生態(tài)保護紅線與保護地重疊特征及協(xié)同管控研究*
——以浙江省為例

胡 濤 湯 博 馮曉飛 汪麗妹 許明珠 王浙明#

(1.浙江省生態(tài)環(huán)境科學設計研究院，浙江 杭州 310007；2.浙江省環(huán)境科技有限公司，浙江 杭州 311110)

生態(tài)保護紅線是我國生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要實踐[1]，是生態(tài)文明體制機制創(chuàng)新的重要成果，是一種新型區(qū)域生態(tài)管控制度體系[2]22，也是一項系統(tǒng)性管理工程[3]。而保護地是指一個明確界定的地理空間[4]，可通過立法和其他有效途徑進行管控的區(qū)域(包括陸地和海洋)[5]709。目前我國各類保護地尚無統(tǒng)一的分類體系，存在邊界不清晰、空間分區(qū)重疊及管理職能模糊等諸多問題[6]，2018年機構(gòu)改革之后生態(tài)保護紅線正在評估調(diào)整中，自然保護地體系也在整合優(yōu)化中，按照最新要求，生態(tài)保護紅線劃定需納入所有自然保護地，必然面臨生態(tài)保護紅線與保護地交叉重疊及協(xié)同管控問題。

當前，生態(tài)保護紅線的概念內(nèi)涵辨析[7]、劃定技術方法[8]及管控制度體系[9]14-15等方面研究較多，而保護地研究主要集中在保護地體系構(gòu)建[5]713-714、空間重疊特征[10]及管控策略[11]等方面，特別是機構(gòu)改革后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需求迫切，生態(tài)保護紅線與各類保護地的重疊關系、政策法規(guī)和協(xié)同管控成為研究重點和難點。重疊關系研究方面，生態(tài)保護紅線與各類保護地存在包含和交叉兩種關系，兩者在管理思路和要求上存在一定分歧[12-14]；政策法規(guī)研究方面，探討了自然保護地立法[15-16]和生態(tài)保護紅線立法[17-18]，包含立法模式[19]、立法進程[20]、立法效力[21]及法律體系[22]54-56等內(nèi)容；管控策略研究方面，關注了生態(tài)保護紅線管控制度[2]25,[9]15、自然保護地監(jiān)管體制機制[23]146-147,[24]以及協(xié)同管控[25-28]等內(nèi)容。綜合來看，生態(tài)保護紅線與各類保護地協(xié)同管控制度研究主要停留在理論層面，客觀實例評估分析較為不足，特別是典型區(qū)域的生態(tài)保護紅線與各類保護地重疊現(xiàn)狀評估、各部門監(jiān)管職責梳理及政策法規(guī)整理分析較為欠缺，不能較好地為生態(tài)保護紅線與各類保護地協(xié)同監(jiān)管提供參考。

基于此，本研究選取浙江省為典型區(qū)域，以浙江省2018年生態(tài)保護紅線的矢量數(shù)據(jù)為基礎，從生態(tài)保護紅線與各類保護地重疊特征、政策法規(guī)文獻分析及部門監(jiān)管職責分工3個方面展開分析，提出生態(tài)保護紅線與各類保護地協(xié)同管控的對策建議，以期為完善生態(tài)環(huán)境治理體系和提升生態(tài)保護紅線監(jiān)管能力提供案例借鑒。

1 材料與方法

1.1 區(qū)域概況

浙江省位于東海之濱、長江三角洲的南翼，與福建省、安徽省、江西省、江蘇省及上海市相連接，海岸線總長度為6 486.24 km，約占中國海岸線總長度的20.3%。浙江省已批建森林公園269處[29]，已有范圍邊界及功能區(qū)劃的自然保護區(qū)23個[30]，風景名勝區(qū)59個[31]34-35，各類型海洋保護區(qū)28個[32]，省級以上公益林303.2萬hm2，占浙江省林地面積的45%[33]。2018年浙江省生態(tài)保護紅線劃定的總面積為3.89萬km2(見圖1)，占浙江省國土面積和管轄海域面積的26.25%，其中陸域紅線占陸域面積的23.84%，海域紅線占管轄海域面積的31.72%[34]。

圖1 浙江省生態(tài)保護紅線空間分布

1.2 分析方法

本研究采用定性和定量結(jié)合的分析方法，其中定量分析主要利用ArcGIS軟件，對各類保護地中圖斑屬性借助空間分析工具分類統(tǒng)計，得到保護地與生態(tài)保護紅線重疊的各類型用地數(shù)量和面積信息。定性分析主要采用資料調(diào)研方式，對國家和浙江省已經(jīng)出臺且有效的生態(tài)保護紅線及各類保護地的政策法規(guī)進行整理分析，同時繪制了2018年機構(gòu)改革后三定方案中對生態(tài)保護紅線、自然保護地體系及各類保護地的主要監(jiān)管職責部門協(xié)同管控機制示意圖。

