中國(guó)森林碳匯發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題與政策建議

胡原 ，成鎣 ，曾維忠

（1. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 611130；2. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 西部鄉(xiāng)村振興研究中心，四川 成都 611130；3. 德國(guó)萊布尼茲轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所（IAMO），德國(guó) 哈勒（薩爾） 06120）

近年來(lái)，隨著后京都時(shí)代的來(lái)臨以及“巴厘路線圖”、《哥本哈根協(xié)議》、《巴黎協(xié)定》等一系列國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化文件的起草或簽訂，與其他減排方式相比具有更經(jīng)濟(jì)、更高效的優(yōu)點(diǎn)的森林碳匯逐漸成為二氧化碳減排的重要替代方式。伴隨碳匯計(jì)量技術(shù)和市場(chǎng)交易規(guī)則的日趨完善，國(guó)際森林碳匯交易市場(chǎng)及其產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，森林碳匯在適應(yīng)、減緩氣候變化方面所發(fā)揮的不可替代的作用得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可和高度重視，日益成為人類實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展共贏的重要內(nèi)容。

根據(jù)《京都議定書》和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange，UNFCCC或FCCC）確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，盡管中國(guó)目前暫不承擔(dān)強(qiáng)制減排溫室氣體的義務(wù)，但作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)和溫室氣體排放量大國(guó)，中國(guó)政府一直致力于降低二氧化碳等溫室氣體排放、減緩全球氣候變暖，特別對(duì)林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的戰(zhàn)略地位和獨(dú)特作用給予了高度關(guān)注，對(duì)發(fā)展森林碳匯及其相關(guān)工作給予了充分重視和積極支持。在中央政府及各部委頒布和實(shí)施的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化“十三五”行動(dòng)要點(diǎn)》《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案（2016—2020年）》《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》等一系列文件和政策支持下，國(guó)內(nèi)森林碳匯交易市場(chǎng)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，基于“京都規(guī)則”和“非京都規(guī)則”的森林碳匯項(xiàng)目與日俱增。尤其是伴隨著立足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的中國(guó)核證減排量自愿減排機(jī)制以及鼓勵(lì)減貧的“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)施，2017年在全國(guó)7個(gè)碳排放交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，正式啟動(dòng)的中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)將超過歐盟碳市場(chǎng)，迅速達(dá)到史無(wú)前例的交易規(guī)模，森林碳匯日益成為我國(guó)積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作、履行增匯減排承諾、解決惠農(nóng)扶貧問題等的重要組成部分。為此，本文試圖在分析我國(guó)森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)整體現(xiàn)狀及其典型特征，揭示森林碳匯面臨主要問題的基礎(chǔ)上，針對(duì)性地提出推動(dòng)森林碳匯可持續(xù)發(fā)展的政策建議，以期為我國(guó)深入發(fā)展森林碳匯提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，為我國(guó)森林碳匯政策創(chuàng)新提供決策參考。

1 中國(guó)森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年年底，已在中國(guó)發(fā)展改革委員會(huì)申請(qǐng)備案或注冊(cè)（含正在開發(fā)和審定中）的國(guó)家級(jí)森林碳匯項(xiàng)目共計(jì)137個(gè)①中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)開發(fā)的綠色碳匯CGCF項(xiàng)目于2014年在浙江省杭州臨安區(qū)試點(diǎn)，由于數(shù)據(jù)獲取受限，因此未納入此次統(tǒng)計(jì)。，包括中國(guó)經(jīng)核證減排信用標(biāo)準(zhǔn)的CCER（Chinese Certified Emission Reduction）項(xiàng)目99個(gè)，清潔發(fā)展機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的CDM（Clean Development Mechanism）項(xiàng)目5個(gè)以及國(guó)際核證碳減排標(biāo)準(zhǔn)的VCS（Voluntary Carbon Standard）項(xiàng)目33個(gè)。此外，國(guó)內(nèi)還陸續(xù)試點(diǎn)了地區(qū)性②由省級(jí)發(fā)改委依據(jù)相應(yīng)方法學(xué)組織開發(fā)與審核備案的森林碳匯項(xiàng)目。森林碳匯項(xiàng)目，主要包括福建林業(yè)碳匯（FFCER）項(xiàng)目、廣東碳普惠核證自愿減排量（PHCER）項(xiàng)目、貴州單株林業(yè)碳匯項(xiàng)目等。針對(duì)國(guó)家級(jí)森林碳匯項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，呈現(xiàn)出以下三個(gè)典型特征。

