新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的戰(zhàn)略選擇

劉耀彬，鄭維偉

（1.南昌大學a.中國中部經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心；b.經(jīng)濟管理學院，江西 南昌 330031；2.重慶大學 經(jīng)濟與工商管理學院，重慶 400044）

一、引 言

2021年12月8日至10日召開的中央經(jīng)濟工作會議，在總結2021年經(jīng)濟工作、分析當前經(jīng)濟形勢和部署2022年經(jīng)濟工作的基礎上，總結提煉出了“1+3+4+5+7”的重要判斷和認識（1）。一方面，中國經(jīng)濟韌性強、長期向好的基本面不會改變，堅持黨中央集中統(tǒng)一領導、堅持高質(zhì)量發(fā)展、堅持穩(wěn)中求進、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是在百年變局和世紀疫情國際國內(nèi)大環(huán)境下做好經(jīng)濟工作的規(guī)律性認識；另一方面，在國際國內(nèi)復雜環(huán)境的時代背景下，疫情沖擊、碳中和增量邊際變化以及資本長期緊缺等帶來的出口需求降低、內(nèi)部消費需求收縮、商品短缺供應鏈緊張以及內(nèi)外部大環(huán)境不確定性引發(fā)的預期轉弱等一系列問題，導致未來經(jīng)濟壓力明顯加劇。因此，如何完整、準確、全面地貫徹新發(fā)展理念，在繼續(xù)“外防輸入、內(nèi)防反彈”的疫情防控條件下，“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”地推動實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是中國未來經(jīng)濟發(fā)展破解“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力的重要突破口。

事實上，鑒于各時期中國面臨著不同的國內(nèi)外環(huán)境以及地域遼闊且存在顯著區(qū)域差異的特點，自新中國成立以來，黨中央歷屆領導集體圍繞如何實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行了深入的探索實踐，并根據(jù)不同發(fā)展階段的重心和目標差異，總體形成了特定時期的中國特色社會主義區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略［1］。然而，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分仍然是中國構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局面臨的突出問題和挑戰(zhàn)［2］。

因此，有必要從經(jīng)濟學理論出發(fā)，通過對新中國成立以來歷次重大調(diào)整的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行系統(tǒng)歸納和總結，提煉出中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略演變的歷史和理論邏輯主線，進而從新時代構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的現(xiàn)實要求、目標轉變以及戰(zhàn)略路徑出發(fā)，系統(tǒng)把握和規(guī)劃一個有效的區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展藍圖，最終為適應和有效應對中國經(jīng)濟面臨的“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力提供必要參考和借鑒。

二、新中國成立以來中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略演變的邏輯主線

（一）中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了五大階段性調(diào)整

中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變是黨中央領導集體在不同時期的思想體現(xiàn)，是馬克思主義中國化在區(qū)域發(fā)展上的具體實踐［1］。通過總結歸納歷代中央領導集體在解決區(qū)域發(fā)展問題上所形成的思想體系，可以發(fā)現(xiàn)，新中國成立以來先后經(jīng)歷了由“充分利用沿海，實現(xiàn)均衡布局”，到“優(yōu)先發(fā)展沿海，實現(xiàn)共同富?！保俚健皥猿謪f(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)差距”，然后強調(diào)“均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，破解區(qū)域非平衡”，直至目前“全面均衡統(tǒng)籌，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”等五大階段性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整。

（1）充分利用沿海，實現(xiàn)均衡布局（1949—1978年）。新中國成立初期，為了滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求和共同富裕的現(xiàn)實需要，加上受蘇聯(lián)生產(chǎn)力布局等區(qū)域發(fā)展理論和國際國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢影響，為加快內(nèi)地發(fā)展并逐步消除區(qū)域間的不平衡，中國以“區(qū)域均衡發(fā)展理論”為指導，實施了“充分利用沿海，實現(xiàn)均衡布局”的戰(zhàn)略布局。

這一階段，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體，把全國分為沿海和內(nèi)地兩大地帶以及東北、華北、華東、中南、西南、西北等六大行政區(qū)（同時也是經(jīng)濟區(qū)），并結合當時國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢和國內(nèi)工業(yè)布局情況，提出了充分利用沿海工業(yè)基礎，為實現(xiàn)區(qū)域均衡布局提供物質(zhì)基礎［3］。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》中明確提出“沿海的工業(yè)基地必須充分利用，但是，為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展”等區(qū)域發(fā)展思想。這種“區(qū)域均衡發(fā)展理論”統(tǒng)一體現(xiàn)在保證沿海經(jīng)濟正常運行的同時，促進內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展，充分遵循利用沿海與內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展相互關系的客觀規(guī)律［4］。此后，從中國“一五計劃”時期（1953—1957年）起到70年代末，中國逐漸加大了對內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的投入力度，并在“三五計劃”時期（l966—1970年）按一線、二線、三線將中國地區(qū)布局進行了重新調(diào)整，以求縮小內(nèi)地與沿海的經(jīng)濟差距，故該階段的“大三線”“小三線”建設便是“區(qū)域均衡發(fā)展理論”指導下的具體實踐［5］。

