國(guó)土空間規(guī)劃視角下生態(tài)空間管制分區(qū)的理論思考

任 銳

（四川省國(guó)土空間規(guī)劃研究院，四川 成都 610081）

0 引言

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)用地快速擴(kuò)張，使得地表自然生態(tài)系統(tǒng)空間被嚴(yán)重侵占，從而加劇了生態(tài)保護(hù)和空間開發(fā)的矛盾。因此，站在國(guó)土空間規(guī)劃視角，充分認(rèn)識(shí)生態(tài)空間管制分區(qū)，有利于厘清國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)的需求，從而提出優(yōu)化理論邏輯和實(shí)施路徑的方式，這對(duì)后續(xù)我國(guó)深化國(guó)土空間管理和構(gòu)建提供了必要的理論支持。

1 國(guó)土空間規(guī)劃視角下生態(tài)空間概述和內(nèi)涵

1.1 概述

在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境日益惡化的情況下，人們對(duì)生態(tài)空間的關(guān)注度也越來越高，但目前相關(guān)學(xué)界對(duì)生態(tài)空間的概念并沒有一個(gè)準(zhǔn)確的界定[1]。由于生態(tài)空間的最終目的是更好地保護(hù)環(huán)境，因此通常將生態(tài)空間定義為具有自然屬性的生態(tài)服務(wù)，并且整個(gè)過程包括所有的濕地、海洋和森林資源。部分人員很容易將生態(tài)空間和生態(tài)用地混淆，然而生態(tài)空間和生態(tài)用地在屬性特征、時(shí)間劃分以及空間治理等方面存在很大的區(qū)別，同時(shí)兩者的核心判定方式也不同，這是因?yàn)樯鷳B(tài)空間的實(shí)際核心判定準(zhǔn)則通常具備一定的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)功能，并承載著具體的生產(chǎn)要素。由此可見，生態(tài)空間的核心功能是以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主，屬于國(guó)土空間規(guī)劃工作中的關(guān)鍵部分。

1.2 內(nèi)涵

生態(tài)空間的內(nèi)涵包括多樣性、復(fù)合性以及人本性的特點(diǎn)。①在生態(tài)空間服務(wù)多樣性方面，由于生態(tài)空間的多樣化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)通常包括供給服務(wù)和調(diào)節(jié)服務(wù)等內(nèi)容，因此供給服務(wù)在生態(tài)空間中主要是提供食物和水源，而調(diào)節(jié)服務(wù)則是給生態(tài)空間提供調(diào)節(jié)和修復(fù)的能力，從而保證自然環(huán)境中的各個(gè)生態(tài)系統(tǒng)維持在穩(wěn)定的狀態(tài)下。②在生態(tài)空間復(fù)合性方面，由于生態(tài)空間功能的區(qū)分通常是將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和功能進(jìn)行比較，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域的劃分，然而在劃分時(shí)，很難避免重復(fù)性和交叉性的劃分，容易出現(xiàn)生態(tài)服務(wù)和功能比較模糊的空間，并難以有效體現(xiàn)出生態(tài)空間的復(fù)合性特點(diǎn)，如圖1 所示[2]。③在生態(tài)空間的人本性方面，由于國(guó)土空間主要包含人類和其他生物等多維元素，因此人類是系統(tǒng)的主要運(yùn)行主體，但在生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值中，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值主要是基于人類需求給予評(píng)價(jià)的，這也使得生態(tài)空間與人類的生存之間具有十分緊密的聯(lián)系。

圖1 生態(tài)空間的復(fù)合性特點(diǎn)

2 國(guó)土空間規(guī)劃視角下生態(tài)空間管制分區(qū)中存在的認(rèn)知局限

2.1 價(jià)值取向方面的認(rèn)知局限

在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃下的生態(tài)空間管制分區(qū)認(rèn)知中，通常并沒有說明生態(tài)空間中的生態(tài)要素、功能和格局這3 個(gè)方面的平衡性問題。因此在生態(tài)空間中，生態(tài)要素和生態(tài)功能在國(guó)土空間中分別偏重于實(shí)體空間和功能空間，這也導(dǎo)致生態(tài)空間很難做到對(duì)實(shí)體功能的有效關(guān)注。由此可見，基于國(guó)土空間規(guī)劃視角下的生態(tài)空間管理工作，往往需要采取多種不同的管理方式，才能給予有效的治理和管控。