第一，森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)以造林為主、森林經(jīng)營(yíng)為輔。基于國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)備案的CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)（詳見表1），結(jié)合項(xiàng)目當(dāng)前實(shí)際開展?fàn)顩r，本研究將項(xiàng)目分為森林經(jīng)營(yíng)、竹林經(jīng)營(yíng)、造林、竹子造林、生態(tài)修復(fù)5類。據(jù)統(tǒng)計(jì)，137個(gè)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域共涉及23個(gè)省份229個(gè)縣（市、區(qū)）。其中，造林項(xiàng)目95個(gè)，份額最高，占全國(guó)森林碳匯項(xiàng)目總體的69.34%，涉及22個(gè)省份197個(gè)縣（市、區(qū)）。其次為森林經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（35個(gè)），占全國(guó)森林碳匯項(xiàng)目總體的25.55%，涉及11個(gè)省份30個(gè)縣（市、區(qū)）。最后包括5個(gè)竹林經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（分布在浙江4個(gè)，湖北1個(gè)）、1個(gè)竹子造林項(xiàng)目（湖北省通山縣）和1個(gè)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目（北京房山區(qū)）（見圖1）。就年減排量而言，造林碳匯項(xiàng)目＞森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目＞竹林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目＞竹子造林碳匯項(xiàng)目＞生態(tài)修復(fù)碳匯項(xiàng)目，其中，造林碳匯項(xiàng)目預(yù)計(jì)每年產(chǎn)生1 627萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的減排量，森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目預(yù)計(jì)每年產(chǎn)生768萬(wàn)噸。由此可見，無(wú)論從涉及縣域數(shù)量，還是項(xiàng)目規(guī)模和年減排成效來(lái)看，現(xiàn)階段中國(guó)森林碳匯的項(xiàng)目類型主要為碳匯造林與森林經(jīng)營(yíng)。

表1 CCER森林碳匯項(xiàng)目方法學(xué)

圖1 中國(guó)森林碳匯項(xiàng)目類型

第二，華中和西南地區(qū)是我國(guó)森林碳匯項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域。數(shù)據(jù)顯示，就項(xiàng)目實(shí)施縣數(shù)量而言，在137個(gè)森林碳匯項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域涉及的23個(gè)省份229個(gè)縣（市、區(qū)）中，我國(guó)中西部省份的比重最大，占總體的76.42%。西南地區(qū)涉及的森林碳匯項(xiàng)目試點(diǎn)縣（市、區(qū)）數(shù)量最多，達(dá)到57個(gè)縣。其次為華中和華南地區(qū)，分別涉及49個(gè)和35個(gè)森林碳匯項(xiàng)目試點(diǎn)縣（市、區(qū)）（詳見圖2）。就項(xiàng)目數(shù)量而言，最多的為華北和華中地區(qū)，分別實(shí)施27個(gè)和26個(gè)森林碳匯項(xiàng)目。西南地區(qū)次之，已實(shí)施森林碳匯項(xiàng)目22個(gè)，項(xiàng)目數(shù)量最少的為西北地區(qū)（8個(gè)）。由此表明，西南和華中地區(qū)是當(dāng)前我國(guó)森林碳匯項(xiàng)目實(shí)施主要的集中區(qū)域。但就項(xiàng)目減排量而言，東北地區(qū)仍然是碳匯成效最為顯著的區(qū)域，預(yù)計(jì)每年產(chǎn)生約800萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的減排量，占全國(guó)總體的32.7%。其次為西南和華中地區(qū)，預(yù)計(jì)每年分別產(chǎn)生418萬(wàn)噸和407萬(wàn)噸，占比分別為17.25%和16.80%。華東地區(qū)最低，預(yù)計(jì)每年產(chǎn)生123萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的減排量（詳見圖2）。究其原因，主要在于西南地區(qū)的地理、地勢(shì)、地貌等具有特殊性，林地資源相對(duì)分散，而東北地區(qū)地勢(shì)平坦、土壤肥沃，林地資源相對(duì)集中，再加上東北地區(qū)的森林資源以用材林為主，而西南地區(qū)則主要為生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林為主，最終導(dǎo)致東北地區(qū)的森林碳匯項(xiàng)目發(fā)展更具相對(duì)優(yōu)勢(shì)。分省來(lái)看，每年預(yù)計(jì)減排量最高的省份主要為黑龍江、吉林、青海和貴州，其次為內(nèi)蒙古、河南、江西和廣東。