從實踐成效看，新中國成立初期的區(qū)域發(fā)展實踐通過對中西部地區(qū)投入大量資金進行經(jīng)濟建設，為西部地區(qū)奠定了經(jīng)濟基礎，對中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了明顯促進作用。然而，同時也犧牲和限制了東部地區(qū)的發(fā)展機會和空間，并且忽視了對國民經(jīng)濟整體發(fā)展速度和效益的影響。實踐證明，一味追求區(qū)域均衡發(fā)展的戰(zhàn)略實踐不僅未能較好地促進國民經(jīng)濟發(fā)展和加快共同富裕目標實現(xiàn)，而且由于其持續(xù)時間較長，反而拉大了同世界發(fā)達國家的發(fā)展差距。

（2）優(yōu)先發(fā)展沿海，實現(xiàn)共同富裕（1978—1992年）。改革開放初期，中國面臨基礎薄弱、資源有限、區(qū)域多樣、人口眾多、效率低下和貧窮落后等現(xiàn)實困境。為總體加快中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國民經(jīng)濟水平提高，中國區(qū)域發(fā)展理論隨即從新中國成立初的“區(qū)域均衡發(fā)展”轉變到“區(qū)域非均衡發(fā)展”，由此進入“優(yōu)先發(fā)展沿海，實現(xiàn)共同富裕”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實踐。

這一時期，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，在繼承上一時期區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展思想的基礎上，通過吸收借鑒國外區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，創(chuàng)造性提出了率先實現(xiàn)沿海地區(qū)加快對外開放、通過先富帶動內(nèi)地發(fā)展，到20世紀末總體達到小康水平的“兩步走”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。具體來看，這一優(yōu)先向東部地區(qū)傾斜的經(jīng)濟政策，旨在通過東部沿海地區(qū)“率先開放、率先改革”發(fā)展外向型經(jīng)濟，在取得“率先發(fā)展”理想效果后，輻射和帶動中西部區(qū)域發(fā)展，最終實現(xiàn)全國整體區(qū)域發(fā)展。因此，在“六五計劃”時期（1981—1985年），黨和國家領導人提出要充分利用和發(fā)揮東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟基礎和地理優(yōu)勢，加快帶動內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展?！捌呶逵媱潯睍r期（1986—1990年），黨中央領導集體進一步按照東、中、西部三地帶順序進行經(jīng)濟布局，形成“沿海地區(qū)加速發(fā)展、中部地區(qū)有重點地發(fā)展、西部地區(qū)做好進一步開發(fā)準備”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。自改革開放以來，黨中央領導集體便陸續(xù)對東部沿海區(qū)域實施了加大國有投資力度和設立經(jīng)濟特區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟政策。如20世紀80年代初設立了深圳、珠海、汕頭、廈門4個經(jīng)濟特區(qū)，1984年開放了從大連到北海的沿海14個港口城市，1985年將長三角、珠三角和閩南廈漳泉三角地區(qū)開辟為沿海經(jīng)濟開放區(qū)，以及20世紀90年代初開發(fā)上海浦東新區(qū)［6］。至此，中國東部沿海地帶整體實現(xiàn)了“由點到線”到“由線到面”，最終由南至北條帶狀的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局。作為中國整體區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展強勁的增長極，這些設立和開發(fā)的區(qū)域為此后中國東部沿海區(qū)域的經(jīng)濟高速增長和全國國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供了卓有成效的帶動作用，因此，1992年鄧小平南方談話時指出，“先富起來的地區(qū)多交點利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展?！?/p>

然而，由于實踐過程中過于突出“優(yōu)先發(fā)展沿?！钡闹匾?，“區(qū)域非均衡發(fā)展理論”指導下的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展后，不但未能及時“反哺”中西部地區(qū)以實現(xiàn)共同富裕，反而導致“區(qū)域均衡發(fā)展”階段趨于縮小的區(qū)域發(fā)展差距被逐漸拉大，呈現(xiàn)出典型的區(qū)域發(fā)展非平衡特征。

