行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管理
——基于新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施視角

陳新玲

臨汾市生態(tài)環(huán)境局堯都分局

行政事業(yè)單位，向社會(huì)大眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來(lái)給社會(huì)大眾創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。2019 年1 月1 日起，我國(guó)新《政府會(huì)計(jì)制度》頒布實(shí)施，明確要求采用預(yù)算和核算“平行記賬”模式，固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)的核算管理也由以前的收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，給行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員財(cái)務(wù)管理帶來(lái)挑戰(zhàn)和機(jī)遇，也要求行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理采取新的措施和策略。

一、行政事業(yè)單位防范和管理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要性

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于整個(gè)財(cái)務(wù)過(guò)程中，由于各種難以預(yù)料、無(wú)法控制的因素作用，財(cái)務(wù)活動(dòng)發(fā)生偏離存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是外部動(dòng)因還是內(nèi)部動(dòng)因都是客觀存在的，只要開(kāi)展財(cái)務(wù)活動(dòng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)便是“必然事件”。由于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和發(fā)展是有規(guī)律的，因而行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有可控性，對(duì)大量財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行有意識(shí)的規(guī)避和控制，可以降低和減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。防范和管理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)行政事業(yè)單位具有新的重要意義：

(一)有利于提高行政事業(yè)單位資源配置效率

如果無(wú)視財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)就有可能造成資產(chǎn)質(zhì)量的下降，浪費(fèi)資源；而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取過(guò)度回避態(tài)度，則會(huì)降低整個(gè)社會(huì)資源配置效率。積極主動(dòng)有效管理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在可控范圍內(nèi)對(duì)行政事業(yè)單位運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)分配，能提高行政事業(yè)單位運(yùn)行效率。

(二)有利于為行政事業(yè)單位提供安全的運(yùn)作環(huán)境

行政事業(yè)單位如果陷入財(cái)務(wù)困境或發(fā)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政事業(yè)單位運(yùn)作將會(huì)受到限制，情況嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)饎?dòng)蕩。積極主動(dòng)控制和防范風(fēng)險(xiǎn)，有利于為行政事業(yè)單位提供相對(duì)安全穩(wěn)定的運(yùn)作環(huán)境。加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立健全管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資金安全完整，最終為行政事業(yè)單位創(chuàng)造一個(gè)良好的運(yùn)作環(huán)境。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的主要問(wèn)題

(一)管理機(jī)制不健全

1.管理模式落后

受限于國(guó)家財(cái)政資金總量少、財(cái)政撥款受限的原因，特別是地方性行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設(shè)水平還不高，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合的財(cái)務(wù)共享平臺(tái)還在規(guī)劃建設(shè)中。而目前使用的電子記賬缺乏有效更新，使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)記賬系統(tǒng)成為工作效率低的辦公工具，限制了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能力提升。

2.單位人員職責(zé)未清晰劃分

我國(guó)地方行政事業(yè)單位管理較為混亂，人員設(shè)置上未能做到專崗配置專人，職責(zé)設(shè)置欠缺科學(xué)性和合理性，工作任務(wù)分配不清，未能落實(shí)到個(gè)人具體工作職責(zé)，不同職務(wù)崗位職責(zé)分離和監(jiān)督很難保證，這也成為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理控制存在問(wèn)題的主要原因。

漂浮在汪洋大海上的棕櫚葉，就像一座小小的海島，為魚(yú)卵提供了庇護(hù)所。將卵纏在棕櫚葉上，無(wú)疑是最安全的選擇，所以雌飛魚(yú)會(huì)不顧一切地往里擠、往里鉆。當(dāng)一串串飛魚(yú)卵多到無(wú)法計(jì)數(shù)的時(shí)候，原本漂浮在海面上的棕櫚葉便開(kāi)始傾斜、下沉。在淺海附近，水面上總是危機(jī)四伏，而沉到海水下，就能增加魚(yú)卵安全孵化的機(jī)會(huì)。在較為安全的水下，只需要短短的十一二天，飛魚(yú)寶寶便孵化出來(lái)了。

3.財(cái)務(wù)人員綜合能力有提升空間

在行政事業(yè)單位主要由財(cái)務(wù)管理人員執(zhí)行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，財(cái)務(wù)人員綜合能力是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的關(guān)鍵因素。財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力和信息技術(shù)水平等綜合能力參差不齊，仍制約行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)智能化管理建設(shè)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能力提高。