圖2 中國(guó)各地區(qū)森林碳匯項(xiàng)目實(shí)施概況

第三，項(xiàng)目周期以中短期為主，項(xiàng)目開發(fā)增速有所放緩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)森林碳匯項(xiàng)目的計(jì)入周期從20年到100年不等（見圖3），其中，計(jì)入期為20年的項(xiàng)目有71個(gè)，占比最大。其次為30年和60年，分別為27個(gè)和26個(gè)。其余少數(shù)項(xiàng)目選擇了26年、29年、40年和100年作為計(jì)入期。從歷年森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的數(shù)量來(lái)看，2004年是森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的元年，川西北退化土地造林再造林項(xiàng)目是全球第一個(gè)CCB金牌認(rèn)證的CDM碳匯造林項(xiàng)目。2005年森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的數(shù)量最多，高達(dá)35項(xiàng)。2007—2014年，森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的數(shù)量呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)，2015年及以后，項(xiàng)目開發(fā)的速度逐漸放緩。細(xì)化至項(xiàng)目類型而言，森林經(jīng)營(yíng)碳匯與造林碳匯項(xiàng)目存在顯著差異，一方面，自2005年以來(lái)，造林碳匯項(xiàng)目逐步增加，而森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目在2005年和2006年得到快速發(fā)展后，2008—2010年出現(xiàn)短暫的停滯（見圖4）。其主要原因在于，造林碳匯起源于清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目，在《京都議定書》中對(duì)其計(jì)量監(jiān)測(cè)等標(biāo)準(zhǔn)、方式等形成了較為規(guī)范的約定，而森林經(jīng)營(yíng)碳匯起源于REDD+機(jī)制，其方法學(xué)發(fā)展相對(duì)較為滯后。另一方面，自2005年起步后，造林碳匯項(xiàng)目逐步向西南和華南地區(qū)發(fā)展，目前，國(guó)內(nèi)5個(gè)CDM造林碳匯項(xiàng)目中有4個(gè)分布在西南和華南地區(qū)（其中四川2個(gè)，廣西2個(gè)），而森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目前期主要在東北地區(qū)開發(fā)實(shí)施，2011年后，才開始在其他地區(qū)逐步推廣，且進(jìn)展較為緩慢。其主要原因在于造林碳匯項(xiàng)目是以1991年以來(lái)的無(wú)林地資源為主，東北地區(qū)屬于典型的人工林區(qū)，森林覆蓋率較高，符合開展造林碳匯項(xiàng)目的土地資源有限，因而項(xiàng)目大多集中在西南和華南地區(qū)。森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目是以1991年以來(lái)的有林地資源為主，東北地區(qū)林業(yè)資源相對(duì)豐富，且以喬木林為主，因此碳匯項(xiàng)目?jī)?yōu)先在東北地區(qū)得到較快發(fā)展。

圖3 全國(guó)森林碳匯項(xiàng)目計(jì)入期

圖4 歷年森林碳匯項(xiàng)目計(jì)入期開始數(shù)量

綜上所述，我國(guó)森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)以碳匯造林項(xiàng)目為主、森林經(jīng)營(yíng)為輔，主要集中在西南和華中地區(qū)，項(xiàng)目周期以中短期為主，近年來(lái)項(xiàng)目開發(fā)增速有所放緩。其主要原因在于：一是2017年3月17日，國(guó)家發(fā)改委暫停溫室氣體自愿減排項(xiàng)目備案申請(qǐng)的受理①中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公告2017年第2號(hào)。見https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201703/t20170317_961176.html。，而國(guó)內(nèi)大多數(shù)森林經(jīng)營(yíng)碳匯均來(lái)源于該類項(xiàng)目，最終導(dǎo)致森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目開發(fā)放緩，甚至停滯。二是造林碳匯項(xiàng)目開發(fā)難度較大。一方面，造林碳匯項(xiàng)目要求項(xiàng)目實(shí)施主體在1990年以來(lái)的無(wú)林地開展造林活動(dòng)，然而在成林前期，此類碳匯項(xiàng)目難以產(chǎn)生顯著成效，再加上受項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域海拔、濕度、溫度等自然條件影響，林苗的存活率較低，通常在10年內(nèi)難以形成有效的碳匯交易②例如“中國(guó)川西北退化土地造林再造林項(xiàng)目”自2004年啟動(dòng)至今仍未完成首次碳匯交易。。另一方面，造林碳匯項(xiàng)目將在部分放牧、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無(wú)林地或輪歇地開展造林活動(dòng)，土地用途發(fā)生根本性改變，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶所造成的生計(jì)沖擊較為顯著，且短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助難以抵消項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生計(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，最終導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對(duì)造林碳匯項(xiàng)目的支持力度較弱。