（3）堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)差距（1992—1999年）。鑒于改革開放初期以“區(qū)域非均衡發(fā)展理論”為指導的戰(zhàn)略實踐雖然整體提高了中國經(jīng)濟發(fā)展水平，但其主要是以集中精力發(fā)展東部沿海地區(qū)、放緩中西部地區(qū)發(fā)展速度實現(xiàn)，盡管在一定程度上縮小了同發(fā)達國家的差距，卻導致了更加明顯的全國整體區(qū)域發(fā)展差距。為此，20世紀90年代后，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略逐漸進入以“堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)差距”為中心的非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

一方面，受中國資源有限和地區(qū)分布不均的客觀約束，為提高資源配置效率，必須實行有重點的非均衡開發(fā)戰(zhàn)略；另一方面又需要盡可能地確保各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在這一階段，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，在繼承“共同富?！眳^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展思想的基礎上，結合該時期中國區(qū)域發(fā)展所面臨的現(xiàn)實情況，創(chuàng)新性地提出了“區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略思想。在該區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想指導下，中國開始了由沿海逐步向內(nèi)地推進的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實踐。1992年8月，國務院正式批準開放了重慶、岳陽、武漢、九江、蕪湖等5個長江沿岸城市，哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊等4個邊境沿海地區(qū)省會城市，太原、合肥、南昌、鄭州、長沙、成都、貴陽，西安、蘭州、西寧、銀川等11個內(nèi)陸地區(qū)省會城市，實行沿海開放城市的政策。在1995年9月召開的黨的十四屆五中全會閉幕式上的講話中，江澤民同志進一步強調(diào)，“解決地區(qū)發(fā)展差距，堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，是今后改革和發(fā)展的一項戰(zhàn)略任務”，東部地區(qū)要通過多種形式幫助中西部欠發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。此后，1996年3月召開的第八屆人大四次會議進一步將“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”明確為中國未來短期內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要方針，以期正確處理好全國與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展關系、建立區(qū)域經(jīng)濟與各省區(qū)市積極性關系以及地區(qū)之間的相互關系［7］。值得注意的是，在中國整體“區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略指導下，部分區(qū)域還實現(xiàn)了包括“珠江模式”“蘇南模式”和“溫州模式”等在內(nèi)的突破式發(fā)展［8］。

（4）均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，破解區(qū)域非平衡（1999—2012年底）。隨著改革開放不斷深入，中國的市場化經(jīng)濟在取得較大程度發(fā)展的同時，進一步加劇了中國整體區(qū)域發(fā)展不均衡。因此，自20世紀末以來，為了滿足各地區(qū)共同發(fā)展、均衡發(fā)展和共同富裕的現(xiàn)實需要，黨中央更加注重和強調(diào)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。以“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略為標志，反映了中國開始陸續(xù)向西部相對發(fā)展滯后區(qū)域實行政策傾斜的實質(zhì)，中國加快了由“區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”向“區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略方向的轉變，呈現(xiàn)出了“均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，破解區(qū)域非平衡”的階段特征。

為改變西部地區(qū)發(fā)展嚴重滯后狀況，黨中央于1999年正式提出“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，旨在經(jīng)過幾代人的努力，到21世紀中葉從根本上改變西部地區(qū)相對落后面貌。此后，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》進一步明確了“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，合理調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟布局，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”，強調(diào)了新世紀實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要性。2003年10月，中共中央、國務院正式印發(fā)《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，標志著振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略正式實施。此后，黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，第一次明確提出“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”，做出了“積極推進西部大開發(fā)，有效發(fā)揮中部地區(qū)綜合優(yōu)勢，支持中西部地區(qū)加快改革發(fā)展，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，鼓勵東部有條件地區(qū)率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的全國各區(qū)域未來發(fā)展規(guī)劃。2004年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中首次明確提出了“促進中部地區(qū)崛起”發(fā)展戰(zhàn)略。在2005年10月召開的十六屆五中全會上，黨中央再次強調(diào)要“落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，形成東中西優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制”。

至此，中國總體形成了由“東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展”到“由沿海向內(nèi)地推進”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略布局，再到東中西互動、優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展的“四大板塊”區(qū)域發(fā)展時空格局。與此同時，也愈發(fā)呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展過程中均衡協(xié)調(diào)實踐效果減弱、區(qū)域發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象依然嚴峻等問題。