2.2 操作模式方面的認(rèn)知局限

在生態(tài)空間管制分區(qū)的實(shí)際認(rèn)知過程中，由于對(duì)應(yīng)的操作模式有著較為明確的體現(xiàn)，所以在實(shí)際的理論認(rèn)知中，往往并沒有充分考慮到實(shí)際操作過程中必須遵守的人地耦合關(guān)聯(lián)特性，同時(shí)也沒有充分考慮到生態(tài)空間的社會(huì)服務(wù)功能需求。而站在國(guó)土生態(tài)空間管理規(guī)劃的視角下進(jìn)行工作時(shí)，需要大力主張對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)工作，同時(shí)還需要最大限度降低人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響，這使得工作人員對(duì)于生態(tài)環(huán)境功能通常有著非常強(qiáng)烈的保護(hù)性目的[3]。在這種工作模式下，因?yàn)闆]有考慮到人類和生態(tài)環(huán)境之間的緊密聯(lián)系性，造成生態(tài)空間服務(wù)價(jià)值難以突出人本性的需求，不利于人口密集區(qū)域的發(fā)展。

3 國(guó)土空間規(guī)劃視覺下生態(tài)空間管制分區(qū)的內(nèi)在需求

3.1 基本任務(wù)

在國(guó)土空間規(guī)劃視覺下的生態(tài)空間管制目標(biāo)和邏輯中，首先應(yīng)該劃定生態(tài)空間并確定約束底線，因此按照生態(tài)優(yōu)先以及保護(hù)為主的原則方式，才能實(shí)現(xiàn)以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性作為基礎(chǔ)，從而確定生態(tài)管控的底線，有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次是協(xié)調(diào)開發(fā)和保護(hù)的過程中，優(yōu)化空間底圖是整個(gè)過程的關(guān)鍵點(diǎn)，因此在面向經(jīng)濟(jì)開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的過程中，必須重點(diǎn)厘清國(guó)土開發(fā)空間和保護(hù)空間，從而繪制出新時(shí)代開發(fā)和保護(hù)相協(xié)調(diào)的空間底圖。最后則是聚集人地關(guān)系，并締造出以人為本的最終目標(biāo)，在生態(tài)空間管制分區(qū)中關(guān)注人民日益增長(zhǎng)的美好生活以及不平衡的發(fā)展矛盾，能夠?yàn)槿说毓┣箨P(guān)系提供更加科學(xué)、高效以及公平的匹配關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)美麗國(guó)土的目標(biāo)要求。

3.2 核心需求

在明確國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)的核心需求時(shí)，通常需要從空間治理的邏輯出發(fā)，才能更好地實(shí)現(xiàn)和國(guó)土空間規(guī)劃核心內(nèi)涵之間的協(xié)同性[4]。國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間分區(qū)的內(nèi)在要求如圖2 所示。將生態(tài)空間列為國(guó)土空間規(guī)劃的主要工作時(shí)，必須重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)空間治理的基本保障，實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然環(huán)境的目的。針對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌的綜合權(quán)衡開發(fā)與保護(hù)，應(yīng)該在原有界定的生態(tài)剛性空間基礎(chǔ)上預(yù)留對(duì)應(yīng)的生態(tài)彈性空間，才可以保證國(guó)土空間下的生態(tài)空間向著更高質(zhì)量的方向發(fā)展。

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間分區(qū)的內(nèi)在要求

在明確國(guó)土空間規(guī)劃的底圖時(shí)，在原有的基礎(chǔ)上優(yōu)化布局國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)有的意義，生態(tài)空間的管制分區(qū)需要提出對(duì)應(yīng)的發(fā)展要求，從關(guān)注生態(tài)空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向關(guān)注生態(tài)空間內(nèi)部組織的形成過程中做到精細(xì)化的管制分區(qū)。而在生態(tài)空間的格局布置中，還應(yīng)該借助分層、分級(jí)以及分類的方式維持生態(tài)系統(tǒng)功能的高效率運(yùn)作，所以在空間上必須通過生態(tài)功能權(quán)衡劃定生態(tài)空間類別和級(jí)別，并將不同類型級(jí)別的生態(tài)空間落實(shí)到每一處。而在管制的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌生態(tài)功能和對(duì)應(yīng)的要素尺度時(shí)，按照分層、分級(jí)以及分類管制的方式進(jìn)行優(yōu)化[5]。除此之外，在提升核心需求時(shí)，要依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提升居民幸福感的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間的塑造，整個(gè)過程中必須充分考慮到人類物性和理性的需求，有助于更好地滿足人們對(duì)美好生活方式的需求。在以生態(tài)空間的要求下提供安全環(huán)境或者生態(tài)產(chǎn)品時(shí)，優(yōu)化國(guó)土空間的邏輯，針對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)不能過于強(qiáng)調(diào)隔離式的保護(hù)理念，而應(yīng)該在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)失去可用性的情況下考慮人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求，并將以人為本的理念納入生態(tài)空間管控的分區(qū)實(shí)踐中。

