂再次提出“厲行劃一訴訟紀錄及整理卷宗辦法案”，在統(tǒng)一格式、裝訂方法的基礎上進一步提出統(tǒng)一卷宗紀錄內容：

查高等以下各法院職司一二審之民刑訴訟，其卷宗之編制是否盡善影響于判決基礎者甚大，以本院平日辦案考查所及各省紀錄書記官對于訴訟筆錄其能依法制作詳簡得宜，并于卷宗之編訂條理井然者殊不多見，甚或司紀錄之職而于當事人書狀及其他應予保存之文件不知整理任其凌亂散佚，即其所制訴訟筆錄亦多含混不堪卒讀，以致情節(jié)原極簡單之案往往因卷宗之編制未能合法，有經(jīng)第三審法院書面審理認為事實未明發(fā)回更審者，則情節(jié)復雜之案更無論矣。(15)同前注，南京政府司法院編書，第177-178頁。

統(tǒng)一與司法有關之器物其意義和價值有助于構建起一種專屬的司法符號和司法文化，增強法院在國家和社會中的存在感。此舉對內可以強化法官對自己角色的認同，淡化、消除法官和法院的個性化色彩；對外則向民眾傳達一種信息：在中華民國范圍內審判機關不存在地域上的區(qū)分與差異，無數(shù)個具體的法官和法院交織在一起構成了統(tǒng)一的國家司法制度。

三、統(tǒng)一司法人事

每個法官都有其獨立的意志、人格和人生閱歷，思想觀念也各異其趣，為了實現(xiàn)裁判結果的可預期，建立統(tǒng)一的人事制度使法官具有大致相同的知識、經(jīng)驗和專業(yè)技能勢在必行。

第一，統(tǒng)一考選。新式法院創(chuàng)制之初即明確了法官非經(jīng)統(tǒng)一考選不得錄用的原則，并于1910年組織了第一次全國范圍的法官考試。南京臨時政府成立后，司法部發(fā)布第2號令，規(guī)定實行統(tǒng)一的法官考試制度，做到法官“報名同考，俾昭劃一。”(16)湖北省司法行政史志編委會：《司法行政史料輯要》，內部發(fā)行，1988年版，第16頁。1915年9月北京政府頒布《司法官考試令》、次年頒布《司法官考試施訓細則》，對報名資格和考試方法做出明確規(guī)定。南京國民政府成立后，亦陸續(xù)頒布了類似的法規(guī)，司法人員須經(jīng)統(tǒng)一考試合格者方能出任的原則得以延續(xù)。

統(tǒng)一考選法官，說易行難。拋開政權更迭頻繁等政治因素，真正的挑戰(zhàn)來自兩點：一是地域的差異。中國是個大國，各地政治、經(jīng)濟、文化、宗教、教育普及程度差異較大，同一標準實難做到。二是司法職業(yè)的特點。法官職業(yè)要求從業(yè)人員必須知識、經(jīng)驗、技術和職業(yè)操守四者兼?zhèn)?，但以考試方法進行選拔，即便是在題型上動足腦筋，也無法改變偏重知識的傾向。何況“惟資格與人才究屬二事，具有法官之資格未必即勝法官之任，若長此因循，漫無考驗，當茲群流竟進之時，實無以辯真才以重法權而饗民望?！?17)吳永明：《理念、制度與實踐——中國司法現(xiàn)代化變革研究》，法律出版社2005年版，第167頁。

對于第一個問題，主政司法者采取了一種較為務實的做法，即在不放棄統(tǒng)一考選的原則下采取臨時性的變通措施作為過渡。如1920年北京政府司法部頒布《甄拔特種司法人員委員會章程》，規(guī)定對東省特別區(qū)域的司法人員實行單獨考選。所謂東省特別區(qū)域是指原屬中東鐵路沿線的一些附屬區(qū)域，由于歷史原因這里的許多案件都涉及到俄國人。為適應審判的特殊需要，對報考人員資格上增加了必須熟悉俄國情形、通曉俄語的要求。

再如考慮到甘肅、寧夏、青海等西部邊遠地區(qū)經(jīng)濟文化落后、交通不便，1933年南京政府司法行政部下令可適當放寬上述區(qū)域法官選任資格。1935年7月，新《法院組織法》施行，取消了一切臨時性變通措施，規(guī)定除尚未設立新式法院的地區(qū)外，實現(xiàn)全國法官考選資格的統(tǒng)一。

第二個問題解決起來困難更大。法官需要的是綜合能力，相對于知識，技術、經(jīng)驗以及操守更難通過書面考試進行觀察和給出評語。個性化的考試固然較為理想，但勢必要投入巨大的人力及財力。民國時期，政府財政狀況一直未有大的改觀，經(jīng)費捉襟見肘為普遍現(xiàn)象。此外，中國是個講究人情的大國，一旦允許報名資格及考察方法多樣化，各種趁機搭車的現(xiàn)象很難避免，從而使正在構建中的法官制度四分五裂，動搖現(xiàn)代司法制度的根基。可行而又簡單的辦法只能是，堅持統(tǒng)一考試的同時，盡可能地兼顧各種因素：如報名資格方面以系統(tǒng)接受過若干年法學專業(yè)教育，并取得畢業(yè)文憑者為主，同時附之在國內外高等學校從事法學教育達到一定年限或已經(jīng)從事司法審判工作若干年限者，也就是說學歷、能力兼顧。同時，為防止資格上弄虛作假，《司法官考試令》規(guī)定報名者須有他人擔保；考試方式上實行兩次考試制度，筆試和口試相結合。初試考察應試者對法律知識的掌握程度，再試考察法律知識的運用能力，防止一考定終身。

據(jù)統(tǒng)計，從1912年到1949年，歷屆政府共舉辦法官考試39次，錄取三千數(shù)百名合格人員，標準掌握之嚴由此可見一斑。有學者指出“民國以來，人事制度之普遍建立，起自晚近。惟司法人事，在民初已較趨正軌。四十年來，雖迭經(jīng)變亂，始終能保持其傳統(tǒng)之優(yōu)點?！?18)汪楫寶：《民國司法志》，臺北正中書局1954年版，第52頁。

第二，統(tǒng)一養(yǎng)成。統(tǒng)一考選只能大致做到未來的從業(yè)者具備相同的法律知識和思維方式。為了保證未來的從業(yè)人員同時具備大致相同的法律技能、法律經(jīng)驗和法律知識運用能力，1914年司法部著手在北京創(chuàng)辦“司法講習所”，探索對準司法人員的職業(yè)技能、經(jīng)驗和操守養(yǎng)成工作。1921年司法講習所因政局動蕩和經(jīng)費緊張被迫停辦。1926年，再辦司法儲才館繼續(xù)賡續(xù)前項事業(yè)。按規(guī)定，凡法科學校畢業(yè)并通過國家司法官考試初試合格的考生均需入館學習。司法儲才館學制2年，前3學期統(tǒng)一授課，課程以實務為主，包括“民事法律和判例”“民事審判實務”“刑事法律和判例”“刑事審判實務”“公牘”“社會問題”等等。儲才館還為每位學員配備了導師，導師均為當時國內法律界的知名人士。學員于第4學期分派至法院實習，參與部分審判實務工作，實習期滿參加第2次司法考試，如及格，法官養(yǎng)成方始完成。(19)有關司法儲才館的詳細情況，參見俞江：《司法儲才館初考》，載《清華法學》第4輯，清華大學出版社2004年版。南京國民政府成立后，1929年開辦“法官訓練所”接替這一工作。無論是司法講習所、司法儲才館，還是法官訓練所都以司法人員所需要的經(jīng)驗、技術和操守養(yǎng)成作為重點，并強調這種養(yǎng)成必須放到真實的人際關系和利益沖突中去進行，而非在大學課堂上通過講授來完成。

