鄉(xiāng)村基層治理效能提升路徑探析
——基于社會治理共同體視角的審視

□文/鄒治

基層是國家治理的最末端、服務(wù)群眾的最前沿。黨的十九屆四中全會所提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的理念，意味著國家與社會間關(guān)系需要建立一條新的詮釋路徑。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。因而，基層工作關(guān)系到國家整體治理層面的協(xié)調(diào)。過往，關(guān)于治理效能的探討主要集中在城市，鄉(xiāng)村基層治理效能重視程度不足。近年來，隨著社會治理重心的下沉，對基層治理的要求進(jìn)一步提高，希望通過本文研究現(xiàn)有機(jī)制下所形成的社會治理共同體與基層治理效能之間的關(guān)系，助力鄉(xiāng)村振興，激活鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。

一、現(xiàn)有機(jī)制下的基層社會治理共同體

（一）基層社會治理共同體的概念界定

基層社會治理共同體，是指基層領(lǐng)域內(nèi)的政府、市場、社會的各種主體都是社會治理的參與者，是指將社會性嵌入治理性的互信網(wǎng)絡(luò)［1］，要著力推動多元主體參與到社會治理。構(gòu)建社會治理共同體，意味著協(xié)同成為國家與社會關(guān)系的核心［2］，社會協(xié)同作為我國社會治理體系的重要組成部分，還是建設(shè)社會治理共同體的基本任務(wù)［3］，凝聚多元社會力量的協(xié)同治理，成為建設(shè)社會治理共同體的重要形式［4］。

（二）基層社會治理共同體的現(xiàn)實(shí)圖景

如今，基層農(nóng)村換屆發(fā)生了很大變化，采取村書記、村主任“一肩挑”模式，摒棄以往慣例，實(shí)行村書記兼任村主任，很好地利用了基層農(nóng)村熟人社會中存在的彈性機(jī)制，即各個群體并非完全對立，在外部環(huán)境的刺激下，會形成一種合力，而村干部作為基層農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)者，承擔(dān)起“催化劑”的角色，起到調(diào)節(jié)各種內(nèi)部因素的作用。此外，部分村干部還擁有一定的社會資源，利用得當(dāng)能夠推動當(dāng)?shù)匕l(fā)展。在國家政策支持下形成治理共同體，平衡各個主體之間的關(guān)系，有效推動社會協(xié)同，進(jìn)而提高基層治理效能。治理共同體起到監(jiān)督與制衡的作用，能夠減少基層干部在工作過程的不當(dāng)行為，如尋租腐敗、失職、瀆職等，一定程度上消除民間對于鄉(xiāng)村基層群眾自治組織的刻板印象。

二、個案研究：福建省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策對于南平市延平區(qū)鄉(xiāng)村基層治理的影響

改革開放以來，基層農(nóng)村實(shí)行“村民自治”。黨的十八大召開后，成為鄉(xiāng)村基層治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，扶貧工作、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等話題成為社會熱點(diǎn)?！笆终湎?、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指土地平整、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)田配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、劃定為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的耕地。從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田政策演進(jìn)的過程來看，2012年，“十二五”規(guī)劃期內(nèi)，（原）國土資源部開始動員，部署初步任務(wù)，下達(dá)相應(yīng)規(guī)劃。中央政府定調(diào)農(nóng)業(yè)政策方向，更多有關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的議題開始涌現(xiàn)出來。2020年，完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)后，中國的發(fā)展將進(jìn)入到一個新的階段。2021年，福建省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳正式出臺了《福建省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃（2021-2030年）》。