1.3 數(shù)據(jù)來源

本研究中浙江省生態(tài)保護紅線矢量數(shù)據(jù)采用經(jīng)國務院批復并由浙江省人民政府面向社會發(fā)布的生態(tài)保護紅線劃定成果，利用生態(tài)環(huán)境部和國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)保護紅線劃定指南》(環(huán)辦生態(tài)〔2017〕48號)中技術方法，經(jīng)科學評估和綜合協(xié)調(diào)后形成的劃定成果能夠保證數(shù)據(jù)權(quán)威性和可靠性。浙江省生態(tài)保護紅線與各類保護地重疊數(shù)據(jù)由原各類保護地主要管理部門和各級地方政府提交的數(shù)據(jù)通過整理后獲得。生態(tài)保護紅線和各類保護地的政策法規(guī)數(shù)據(jù)源自政府網(wǎng)站。浙江省各部門職能分工參考國家和浙江省已發(fā)布的部門三定方案歸納整理獲得。

2 結(jié)果與分析

2.1 浙江省生態(tài)保護紅線與各類保護地重疊特征分析

本研究將只有一種保護地和多種保護地類型與生態(tài)保護紅線重疊的圖斑分別稱為單個保護地重疊(只存在一種重疊關系)和多個保護地重疊(存在兩種及以上重疊關系)。由表1可知，陸域生態(tài)保護紅線中單個保護地重疊圖斑的類型為21種，其重疊圖斑的數(shù)量占比合計為93.35%，面積占比合計為93.23%；多個保護地重疊圖斑的類型為19種，其重疊圖斑的數(shù)量占比合計為6.69%，面積占比合計為6.75%。由表2可知，海域單個保護地重疊圖斑的類型為8種。結(jié)合表1和表2結(jié)果發(fā)現(xiàn)，飲用水水源保護區(qū)、公益林、森林公園、風景名勝區(qū)、海洋特別保護區(qū)、重要漁業(yè)海域等是浙江省生態(tài)保護紅線中數(shù)量和面積占比均較多的保護地類型。陸域生態(tài)保護紅線中存在2、3種保護地類型交叉重疊現(xiàn)象，其數(shù)量占比分別為5.63%和1.06%，主要為飲用水水源保護區(qū)、公益林、森林公園、風景名勝區(qū)等類型的交叉重疊。單個保護地重疊和多個保護地重疊圖斑均存在數(shù)量占比和面積占比不匹配現(xiàn)象，陸域和海域生態(tài)保護紅線中也存在數(shù)量占比和面積占比不匹配現(xiàn)象，說明浙江省各類保護地較為分散，整體性和連通性有待加強。造成上述結(jié)果的原因是浙江省受亞熱帶季風氣候影響，地形地貌以丘陵為主，生態(tài)系統(tǒng)類型以森林、水域及濕地為主；2018年生態(tài)保護紅線劃定時并未開展自然保護地整合優(yōu)化，同時陸域和海域生態(tài)保護紅線由兩個單位分別劃定，不可避免對于各類保護地處理方式存在差異；浙江省生態(tài)保護紅線劃定采取“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，先以“自下而上”方式由地市劃定后由省里統(tǒng)籌匯總，再以“自上而下”方式由省里整合銜接后征求地市意見形成結(jié)果，存在一定人為誤差；生態(tài)保護紅線內(nèi)也存在山嶺、砂質(zhì)岸線保護區(qū)及地質(zhì)災害高發(fā)區(qū)等類型，不屬于保護地類型，劃定指南中要求劃入導致重疊復雜化。

