當(dāng)前種子管理體系建設(shè)與創(chuàng)新策略探討

胡 月

（白城市種子管理站，吉林 白城 137000）

種子作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的一類重要生產(chǎn)資料，種子質(zhì)量與管理水平的高低直接影響農(nóng)作物產(chǎn)量及生產(chǎn)效益，其重要性不言而喻。

現(xiàn)階段，我國種子行業(yè)正處于關(guān)鍵發(fā)展時期，種子管理體系發(fā)展速度較慢，由此引發(fā)多項問題，制約著行業(yè)總體發(fā)展。在這一背景下，創(chuàng)新建設(shè)種子管理體系，是實現(xiàn)種子行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展目標(biāo)的重要舉措，也是當(dāng)前亟待解決的重要問題。

1 現(xiàn)階段種子管理體系建設(shè)概述

1.1 種子管理特點

種子管理活動具備法定性、專業(yè)性、地域性以及公益性等特點，在管理體系建設(shè)期間，必須圍繞管理特點樹立總體思路、確定建設(shè)策略。一是法定性特點。為保證農(nóng)作物產(chǎn)量與我國糧食安全，陸續(xù)頒布《種子法》《農(nóng)作物種子標(biāo)簽管理辦法》《主要農(nóng)作物品種審定辦法》等法律法規(guī)及規(guī)章條例，明確規(guī)定種子管理方法、流程與種子管理機構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任，必須嚴(yán)格遵循相關(guān)法律制度來開展管理工作，并建設(shè)完善的管理體系。二是專業(yè)性特點。在種子管理期間，要求管理人員全面學(xué)習(xí)農(nóng)學(xué)、法律等專業(yè)學(xué)科的理論知識，掌握田間糾紛鑒定、質(zhì)量檢驗、品種審定等工作技能，對管理人員的專業(yè)素養(yǎng)提出嚴(yán)格要求，如果管理團隊綜合素養(yǎng)不達標(biāo)，容易在管理期間形成紕漏，很難取得理想效果。三是地域性特點。各地區(qū)氣候特征與土壤環(huán)境存在明顯差異，所種植農(nóng)作物品種有所不同。因此，在制訂種子管理制度與配套規(guī)范文件時，必須遵循因地制宜的原則，提前調(diào)查當(dāng)?shù)刂饕N植的農(nóng)作物品種，根據(jù)調(diào)查結(jié)果建立管理體系、明確管理標(biāo)準(zhǔn)與方法。四是公益性特點。建設(shè)種子管理體系的初衷在于促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，提高種子質(zhì)量以及產(chǎn)量。因此，要求種子管理機構(gòu)與體系具備公益性特點，在不考慮經(jīng)營成本、機構(gòu)虧損的前提下積極發(fā)揮新品種引種、種子審定等公益性[1]。

1.2 種子管理體系問題

近年來，隨著種子管理理念的提出，逐漸在實踐中形成了完善的種子管理體系，明確規(guī)定了管理流程、管理方法以及種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有利于加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。同時，隨著內(nèi)外部管理環(huán)境的改變，管理要求的提高，傳統(tǒng)種子管理體系缺乏適用性，在管理組織、管理投入、管理人員、管理體制等方面暴露出很多問題。

1.2.1 管理組織問題

管理組織主要存在重疊設(shè)置、監(jiān)管薄弱等問題。一是重疊設(shè)置問題主要表現(xiàn)在將種子管理職能分散到多個部門，如農(nóng)業(yè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)種子行政處罰，工商與質(zhì)監(jiān)部門具備一定的種子管理權(quán)限，由于部門機構(gòu)數(shù)量過多，因此只有建立高效協(xié)作機制，才能保證種子管理工作順利開展，避免出現(xiàn)相互推諉責(zé)任、重復(fù)管理的情況。二是監(jiān)管薄弱問題主要體現(xiàn)在各地僅設(shè)置極少數(shù)量的種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗機構(gòu)，種子檢驗工作量遠(yuǎn)超過機構(gòu)能力范圍，部分地區(qū)存在缺乏種子現(xiàn)場檢測與執(zhí)法設(shè)備的問題，無法前往現(xiàn)場實地開展種子檢驗等工作。