第三，統(tǒng)一任用和分派。職業(yè)技能養(yǎng)成后，由中央政府等待職缺統(tǒng)一任用和分派。民國時期，地方政府和司法機關不得插手法官人事安排是司法人事制度中堅持的又一原則。北京政府《暫行法院編制法》、南京國民政府《法院組織法》(1932年)和《法官任用暫行標準》(1932年)對此均做了明確的規(guī)定，如《法院編制法》第114條規(guī)定：地方審判廳和檢察廳遇有缺出，在京由地方審判廳長檢察長，在外由高等審判廳長檢察長詳請司法部以候補推事候補檢察官署理。不僅如此，歷屆政府還通過立法從程序上對該原則進行細化。1914年，司法部率先制定了《法官任用程序》，規(guī)定法官任用從程序上分為派署、薦署和薦補3個階段。具體辦法為由司法部根據(jù)各行政區(qū)劃的人數(shù)，各級審判機關受理案件數(shù)量、審結案件數(shù)量等情況確定各地、各級審判機關的法官員額，然后從已通過法官考試和法官講習所統(tǒng)一養(yǎng)成的備案名單中統(tǒng)一派署。派署半年后，被派署審判機關對派署法官滿意始得向司法部進行薦署。薦署滿一年后，始得薦補。凡請薦署和薦補者，必須詳細開列被薦署者辦案成績、經(jīng)辦案件數(shù)目表和所辦案件稿本呈送司法部審查。總之，該程序的主導者為中央政府，適當兼顧了地方審判機關的態(tài)度。

規(guī)定履經(jīng)增補，法官統(tǒng)一任用制度進一步規(guī)范和嚴密。如司法部專門成立了法官資格審查委員會對預派署的法官獨立進行資格審查，減少了司法行政機關任用的盲目性。再譬如《法院組織法》中對擔任最高法院、高等法院法官以及各級法院院長的資格做了特殊的要求。如地方法院院長、高等法院之法官必須具備下列條件：曾任法官3年以上；曾任法官，同時又擔任司法行政官4年以上；現(xiàn)任法官并在高等院校講授法律專業(yè)主要科目2年以上、經(jīng)法官資格審查機關審查合格者。

高等法院院長、最高法院之法官必須具備下列資格：曾任最高法院法官或高等法院院長1年以上經(jīng)法官資格審查機關審查合格者；曾任地方法院院長或高等法院法官4年以上；曾任地方法院院長或高等法院法官，同時又任司法行政官5年以上；現(xiàn)任地方法院院長或高等法院法官，并曾在高等院校講授法律專業(yè)主要科目2年以上經(jīng)法官資格審查委員會審查合格者。

最高法院院長必須具備下列條件：曾任高等法院院長或最高法院法官5年以上；曾任高等法院院長或最高法院法官2年以上，同時又擔任簡任司法行政官5年以上。

對二審、終審法院法官、院長做特殊資格要求，不僅從制度上杜絕了非法律職業(yè)者進入司法系統(tǒng)上層的可能，而且還要求擔任高級法院的法官、院長必須具備低級法院法官或院長的履歷，既保證了司法系統(tǒng)內部的合理流動，又防止了外行領導內行等現(xiàn)象的發(fā)生，有利于法律職業(yè)共同體的形成和司法系統(tǒng)形成一個整體。

第四，統(tǒng)一考核。法官任職后需定期考核。為規(guī)范考核工作，南京國民政府制定了《司法人員考績程序表》，對考核的內容、程序等進行明確規(guī)定。縱觀這一時期的法官考核制度，最大特點就是由中央司法行政機關統(tǒng)一管理。中國是一個大國，所有的法官均由中央司法行政部統(tǒng)一考核，工作量巨大。如何落實，是否會出現(xiàn)走過場的現(xiàn)象？不僅民眾會質疑，主政者亦在思考。至民國中晚期，司法行政部逐步摸索出了一整套考核法官之辦法：一是每年年中及年終由各省高等法院院長和首席檢察官對本院及所屬各法院的法官檢察官的辦案成績、學識及操守進行初核并書寫正式考語匯總上報司法行政部；二是司法行政部每年抽調部分法官承辦案件的卷宗及其他文件對高等法院院長和首席檢察官的考語進行檢驗；三是司法行政部請最高法院將其辦理的高等法院上訴及抗告案件涉及的地方各級法院之法官和檢察官情況逐月列表報部備案；四是司法行政部下設獨立的“司法官成績審查委員會”，委員會根據(jù)上述各種資料獨立對全國的司法官進行評定，給出最終等級和分數(shù)，作為該司法官今后升遷或處理的依據(jù)。僅就路徑和方法而言，這套制度可謂完備。由司法行政部對法官統(tǒng)一進行考核，一定程度上減少了法官對本院院長可能存在的人身依附，有利于國家司法的統(tǒng)一。

第五，統(tǒng)一懲戒。法官的工作性質決定了其勢必要時刻面臨著各種各樣的誘惑，因而，對違反職業(yè)道德的法官進行懲戒，從制度上保證法官群體公正清廉。1915年北京政府頒布《司法官懲戒法》《司法官懲戒法適用條例》《司法官懲戒審查規(guī)則》等，并成立了專門的機構——司法官懲戒委員會。該委員會并非隸屬于法院系統(tǒng)，人員包括平政院評事、大理院推事、總檢察廳檢察官等，較好地處理了司法獨立和司法職業(yè)相結合的關系。懲戒措施包括褫職、停職、降等、減俸、誡飭等，法官懲戒制度由此誕生。南京國民政府將獨立的法官懲戒制度納入到了統(tǒng)一的公務員懲戒制度之中，這一變動雖然未能注意到法官懲戒制度的專業(yè)性，但懲戒的最終決定權仍然保留在司法院。