福建正朝著“機(jī)制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的新發(fā)展方向而奮進(jìn)。根據(jù)文獻(xiàn)資料的數(shù)據(jù)，近年延平區(qū)耕地面積為16980.22公頃，而土地墾殖率為6.38%，低于福建省以及南平市的平均水平，其分別為10.92%、8.68%［5］。《2022年延平區(qū)人民政府工作報告》指出，未來要守牢糧食安全底線，實(shí)施種業(yè)振興行動，建設(shè)種子資源庫和6萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。在城鄉(xiāng)二元化的影響下，不少村莊外流人口連年增加，村民大多外遷城市，原本務(wù)農(nóng)家庭選擇另就業(yè)，農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)象嚴(yán)重，大多數(shù)村民所耕作的土地選擇以出租或者種植果樹業(yè)的方式來獲取收入回報。過去，村干部只有在上級通知情況下才會集中開會討論意見，對于村里的事務(wù)處理不及時，現(xiàn)存的農(nóng)田荒廢問題平常無人關(guān)心。基層農(nóng)村的治理工作存在弊端，缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)。農(nóng)村熟人社會下，村書記和村主任的關(guān)系十分微妙，不少村干部對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的政策執(zhí)行理念存在分歧。隨著中央出臺關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策后，地方漸進(jìn)式規(guī)劃相應(yīng)的配套政策，以及鄉(xiāng)村基層工作模式調(diào)整后，現(xiàn)實(shí)又發(fā)生了很大變化，基于全面加強(qiáng)基層黨建的工作重心，引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層“自治”“法制”“德治”三治有效融合，推動治理域中的不同主體聯(lián)合成為一個“共同體”，很大程度上提高了村級領(lǐng)導(dǎo)班子的積極性和自主性。

三、鄉(xiāng)村基層社會治理共同體的作用方式分析

基于案例，本文通過分析鄉(xiāng)村基層社會治理共同體的作用方式，來驗證治理共同體的形成是有助于提升治理效能，其具體可見如下兩個方面。

（一）宗親血脈下的熟人社會

南平市延平區(qū)擁有眾多的自然村?！白匀淮濉笔侵赣梢粋€或多個以家族、戶族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居點(diǎn)。一般情況下它只有一個姓氏，或是源于同一個祖宗而分化成為不同姓氏，以家族為核心，方言相對統(tǒng)一。不同的利益群體，主要是依據(jù)由姓氏、血緣等因素而自發(fā)結(jié)成的?；鶎痈刹吭凇白龉ぷ鳌钡倪^程中，由于各方理念的不同，或者是領(lǐng)導(dǎo)力的不足，無法凝聚共識，常常爆發(fā)言語上的沖突，開會往往不歡而散，無法形成有效的社會治理共同體，治理工作成效不明顯。

2021年，福建下發(fā)新的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策，省內(nèi)各地陸續(xù)出臺配套政策，建設(shè)資金開始下?lián)堋；鶎诱繕?biāo)明確，開始加強(qiáng)與村干部的溝通和協(xié)調(diào)。一方面，實(shí)施“一肩挑”換屆政策，村書記同時擔(dān)任村主任，職責(zé)高度一體化，問責(zé)落實(shí)到特定主體當(dāng)中，在黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的共同作用下，“真抓實(shí)干”有了現(xiàn)實(shí)條件，并且領(lǐng)導(dǎo)力得到提升，推動建立社會治理共同體，原本擱置的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方案開始逐步落實(shí)，治理效能得到明顯提高；另一方面，通過進(jìn)一步的社會協(xié)商，鄉(xiāng)村基層干部認(rèn)真聽取村民的意愿，真正做到服務(wù)于民。

（二）不同政策時期下的共同體社會

本文關(guān)于治理共同體的作用方式分析的另一個方面基于基本農(nóng)田保護(hù)政策的不同時期，將其劃分為初步探索期和高速發(fā)展期，結(jié)合案例進(jìn)行分析不同時期的政策作用下，治理共同體如何影響治理效能，其主要為以下內(nèi)容。