（5）全面均衡統(tǒng)籌，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展（2013年至今）。盡管2010年中國GDP總量首次超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體，但還未實現(xiàn)經(jīng)濟強國的奮斗目標。相反地，隨著近年來中國正處于增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的特殊階段，中國經(jīng)濟發(fā)展步入了“新常態(tài)”。在這一時代背景下，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，為進一步全面統(tǒng)籌實現(xiàn)新時代中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出了一系列重要指示，總體形成了從“區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”到“全面均衡統(tǒng)籌發(fā)展”戰(zhàn)略部署調(diào)整的新形勢下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總思路。

2015年10月，黨的十八屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，強調(diào)以協(xié)調(diào)發(fā)展解決不平衡問題，為中國區(qū)域發(fā)展開辟新思路、新方向和新著力點，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平和更可持續(xù)發(fā)展。2016年1月，習近平總書記在重慶召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，強調(diào)“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力”。2017年6月國家發(fā)展改革委正式發(fā)布《關于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見》，總結出一種旨在打破行政區(qū)劃界限、實現(xiàn)兩地優(yōu)勢互補和互利共贏、為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展增添新動力的“飛地經(jīng)濟”新型區(qū)域發(fā)展模式，以期為推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展做出新貢獻。2018年9月，習近平總書記在沈陽主持召開東北振興座談會，強調(diào)要“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢，以新氣象新?lián)斝伦鳛橥七M東北振興”。同年11月，中共中央、國務院正式出臺《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，明確提出要“加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。2019年1月和5月，習近平總書記分別在北京和南昌主持召開關于促進京津冀協(xié)同發(fā)展和中部地區(qū)崛起工作座談會。在同年8月召開的中央財經(jīng)委員會第五次會議中，習近平總書記再次強調(diào)要“推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局”。同年9月，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，指出并強調(diào)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展并列的重大國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此后，黨的十九屆五中全會進一步圍繞制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標，提出了“加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”等建議。

可見，堅持優(yōu)勢互補推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持補短板帶動區(qū)域均衡發(fā)展，堅持對外開放深化區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，既是關于新時代中國特色社會主義區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總思路的重要組成部分［9］，也是解決中國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要理論和行動指南。

（二）“公平”與“效率”：中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略演變的理論邏輯

（1）“公平”與“效率”的理論內(nèi)涵與時代導向。從經(jīng)濟學和社會學看，“公平”與“效率”兩個概念具有雙重意義。一方面，經(jīng)濟學認為“公平”指在市場經(jīng)濟中體現(xiàn)商品等價交換原則的經(jīng)濟公平，在機會和規(guī)則公平前提下每個人具有平等競爭的機會和權利；經(jīng)濟學范疇上的“效率”，即指在市場經(jīng)濟下，資源的有效使用與有效配置，如勞動、土地、資本等生產(chǎn)要素配置效率。另一方面，社會學認為“公平”體現(xiàn)了儒家“等級—公平觀”、人生來自由平等的天賦平等觀以及法律面前人人平等的法權平等觀，總體體現(xiàn)了社會價值分配法則的社會公平；“效率”則主要體現(xiàn)為整個社會資源能否得到合理配置、有效利用，社會財富能否得到最大限度增加。

傳統(tǒng)經(jīng)濟學思想認為“公平”與“效率”是對立統(tǒng)一的辯證關系，兩者往往不可兼得，“為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率”［10］。事實上，歷屆黨和國家領導人對中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標的制定同樣集中體現(xiàn)了“公平”與“效率”兩者優(yōu)先選擇問題［11］。從政治經(jīng)濟學邏輯出發(fā)，構建新發(fā)展格局需要從頂層設計上明確社會主義生產(chǎn)目的，有效平衡政府和市場兩種手段［12］。在中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演進過程中，也同樣面臨著“公平”與“效率”兩者的抉擇難題，諸如如何處理好沿海與內(nèi)陸、發(fā)達與不發(fā)達區(qū)域間的關系等［13］。然而，值得注意的是，與傳統(tǒng)經(jīng)濟學中“公平”與“效率”此消彼長的對立關系不同，較多學者表明在區(qū)域發(fā)展中“公平”與“效率”應該是既相互矛盾又相互統(tǒng)一，并且可以正相關運行的關系［11，13-14］。