經(jīng)過一系列努力，到民國中期統(tǒng)一的法官制度最終形成。一支與行政人員、黨務人員為人處世風格、思維方式迥然不同，謹慎、重程序、遇事扣法條、少通融、甚至清高的法官群體開始出現(xiàn)。對于這一群體，社會各界不乏好評?！爸袊栽O置新式法院以來，一切用人行政，無不受成于中央，絕鮮省自為政者，故所受政治上之影響最少。往往行政機關已多變遷，而司法機關仍能保持其固有之組織，及與中央之聯(lián)系因之司法人員，亦得相當之保障與穩(wěn)定，實司法界特有之良好現(xiàn)象?！?20)居正：《十年來的中國司法界》，載范忠信等編：《為什么要重建中國法系：居正法政文選》，中國政法大學出版社2009年版，第366頁?！叭瞬耪R(指司法人才—引者注)，勝于其他機關。自民國元年改組法院，用人即有一定標準，習非法律畢業(yè)者，不畀以法官資格，在項城時代，屢受排擊，幾于破壞，卒賴司法當局苦心調護，而幸獲保全，迄今仍無變易。慮其資格過寬，又限之以考試，憂其經(jīng)驗太少，又勵之以講習。夫學非所用，則人才可惜，用非所學，則事業(yè)必僨，以專門之人才，治所習之事業(yè)，茍優(yōu)其待遇，嚴其考察，又假之以歲月，事未有不舉者也?！?21)江庸：《法律評論發(fā)刊詞》，載《法律評論》，創(chuàng)刊號，1923年。

四、中央財政統(tǒng)一支付司法經(jīng)費

司法權屬于國家事權，因而在單一制的國家司法經(jīng)費，特別是地方司法機關的經(jīng)費理應由中央財政統(tǒng)一支付。然而，民國初年中央財政拮據(jù)，地方司法機關的經(jīng)費暫由地方政府按照中央制定的標準從地方財政中支付，這一做法導致如下的流弊：

一是基層司法機關工作無法正常開展。1912年江蘇江寧第二初級審判廳幫辦劉國楨呈文江蘇省高等檢察廳廳長：

竊國楨于前清宣統(tǒng)二年十一月委任江寧地方檢察廳典簿，廳中開辦之始，規(guī)模未備，一切組織需款甚多，前清寧藩司以司法款未指定不能給領，若拘泥待款，必難如期開辦，不免有放棄之虞，不得已由國楨四處借款以期勉力進行。

因建設檢察廳的款項遲遲不到位，負責行政事務的劉國楨被迫以私人身份四處借款。一年后劉國楨由檢察廳調到審判廳，需要清理賬務，否則無法“通盤核算”，但此時上級應支付的款項卻仍未撥付。不僅如此，債權人也整天追著劉國楨要債，甚至還有了各種傳言?！艾F(xiàn)在事逾數(shù)月，各處追呼急于星火，僉謂公家之款為國楨所移挪遂至不能履行其債務。信用已失，催逼難堪，再四思維計無所出，特此呈廳長格外成全，俯念國楨因公受累，無力填賠其借欠之項，應如何酌量償還之處指令江寧地方檢察廳照準辦理，俾國楨得以卸經(jīng)手之責而免受追索之苦。”(22)何東：《民國初年司法諸相：司法轉型與試法的人們——以江寧地方司法檔案為例》，載里贊主編：《法律史評論》2012年卷，法律出版社2013年版，第77頁。劉國楨的經(jīng)歷稍顯極端，但反映的問題具有相當?shù)钠毡樾浴Ｃ駠跄?，因資金短缺，一些地方審判機關遲遲無法設立，嚴重影響司法統(tǒng)一。

民國時期，行政權與司法權互不統(tǒng)屬已成共識，一些地方政府因司法機關與自己沒有隸屬關系，故意拖延或不足額支付司法經(jīng)費，致司法機關的活動捉襟見肘。如時人所言：

各省財政廳發(fā)給之司法經(jīng)費，因各省財政現(xiàn)狀不一，其情形頗為復雜：其富庶之省，拖欠司法經(jīng)費，僅至數(shù)月，或減成發(fā)給，無按月照數(shù)發(fā)給者；其貧瘠之省，或以低落之紙幣，略為撥付少許，或指撥各縣應解省款項，由法院自行催提以為搪塞，故其實等于不撥，但此尚有指撥之名義存在，猶未可厚非者。乃竟有自民國成立至今，十九年之久，對司法經(jīng)費，毫不聞問，任法院自行籌款，且對司法收入亦加以攘奪妨害者，此各省籌撥司法經(jīng)費之情形如此。(23)參見李浩儒：《司法制度的過去與將來》，載《平等雜志》1931年第3期。

二是一些地方政府趁機干涉審判活動，司法公正難以保證?！八痉ń?jīng)費既仰各省行政機關發(fā)給，則各法院長官勢須聯(lián)絡行政人員，以免故與為難，法院長官，既須與外界周旋，不惟交際頻繁，荒時廢事，且因而予展轉關稅訴訟者以請托之機會，小者至法院長官窮于應付，大則至髦弁法令，而予強者以作惡之保障，為害司法前途，至深且巨?！?24)同上注。

三是不利于司法人員形成國家觀念。“司法事務系國家事務而非地方事務，司法經(jīng)費國家歲出而非地方歲出。故司法官以分職言，雖有地方法院高等法院最高法院之不同，以分地言，雖有甲省高等法院地方法院，乙省高等法院地方法院之區(qū)別，然為國家服務司法殊無軒輊可言。則國家對于司法經(jīng)費宜求全國劃一，對于司法官待遇應使一律平等也明矣。今者司法官能否依級按時支俸，恒視各地司法經(jīng)費之裕絀分差異同。”(25)同前注，南京政府司法院編書，何世幀提案，第387頁。收入上的差異導致司法人員更多地關注自己工作的地區(qū)，而非國家，長此以往不利于民族國家的形成?！案魇∷痉ü俅霾煌?，省自為政，內地各省法官俸給多能照章發(fā)給，且進級加俸亦多實行，而邊遠省份之俸薪有積欠至數(shù)月不發(fā)者，雖發(fā)而僅得原有原俸二三成或三四成，加以物價之昂，生活之高，各種影響幾至現(xiàn)狀無法維持，若使老于其地永不遷調則饑者常饑，飽者常飽，同為國家服務苦樂未免不均。”(26)同前注，南京政府司法院編書，陳寶璽提案，第66頁。

四是易敗壞風氣，引發(fā)司法腐敗?！艾F(xiàn)在各省支俸成數(shù)視其財力如何互有不同，進級亦然。省自為政，肥瘠懸殊，由優(yōu)調劣則頃刻苦樂不同，舍瘠驅肥則曹屬之奔竟，遂起欲挽下流之勢，須有抽薪之法且使司法官才資相同則不應待遇互異，若置下才于貧瘠省份則同此人民亦不應任其昏治。擬請統(tǒng)籌辦法劃一支俸成數(shù)及進級標準，俾各地司法平流共進而免曹屬習于奔竟，其生活程度過高之地盡可另定津貼辦法以資調劑，萬不可任其各為風氣?！?27)同前注，南京政府司法院編書，劉澤民提案，第74頁。更有甚者，一些司法機關趁機或被迫私自截留或亂收訴訟費用。對于一個掌握著生死大權的機關來說，這一點極為可怕。