一是“政策初步探索期”階段。1993年，出臺《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》后，全國基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)入初步發(fā)展期。2006年，全國開始取消農(nóng)業(yè)稅，資本下鄉(xiāng)后，“三權(quán)分置”下土地管理分散，責(zé)任主體劃分不明確，亂占耕地現(xiàn)象依然嚴(yán)重，違規(guī)用地現(xiàn)象頻發(fā)?！坝邢蘩硇浴钡淖饔孟聦?dǎo)致干部以自身利益為重，無法形成共同體意識，治理工作停滯，執(zhí)行力轉(zhuǎn)移?；鶎诱咦兺▓?zhí)行現(xiàn)象依然廣泛存在［6］，基層政府的上下級出于對外部隱蔽性風(fēng)險考量之下，選擇將具體政策模糊化執(zhí)行，治理效能分化，群眾對此感知不強(qiáng)。各個主體之間由于利益分配問題時常產(chǎn)生糾紛，并且還存在著責(zé)任劃分問題，出了事無人負(fù)責(zé)。多頭領(lǐng)導(dǎo)下基層干部出現(xiàn)政策執(zhí)行模糊性現(xiàn)象，無法形成治理共同體，造成治理效能低下。

二是“政策高速發(fā)展期”階段。自黨的十八大以來，全國耕地保護(hù)成果顯著。2021年，中國正式進(jìn)入到“十四五”規(guī)劃期內(nèi)，各種配套政策支持下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田政策在地方軟著陸。同年，福建地方政策同步中央政策，政策的支持與下?lián)艿呐涮踪Y源開始推動共同體形成。政策動員下，各個群體樹立統(tǒng)一的目標(biāo)，“科層信息”共享，效能開始具體化呈現(xiàn)，政策文本所需流經(jīng)的不同主體大大減少，有效轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力。上級領(lǐng)導(dǎo)連同村干部為了完成國家政策，提高治理效能，贏得“晉升錦標(biāo)賽”的勝利，開始重視各種的“做工作”與協(xié)調(diào)社會資源。政策的執(zhí)行成效、社會資源的協(xié)調(diào)程度、村級資產(chǎn)規(guī)模、村民滿意度等作為評價干部能力的指標(biāo)，村干部只有做好這一系列工作才能獲得上頭嘉獎，贏得群眾口碑，獲得連任機(jī)會。同時，各自會更加妥善地利用好自身擁有的社會資源，發(fā)揮社會協(xié)同的積極作用。此時，治理共同體進(jìn)一步得到鞏固。

綜上所述，當(dāng)處于政策初步探索期時，領(lǐng)導(dǎo)者為了求穩(wěn)，選擇明哲保身，不愿做出風(fēng)險性決斷，其下屬向上看齊，選擇擱置現(xiàn)實(shí)中爭議的話題，無法形成治理共同體。而隨著政策推進(jìn)，由于中國縱向間政府關(guān)系為“職責(zé)同構(gòu)”的特征，導(dǎo)致政策壓力層層下壓，領(lǐng)導(dǎo)者及其下屬上下聯(lián)動，開始加強(qiáng)社會協(xié)同，形成治理共同體，根據(jù)共同表決做出實(shí)際行動，治理效能則由此開始顯現(xiàn)出來。

四、問題與對策

基于社會治理共同體的理念可對地方治理產(chǎn)生創(chuàng)新性優(yōu)勢，但是治理共同體的建設(shè)過程中也存在一些較為顯著的問題：一是領(lǐng)導(dǎo)能力不足，缺乏公信力，民間質(zhì)疑度高，并且無法適應(yīng)外部環(huán)境風(fēng)險多發(fā)的特應(yīng)要求；二是個人素質(zhì)能力存在差異，城鄉(xiāng)二元化的時代背景下，農(nóng)村人口外流嚴(yán)重，村干部中接受過系統(tǒng)性教育的人員數(shù)量不多，對于現(xiàn)實(shí)問題分析與思考能力不足；三是基層治理者缺乏溫情，忽略群眾的情感，對民生問題的關(guān)心不足。為了切實(shí)提高基層治理效能，打造鄉(xiāng)村基層治理共同體，以下提出幾點(diǎn)建議。