2 森林碳匯發(fā)展存在的主要問題

2.1 項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)展緩慢且份額占比不高

在國(guó)家發(fā)改委暫停溫室氣體自愿減排項(xiàng)目備案申請(qǐng)的受理后，國(guó)內(nèi)森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)主要以VCS或其他地區(qū)性項(xiàng)目為主，且進(jìn)展緩慢。究其原因，一方面是組織開發(fā)難度較大。由于相對(duì)于風(fēng)電等項(xiàng)目而言，森林碳匯項(xiàng)目的開發(fā)成本較高，不具備成本優(yōu)勢(shì)，且開發(fā)周期較長(zhǎng)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目持續(xù)開發(fā)受阻；另一方面是市場(chǎng)有效需求不足。目前基于森林碳匯項(xiàng)目的碳交易市場(chǎng)主要以自愿交易為主，難以形成碳匯交易的有效需求，再加上項(xiàng)目的長(zhǎng)周期性、復(fù)雜性、生態(tài)效益外部性等特征，短期內(nèi)項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益不顯著，導(dǎo)致項(xiàng)目可持續(xù)性受到制約[1]。此外，截至國(guó)家發(fā)改委暫停受理前，在我國(guó)自愿減排交易信息平臺(tái)公示審定項(xiàng)目、備案項(xiàng)目和減排量備案項(xiàng)目中，森林碳匯項(xiàng)目數(shù)量總體較少，分別僅占所有公示項(xiàng)目的3.4%、1.5%和0.4%[2]。與此同時(shí)，森林碳匯在碳交易市場(chǎng)中所占的比例也相對(duì)較少。在國(guó)內(nèi)7個(gè)省份碳交易試點(diǎn)之中，碳配額是碳交易的主要內(nèi)容，而森林碳匯交易則屬于碳抵消項(xiàng)目，且比重較小。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施成效未能兼顧公平與效率

減貧屬性是森林碳匯項(xiàng)目多重效益的重要組成部分，各項(xiàng)目開發(fā)方將造林與管護(hù)等較具專業(yè)性的實(shí)施工作過分向貧困群體傾斜，如聘請(qǐng)當(dāng)?shù)刎毨后w開展造林、營(yíng)林、管護(hù)活動(dòng)，這在一定程度上為貧困人口創(chuàng)造了發(fā)展機(jī)會(huì)，通過勞務(wù)獲取經(jīng)濟(jì)收入[3-5]。但由于貧困人口自身人力資本相對(duì)積弱，專業(yè)技能欠缺，學(xué)習(xí)能力不足，再加上當(dāng)前外出務(wù)工趨勢(shì)發(fā)展，留守村莊的群體多為年邁、體弱的勞動(dòng)力，其自身能力供給難以滿足森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的專業(yè)技能需求。最終導(dǎo)致造林或營(yíng)林、管護(hù)的成效不佳，具體表現(xiàn)為林苗種植后存活率較低、補(bǔ)植頻率與面積增加，致使項(xiàng)目開發(fā)成本的進(jìn)一步增加，降低了項(xiàng)目運(yùn)行效率。此外，森林碳匯項(xiàng)目尤其是造林碳匯項(xiàng)目大多在以前用以放牧、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無(wú)林地或輪歇地開展造林活動(dòng)，且對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制約束，對(duì)項(xiàng)目區(qū)周邊農(nóng)戶所造成的生計(jì)沖擊較為顯著[6-9]。然而，此類群體在短期內(nèi)領(lǐng)取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一般難以抵消項(xiàng)目開發(fā)的機(jī)會(huì)成本，且如果家庭成員沒有勞動(dòng)力參與該項(xiàng)目，甚至可能無(wú)法獲取任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，造成明顯的福利損失，最終導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)的公平性受到挑戰(zhàn)，社會(huì)福利受損。

2.3 項(xiàng)目非碳效應(yīng)評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制不完善