面對著軍閥割據(jù)、戰(zhàn)亂不斷、國庫空虛等殘酷現(xiàn)實，實現(xiàn)司法經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一支付在許多人看來又無異于天方夜譚。但法律界同人卻知難而進，為改變這一弊端進行了長達十數(shù)年的不懈努力，集思廣益，群策群力，于1941年最終實現(xiàn)了全國各級法院和監(jiān)所經(jīng)費一律由國庫統(tǒng)一支付的理想。

五、統(tǒng)一司法制度

上述措施必不可少，但對于司法統(tǒng)一來說更為重要的則是統(tǒng)一司法制度本身。

第一，統(tǒng)一各級審判機關內部機構和辦事規(guī)則。對外厘清司法與行政、政黨之界限，對內建立統(tǒng)一的專業(yè)化審判組織，是中國現(xiàn)代司法制度創(chuàng)制后能否正常運轉的關鍵所在。為此，民國時期頒布的《暫行法院編制法》、《法院組織法》及司法部、司法行政部制定的各種規(guī)章均對審判機關內部機構做了明確規(guī)定，嚴禁私設機構。

審判庭。普通法院的職權是審理民事和刑事訴訟案件(行政訴訟等法令另有規(guī)定的無權審理)，因而刑事審判庭和民事審判庭是審判機關中最為核心的機構。刑事審判的目的是通過訴訟確定“罪之有無”，民事審判的核心則是通過訴訟確定“理之曲直”，兩者秉承的理念不同，所依賴的實體法和程序法也存在著根本的差異，因而必須由專人和專門的內設審判組織來完成。正是因為有了這兩個機構，民事審判與刑事審判程序上的區(qū)分才得以在古老的中國真正落實，案件審判質量也才得以保證。

書記室。書記室是書記官日常辦公的場所，設書記官長為負責人。書記官包括審判輔助人員和司法行政人員兩大類。審判機關內設專室對書記官進行管理既申明了司法輔助和司法行政人員的重要性，同時也可以起到減少廳(院)長行政性事務的作用。

民事執(zhí)行處。伴隨著司法權與行政權的分離，沒了行政權力支持的民事判決執(zhí)行難的問題開始顯現(xiàn)。為了扭轉這一局面，切實維護審判機構的權威，民國時期審判機關內部統(tǒng)一設有民事執(zhí)行處，有專門的執(zhí)行法官、書記官等負責對民事判決的執(zhí)行，執(zhí)行難的問題有所改觀。

看守所。清末推行新政，國家權力重新劃分，加之無罪推論理念之傳播，已決犯和未決犯需分別羈押成為一種新的智識，“東西各國監(jiān)獄法制，俱有已決未決之分。已決監(jiān)所以處定罪之人，使之群聚作工，便于防范。未決監(jiān)所以羈現(xiàn)審之犯，使之拘留候訊，便于親提。故已決監(jiān)多設置于僻靜之區(qū)，稍遠廛市。未決監(jiān)則必與裁判所相附麗，始于質訊之事為宜?！?28)同前注⑦，懷效鋒主編書，第243頁。為此，從大理院到地方各級審判機關均設有看守所。這一制度民國時期繼續(xù)沿用。1928年公布的《看守所暫行規(guī)則》第1條規(guī)定：高等以下法院為羈押刑事被告人設立看守所。

統(tǒng)一內設機構只是第一步，更重要的是如何讓這些機構按照司法理念統(tǒng)一運行?！拔覈ㄔ涸O置之初，其辦事章程多由各廳獨立厘定。民國八年八月間司法部擬定高等審判廳辦事章程及高等檢察廳辦事章程呈準頒行，各省高等廳之辦事章程始告統(tǒng)一。……至于地方審檢兩廳以通行辦事章程尚待頒定，其處務規(guī)則更覺分歧?！?29)同前注⑧，殷夢霞、鄧詠秋選編書，第475-476頁。為解決這一問題，司法部陸續(xù)制定了《法庭旁聽暫行規(guī)則》(1911年)《廢除跪審慣習令》(1912年)《司法官署公文書暫行程式令》(1913年)《高等以下審檢各廳人員配置事務分配并推事代理次序表式》(1914年)《審限規(guī)則》(1918年)《不得于宣示后再制作判詞令》(1918年)等一大批司法例規(guī)，嘗試構建一套專屬于審判組織內部的辦事規(guī)則和運行邏輯。如《法庭旁聽暫行規(guī)則》第1條規(guī)定，“凡法庭應設旁聽座除法令特別限定外不得禁止旁聽?！钡?條“法庭設新聞記者座旁聽人不得摻入?！钡?條“法庭得設特別旁聽席但以接待內外參觀人員為限”；(30)參見《江蘇司法匯報》1912年第5期?！稄U除跪審慣習令》規(guī)定“查跪審慣習凌虐人權，揆諸暫行新刑律第144條規(guī)定在當然廢止之列，現(xiàn)在審判公開刑訊業(yè)經(jīng)停止，此種習慣自應湔除，為此通令京外凡有審判權者，嗣后審判案件務須一律廢除跪審以重人道?！?31)參見《政府公報》1912年第95號。這些例規(guī)不僅統(tǒng)一了審判機關內部的辦事規(guī)則，同時還樹立起了保障人權、公開等現(xiàn)代司法精神及理念。

第二，堅持三審終審制度。新式法院初設時審級實行四級三審：各府治所在之縣設初級審判廳和地方審判廳，省設高等審判廳，京師設大理院。初級管轄之案件，初審廳為第一審，地方廳為第二審，高等廳為第三審。地方管轄之案件，地方廳為第一審，高等廳為第二審，大理院為第三審。案件主要發(fā)生在基層，因而初級審判廳管轄的案件占案件總量的絕大多數(shù)。在四級三審制體制下，案件到省高等廳即為終審。受此體制影響，出于利益上的考慮，初級審判廳的法官、參與訴訟活動的律師，自然也包括當事人勢必會更多地關注與自己利益密切相關的高等審判廳是如何適用法律的，久而久之，有可能危及國家司法的統(tǒng)一。

查四級三審制，關于審理第三審案件之法院，除最高法院外，復有多數(shù)之高等法院，均有與最高法院相同受理終審案件之權。因此之故，全國法令解釋，勢必不能統(tǒng)一，其弊不僅人民無所適從，而法令之威信亦將從此而喪失矣。何如采三級三審制之第三審全歸最高法院管轄之能統(tǒng)一法令之解釋之為愈耶？(32)張秉鉞：《改良審級意見書》，載《法律評論》(第8卷第35號)，1932年。

法律界對此問題看得極為清楚，因而力薦撤銷初級審判廳實行三級三審制。實行三級三審制將大多數(shù)案件的終審權收歸大理院或最高法院，固然有利于司法統(tǒng)一，但若考慮國情，三級三審也會生發(fā)出新的問題，為此亦有學者主張實行三級兩審制，同時設立最高法院分院加以完善。(33)參見吳紱征：《中國司法制度的改造》，載《東方雜志》(第33卷第8號)，1936年。