(二)內(nèi)外部控制力度有待提高

1.預(yù)算資金支出缺乏控制

在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中，財(cái)政資金控制是重要工作節(jié)點(diǎn)。單位在實(shí)際運(yùn)作中，資金預(yù)算管理意識(shí)薄弱，存在項(xiàng)目資金未規(guī)劃，資金支出情況不明確的情況。對(duì)項(xiàng)目資金的申報(bào)、審核、監(jiān)督和執(zhí)行未按照流程嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)際開(kāi)支超出預(yù)算范圍或批準(zhǔn)額度，造成資金使用混亂。

2.資產(chǎn)管理執(zhí)行存在偏差

行政事業(yè)單位由于資產(chǎn)管理執(zhí)行偏差，導(dǎo)致資產(chǎn)管理工作面臨多方面的問(wèn)題，特別是出現(xiàn)設(shè)備設(shè)施重復(fù)采購(gòu)、使用效率低、維護(hù)保養(yǎng)不到位等情況。在實(shí)際管理過(guò)程中，行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理過(guò)程中存在以下問(wèn)題：①未配備專門(mén)資產(chǎn)管理人員，資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)頻率過(guò)低會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符。②資產(chǎn)管理不規(guī)范，存在不及時(shí)入賬、不準(zhǔn)確或漏計(jì)提折舊及分類(lèi)錯(cuò)誤等問(wèn)題。即資產(chǎn)管理存在重采購(gòu)、但輕使用類(lèi)問(wèn)題，資產(chǎn)管理控制仍是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理較薄弱環(huán)節(jié)。

3.監(jiān)管機(jī)制待完善

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要體現(xiàn)在預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)管理等幾大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)上，內(nèi)部控制存在的問(wèn)題除了體現(xiàn)在單位層面上，還體現(xiàn)在業(yè)務(wù)開(kāi)展中，因此新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施后，需要著眼于風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵控制措施上。

(一)預(yù)算管理控制

我國(guó)新《政府會(huì)計(jì)制度》對(duì)納入了預(yù)算管理的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，將預(yù)算收入、支出和結(jié)余，建立了以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的核算會(huì)計(jì)相銜接的預(yù)算管理體系。嚴(yán)格控制資金浪費(fèi)情況，精確核對(duì)收入和支出賬目，有助于明晰財(cái)務(wù)資金收支狀況，規(guī)避發(fā)生虛報(bào)資金預(yù)算和任意挪用資金等情況，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算的精細(xì)化管理。

1.預(yù)算編制時(shí)建立合理性高、可行性強(qiáng)的預(yù)算目標(biāo)值。首先，預(yù)算編制準(zhǔn)備中，按單位實(shí)際工作，參照資金流入和流出情況，運(yùn)用零基預(yù)算法為預(yù)算編制進(jìn)行數(shù)據(jù)精細(xì)化測(cè)算。其次，將預(yù)算總目標(biāo)自上而下分解到各個(gè)部門(mén)和下級(jí)單位，下級(jí)單位和各部門(mén)根據(jù)總目標(biāo)要求和下一年度工作計(jì)劃編制預(yù)算，交由財(cái)務(wù)部統(tǒng)一規(guī)劃后將審核后的預(yù)算結(jié)果下發(fā)各部門(mén)和下級(jí)單位。最后，預(yù)算編制模式應(yīng)不斷創(chuàng)新，構(gòu)建不斷細(xì)化的預(yù)算考核指標(biāo)值，根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，除制訂定性指標(biāo)、投入指標(biāo)，還應(yīng)制定定量指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。

2.健全預(yù)算考核評(píng)價(jià)機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行后應(yīng)定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，特別應(yīng)注重對(duì)執(zhí)行效果不佳的部門(mén)或項(xiàng)目，分析探討差異原因，提出建議和解決方案。參考上一年度各部門(mén)預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，將考核結(jié)果與單位員工利益和工作績(jī)效相關(guān)聯(lián)，盡力做到公平合理、獎(jiǎng)懲有度。