鑒于從“公平”目標出發(fā)可以有利于社會穩(wěn)定和長治久安，從“效率”目標出發(fā)則有利于社會財富日益增長，能否正確處理區(qū)域發(fā)展中“公平”與“效率”間的關系，將直接影響中國國民經(jīng)濟發(fā)展。因此，在中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實踐過程中需要重點關注區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟效率和社會公平最大化兩個基本目標。一方面，片面強調(diào)公平而忽視效率，往往只能實現(xiàn)低水平的均衡，不利于區(qū)域整體高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)；另一方面，片面強調(diào)效率，忽視公平和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，則將導致區(qū)域間發(fā)展水平和差距的持續(xù)拉大，進一步加劇區(qū)域發(fā)展不平衡不充分狀況。換句話說，黨和國家領導人在制定和實施相應區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時，若過度重視區(qū)域發(fā)展效率，優(yōu)先采取向東部沿海地區(qū)傾斜的區(qū)域政策，將不利于中國區(qū)域間經(jīng)濟平衡發(fā)展，并由此導致區(qū)域間權利和利益不均等；若更加注重區(qū)域間發(fā)展公平性，又可能會因為對中西部地區(qū)的政策照顧影響整體經(jīng)濟效益［14］。

（2）中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略演變貫徹了“公平”與“效率”因時制宜的理論邏輯。在總結提煉新中國成立以來歷屆黨中央領導集體所采取的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基礎上，從“公平”與“效率”視角審視這五次轉變，可以發(fā)現(xiàn)其整體具有緊密的內(nèi)在邏輯關系，如圖1所示。

圖1 中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略演變的理論邏輯

第一，均衡發(fā)展階段，注重公平。新中國成立初期，由于國際國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢需要，考慮社會主義的生產(chǎn)目的是為滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化需求，同時也受蘇聯(lián)生產(chǎn)力布局理論和經(jīng)驗影響，這一時期中國采取了注重社會公平的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以加快內(nèi)地發(fā)展平衡工業(yè)布局，使沿海和內(nèi)地間差距縮小并逐步消除區(qū)域間不平衡。然而，在實踐過程中，卻因為內(nèi)陸地區(qū)創(chuàng)造的收益無法彌補沿海地區(qū)遭受的損失，未能真正實現(xiàn)政策預期效果。換句話說，這種以“公平”原則指導下的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實踐，雖然表面縮小了沿海與內(nèi)陸之間的差距，但較大程度地降低了中國經(jīng)濟發(fā)展效率，導致中國短期內(nèi)不僅無法實現(xiàn)追趕，甚至還加劇了經(jīng)濟落后局面。

第二，非均衡發(fā)展階段，注重效率。改革開放初期，鑒于中國工業(yè)基礎薄弱、資源有限和地域分布不均，且存在人口眾多、貧窮落后、效率低下等狀況，鄧小平同志提出了以“先富帶后富，全體人民共同富?！睘槟繕说摹皟蓚€大局”思想。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體準確認識到了這一時期國際形勢的變化，在當時中國生產(chǎn)力水平普遍落后的現(xiàn)實情況下，發(fā)展中國經(jīng)濟，效率是關鍵，“效率第一”，集中力量率先發(fā)展東部沿海地區(qū)，這是符合中國整體和各區(qū)域現(xiàn)實基礎的重要戰(zhàn)略部署。這種以效率優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略極大地改變了中國經(jīng)濟發(fā)展落后局面，較為明顯地促進了東部沿海地區(qū)的快速增長和中國國力的顯著提升。

第三，非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展階段，公平與效率兼顧。20世紀90年代后，鑒于東部沿海地區(qū)已經(jīng)率先實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟增長目標，并與中西部形成了較明顯的區(qū)域發(fā)展差異。同時，中國經(jīng)濟發(fā)展基礎也到了可以實施鄧小平同志提出的“兩個大局”的第二個階段（2）。因此，這一時期黨和國家領導人更加意識到注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和縮小地區(qū)差距的重要性。在此基礎上，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略導向也逐漸從“單一追求效率”向“效率第一、兼顧公平”轉變，最終呈現(xiàn)出典型的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展特征。

第四，均衡協(xié)調(diào)發(fā)展階段，以注重公平為重心，兼顧效率。自20世紀末以來，為進一步加快促進各區(qū)域均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕，中國政府進一步以注重公平為重心、兼顧效率為導向，制定并實施了區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展階段的重要戰(zhàn)略規(guī)劃，這一階段的典型特征即堅持“區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，破解區(qū)域非平衡”。為此，國家相繼實施了“西部大開發(fā)”“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”“促進中部崛起”以及進一步“鼓勵東部率先發(fā)展”等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實踐。需要說明的是，這一時期所形成的“四大板塊”區(qū)域發(fā)展時空格局，同樣是全面貫徹落實鄧小平同志提出的“兩個大局”戰(zhàn)略思想、實現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成功典范。