表1 陸域各類保護地類型重疊圖斑的數(shù)量和面積占比

2.2 生態(tài)保護紅線和各類保護地的政策法規(guī)分析

國家和浙江省已出臺且有效的生態(tài)保護紅線和各類保護地管控的政策法規(guī)文件為74份(見圖2)，其中法律文件占14.86%，部委以上政策法規(guī)文件(包括行政法規(guī)、部門規(guī)章及部委以上規(guī)范性文件)占48.65%，浙江省政策法規(guī)文件(包括浙江省地方法規(guī)、浙江省地方規(guī)章和浙江省規(guī)范性文件)占36.49%。法律、部門規(guī)章、部委以上規(guī)范性文件及浙江省地方法規(guī)等文件相對較多，各個文件類型數(shù)量整體差別不大。按照不同保護地類型的政策法規(guī)文件數(shù)量匯總于圖3。由圖3可知，自然保護區(qū)(21份)、河湖濱岸帶(11份)、公益林和林地(9份)3個保護地類型的政策法規(guī)適用性文件較多，生態(tài)保護紅線、飲用水水源保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)3個保護地類型的適用性文件均為6份，濕地公園等保護地類型適用性文件相對較少。為區(qū)分機構(gòu)改革對政策法規(guī)的影響，以2018年為改革時間節(jié)點，整理得到機構(gòu)改革前后各類保護地管控的政策法規(guī)文件分別為62份和12份，占比分別為83.78%和16.22%，可看出機構(gòu)改革后各類保護地修正或修訂的相關政策法規(guī)較少。同時也發(fā)現(xiàn)保護地體系、風景名勝區(qū)、濕地公園、濕地、森林公園、自然和文化遺產(chǎn)保護區(qū)及海洋特別保護區(qū)缺乏相關法律管控；《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》(1985年)、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(1995年)、《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》(1995年)、《海域使用管理法》(2001年)等部門規(guī)章較陳舊，已不能滿足現(xiàn)在保護地管控需要；生態(tài)保護紅線與保護地體系目前只是出臺指導性政策，僅《環(huán)境保護法》(2014年修訂)和《生態(tài)保護紅線管理辦法(試行)》(2020年征求意見稿)中明確管控要求，但是相關配套的法律法規(guī)暫未出臺。

結(jié)合圖2、圖3及政策法規(guī)整理結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在國家出臺生態(tài)保護紅線和重要保護地管控的政策法規(guī)文件后，浙江省會及時出臺配套地方政策法規(guī)文件；關于自然保護區(qū)、公益林及海島等重要保護地管控方面，國家和浙江省均出臺了不同行政層級的政策法規(guī)；同一部法律可適用于多個保護地類型，同一個保護地類型對應多部法律；風景名勝區(qū)、濕地、濕地公園、森林公園及自然和文化遺產(chǎn)保護區(qū)等保護地管控，國家無對應的法律和行政法規(guī)文件，而浙江省對飲用水水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、濕地、公益林和森林等保護地出臺了地方法規(guī)。整體來看，各類保護地政策法規(guī)修訂更新明顯滯后，無法滿足當前管控需求，如飲用水水源保護區(qū)在法規(guī)層級只有2010年修訂的部門規(guī)章，2018年浙江省修訂了相應條例，但沒有更高層級的法律和行政法規(guī)；2019年修訂了《森林法》，森林公園、公益林和林地等保護地類型的行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)未能及時更新；針對濕地和濕地公園，2012年浙江省出臺了相應條例，而國家層級未能出臺法律和行政法規(guī)。

圖2 不同行政層級的政策法規(guī)文件數(shù)量

注：自然保護地體系指按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園3類；自然和文化遺產(chǎn)保護區(qū)包括農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)區(qū)和國家級文物保護單位；海島包括特別保護海島和無居民海島。