3.建立完善項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)。項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)對(duì)重點(diǎn)或大型項(xiàng)目支出提前進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，編制資金收支預(yù)算以備項(xiàng)目順利開(kāi)展。以行政事業(yè)單位自身發(fā)展為基礎(chǔ)，重點(diǎn)考慮預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，排除無(wú)效的預(yù)算項(xiàng)目資金支出，不斷提高項(xiàng)目預(yù)算管理的前瞻性和精細(xì)度。建立項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)，可減輕項(xiàng)目編制和填報(bào)時(shí)間，不斷規(guī)范和合理化項(xiàng)目預(yù)算，為預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。

(二)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全

新《政府會(huì)計(jì)制度》要求按照權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)及公共基礎(chǔ)設(shè)施等，計(jì)提折舊或攤銷(xiāo)。改變以往在收付實(shí)現(xiàn)制核算下導(dǎo)致的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)表內(nèi)容不全面情況。做好國(guó)有資產(chǎn)安全管理，首先應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)入、使用、處置進(jìn)行約束，建立嚴(yán)格審批制度，避免發(fā)生盲目購(gòu)置、重置國(guó)有資產(chǎn)，隨意利用資產(chǎn)出借或擔(dān)保，任意處置國(guó)有資產(chǎn)等現(xiàn)象。另外一方面，計(jì)提資產(chǎn)折舊攤銷(xiāo)，增加資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)頻率和重要資產(chǎn)的維護(hù)保養(yǎng)工作等。做好國(guó)有資產(chǎn)保值和增值管理，防止國(guó)有資產(chǎn)遭受閑置和流失。另外，對(duì)于危險(xiǎn)資產(chǎn)或有保密協(xié)議等特殊要求的資產(chǎn)，則應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的接觸限制條件(指定專人保管，專人使用)和審批流程。

四、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略

(一)增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)起步較晚，管理相對(duì)缺乏靈活性，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的建設(shè)和執(zhí)行僅停留在理解的程度上，行政事業(yè)單位自身依靠政府財(cái)政資金維持運(yùn)營(yíng)，整體上涉及的資金規(guī)模相對(duì)有限，造成了行政事業(yè)單位人員財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱的情況。在當(dāng)前我國(guó)處于科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅速階段，信息技術(shù)廣泛應(yīng)用在各行各業(yè)和各種生產(chǎn)生活領(lǐng)域，并取得了不錯(cuò)成效。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要全面提升信息化操作水平，強(qiáng)化綜合能力素養(yǎng)，借助信息技術(shù)手段提升財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量。提高財(cái)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，推動(dòng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理背景下建立健全內(nèi)控控制。

(二)優(yōu)化內(nèi)部控制制度

財(cái)政部要求行政事業(yè)單位，建成符合國(guó)家治理體系，現(xiàn)代化的、管理科學(xué)和執(zhí)行有效的內(nèi)部控制體系。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：

1.明確各部門(mén)人員職能和權(quán)限

通過(guò)人力資源管理明確各部門(mén)人員職能和權(quán)限，避免出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)相互推諉責(zé)任，明確各部門(mén)具體服務(wù)工作范圍和目標(biāo)，提升行政事業(yè)單位服務(wù)能力，提高工作運(yùn)行效率。具體做法如：結(jié)合內(nèi)部控制職能和崗位職責(zé)設(shè)置，以及關(guān)鍵崗位人員崗位輪換與培訓(xùn)制度，明確人員管理和工作范圍等內(nèi)容，確保不相容崗位相互分離，使員工工作有制度可查詢，工作質(zhì)量有衡量的標(biāo)準(zhǔn)，從而提升管理效率。

2.優(yōu)化財(cái)務(wù)流程，完善管理機(jī)制

財(cái)務(wù)流程優(yōu)化方面，從嚴(yán)管控日常經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的預(yù)算、收支、采購(gòu)申請(qǐng)和審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范合同簽訂及項(xiàng)目管理，對(duì)重大事項(xiàng)和重點(diǎn)項(xiàng)目可以公開(kāi)非保密類(lèi)財(cái)務(wù)信息，接受全體員工監(jiān)督，進(jìn)而保證行政事業(yè)單位運(yùn)作安全性。在管理機(jī)制完善過(guò)程中，科學(xué)有效設(shè)置內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、建立監(jiān)督檢查系統(tǒng)等，層層把關(guān)個(gè)人和單位整體，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