第五，均衡協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展階段，公平與效率兼顧，實現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十八大以來，中國既面臨著國內(nèi)區(qū)域差距擴大、資源環(huán)境惡化以及實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等考驗，又頂著貿(mào)易保護主義抬頭、國際競爭與合作并存、世紀疫情難題等壓力［2］。因此，為加快構建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，以習近平同志為核心的黨中央以公平與效率兼顧為重心和導向，整體謀劃了包含“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等在內(nèi)的一系列重大區(qū)域均衡統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，旨在實現(xiàn)國內(nèi)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和加強國際多邊合作。

三、構建新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的戰(zhàn)略目標

（一）遵循區(qū)域經(jīng)濟理論內(nèi)在邏輯的現(xiàn)實要求

新時代構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，必須遵循區(qū)域經(jīng)濟理論的內(nèi)在邏輯。在區(qū)域發(fā)展過程中，公平與效率的統(tǒng)一是一個長期動態(tài)調(diào)整的過程，在不同階段需要根據(jù)當時區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀以及未來發(fā)展目標等進行有側重的取舍。事實上，從中國現(xiàn)實情況來看，東中西部區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題依然突出，由東向西整體發(fā)展水平遞減的階梯狀特征依然明顯，傳統(tǒng)區(qū)域治理方式日益失效［2］。此外，伴隨著中國改革開放逐步進入“深水區(qū)”和“攻堅期”，急需著力于提高經(jīng)濟質(zhì)量，構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系；同時，還需要破解當前面臨的世界經(jīng)濟復蘇乏力、國外貿(mào)易保護升溫等外部環(huán)境難題［15］。

具體而言，相較于傳統(tǒng)區(qū)域非均衡發(fā)展下單一追求效率原則，在當前追求區(qū)域均衡協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展階段，需要秉持公平與效率并重的現(xiàn)實邏輯導向，牢牢把握“公平與效率兼顧，實現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展”的基本原則。因此，破除區(qū)域發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)狀，更加需要處理好公平與效率的辯證關系，通過發(fā)揮“公平與效率兼顧”的合力作用，促進區(qū)域均衡協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展，推動構建新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（二）堅持新發(fā)展理念與營造良好國際國內(nèi)大環(huán)境

1.全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念

在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記首次提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，并將其統(tǒng)一作為“十三五”乃至更長時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本理念，體現(xiàn)了我們黨和國家對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的深刻認識。在新時代構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的過程中，應當進一步在思想和行動上貫徹落實新發(fā)展理念。

第一，明確創(chuàng)新作為引領發(fā)展的第一動力，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置的重要性。從創(chuàng)新的時代內(nèi)涵看，必須意識到其不僅僅是傳統(tǒng)科學技術領域或經(jīng)濟學范疇中的技術創(chuàng)新，更是一個以科技創(chuàng)新為核心，涵蓋理論、創(chuàng)新、文化等在內(nèi)的全面創(chuàng)新的復合概念。

第二，強調(diào)著眼于全局的系統(tǒng)觀，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。新時代堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，必須更加強調(diào)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，從區(qū)域和城鄉(xiāng)整體發(fā)展出發(fā)，通過補齊短板、化解突出矛盾，推動形成優(yōu)勢互補的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

第三，堅持綠色發(fā)展，創(chuàng)建生態(tài)文明高地，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。堅持綠色發(fā)展作為關系中國發(fā)展全局的一個重要理念，是指引中華民族加快實現(xiàn)人民富裕、國家富強、中國美麗、人與自然和諧以及永續(xù)發(fā)展的重要法寶，必須堅定不移地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

第四，走“引進來”與“走出去”同時并舉的對外開放道路。作為世界第二大經(jīng)濟體和最大的發(fā)展中國家，中國不僅需要順應世界政治經(jīng)濟秩序，引進國外先進科學技術和管理經(jīng)驗，更應當積極參與全球經(jīng)濟治理和國際合作，推動全球經(jīng)濟治理體系朝著更加公正合理有效的方向變革，積極承擔國際責任和義務。

第五，倡導共享發(fā)展，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。新時代構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局必須明確發(fā)展的目的是一切為了人民，以共享發(fā)展為目的和歸宿，從人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題著手，建立健全社會公平保障體系，致力于全體人民共同富裕目標實現(xiàn)。