（一）加強(qiáng)基層黨建，發(fā)揮主心骨作用

通過加強(qiáng)基層黨員的思想道德建設(shè)，充分發(fā)揚(yáng)黨員道德先鋒模范作用，凝聚共識，匯聚起各方力量，發(fā)揮出主心骨的作用。中國擁有九千多萬的共產(chǎn)黨員，數(shù)量規(guī)模大，對社會影響力強(qiáng)。然而，基層農(nóng)村黨員對于黨性的認(rèn)識還存在不足之處，召開黨員大會的間隔時間長，對于黨員的批評教育工作不到位，對于黨政工作認(rèn)識還停留在過去階段。多數(shù)黨員的年齡較大，青年黨員的數(shù)量不多，缺乏新生力量，處于青黃不接的狀態(tài)。其中，很大的原因是由于城鄉(xiāng)二元化導(dǎo)致農(nóng)村人口外流，間接導(dǎo)致基層工作落后，干部隊伍的公共服務(wù)意識不強(qiáng)。因此，要做好新時代的黨建工作，不斷加強(qiáng)思想建設(shè)，激發(fā)創(chuàng)新思想，樹立服務(wù)意識，完善激勵機(jī)制，選拔新生代高素質(zhì)人才，為基層農(nóng)村黨員隊伍注入新的活力和創(chuàng)造力。通過黨建引領(lǐng)一切工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高社會治理能力，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）加快人才回引，擴(kuò)展決策面

現(xiàn)有案例表明鄉(xiāng)賢經(jīng)濟(jì)對地方發(fā)展作出了卓越的貢獻(xiàn)，因此人才回引成為地方發(fā)展的一條新路徑。首先，明確工作重心，在廣泛征求社會意見的基礎(chǔ)上科學(xué)決策，設(shè)立人才回引條件。地方人大及其常委會制定相應(yīng)的法規(guī)，政府出臺人才引進(jìn)配套政策，鼓勵人才引進(jìn)，保障好意愿者的權(quán)益。其次，成立服務(wù)機(jī)構(gòu)，對于工作崗位實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃，并向社會公布。最后，成立監(jiān)管體系，規(guī)范流程，審核工作應(yīng)當(dāng)做到透明公開化，選拔符合條件的優(yōu)秀人才。吸引優(yōu)秀知識分子與企業(yè)家回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者工作，吸納高素質(zhì)人員進(jìn)入到基層治理域，為基層治理工作建言獻(xiàn)策，擴(kuò)展決策面，減少治理風(fēng)險，將人才優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，激活鄉(xiāng)村振興動力。

（三）把握民生動態(tài)，基層治理工作融情于理

新時代，隨著中國社會治理工作能力的提升、公共服務(wù)資源的整合、地方政府層級的精簡以及治理技藝的進(jìn)步，并且扁平化治理與柔性化治理等不同治理模式正在社會場域內(nèi)廣泛運(yùn)用，各個主體逐漸嵌入社會治理域當(dāng)中?；鶎庸ぷ髡邞?yīng)當(dāng)認(rèn)真傾聽民意，把握民生動態(tài)。村委可組織開通村民服務(wù)熱線，成立互助小組，推動每個以家庭為基本單位的“小共同體”形成一個社會“大共同體”，讓每個成員都參與到治理過程中。民生無小事，枝葉總關(guān)情?；鶎又卫磉€要充分考量民生，治理工作要實(shí)事求是、因地制宜，以為人民服務(wù)為工作宗旨，充分照顧到鄉(xiāng)鄰的情感，不斷提高村民的獲得感、幸福感、安全感。

結(jié)束語：

世界正處于百年未有之大變局當(dāng)中，當(dāng)前這個時期和今后一個時期，各種風(fēng)險挑戰(zhàn)頻發(fā)。因此，中國正在加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，發(fā)揮自身長處，以內(nèi)部優(yōu)勢應(yīng)對外部挑戰(zhàn)。隨著社會治理重心下沉到基層，能夠有效破解地方治理涌現(xiàn)出的難題。三農(nóng)問題的核心在于農(nóng)民問題，提高土地的利用效率是解決農(nóng)民問題的重要方法，而糧食是國家安全發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在高質(zhì)量發(fā)展格局之下，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目，能夠提升糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入，既能抓民生，又能補(bǔ)短板。因此，希望通過本文研究基層社會治理共同體與治理效能之間的關(guān)系，以提高基層治理水平，從而助力鄉(xiāng)村振興。