4 國(guó)土空間規(guī)劃視角下生態(tài)空間管制分區(qū)的邏輯優(yōu)化措施

4.1 針對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)的理論邏輯優(yōu)化措施

隨著我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，人們的生活越來越好，幸福感也在不斷提升，而開展科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃工作是我國(guó)未來發(fā)展的必要措施。在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)工作，就必須具備相應(yīng)的核心需求，而基于多個(gè)維度對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)進(jìn)行分析時(shí)，由于生態(tài)空間管制分區(qū)的模式包含功能、實(shí)體以及管理3個(gè)部分，同時(shí)這三者之間具有緊密相連和層層遞進(jìn)的關(guān)系[6]。因此在國(guó)土空間下的生態(tài)空間管制分區(qū)時(shí)，其功能空間是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量以及信息實(shí)現(xiàn)功能一體化供給和調(diào)節(jié)，而實(shí)體空間則是人類感知和支撐生態(tài)系統(tǒng)有序運(yùn)作的載體，其管理空間通常根據(jù)人們的行政方式進(jìn)行管制界限的劃分，這也是對(duì)人類公共權(quán)力下自然環(huán)境資源有效分配的一種方式?；谠谶@種生態(tài)功能和實(shí)體存在的相關(guān)復(fù)雜關(guān)系開展生態(tài)空空間的管制時(shí)，需要嚴(yán)格遵守不同程度以及不同層次的原則，才能有效確保生態(tài)空間管控向著更加良好的方向發(fā)展。

4.2 針對(duì)生態(tài)空間管制分區(qū)的實(shí)施路徑優(yōu)化措施

依托于實(shí)體空間和管理空間，在研究功能權(quán)衡以及要素統(tǒng)籌的過程中，搭建生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)服務(wù)和生態(tài)用地分類時(shí)，首先應(yīng)該站在生態(tài)功能的切入點(diǎn)確定是否可以提供生態(tài)服務(wù)準(zhǔn)則。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)的辨識(shí)通常具有生態(tài)功能或者潛力的國(guó)土空間，因此按照功能強(qiáng)弱進(jìn)行劃分時(shí)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不應(yīng)該停留在供給和調(diào)整中，而需要納入社會(huì)文化服務(wù)中，才能構(gòu)建出集成指標(biāo)體系。而基于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)衡性需求，將具有生態(tài)功能的國(guó)土空間匹配到土地的利用類型，必須確立以土地要素作為空間載體的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地生態(tài)用地體系的管理[7]。通常將生態(tài)功能和對(duì)應(yīng)的草地、林地等自然地類進(jìn)行匹配時(shí)，需要建立生態(tài)用地體系，并將高生態(tài)功能的自然地類劃分為生態(tài)空間，使低生態(tài)功能的自然地作為生態(tài)空間的潛在退出區(qū)，而經(jīng)過充分考慮生態(tài)功能在建設(shè)用地和耕地上的分異時(shí)，還需要將低生態(tài)功能優(yōu)先劃分到農(nóng)業(yè)空間中，最終能夠有效實(shí)現(xiàn)將城鎮(zhèn)生態(tài)或者農(nóng)業(yè)生態(tài)空間設(shè)立為彈性空間的目的。除此之外，在管理空間上，采取以地塊作為基礎(chǔ)管理單元時(shí)，必須確立地塊和生態(tài)子空間，同時(shí)搭建不同尺度銜接的生態(tài)空間管制分區(qū)層級(jí)，還能構(gòu)建出以單維功能空間以及復(fù)合功能空間，最終將高生態(tài)功能的自然地塊設(shè)置為生態(tài)剛性空間，并將不同的空間進(jìn)行區(qū)分。

5 結(jié)語

基于國(guó)土空間視角下的生態(tài)空間管理分區(qū)，這對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的生活質(zhì)量提升都有著至關(guān)重要的意義，因此加強(qiáng)生態(tài)空間管制分區(qū)的思考，能夠有效提升國(guó)土空間的規(guī)劃，并在生態(tài)空間管制分區(qū)中實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐的平衡，關(guān)注社會(huì)文化價(jià)值的挖掘和統(tǒng)籌管理，能夠有效塑造出生態(tài)管制空間和社會(huì)發(fā)展的良性交互，避免生態(tài)空間管制分區(qū)的局限性發(fā)展，最終構(gòu)造出更加精細(xì)化的生態(tài)空間治理體系。