1.2.2 管理投入問題

種子管理活動具備公益性，主要依賴各級財政撥款維持管理機構(gòu)運營，部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)沒有向管理機構(gòu)調(diào)撥足量資金，受資金限制存在設(shè)備數(shù)量有限、設(shè)備型號老舊、管理人員數(shù)量不足等問題，很難取得理想的管理效果。

1.2.3 管理人員問題

人員方面存在工作隨意性大、知識結(jié)構(gòu)落后、管理理念僵化等問題。一是工作隨意性大。沒有深入了解并遵循相關(guān)規(guī)章制度，憑借主觀判斷以傳統(tǒng)經(jīng)驗制訂管理計劃，導(dǎo)致種子管理質(zhì)量存在不確定性。二是知識結(jié)構(gòu)落后。沒有持續(xù)推出新的管理方法，沒有學(xué)習(xí)新的技術(shù)知識，仍舊采取傳統(tǒng)方法手段，如不熟悉新型檢測設(shè)備正確操作方法、不了解全新檢測技術(shù)的工作原理與操作要點。三是管理理念僵化。沒有清晰認(rèn)識到市場形勢與管理需求的變化，仍舊秉持舊有管理觀念，有“重市場管理，輕品種與質(zhì)量管理”的問題。

1.2.4 管理體制問題

早期種子管理體制是在計劃經(jīng)濟時代背景下逐漸形成，當(dāng)前我國已邁入市場經(jīng)濟時代，傳統(tǒng)的管理體制雖然在一定程度上得到了優(yōu)化，但仍舊存在體制僵化問題。例如，部分地區(qū)種子管理體制存在缺乏跟蹤監(jiān)管措施的現(xiàn)象，雖然在種子質(zhì)量檢測環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)劣質(zhì)種子，禁止種子企業(yè)將此類種子進入市場銷售，卻沒有委派專人監(jiān)督企業(yè)采取銷毀等手段處理，部分企業(yè)后續(xù)違規(guī)銷售劣質(zhì)種子。

2 種子管理體系的創(chuàng)新意義

2.1 解決“三農(nóng)”問題

近年來，我國將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為一項重要戰(zhàn)略號召，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、全面建成小康社會的重要前提。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展期間，高效開展種子管理工作，使得農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，有利于解決“三農(nóng)”問題，成為破局關(guān)鍵。從農(nóng)業(yè)增效角度來看，在品種審定、質(zhì)量檢測環(huán)節(jié)中，通過篩選高質(zhì)量種子、去除假劣種子、提高種子良品率等方式增加農(nóng)作物產(chǎn)量，在投入相同生產(chǎn)資源的前提下獲取更多產(chǎn)出，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效目標(biāo)。從農(nóng)村發(fā)展角度來看，種子工程本質(zhì)上屬于一類完整發(fā)展體系，管理機構(gòu)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供高品質(zhì)種子、配套技術(shù)、政策扶持、資金扶持在內(nèi)的多元化服務(wù)，幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者建立更為高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，最終起到優(yōu)化農(nóng)村行業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的作用。從農(nóng)民增收角度來看，農(nóng)作物產(chǎn)量與農(nóng)民收入聯(lián)系緊密，通過提供優(yōu)質(zhì)種子，可以達到提高農(nóng)作物產(chǎn)量、實現(xiàn)農(nóng)民增收的目標(biāo)，同時，提供新品種，引導(dǎo)農(nóng)民種植高附加值的經(jīng)濟作物[2]。