2.加快形成“穩(wěn)健、開放、活力、公平”的國際國內(nèi)大環(huán)境

第一，保持穩(wěn)健地推進未來經(jīng)濟工作。中國當前正處于經(jīng)濟發(fā)展的轉型期，加之在世紀疫情沖擊下，如何穩(wěn)扎穩(wěn)打地轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力，實現(xiàn)新舊動能平穩(wěn)銜接，對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤和社會大局顯得尤為重要。2021年中央經(jīng)濟工作會議新聞通稿中25次提及“穩(wěn)”字，2021年第三季度經(jīng)濟增速“破5”也反映了經(jīng)濟下行壓力加大，因而需要在“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”的前提下推進2022年及未來經(jīng)濟工作。

第二，堅定支持多邊主義，深化開放。在國內(nèi)供給側結構性改革陣痛、美國挑起貿(mào)易爭端、西方去全球化思潮抬頭、世紀疫情等多因素綜合作用背景下，中國乃至全球均面臨著“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重經(jīng)濟壓力。為此，有必要進一步擴大高水平的對外開放，堅持多邊主義，吸引更多跨國公司投資和跨區(qū)域貿(mào)易合作，緩解對外貿(mào)易發(fā)展的壓力。

第三，激發(fā)國際貿(mào)易和國內(nèi)市場經(jīng)濟發(fā)展活力。根據(jù)中國海關總署發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2021年11月，中國貨物貿(mào)易進出口總值實現(xiàn)了同比22%的增長，遠超2020年全年水平?？梢?，作為全球貨物貿(mào)易第一大國，中國在保持外貿(mào)經(jīng)濟增長勢頭和經(jīng)濟發(fā)展活力的同時，一方面需要繼續(xù)保持外貿(mào)基本盤的基本穩(wěn)定乃至增長，另一方面又需要穩(wěn)步推進國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定恢復，帶動其他地區(qū)經(jīng)濟復蘇。

第四，倡導公平，兜住兜牢民生底線，實現(xiàn)共同富裕。新時代構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的過程中，還應錨定兜住兜牢民生底線的政策目標。具體而言，經(jīng)濟求“穩(wěn)”，既是宏觀經(jīng)濟保持穩(wěn)健的現(xiàn)實要求，也是促進消費、穩(wěn)定物價、改善民生的內(nèi)在要求，必須堅持“以人為本”的基本原則，實現(xiàn)共同富裕。

總體上，實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展是新時代破解“三重壓力”所面臨的兩大核心主題和重要突破口。首先，實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，既需要加快中國各區(qū)域間形成海陸內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的空間開放新格局；又需要堅持以人為本，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。其次，實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，意味著既要堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，為區(qū)域發(fā)展提供新動能［16］；又要注重生態(tài)文明建設，積極建設“美麗中國”，實現(xiàn)碳達峰碳中和。

四、構建新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的戰(zhàn)略路徑

（一）繼續(xù)推動共建“一帶一路”，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動全面開放新格局

2013年9月和10月，習近平主席分別在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學、印度尼西亞國會發(fā)表演講，先后提出建設“新絲綢之路經(jīng)濟帶”與“21世紀海上絲綢之路”，即“一帶一路”倡議。2015年3月國務院授權發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，進一步提出了秉持“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”四大理念，打造同周邊國家形成政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體的發(fā)展目標，標志著“一帶一路”倡議正式進入實質(zhì)性戰(zhàn)略實施階段。此后，習近平總書記在黨的十九大上，再次強調(diào)要以“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，推動形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局。

建設“新絲綢之路經(jīng)濟帶”，一方面既有利于東部地區(qū)擴大開放，打造對外開放高地；另一方面又將為中西部地區(qū)發(fā)展提供重要推動力，有利于中部崛起和西部發(fā)揮新戰(zhàn)略“前線”的重要作用。共建“21世紀海上絲綢之路”，不僅有利于加強中國對海洋資源的開發(fā)利用，積極建設海洋強國；而且對于中國深化改革擴大開放、引領“包容性全球化”發(fā)展同樣具有重要意義。因此，積極推進“一帶一路”建設［17］，配合中歐班列、西部陸海新通道以及近年來形成的以“1+3+7+1+6+3”為基本格局的自由貿(mào)易試驗區(qū)（3），并進一步積極參與聯(lián)合國、二十國集團、亞太經(jīng)合組織、金磚國家等區(qū)域合作機制，加強同成員間的經(jīng)濟技術合作，推動區(qū)域貿(mào)易投資自由化，在促進中國與沿線國家共同發(fā)展、實現(xiàn)互利共贏的同時，促使中國內(nèi)陸地區(qū)成為對外開放的前沿陣地，最大程度減少地理因素限制，對于優(yōu)化區(qū)域開放布局、加大西部開放力度具有重要意義。換句話說，以上途徑不僅有利于中國東西部地區(qū)實現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，更是綜合實現(xiàn)國際國內(nèi)大循環(huán)的重要實踐路徑。