3.重視綜合績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)預(yù)算與執(zhí)行情況進(jìn)行檢驗(yàn)，從而保障績(jī)效考核目標(biāo)與管理目標(biāo)相一致，能恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)項(xiàng)目運(yùn)行情況，有利于保障項(xiàng)目順利運(yùn)作。進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí),可以采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法，具備條件的單位也可采用平衡計(jì)分卡等績(jī)效管理工具；構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)可以采用層次分析法或主成分分析法，將定性和定量指標(biāo)都納入績(jī)效考評(píng)的績(jī)效管理方法。在考評(píng)時(shí)應(yīng)按照項(xiàng)目進(jìn)度，事前、事中、事后進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，在項(xiàng)目運(yùn)行評(píng)價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)具體分析原因，再對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)一步改善，優(yōu)化項(xiàng)目支出，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。

4.完善國(guó)有資產(chǎn)采購(gòu)流程

采購(gòu)國(guó)有資產(chǎn)前應(yīng)做好足夠的市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)投標(biāo)單位的報(bào)價(jià)信息進(jìn)行調(diào)查了解，如果是重大采購(gòu)決策，應(yīng)先進(jìn)行可行性分析，由業(yè)務(wù)、技術(shù)和專家進(jìn)行集體投票決策。實(shí)際采購(gòu)時(shí)，在政府采購(gòu)平臺(tái)應(yīng)按《政府采購(gòu)法》要求流程進(jìn)行，需定點(diǎn)采購(gòu)的則采用定點(diǎn)采購(gòu)方式。另外，無(wú)形資產(chǎn)外購(gòu)嚴(yán)格按照政府采購(gòu)規(guī)定，公開(kāi)投標(biāo)，對(duì)招標(biāo)人和供應(yīng)商按規(guī)模和信譽(yù)進(jìn)行分級(jí)管理。完善國(guó)有資產(chǎn)的采購(gòu)管理，將能避免資產(chǎn)發(fā)生浪費(fèi)的情形。

(三)推動(dòng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)

新《政府會(huì)計(jì)制度》預(yù)算和核算雙基礎(chǔ)平行記賬模式，需要同時(shí)通過(guò)預(yù)算和核算反映同一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，增加財(cái)務(wù)人員近一倍日常記賬工作量。財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)和優(yōu)化后，可通過(guò)在系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置一定的邏輯判斷規(guī)則，借助計(jì)算機(jī)程序，對(duì)于常規(guī)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，財(cái)務(wù)人員在系統(tǒng)錄入會(huì)計(jì)分錄時(shí)，系統(tǒng)能同時(shí)生成預(yù)算和核算雙分錄，人工僅需對(duì)特殊業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行判斷手動(dòng)處理，將能大大減輕會(huì)計(jì)人員的基礎(chǔ)核算工作量。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，可幫助財(cái)務(wù)人員縮減基礎(chǔ)工作辦公時(shí)間，更好地去開(kāi)展財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

(四)加強(qiáng)紀(jì)檢外部監(jiān)管

嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制能規(guī)范管理者的行為職責(zé)，提高管理人員的責(zé)任意識(shí)，將使資金使用、政府采購(gòu)、固定資產(chǎn)管理等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到較大規(guī)避。紀(jì)檢監(jiān)督，紀(jì)檢部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理，如滲透到重大政府采購(gòu)項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)：文件制定、招投標(biāo)標(biāo)書(shū)評(píng)審、合同的簽訂、實(shí)際交貨，以及合同簽訂后的執(zhí)行環(huán)節(jié)；采用突擊或定期的靈活方式進(jìn)行檢查監(jiān)管。加大監(jiān)督資金使用支出情況，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)流程重點(diǎn)檢查，提出指導(dǎo)意見(jiàn)，將能提升對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作合理性和有效性進(jìn)行把控。

五、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制體系建設(shè)起步較晚，導(dǎo)致行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在管理機(jī)制不健全、內(nèi)外部執(zhí)行力度待提高等問(wèn)題。新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施，預(yù)算管理功能的完善，資產(chǎn)管理和配置更優(yōu)化，為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理奠定了良好基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位切忌急于求成，盲目模仿，需要考慮單位實(shí)際情況，提高財(cái)務(wù)管理人員綜合能力素質(zhì)，做好預(yù)算和資產(chǎn)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，建立和優(yōu)化適合本單位的內(nèi)部控制體系和監(jiān)管機(jī)制。