當(dāng)前的森林碳匯項(xiàng)目成效評(píng)估主要圍繞碳匯的額外性展開，即項(xiàng)目的“碳匯效應(yīng)評(píng)估”，森林碳匯計(jì)量與監(jiān)測(cè)方法被廣大項(xiàng)目實(shí)踐者與研究工作者不斷推動(dòng)發(fā)展，主要集中在森林吸收二氧化碳量計(jì)算模型與方法，森林碳匯價(jià)值核算、潛力估算，森林碳匯吸收二氧化碳與工業(yè)減排二氧化碳在能力、成本、效率差異等以碳儲(chǔ)量或碳匯為核心的生態(tài)服務(wù)效應(yīng)評(píng)價(jià)方面[10-13]。然而，在短期內(nèi)，相較于常規(guī)能源、工業(yè)部門的碳交易，森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)在碳匯效應(yīng)上往往缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，之所以該項(xiàng)目能夠成為人類合作應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的重要政策措施，主要得益于其兼具減緩和適應(yīng)氣候變化、植被恢復(fù)及生物多樣性保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的多重非碳效應(yīng)，這是其在整個(gè)碳匯市場(chǎng)占有一席之地的關(guān)鍵。在2015年年底達(dá)成的《巴黎協(xié)定》森林相關(guān)條款中，也充分強(qiáng)調(diào)了關(guān)注森林碳匯項(xiàng)目“非碳效應(yīng)”的重要性[14]。當(dāng)前階段，相較于日趨成熟的森林碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)研究與實(shí)踐，其非碳效應(yīng)評(píng)估理論、方法和技術(shù)手段的探索尚處于起步階段，相關(guān)的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制還未構(gòu)建，這在很大程度上限制了森林碳匯項(xiàng)目市場(chǎng)需求的持續(xù)激發(fā)。

2.4 項(xiàng)目設(shè)計(jì)層面人地差異性體現(xiàn)不足

因地制宜是保障森林碳匯項(xiàng)目長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵準(zhǔn)則。但現(xiàn)階段森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)仍然以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)作為基本面，未能充分考慮項(xiàng)目具體實(shí)施的差異性與異質(zhì)性。主要包括以下兩個(gè)層面：一是項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域?qū)用妫洳町愋灾攸c(diǎn)體現(xiàn)在林地產(chǎn)權(quán)屬性、林地/林木流轉(zhuǎn)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及自然地理特征等特點(diǎn)。集體林權(quán)制度改革后，我國(guó)森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)得到明晰，林農(nóng)對(duì)林業(yè)建設(shè)的參與積極性不斷增長(zhǎng)[15-16]，導(dǎo)致各實(shí)施區(qū)域的林地權(quán)屬與流轉(zhuǎn)狀況不盡相同，森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)成本也存在顯著差異。此外，國(guó)內(nèi)各個(gè)地區(qū)的自然地理特征、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備情況也不盡相同，例如，西南地區(qū)的造林碳匯項(xiàng)目，由于項(xiàng)目區(qū)域的丘陵、山地特征，種苗一般需要二次運(yùn)輸甚至三次運(yùn)輸①據(jù)課題組實(shí)地調(diào)查，當(dāng)?shù)卦炝值姆N苗首先需要通過車輛運(yùn)輸至山腳下，再通過馬匹馱運(yùn)上山，在部分較為陡峭的路段，甚至需要人力進(jìn)行第三次運(yùn)輸。才能抵達(dá)造林地點(diǎn)，這極大地增加了造林成本。二是項(xiàng)目參與農(nóng)戶層面，其差異性重點(diǎn)體現(xiàn)在資源稟賦方面。不同家庭生命周期、不同林業(yè)生計(jì)依賴程度、不同家庭生計(jì)決策與就業(yè)選擇，導(dǎo)致農(nóng)戶項(xiàng)目參與意愿、參與方式與參與渠道存在顯著差異[17]。然而，當(dāng)前森林碳匯的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施仍然屬于“自上而下”式，以農(nóng)戶被動(dòng)參與且同質(zhì)化為主，未充分考慮項(xiàng)目參與農(nóng)戶的差異化需求，難以形成農(nóng)戶的有效參與行為，使得當(dāng)前森林碳匯項(xiàng)目仍保持以國(guó)有林地為主，對(duì)集體林地的覆蓋不足。

3 推動(dòng)森林碳匯可持續(xù)發(fā)展的政策建議

3.1 標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，不斷擴(kuò)大森林碳匯市場(chǎng)份額