我國司法制度向為四級三審制，現(xiàn)在改為三級三審，而法院組織法民刑訴訟法亦已次第施行。則凡第三審案件統(tǒng)歸最高法院審理，而最高法院每月收案之件數(shù)勢必劇增，若以一最高法院而處理全國各省第三審之案，數(shù)量過繁，頗難期其迅。確似應增設最高法院分院以資因應不寧。惟是我國幅員廣闊，交通未周，邊僻省份距離首都過遠，郵遞程期動需一月以上，各省高等法院檢送第三審卷宗，其中各種證物有因時過久，動致霉爛者，有因長途轉折易致毀損者，此外，復有因卷證不全或需參閱他案卷宗始能核辦者。來文去牒動淹歲時，此在裁判上既不免有遲滯之虞，而就當事人之時間上精神上財產上觀察尤感受莫大之損失。(34)同前注，南京政府司法院編書，謝瀛洲提案，第53頁。

三級二審制的觀點同樣遭到了反對，理由仍然是不利于司法統(tǒng)一。“最高法院辦理第三審案件時，兼可借其判決統(tǒng)一法令之解釋。其貢獻至堪重視?！?35)楊兆龍：《論三審制之存廢或改革》，載《現(xiàn)代司法》1936年第9期。于是，設立最高法院分院的主張一度被國家采納。然而，實踐證明設立最高法院分院的作法同樣不利于司法統(tǒng)一。司法院院長居正總結說，“最高法院為終審機關，其所為裁判，關于法律上之見解，宜統(tǒng)于一，不宜分歧，故不設分院。在先各省間有設置最高法院分院者，如遼寧、山西、云南等處，均陸續(xù)裁撤，民國二十一年，西南政務委員會復于廣東設最高法院西南分院，亦于二十五年七月撤銷?！?36)同前注，范忠信等編書，第350頁。

審級如何設定才更為合理，民國時期的法學家們?yōu)榇苏归_過激烈爭論。不管觀點建議如何，有一點則是共同的，那就是司法統(tǒng)一的原則不能突破。南京國民政府在權衡各種利弊之后，于1932年公布了新的《法院組織法》，最終選擇了三級三審制。

第三，統(tǒng)一證據(jù)規(guī)則。傳統(tǒng)中國，官員審案時對證據(jù)的重要性和必要性不乏深刻認知,但由于缺乏統(tǒng)一的證據(jù)認定規(guī)則，加之可以使用刑訊手段獲取證據(jù)，因而審案中在事實認定方面隨意性較大。民國時期，主政司法者通過專門立法確立了證據(jù)裁判主義原則，如1922年北京政府頒布《民事訴訟條例》,對民事訴訟中的證據(jù)從證據(jù)的種類、證據(jù)的取得方式、證據(jù)的保全、證明標準等各個方面進行系統(tǒng)和完整的規(guī)定。同年頒布的《刑事訴訟條例》中也專設證人、鑒定人、扣押搜索、勘驗等4章對刑事訴訟中的證據(jù)問題進行規(guī)定，科學的證據(jù)規(guī)則由此形成。按照上述立法，訴訟中對于爭議事實的認定必須通過證據(jù)來證明，證據(jù)必須經(jīng)過雙方的質證，各種證據(jù)之間必須形成完整嚴密的證據(jù)鏈。這些規(guī)定，一方面從根本上淡化了口供在審判過程中的作用，另一方面凸顯了證據(jù)在審判中的核心地位，審判的可預期性得以增強，審判開始由傳統(tǒng)進入現(xiàn)代，審判統(tǒng)一有了實實在在的基礎。

第四，最高審判機關出臺解釋例。為了規(guī)范各級法院和法官審理案件時適用法律，民國時期的法院組織法均規(guī)定最高審判機關有權統(tǒng)一解釋法令。北京政府設大理院為最高審判機關，《暫行法院編制法》第35條為此規(guī)定“大理院卿，有統(tǒng)一解釋法令及必應處置之權。但不得指揮審判官所掌理各案件之審判。”(37)商務印書館編譯所：《中華民國現(xiàn)行司法法令》，上海商務印書館1914年版，第7頁。《大理院辦事章程》(1919年)對于該項權力的行使做了進一步細化。在此基礎上，1919年12月大理院編輯處出版了《大理院解釋例要旨匯覽》，正式使用了解釋例這一名稱。所謂解釋例是由最高審判機關針對法令抽象疑問進行解答，對下級審判機關具有拘束力的規(guī)范性文件。

南京國民政府設最高法院為終審機關，《最高法院暫行條例》(1927年)規(guī)定：最高法院院長有統(tǒng)一解釋法令之權?！蹲罡叻ㄔ恨k事章程》第6條進一步規(guī)定：解釋法律案件，得由院長指定某庭擬稿，送由院長核定行之。院長認為必要時得召集庭長推事會議議決之。此外，還規(guī)定，解釋請求必須經(jīng)適格的主體提起，適格主體包括中央機關行政院、司法院、財政部、國民政府秘書處、文官處等，至于地方政府、高等法院、律師公會等需由各省高等法院轉呈。提請解釋的問題以法律之實質疑問為限，不能是具體的案件事實問題。1928年《國民政府組織法》頒布，對國家機關做了重大調整,以司法院為最高審判機關，法令解釋權又相應地轉到司法院。1947年頒布的《中華民國憲法》第78條規(guī)定，司法院解釋憲法，并有統(tǒng)一解釋法律及命令之權。最高審判機關的統(tǒng)一解釋法令之權獲得了憲法的確認，成為國家一項最基本也是最重要的司法制度。

第五，創(chuàng)制判例制度。北京政府時期政權更迭頻繁，作為立法機關的議會無法正常開會，因而新的法律制定緩慢，司法實踐中無法可依問題一度較為突出。出于統(tǒng)一司法實踐的需要，大理院自覺擔負起這一職責，在現(xiàn)有的法律規(guī)范中經(jīng)反復論證拓展空間嘗試構建中國特色的判例制度?！稌盒蟹ㄔ壕幹品ā返?7條規(guī)定：“大理院各庭審理上告案件，如解釋法令之意見，與本庭或他庭成案有異，由大理院卿依法令之義類，開民事科或刑事科或民刑兩科總會審判之?！?38)同上注，第7頁。盡管此條文對大理院是否有權制定判例未作明確規(guī)定，或規(guī)定得較為含糊，但畢竟可以推導出大理院以往所審理的成案對其自身具有約束力的結論。經(jīng)過慎重思考，大理院于1916年6月22日頒定統(tǒng)字第460號解釋例，規(guī)定本院判例解釋有歧異者，應以最近之判例或解釋例為標準。