2.2 滿足新時期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需要

近年來，隨著科技水平的不斷提高，農(nóng)作物產(chǎn)量呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增加的發(fā)展態(tài)勢，不斷培育優(yōu)良品種，對緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾、保障我國糧食安全有著極為重要的現(xiàn)實意義，充分論證了種子管理與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展二者相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系。同時，據(jù)相關(guān)調(diào)查報告顯示，在過去100 年間，美國等國家種子對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)貢獻率保持在60%左右，我國種子對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)貢獻率在40%左右，提升空間。創(chuàng)新建設(shè)種子管理體系，有利于維護種子市場秩序、加快種子行業(yè)發(fā)展步伐、消除種子管理薄弱環(huán)節(jié)、提高種子對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)貢獻率。

2.3 培育一體化種子企業(yè)

由于傳統(tǒng)種子管理體系存在多項問題有待解決，種子行業(yè)處于初期發(fā)展階段，缺乏培育大型一體化種子企業(yè)的外部條件。從種子企業(yè)發(fā)展角度來看，主要面臨市場準(zhǔn)入門檻過低、市場監(jiān)管力度不足、科研生產(chǎn)相脫節(jié)的重難點問題。創(chuàng)建種子管理體系可從根源上解決種子企業(yè)不公平競爭、市場準(zhǔn)入門檻過低等問題，為種子企業(yè)營造健康、穩(wěn)定的外部發(fā)展環(huán)境，并在管理機構(gòu)引導(dǎo)下，建立以種子企業(yè)為主體、基地為依托、行業(yè)鏈為主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)作物種子體系，培育出一批具備雄厚實力的大型種子企業(yè)，由此類種子企業(yè)承擔(dān)一部分研究任務(wù)，推動種子行業(yè)良性發(fā)展。

3 種子管理體系的創(chuàng)新策略

3.1 推動產(chǎn)學(xué)結(jié)合

種子管理是一項綜合性活動，既要組織開展質(zhì)量檢驗等日常管理工作，還要開展新品種培育、質(zhì)量鑒定技術(shù)創(chuàng)新、育種材料改良等方面的工作。在傳統(tǒng)種子管理體系中，由管理機構(gòu)開展此類工作，對技術(shù)儲備、可調(diào)用資金、材料設(shè)備提出嚴(yán)格要求，實際產(chǎn)出成果有限。因此，管理機構(gòu)必須樹立產(chǎn)學(xué)結(jié)合的正確思路，主動引導(dǎo)各所農(nóng)業(yè)高校與科研院所積極參與到種子管理活動中，向管理機構(gòu)提供人才、技術(shù)、設(shè)備等方面的支持。例如，農(nóng)業(yè)高校負(fù)責(zé)向種子管理機構(gòu)提供或培養(yǎng)高素質(zhì)優(yōu)秀人才，提供的人才定期派遣到管理機構(gòu)作為實習(xí)生專業(yè)技術(shù)人員，培養(yǎng)人才是由管理機構(gòu)定期將部分人員委派至院校深造，幫助工作人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)有關(guān)種子審定、種子培育、質(zhì)量檢驗、主流型號儀器設(shè)備操作方法等方面的專業(yè)知識?？蒲性核菍⒎N子培育等方面的科研成果共享給種子管理機構(gòu)，或是由科研院所、管理機構(gòu)、農(nóng)業(yè)高校三方協(xié)同參與科研項目[3]。例如，當(dāng)前多個省級農(nóng)科院選擇向所在地種子管理機構(gòu)開放知識庫，管理人員訪問平臺搜集品種分子身份、品種間相似率、親本間遺傳相似性等方面的數(shù)據(jù)信息，必要時通過信息操作系統(tǒng)遠(yuǎn)程向研究院所詢問技術(shù)問題，為后續(xù)管理工作開展提供技術(shù)、信息支持。