為彰顯大國(guó)責(zé)任，增強(qiáng)國(guó)際氣候談判話語(yǔ)權(quán)，應(yīng)該通過標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、市場(chǎng)推動(dòng)，制定和推廣既能與國(guó)際規(guī)則接軌，又能滿足新時(shí)期可持續(xù)發(fā)展要求、富有效率、公開透明的有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展雙贏的中國(guó)森林碳匯自愿減排規(guī)則及其方法學(xué)，激發(fā)多元主體對(duì)森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的市場(chǎng)需求，不斷擴(kuò)大森林碳匯在中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)份額。一是加快森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)，簡(jiǎn)化森林碳匯項(xiàng)目申報(bào)批準(zhǔn)程序，降低實(shí)施成本，降低項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)入門檻，鼓勵(lì)個(gè)人或企業(yè)開發(fā)規(guī)模較小、生態(tài)價(jià)值突出、發(fā)展前景較好的森林碳匯項(xiàng)目。二是加快推進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)[18-21]，進(jìn)一步規(guī)范森林的承包經(jīng)營(yíng)管理和產(chǎn)權(quán)明晰及轉(zhuǎn)讓，探索出臺(tái)森林碳匯產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)）的法律制度[22]，切實(shí)保障各方參與主體碳匯收益分配權(quán)益，積極引導(dǎo)全國(guó)統(tǒng)一碳匯交易平臺(tái)的形成和中間機(jī)構(gòu)的建立，提高森林碳匯交易產(chǎn)品流動(dòng)性，調(diào)動(dòng)公眾參與森林碳匯交易熱情，有效推動(dòng)森林碳匯市場(chǎng)供給與需求雙方共同參與。三是繼續(xù)增加森林碳匯，健全項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域林地流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)林業(yè)股份合作社、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等林業(yè)類農(nóng)民組織的建設(shè)。加強(qiáng)森林管護(hù)人員素質(zhì)培訓(xùn)，加強(qiáng)森林火災(zāi)、亂砍濫伐監(jiān)管，嚴(yán)防“碳匯”向“碳源”轉(zhuǎn)變[23]。四是完善資源整合機(jī)制，推進(jìn)碳金融試點(diǎn)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與碳匯市場(chǎng)，增強(qiáng)碳匯資金流動(dòng)性，推出碳匯期權(quán)、碳匯期貨等相關(guān)金融衍生品，延長(zhǎng)森林碳匯項(xiàng)目收益鏈條，帶動(dòng)更多社會(huì)群體進(jìn)入碳匯市場(chǎng)投資。充分整合生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等多個(gè)職能部門的資源，強(qiáng)化森林碳匯項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)森林碳匯項(xiàng)目的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，主動(dòng)將森林碳匯融入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃，以區(qū)域豐富的森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)資源為基礎(chǔ)，不斷細(xì)化政策方案、達(dá)成政策共識(shí)、開展政策試點(diǎn)，提高森林碳匯支持政策的本土適用性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性。