2.3 生態(tài)保護紅線與各類保護地協(xié)同管控分析

本研究參考表1和表2的研究結(jié)果初步構(gòu)建了浙江省生態(tài)保護紅線與保護地協(xié)同管控體系(見圖4)。在管控職責內(nèi)容方面，生態(tài)環(huán)境部門主要建立健全生態(tài)環(huán)境制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護及組織制定各類保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法等；自然資源部門主要履行自然資源資產(chǎn)所有者職責和所有國土空間用途管制職責，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，統(tǒng)籌國土空間生態(tài)修復及海洋保護和利用的監(jiān)督管理等；林業(yè)部門主要負責森林、濕地和草原資源和各類自然保護地的監(jiān)督管理等；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要指導漁業(yè)水域生物物種資源的保護與管理和負責水生野生動植物保護等；水利部門主要負責加強水資源、水域和水利工程的管理保護，維護河湖健康美麗；文化和旅游部門主要是負責文化公共事業(yè)發(fā)展，指導文化和旅游設施建設及負責非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護等。在管控職責重疊方面，存在生態(tài)環(huán)境部門對生態(tài)保護紅線和自然保護地統(tǒng)一監(jiān)管職責與自然資源和林業(yè)部門對森林、濕地及海洋等保護地監(jiān)管職責重疊，文化和旅游、自然資源和林業(yè)部門對風景名勝區(qū)、自然和文化遺產(chǎn)保護區(qū)、地質(zhì)公園與地質(zhì)遺跡保護區(qū)及海洋公園的保護地監(jiān)管職責重疊，水利部門與生態(tài)環(huán)境部門對河湖濱岸帶保護地監(jiān)管職責重疊，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與生態(tài)環(huán)境部門對水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)保護地監(jiān)管職責重疊。在協(xié)同管控問題方面，機構(gòu)改革后浙江省各類保護地主要集中在自然資源和林業(yè)部門，生態(tài)環(huán)境部門負責各類保護地統(tǒng)一監(jiān)管職責，還存在飲用水水源保護區(qū)、河湖濱岸帶及水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)職責并未劃歸自然資源部門，未來依然存在多部門交叉管理問題；機構(gòu)改革前各類保護地分散在各個部門，部門各自劃定、評估及管理，存在空間邊界模糊、管理力度差異及法律法規(guī)矛盾問題，保護地內(nèi)歷史遺留的原住民、礦產(chǎn)開發(fā)及人工林采伐等問題會增加職責部門管理難度；目前部門職責分工缺乏各類保護地陸海統(tǒng)籌和各類保護地與生態(tài)保護紅線協(xié)同監(jiān)管。當前，浙江省因生態(tài)保護紅線評估調(diào)整和自然保護地體系優(yōu)化整合工作需要組建了自然資源、生態(tài)環(huán)境和林業(yè)3個部門協(xié)同推進的工作專班，打通了省級部門與地市部門溝通渠道，未來如何實現(xiàn)生態(tài)保護紅線與各類保護地重疊的協(xié)同管控還將面臨較大挑戰(zhàn)，需要陸海統(tǒng)籌協(xié)同管理、理順部門職責分工及解決空間重疊交叉問題，特別是在生態(tài)保護紅線與各類保護地重疊區(qū)域探索建立生態(tài)環(huán)境、自然資源及林業(yè)等多部門協(xié)同管控機制。

圖4 生態(tài)保護紅線與保護地協(xié)同管控示意圖

3 對策建議

3.1 加強“一張圖”數(shù)字化建設，建立生態(tài)空間協(xié)同管控平臺

在綜合協(xié)同平臺上加強生態(tài)保護紅線與各類保護地類型重疊“一張圖”數(shù)字化建設，可根據(jù)浙江省生態(tài)保護紅線評估調(diào)整、自然保護地整合優(yōu)化及國土空間規(guī)劃等相關成果優(yōu)化更新浙江省生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單(簡稱“三線一單”)成果，建立生態(tài)環(huán)境綜合協(xié)同平臺和“三線一單”生態(tài)空間管控子平臺，設置專門空間分析、績效預估及風險識別等分析模塊，根據(jù)不同保護類型、生態(tài)功能及管控策略開展情景分析，支撐規(guī)劃、政策及決策。浙江省各類保護地數(shù)量較多且分散，不宜作為整體全部納入生態(tài)保護紅線[31]39，可依托協(xié)同平臺的問題發(fā)現(xiàn)機制實現(xiàn)生態(tài)保護紅線與各類保護地統(tǒng)一監(jiān)管，通過平臺逐步實現(xiàn)問題通報、實地核查、責任界定及考核獎罰為一體的協(xié)同工作機制和天空地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡。浙江省已提出生態(tài)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型[35]，通過協(xié)同平臺真正體現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)測、風險預估、聯(lián)合執(zhí)法及考核追責等政府協(xié)同工作內(nèi)容，實現(xiàn)部門監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，信息互聯(lián)互通及專業(yè)人員交流合作等。

3.2 加快政策法規(guī)修訂進程，推進政策法規(guī)協(xié)同整合

針對當前自然保護地法規(guī)存在立法級別低、立法理念滯后、立法模式分散、法律效力低、法規(guī)之間矛盾沖突等問題[36-37]，應以整體性思維推動自然保護地法律體系構(gòu)建和整合[22]56，可建立以《自然生態(tài)空間用途管制法》為基本法[38-39]，生態(tài)保護紅線、國家公園、自然保護地及自然公園等生態(tài)空間重要組成部分設立專門條例為配套法規(guī)，形成“1+X”的生態(tài)空間法律體系。加強《自然生態(tài)空間用途管制法》與《長江保護法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等相關法律銜接，重點加快飲用水水源保護區(qū)、自然保護地及濕地配套立法[23]144，凸顯長江流域區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護紅線與保護地監(jiān)管法律依據(jù)。加快推進生態(tài)保護紅線及各類保護地的立法修訂、協(xié)同整合及創(chuàng)新實踐進程，通過立法實現(xiàn)整體統(tǒng)一保護理念，確立以重要保護對象和重要生態(tài)功能所在生態(tài)空間優(yōu)先順序為導向的政策法規(guī)體系，保障生態(tài)保護紅線制度和自然保護地體系的真正“落地”。