由于缺乏憲法層面的依據(jù)，大理院對于創(chuàng)建判例制度態(tài)度上極為審慎，起初只是從自己所審理的案件中精選出一些典型案件公布在《政府公報》和《司法公報》的“例規(guī)”欄目中，作為地方各級法院審理類似案件時的參考和依據(jù)。在取得必要的經(jīng)驗后，1919年大理院公布了《大理院編輯處規(guī)則》，對判例匯編的各項制度做了詳細的規(guī)定，從而標志著規(guī)范和固定的判例匯編制度正式形成。該規(guī)則規(guī)定，編輯處所編輯的判例只限于本院自己審理的案件，其挑選原則是具有創(chuàng)新意義或能補充現(xiàn)有法律之不足，或能闡明法律真意卻有抽象規(guī)范價值者。1919年12月大理院公布了該院第一部《大理院判例要旨匯覽》，1923年12月又公布了《大理院判例要旨匯覽續(xù)編》，《匯覽》和《匯覽續(xù)編》共收集判例3991條。

南京政府繼承了這一做法，《法院組織法》第25條亦規(guī)定：最高法院各庭審理案件，關于法律上之見解，與本庭或他庭判決先例有異時，應由院長呈由司法院院長召集判例會議決定之。1934年最高法院亦將該院1928至1931年間所審理的重要判例整理為《最高法院判例要旨》出版發(fā)行。1943年最高法院又對1932至1940年間的重要判例進行整理，出版了第二部《判例要旨》。(39)有關民國時期的判例制度，參見武乾：《中國近代判例制度及其特點》，載《現(xiàn)代法學》2001年第2期。

另有一細節(jié)需要提及。1910年頒布的《法院編制法》規(guī)定，當高等法院為第三審時，其決議被視為判例，對其本身有約束力。而實行三級三審制后，《法院組織法》剝奪了高等法院作為第三審的權力，高等法院擁有的創(chuàng)制判例權也隨之喪失。此舉無疑更加有利于全國范圍內裁判結果的統(tǒng)一和一致，“由最高司法機關統(tǒng)一行使法律解釋權可以保障對法令理解的整齊劃一，有利于司法裁判的確當，提高司法效率?！?40)李相森：《論民國統(tǒng)一解釋法令制度及其歷史啟示》，載《南京大學法律評論》2017年春季卷。從法律上講大理院和最高法院的判例要旨匯編只能對其自身具有約束力，但由于大理院和最高法院所具有的終審權這一特殊地位，判例要旨的權威性無可置疑。久而久之，判例要旨對各級法院審理同類案件事實上具有了約束力。這正是大理院和最高法院所希望的。

六、評價與思考

經(jīng)過法律界同仁的不懈努力，到民國中晚期司法統(tǒng)一問題有了相當?shù)母挠^。1923年法權討論委員會委員長張耀曾一行歷時2個多月，走訪直隸、山東、山西、河南、安徽、湖南、江西、江蘇、浙江等10個省，考察高等審判廳和高等檢察廳各10處、地方審判廳和地方檢察廳各18所、刑事看守所及民事管收處21處、新式監(jiān)獄22處、會審公廨3處，得出如下結論：

查司法改良，前清已逾十載，設備漸趨完備，審判亦日有進步。以大體言之，各省司法較諸行政成績或優(yōu)。夷考厥由，蓋以司法人員之任用，其資格之限制，自來甚嚴，尚得各效專長，無所用非所習之弊；卻更調甚少，任久則專，諳習職務，是以各省司法人員，雖供職之勤惰，容有不同，而類能奉公守法，不逾軌范。又司法法令雖未臻完善，然歷年以來，逐次頒定，規(guī)模已具，自有準繩。加以司法行政系統(tǒng)，素未紊亂，指揮監(jiān)督，較易為力，故各省司法頗有成效可觀。(41)同前注⑧，殷夢霞、鄧詠秋選編書，第4頁。

第一，經(jīng)驗。民國時期司法統(tǒng)一工作之所以會取得一些成效，究其原因不外以下幾點。

一是源自于對司法制度的深刻認知。民國時期主政司法院時間最長的居正曾云：

司法為整個的而非個別的。司法組織為整個之有機體，必須各部分健全發(fā)達，始能見其成效。故就縱的方面言，現(xiàn)實法院組織，采三級三審制，各級法院則有專司，茍非各盡厥職，處理訴訟，勢必治絲益棼，各級法院之組織，自不宜有畸形之發(fā)展。即就橫的方面言，如律師制度，公證制度，監(jiān)獄制度，暨司法協(xié)助法律教育之大端，均與司法政策之能否成功息息相關，亦必有同等發(fā)達，始能奏互相維系之效果。(42)同前注，范忠信等編書，第 250頁。

司法是個有機體，統(tǒng)一是其內在的要求。但與此同時，司法中的地方性知識又不容忽視。在單一制國度里，司法制度必須統(tǒng)一，但地方性司法知識亦需正視，因而如何在統(tǒng)一體制下將地方性知識合理嵌入，做到兩者平衡，既通過司法制度維系中國這樣一個差異性極強的統(tǒng)一大國之存在，又切實保護處于不同地域當事人的合法權益，極大地考驗者主政者的智識。

如地方知識究竟該如何嵌入統(tǒng)一的司法體制之中？1918年司法部發(fā)布“制作判詞遇有地方特別用語應釋明意義令”，規(guī)定“查近來各省呈報民事案件往往于判詞內沿用地方特別用語，例如數(shù)計地畝奉吉則以幾天幾日為別，金錢債權福建則有臺伏向單之名，若此等類不遑枚舉，為使訴訟人明了起見，斷難以意更易而輾轉相沿或致寖失真意，嗣后該承審人員制作判詞遇有此等情形，應于該項字句之下以通行文字釋明意義”。(43)北京政府司法部參事處編：《司法例規(guī)》，內部發(fā)行，1922年版。

再譬如，怎樣消除因司法人員執(zhí)業(yè)地域的不同可能導致的彼此之間的隔閡，實現(xiàn)司法的真正統(tǒng)一？“我國轄境遼闊，各省法院、監(jiān)所散布各方，從事實務人員平日極少會合。各法學團體、律師團體尤與法界同人絕少接近的機會。如是各省司法情況，每為中央所不周知，而中央所取之司法方針，又每為外省之所不獲了解，一切措施，自不免形格勢禁，窒礙滋多?！币蚨?，“化除中央與各省司法機關之隔閡；化除各省司法機關彼此間之隔閡；化除司法機關與學術界、律師界之隔閡”就顯得尤為重要?？赡艿慕鉀Q辦法是開會溝通。民國時期司法行政機關先后于1912年、1916年、1935年、1947年召開過四次全國司法會議，就司法問題集思廣益、共同研討。需要指出的是，這種會議研討為平等的研討，參會者各抒己見，少有以上令下之現(xiàn)象。此外還于1935年發(fā)起成立中國法學會，通過常設的學術組織增加彼此的了解，加強溝通。“司法本為實驗的，以各種思潮之不同，即不免偏于理想。司法本為普遍的，以各地環(huán)境之不同，即不免各自分歧。司法本為整個的，以各個利害之不同，即不免互相沖突。此種現(xiàn)象，實為改進司法之唯一障礙，亦實為改進司法之先決問題。本會同人，平時所處地位，縱屬各異，乃一經(jīng)集會，舉各種特殊情形，均能充分披露，充分研究。故會議結果。遂亦能不分畛域，一以剔除積弊、切實可行為歸宿。”(44)同前注，范忠信等編書，第252頁。