3.2 試點(diǎn)探索，建立完善森林碳匯配套政策體系

森林碳匯項(xiàng)目實(shí)施總體思路從“瞄準(zhǔn)貧困群體”向“選擇性傾斜弱勢(shì)群體”轉(zhuǎn)變，注重項(xiàng)目區(qū)域周邊弱勢(shì)農(nóng)戶的剛性需求，必然是一個(gè)不斷通過試點(diǎn)、推廣和完善階段的長(zhǎng)期、復(fù)雜和艱巨過程。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，結(jié)合《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案（2016—2020年）》《生態(tài)扶貧工作方案》《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施，通過制定出臺(tái)《森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)指導(dǎo)意見》，明確試點(diǎn)主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)及其人才、價(jià)格、投資、金融、市場(chǎng)準(zhǔn)入等指導(dǎo)性政策，并賦予地方政府更多森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)制度創(chuàng)新空間，切實(shí)鼓勵(lì)各地方政府積極探索、大膽創(chuàng)新、先行先試，在不斷將實(shí)踐引向深入的同時(shí)，將各地取得預(yù)期成效的政策試驗(yàn)成果上升為森林碳匯項(xiàng)目支持政策，建立完善森林碳匯配套政策體系。設(shè)立一系列優(yōu)惠和支持條件，給予市場(chǎng)主體在參與方式、參與深度等方面更多的選擇空間，并在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和推廣各具區(qū)域特色的項(xiàng)目運(yùn)作模式及其利益分享機(jī)制，實(shí)事求是、因地制宜地通過政策激勵(lì)、效益驅(qū)動(dòng)發(fā)展，而非強(qiáng)制推進(jìn)。如積極支持私人或民間組織開發(fā)森林碳匯項(xiàng)目申請(qǐng)審定和注冊(cè)備案，優(yōu)先和傾斜支持可衡量、可考核、可把握、可督查多重效益指標(biāo)明確的森林碳匯項(xiàng)目的備案實(shí)施。在滿足基本土地合格性、立地條件的基礎(chǔ)上，弱化碳交易、森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的剛性約束機(jī)制，因地制宜，對(duì)森林碳匯項(xiàng)目地塊選擇、規(guī)模設(shè)置、期限設(shè)置等進(jìn)行約束進(jìn)行適度放寬，提高項(xiàng)目開發(fā)效率。在發(fā)展壯大中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)等國(guó)內(nèi)各級(jí)各類碳基金的基礎(chǔ)上，增設(shè)財(cái)政支持的“森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)”專項(xiàng)基金。結(jié)合森林碳匯項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、注冊(cè)、實(shí)施監(jiān)測(cè)、核查核證和CER簽發(fā)等管理過程，加快建立森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)事前、事中、事后評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制及其第三方評(píng)估同步實(shí)施的追溯政策。

3.3 政府推動(dòng)，開展森林碳匯項(xiàng)目非碳效應(yīng)評(píng)估

在短期內(nèi)，相較于常規(guī)能源、工業(yè)部門的碳交易，森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)往往缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但由于其兼具減緩和適應(yīng)氣候變化、植被恢復(fù)及生物多樣性保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的多重非碳效應(yīng)，開展造林再造林（AR）、減少毀林和森林退化所致排放量（REDD）以及改進(jìn)森林管理（IFM）減少碳排放，日益成為人類合作應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的重要政策措施，這是其在整個(gè)碳匯市場(chǎng)占有一席之地的關(guān)鍵。因此，應(yīng)加快建立可量化、可比較、易操作的森林碳匯項(xiàng)目非碳效應(yīng)評(píng)估指標(biāo)體系，完善非碳效應(yīng)評(píng)估機(jī)制，提升森林碳匯市場(chǎng)吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力。一是確立評(píng)估主體。構(gòu)建森林碳匯非碳效應(yīng)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)選機(jī)制，將直接參與森林碳匯項(xiàng)目中期、后期監(jiān)測(cè)評(píng)估，從而識(shí)別森林碳匯項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目區(qū)、項(xiàng)目社區(qū)及其農(nóng)戶福利產(chǎn)生影響的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估人員作為森林碳匯項(xiàng)目非碳效應(yīng)的評(píng)估主體，包括各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、碳匯購(gòu)買方企業(yè)、專門致力于項(xiàng)目評(píng)估的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)。二是建立完善森林碳匯非碳效應(yīng)評(píng)估指標(biāo)體系。為保證評(píng)估工作的可操作性，將接受森林碳匯項(xiàng)目的區(qū)域與個(gè)體作為非碳效應(yīng)評(píng)估的目標(biāo)對(duì)象，包括即項(xiàng)目區(qū)宏觀、項(xiàng)目社區(qū)中觀及其農(nóng)戶微觀3個(gè)層面，基于森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)在生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)3個(gè)維度所產(chǎn)生的宏觀、中觀和微觀作用，構(gòu)建可量化、可比較、易操作的非碳效應(yīng)評(píng)估指標(biāo)體系[24-25]。 三是選取科學(xué)評(píng)估方法。將區(qū)域或個(gè)體作為基本單元，依據(jù)非碳效應(yīng)評(píng)估指標(biāo)體系，借鑒條件價(jià)值、主觀滿意度等指標(biāo)[26-27]，直接訪問評(píng)估對(duì)象對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施前后的主觀感受變化，通過主觀與客觀相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法賦予各指標(biāo)權(quán)重，分別測(cè)算并比較項(xiàng)目實(shí)施前后的指標(biāo)變化情況，進(jìn)而得到項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的作用。基于項(xiàng)目開發(fā)前、中、后期的多期追蹤調(diào)查方法，構(gòu)建反事實(shí)模型[26-27]，更加準(zhǔn)確地評(píng)估森林碳匯項(xiàng)目非碳凈效應(yīng)。