3.2 創(chuàng)新種子管理模式

我國傳統(tǒng)種子管理體系實施以管理機構(gòu)為主導(dǎo)的粗放型管理模式，管理機構(gòu)負(fù)責(zé)開展市場監(jiān)管、技術(shù)研發(fā)、種子質(zhì)量檢驗等方面工作，由于管理工作量過多、過度依賴各級財政撥款，導(dǎo)致部分地區(qū)存在管理機構(gòu)無法擔(dān)負(fù)轄區(qū)內(nèi)種子企業(yè)和種子批發(fā)零售網(wǎng)點監(jiān)管工作，從而無法切實滿足種子市場需求。因此，為突破傳統(tǒng)管理體系的局限性，必須以創(chuàng)新管理模式作為突破口，充分借鑒國外成熟管理經(jīng)驗，結(jié)合我國實際國情與管理需求選擇適合的管理模式，當(dāng)前主要有全過程管理、政府與行業(yè)協(xié)同管理兩種模式。

3.2.1 全過程管理

將種子管理過程拆分為事前、事中、事后3 個階段，要求管理過程完全覆蓋種子生產(chǎn)、質(zhì)量檢驗、市場流通等全部環(huán)節(jié)，并明確規(guī)定各階段管理重點，以達到提前預(yù)防問題、消除管理盲區(qū)及薄弱環(huán)節(jié)的目的。一是事前管理階段。詳細(xì)規(guī)定種子生產(chǎn)經(jīng)營者需要具備的資質(zhì)條件、種子生產(chǎn)過程與品質(zhì)要求，并抽樣檢測所培育種子質(zhì)量，唯有檢測通過后方可流入市場銷售。二是事中管理階段。不定期審核檢測市場上流通種子的品種、質(zhì)量、基礎(chǔ)信息，重點檢查是否存在未注冊品種、未通過種子認(rèn)證、種子品種形態(tài)與標(biāo)簽信息不符等問題，依法懲處違規(guī)銷售劣質(zhì)種子、信息不實種子的經(jīng)營者。三是事后管理階段。以核查種子標(biāo)簽真實性為主要工作內(nèi)容，建立反饋機制，如果在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中因種子質(zhì)量問題未達到農(nóng)作物產(chǎn)量正常水平時，待問題經(jīng)過證實后，依法處罰種子企業(yè)與經(jīng)營者，并分析問題原因，采取改進措施預(yù)防同類問題反復(fù)出現(xiàn)[4]。

3.2.2 政府與行業(yè)協(xié)同管理

政府管理機構(gòu)與種子行業(yè)協(xié)會扮演著重要角色。由政府部門主導(dǎo)開展種子立法、質(zhì)量監(jiān)督檢驗、種子品牌認(rèn)證與種子標(biāo)簽信息核實等方面工作，依法處罰違規(guī)違法種子企業(yè)、經(jīng)營者。簡單來講，將無法通過市場化運作的種子管理工作均納入政府部門管理范疇中。種子行業(yè)協(xié)會遵循現(xiàn)行法律法規(guī)制訂完善的行業(yè)準(zhǔn)則，對種子生產(chǎn)品質(zhì)要求、生產(chǎn)流通過程等方面加以約束，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、種子企業(yè)與管理機構(gòu)提供技術(shù)與信息服務(wù)，起到集成管理資源、降低政府管理成本、提高管理效率等多重作用。