3.3 探索“生態(tài)長制”制度，推動職責部門協(xié)同管控

以“河長制”“林長制”制度[40]及“灣長制”制度[41]等為代表的各類制度創(chuàng)新均是“整體性治理”的公共管理新范式[42]12-13，其目標是實現(xiàn)分層行政責任制的治理框架[43]，對“九龍治水”和“小馬拉大車”協(xié)同管理機制障礙問題解決成效顯著。針對浙江省部門職責分工分散依然突出的現(xiàn)實問題，在浙江省“河長制”制度創(chuàng)新實踐基礎上，本研究嘗試提出“生態(tài)長制”制度，立足于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法制化[44]、政府公共管理整體性治理[42]11-13及生態(tài)空間管控系統(tǒng)性[45]等理論基礎，為解決生態(tài)保護紅線和各類自然保護地交叉重疊長效管理問題，對“河長制”“林長制”“灣長制”組織機制融合創(chuàng)新，建議成立“生態(tài)長制”責任部門聯(lián)席會議機制。組建由地方政府牽頭，生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村及文化旅游等多部門聯(lián)合的工作協(xié)調(diào)機制，明確分工、加強聯(lián)動，強化政府及部門之間的信息交流和行動協(xié)調(diào)，各有關部門各司其職，密切配合，切實形成合力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進生態(tài)空間協(xié)同管控。

3.4 深化陸海統(tǒng)籌綜合管理，促進生態(tài)綠色協(xié)同發(fā)展

海洋保護地是陸海統(tǒng)籌的關鍵環(huán)節(jié)，也是國家戰(zhàn)略意義上陸海生態(tài)綠色協(xié)同發(fā)展載體[46]，當前國家提出長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略并進行制度創(chuàng)新和體制機制建設[47]，而區(qū)域性法律法規(guī)和配套制度體系不完善、監(jiān)督管理存在行政壁壘等問題依然突出[48]。針對陸域和海域生態(tài)保護紅線內(nèi)各類保護地交叉重疊，相關法律法規(guī)也都會涉及陸域和海域統(tǒng)籌監(jiān)管，在綜合考慮森林、濕地、水域及海洋等生態(tài)系統(tǒng)連通性與完整性基礎上，探索制度創(chuàng)新和實踐操作于一體的陸海統(tǒng)籌綜合管理，一些沿海地區(qū)結(jié)合“減污降碳”目標、“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”及“灣長制”實踐先行開展創(chuàng)新舉措實踐。針對生態(tài)保護紅線與各類保護地的空間重疊和管理交叉及以生態(tài)空間協(xié)同管控平臺為依托的數(shù)字化治理體系，健全以《自然生態(tài)空間用途管制法》為基本法的“1+X”生態(tài)空間法律體系，建立陸海統(tǒng)籌的“生態(tài)長制”來推動政府部門和全民參與的生態(tài)環(huán)境管理體系，促進形成長三角一體化生態(tài)綠色高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展格局。

4 結(jié) 語

(1) 2018年浙江省生態(tài)保護紅線與各類保護地重疊特征呈現(xiàn)出陸域比海域復雜，各類保護地重疊類型為48種，飲用水水源保護區(qū)、公益林、風景名勝區(qū)及森林公園等保護地類型的多重交叉重疊問題突出，是浙江省自然保護地體系優(yōu)化整合重要內(nèi)容。

(2) 國家和浙江省已出臺且有效的生態(tài)保護紅線和各類保護地政策法規(guī)文件共74份，2018年之前的政策法規(guī)較多，主要以行政法規(guī)和部委規(guī)章為主，相關政策法規(guī)管控體系較為完備，部分保護地類型法律管控缺失，仍需及時修訂更新。

(3) 機構(gòu)改革之后浙江省涉及生態(tài)保護紅線和保護地協(xié)同監(jiān)管的政府部門主要有自然資源部門、林業(yè)部門、生態(tài)環(huán)境部門、水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及文化和旅游部門等，亟需理順部門職責分工和加強陸海統(tǒng)籌協(xié)同管理。

(4) 建立基于“三線一單”的生態(tài)空間協(xié)同管控子平臺，對實現(xiàn)浙江省生態(tài)環(huán)境綜合協(xié)同管理和政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革意義重大，需要加強生態(tài)保護紅線與各類保護地的“一張圖”數(shù)字化建設，加快生態(tài)空間管控的政策法規(guī)修訂，探索“生態(tài)長制”的部門協(xié)同創(chuàng)新機制及加深陸海統(tǒng)籌綜合管理，積極推進長三角一體化生態(tài)綠色協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。