正是基于這種認知，主政司法者一直把司法統(tǒng)一問題作為一個整體加以考慮和規(guī)劃，采取了全盤統(tǒng)籌，齊頭并進，而非在某一方面單兵深入的簡單做法。

二是司法行政事務由中央政府統(tǒng)一規(guī)定和管理。智識之外，技術層面的經(jīng)驗同樣值得注意，其中尤以管理體制的設計最為重要。北京政府為收司法統(tǒng)一之效，防止各省司法機關自為風氣，明確規(guī)定司法行政事務由中央司法部統(tǒng)一制定規(guī)則和管理，如《司法部官制》(1912年)及《司法部廳司分科規(guī)則》(1912年)規(guī)定，司法部設總務廳，總務廳下轄5科，其中第一科掌管事宜如下：(一)關于全國法院暨暫行組織各司法機關之設置廢止及其管轄區(qū)域之分劃變更事項，(二)關于全國法院暨暫行組織各司法機關職員之員額配置及其變更事項；(三)關于本部及京外法院監(jiān)所並暫行組織各司法機關職員之任免升轉懲獎記敘進等級暨撫恤事項；(四)關于司法官及其他職員資格成績之審核及甄錄考試事項；……(45)殷夢霞、鄧詠秋選編：《民國司法史料匯編》(第19冊)，國家圖書館出版社2011年版，第95頁。南京國民政府改行五院制，設司法院為國家最高司法機關。司法院下設司法行政部(有時隸屬行政院)主管全國司法行政事務，省級以下司法行政事務或由司法行政部直接管理，或歸省高等法院管理。這一體制從組織層面確保了中央政府對司法行政事務的主導，避免和減少了地方各自為政現(xiàn)象的發(fā)生。

但司法行政事務千頭萬緒，復雜而繁瑣，以一部一科之力何以管理？民國時期的作法是編纂《司法例規(guī)》，為各司法機關提供權威的行動指南和辦事細則。1914年，司法部決定將民國創(chuàng)建以來業(yè)經(jīng)公布生效、散見于各處的涉及司法工作的各項具體規(guī)定分類進行編纂，取名“例規(guī)”，公開刊行分發(fā)予各司法機關。該工作由司法部參事處具體負責。編纂者經(jīng)過討論，最后形成如下決議：體例上分約法、官制、官規(guī)、審判、民事、刑事、監(jiān)獄、外交、公示、服制、禮儀、公報、統(tǒng)計報告、會計、戒嚴、行政訴訟、雜錄17大類，按頒布時間先后進行編排：“對于同一事項有因各署主張不一尚未一致解決者兼收并錄之；凡曾經(jīng)修正或廢止者仍摘要將原文載入并注明于某年月日修正或廢止以備參考。”書成，司法部總長章宗祥親自為之作序：“官有其理，理有其術，術有其書。書猶匠氏之利器也。近自承乏法部，以為此部當古司寇之職，為六官之一。當茲凡百方在創(chuàng)興，事例日就完密。雖法規(guī)自有全書，而所司宜備專籍，特囑本部參事廳并遴派部員排比搜抉勒著是編，名曰司法例規(guī)，以備一官之專習而資庶翼之勵精，庶幾衡量誠懸不欺，長短規(guī)矩誠設無紊方圓云爾?！?46)殷夢霞、鄧詠秋選編：《民國司法史料匯編》(第22冊)，國家圖書館出版社2011年版，第3-4頁。法界名流江庸則題字“守而勿失”?！端痉ɡ?guī)》原計劃每年修訂一次，礙于政權更迭等原因，該計劃未能完全兌現(xiàn)，但這一作法卻被堅守，即便是抗戰(zhàn)期間也未停止?！端痉ɡ?guī)》的編纂刊行有效地維護了法院自身制度層面的統(tǒng)一。

例規(guī)確定之后，再通過司法統(tǒng)計強化落實。民國時期的司法統(tǒng)計種類之多、內容之豐富讓人印象深刻。司法行政部部長謝冠生對此解釋說：

自科學昌明文化發(fā)達，執(zhí)簡馭繁之道，分析綜合之方為世所重。凡欲追溯既往之成績，預測將來之進展舍統(tǒng)計末由。故統(tǒng)計之功用，遂因時而益顯。司法業(yè)務極為繁賾若非條分縷析了如指掌，則當事者昧于客觀事務之存在認識不易，欲謀合理之措施計時而圖功戛戛乎難亦。(47)同前注⑧，殷夢霞、鄧詠秋選編書，第303頁。

但凡事皆有利弊。以中國之大，一切都由中央司法行政機關或省高等法院統(tǒng)一管理，勢必會對司法行政機關人員選任條件提出極高的標準：

司法行政部為全國司法行政之最高監(jiān)督機關，必須通曉各地法院之情弊始克收監(jiān)督之實效。試考歐美日本先進各國其司法行政事務官上自常務次長下至科長多由司法官中擇優(yōu)調任，故指示改革督促進行咸能昭信仰而切實情，其所任職員科科長(即我國總務廳第一科科長，尤為法界先輩，學識經(jīng)驗必須洞悉全國各司法官之才識始能佐理長官厲行考績，我國現(xiàn)制原有司法行政官與司法官互相調用之規(guī)章似宜積極推行以祛除隔閡之弊而收監(jiān)督之效。(48)同前注，南京政府司法部編書，戴修瓚提案，第64頁。

同時難免會增加執(zhí)行的難度和效率。面對潛在的問題，1935年召開的全國司法會議上，河南高等法院第二分院首席檢察官劉澤民建議是否可以考慮在中央統(tǒng)一管理的大前提下一省或數(shù)省設置司法行政官一人，統(tǒng)籌司法行政事務。經(jīng)過權衡，此提案未得到官方的認可。