3.3 充分發(fā)揮工商行政管理部門職能

近年來，隨著我國種子行業(yè)迅猛發(fā)展，經(jīng)營主體數(shù)量持續(xù)增多，極大加重了種子管理負(fù)擔(dān)與執(zhí)法難度。如果僅依靠種子管理機構(gòu)，很難做到及時發(fā)現(xiàn)、有效處理制售假劣種子等事件，最終造成種子市場秩序惡化的后果。對此，需要充分發(fā)揮工商行政管理部門在市場監(jiān)管、案件查辦、打假維權(quán)等方面的職能作用，積極配合管理機構(gòu)開展種子管理工作，根據(jù)《種子法》規(guī)定賦予工商行政管理部門管理職能。例如，在經(jīng)營主體準(zhǔn)入監(jiān)管環(huán)節(jié)，由工商部門監(jiān)督審核種子經(jīng)營主體的資質(zhì)條件，審核通過后方可分發(fā)經(jīng)營牌照，并定期開展巡查工作來取締無照經(jīng)營主體。與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相比，在市場監(jiān)管環(huán)節(jié)，工商部門具備人員數(shù)量眾多、管理機構(gòu)覆蓋面廣、經(jīng)驗豐富的優(yōu)點，持續(xù)監(jiān)管種子市場，如果發(fā)現(xiàn)制售假劣種子等案件，根據(jù)案件嚴(yán)重程度予以處理，情節(jié)輕微時依法處罰涉案人員，情節(jié)嚴(yán)重時移送至司法機關(guān)處理。在種子消費維權(quán)環(huán)節(jié)，由工商部門或農(nóng)業(yè)農(nóng)村局充當(dāng)調(diào)解機構(gòu)，當(dāng)出現(xiàn)各類種子糾紛問題時，由此類部門居中調(diào)節(jié)、商討解決方案，調(diào)解失敗后再申請仲裁或是向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。

3.4 以種子協(xié)會作為管理主體

以種子行業(yè)協(xié)會作為管理主體，已成為行業(yè)共識與種子管理體系的必然發(fā)展趨勢，無論是管理水平、管理效率還是管理成本，都明顯優(yōu)于傳統(tǒng)管理體系。因此，政府主管部門必須大力扶持種子行業(yè)協(xié)會，從政策頒布、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持、資金扶持等方面著手，逐步建立一批具備較強綜合管理能力的種子行業(yè)協(xié)會，由協(xié)會替代管理機構(gòu)向從業(yè)人員與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在政策頒布方面，從政策層面將部分原屬于種子管理機構(gòu)的職能下放給種子協(xié)會，如修訂《社會團體登記管理條例》，認(rèn)可種子協(xié)會具備制訂行業(yè)準(zhǔn)則以及種子品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)限，并要求種子協(xié)會接受農(nóng)業(yè)農(nóng)村局或工商部門的監(jiān)管。在人才培養(yǎng)方面，在政府部門牽頭下，種子協(xié)會與農(nóng)業(yè)高校開展合作，由高校持續(xù)向種子協(xié)會輸送經(jīng)過系統(tǒng)學(xué)習(xí)的優(yōu)秀人才，并由種子協(xié)會采取提高薪酬福利待遇等手段吸引人才。在技術(shù)支持方面，考慮到種子行業(yè)發(fā)展起步時間較晚，種子管理機構(gòu)與合作研究院所應(yīng)向種子協(xié)會提供一定程度的技術(shù)支持，或邀請種子協(xié)會共同參與種子繁育等研究項目，共享研究成果[5]。在資金扶持方面，在種子管理層面上種子協(xié)會具備一定的社會公益性，經(jīng)營收入渠道單一，難以維持種子協(xié)會正常運作，政府部門可以采用服務(wù)購買制度，定期委托種子協(xié)會代為開展各項業(yè)務(wù)以及提供各項服務(wù)，并由政府部門向其支付一定費用，也可根據(jù)種子管理需求、當(dāng)?shù)胤N子行業(yè)發(fā)展情況，建立種子協(xié)會發(fā)展扶助基金，以財政撥款作為基金來源[6]。

4 結(jié)束語

種子管理體系作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，二者具有十分緊密的內(nèi)在聯(lián)系，是推動我國農(nóng)業(yè)邁向全新發(fā)展階段的重中之重。政府部門與種子管理機構(gòu)應(yīng)重視體系建設(shè)，認(rèn)識到舊有管理體系的缺陷，結(jié)合種子管理特點，要采用積極落實推動產(chǎn)學(xué)結(jié)合、創(chuàng)新種子管理模式、充分發(fā)揮工商行政管理部門職能、以種子協(xié)會作為管理主體等創(chuàng)新策略，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護航。