三是尋求各種機會向掌權者建言。民國時期，主政司法者懂得司法能否統(tǒng)一的關鍵是如何說服最高掌權者。既要不回避問題，敢于直言，又要拿出解決問題的具體方案。

不妨以司法經(jīng)費為例加以說明。新式法院創(chuàng)制之初，制度設計者就曾建言司法經(jīng)費應由國庫統(tǒng)一支付，但因所需經(jīng)費巨大，中央財政無力負擔，故而一直未能取得實際效果。1935年全國司法會議召開，與會者積極建議將其列為法界共同奮斗的第一目標，利用集體力量和智慧加以解決，僅此次會議收到的相關議案就多大20多個。議案從現(xiàn)行作法的危險，改進的必要性，以及如何解決等多個角度不厭其煩地進行闡述。此后，司法界同人一方面利用全國經(jīng)濟會議、全國財政會議、以及全國司法會議等各種會議提出提案，向掌權者闡述這一制度的重要性，“司法重要，不下于教育，非有充分經(jīng)費，豈特無以謀前途之進步，抑且無以為現(xiàn)狀之維持。果為人民疾苦計，為社會秩序計，為法治前途計，為民族精神計，中央與各省財政當局，當共體此旨，悉力助成，此則同仁等所以為全國人民祈禱以求者也”；(49)同前注，南京政府司法院編書，第134頁。另一方面積極籌劃，提出以所得稅、遺產稅及其他稅收為的款，不增加中央財政的負擔，為問題的解決邁出了至關重要的一步。1939年2月國民參政會第一屆第二次會議在重慶召開，司法院院長居正得知消息后即刻致函司法行政部部長謝冠生，商討如何繼續(xù)推動，“司法經(jīng)費，財部放手放膽，亦兄之積誠有以致之。但欲調查整理各省法政，殊為易事。參政會空氣，似乎比以前稍有不同。司法改進案，望相機應付，想?yún)⒄环γ鬟_之士，斷不會弄得牛頭不對馬嘴，非且行不通，且有礙于現(xiàn)制也。”(50)同前注，范忠信等編書，第418頁。精心籌劃之后，司法界再次向會議提出司法經(jīng)費中央統(tǒng)一劃撥案。提案經(jīng)國防最高委員會交付審查，獲得原則通過。會后司法行政部與財政部繼續(xù)協(xié)商，1941年，在抗日戰(zhàn)爭進入持續(xù)階段，國家經(jīng)濟缺乏根本好轉的前提下最終實現(xiàn)了司法經(jīng)費中央財政統(tǒng)一支付的理想。

智識、機制加態(tài)度，三者的有機結合使統(tǒng)一司法工作在社會轉型、暴力革命和對外戰(zhàn)爭交織一起的復雜歷史背景下取得了些許成績。

第二，問題。民國時期統(tǒng)一司法工作取得了一些成績，但與法律界的期待和國家治理的客觀需求還有相當?shù)木嚯x。

一是現(xiàn)代國家構建尚未完成。民國時期，就表象而言，司法從業(yè)人員已有了基本相同的教育背景、思維習慣，在事關法律、司法等問題上基本形成了統(tǒng)一的認知和辦事風格，并有了抵制各種外部干擾的自覺，換言之法律共同體已初步形成。但同樣是這一時期，革命和建國仍然是主旋律，軍權、黨權、行政權與司法權合理關系的構建尚未最終完成，民眾對于司法也缺乏應有的尊重，留給法律共同體發(fā)揮作用的空間畢竟有限。因而，涉及司法統(tǒng)一的許多作法只能是蜻蜓點水，其結果或是只有在不觸碰根本利益時才能發(fā)揮作用，或是一些制度執(zhí)行中被擱置。

以法官考績制度為例。前面已經(jīng)指出，至民國中晚期，法官考績制度從制度層面講已臻完善，但執(zhí)行中卻依然無法避免走過場的問題。有知情者云：“現(xiàn)行考績惟憑長官之空洞考語，此項考語既絕少貶詞，而依懲戒法充分降級又條件過嚴，程序過繁，實際上但有進級而少降級處分，以至司法經(jīng)費易于擴大，及至無以為繼。又限制進級，以謀節(jié)縮，至于今日則幾于獎懲俱無，殊不足以激勵賢能，黜抑竽濫?！?51)同前注，南京政府司法院編書，劉澤民提案，第403頁。嗚呼哀哉。

二是因理想而急于求成。盡管民國時期主政司法者在觀念層面清楚地知道：“司法為實驗的而非理想的。各種法律，無不有最新之主義與至高之理論，司法在與社會之現(xiàn)存事實有關，即在在應從實際著手，斷非徘徊于理想之門所克有濟”，(52)同前注，范忠信等編書，第251頁。但在實際操作上有時又過于理想化。如前面已經(jīng)指出，民國時期頒布的法院組織法均規(guī)定審判機關實行法官兼理廳(院)長制度。就學理而言，這一規(guī)定固然合理，但考之當時的國情則極難實現(xiàn)。民國時期新式審判機關初創(chuàng)，制度雖已構建完成，但內部運行尚未完全規(guī)范，須有專人時時督促。此外，還有大量的對外事務需要行政長官出面周旋與協(xié)調，因而行政事務頗為繁雜，在省以下不設司法行政機關的體制下，這些工作都轉嫁到了廳(院)長身上，如果再承擔審判業(yè)務，精力實難兼顧。1930年代，陜西高等法院院長曾如實地描述過自己所承擔的行政工作：“就陜西而言，計有高分院3處，地院4處，監(jiān)獄6處，兼理司法之縣政府88處。每日應行處理之行政事件恒不下百數(shù)十起，且每周省政府及其他處之通常會議事務均需院長列席者，亦不下五六次，他如法收之整理，經(jīng)費之支配及兼理司法各縣縣長及承審員等之接見指示諸事，院長已日無暇晷，倘再加以審判民刑訴訟，縱有特殊之才智精神，亦恐為時間之沖突，不能措置裕如?！?53)轉引自蔣秋明：《南京國民政府審判制度研究》，光明日報出版社2011年版，第341頁。解決的辦法只能是院長勿兼法官專司管理。“依照現(xiàn)行法院組織，各級法院均系以推事兼任院長，在立法者之意，以為法院以推事為基本組織，院長不過兼管行政事務而已。其實一院行政事務之重要，不亞于審判事務，且僅注意審判，而忽視行政，反使審判之效力徒負虛名，殊不足維持審判之信用，例如對于院務之整理，務求嚴肅，人員之監(jiān)督，務求周密，送達之實施，務在敏妥，判決之執(zhí)行，務求圓滿，隨時隨地均須由院長闡其精力督察計劃，方能增進效率?！试洪L如勿兼推事，而使多做上述監(jiān)督工作，就全盤計算，控不止只補一推事之效能也?！?54)郭衛(wèi)：《現(xiàn)行司法制度之實際談》，載《中華法學雜志》1937年第5-6期。顯然，過于理想化的規(guī)定結果只能使事與愿違，最終受到傷害的必然是司法制度本身。經(jīng)過權衡，主政司法者最終選擇了折中方案，即減少院長審判業(yè)務，促其在法院內部管理方面投入更多的時間和精力，確保司法行政部出臺的各項政策得以真正落實。然而，讓人始料不及的是，院長一旦不從事審判工作或少從事審判工作，專司管理，其出臺的管理辦法就很難切合實際，同時也無法抑制其自為風氣的沖動，有違司法統(tǒng)一的初衷。

綜上，對于中國這樣一個實行中央集權和成文法的國家來說，統(tǒng)一立法相對簡單，而司法統(tǒng)一則困難重重。統(tǒng)一司法，其意義從小處說，有利于樹立司法權威，實現(xiàn)公正、公平和法律面前人人平等之類的現(xiàn)代法治理念；就大處講則有助于國家的統(tǒng)一。