（二）積極推行環(huán)、帶狀區(qū)域發(fā)展新模式，打造東西雙向互濟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局

2015年2月，中央財經(jīng)領導小組第九次會議研究并于4月經(jīng)中共中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，旨在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破，有序疏解北京非首都功能。2016年3月，中共中央政治局會議審議通過并于9月正式印發(fā)《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，確立了“一軸、兩翼、三極、多點”的區(qū)域發(fā)展新格局，充分發(fā)揮中心城市的輻射作用，打造長江經(jīng)濟帶三大增長極，并通過加強次級城市的互動聯(lián)系，帶動整體區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。2018年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，明確指出“建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展”。2019年2月，中共中央、國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確指出要“堅持極點帶動、軸帶支撐、輻射周邊，推動大中小城市合理分工、功能互補，進一步提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構建結構科學、集約高效的大灣區(qū)發(fā)展格局”。2019年5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，著重強調(diào)要緊扣長三角區(qū)域“一體化”和“高質(zhì)量”發(fā)展兩個關鍵點，提升區(qū)域發(fā)展整體水平和效率，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟帶動示范作用；牢固樹立區(qū)域發(fā)展“一體化”和“一盤棋”意識，發(fā)揮對中西部地區(qū)的輻射帶動作用，促進整個長江經(jīng)濟帶和華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，踐行區(qū)域發(fā)展公平理念。

“十四五”時期作為中國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，同時也是實現(xiàn)中國經(jīng)濟由高速增長轉向高質(zhì)量發(fā)展的關鍵階段，需要從深化完善“4+X”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略著手，將實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和全面推進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展兩者有機結合［18］。換句話說，中國早期主要基于“效率第一、兼顧公平”原則，采用“西部大開發(fā)”“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”以及“促進中部崛起”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從區(qū)域自身視角解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題，盡管傳統(tǒng)“四大板塊”戰(zhàn)略規(guī)劃的確具有東中西互動、優(yōu)勢互補、相互促進和共同發(fā)展的特征，但卻無法破解區(qū)域發(fā)展不平衡不充分且差距逐步擴大等難題。因此，新時代構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，一方面既需要繼續(xù)以“四大板塊”戰(zhàn)略為基礎，統(tǒng)籌推進中國四大板塊協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面又有必要積極建立以城市群、都市圈等為主要載體的環(huán)狀、帶狀區(qū)域發(fā)展增長極網(wǎng)絡［19］，加快形成東西雙向互濟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（三）建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推進建設更高水平的新型城鎮(zhèn)化

2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，“堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅動”等要求。2019年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，確立了中國在較長時期內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化的主要目標，強調(diào)重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的重要性。2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，進一步提出“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”的建議。

從中國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀看，區(qū)域發(fā)展差異與城鄉(xiāng)發(fā)展差異是導致區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的兩大重要根源，且城鄉(xiāng)發(fā)展差異屬于主要原因［20］。具體而言，中國區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀還進一步呈現(xiàn)出區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展差異疊加的“雙重城鄉(xiāng)二元結構”特征，一方面既表現(xiàn)為全國層面城鄉(xiāng)二元對立結構，另一方面又嵌套了各區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)二元結構，并且還體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)二元結構差異遠大于各區(qū)域不同核心城市間的差異?？梢姡平獬青l(xiāng)二元結構，既是新時代破解區(qū)域發(fā)展不平衡不充分社會主要矛盾的現(xiàn)實需要，也是從城鄉(xiāng)公平角度構建全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展新格局的重要突破口。事實上，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分，既加劇了要素和資源環(huán)境承載能力的空間錯配，對區(qū)域經(jīng)濟增長潛力和質(zhì)量具有雙維負面影響；又進一步導致了中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化失衡發(fā)展，引發(fā)經(jīng)濟結構扭曲，最終影響公平與效率統(tǒng)一的“共同富?！眱r值目標實現(xiàn)［21］。因此，有必要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，堅定不移地推進“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，打通城鄉(xiāng)要素流動通道，合理有序引導農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，通過政策設計創(chuàng)新推動包容性城鎮(zhèn)化發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮的城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展新格局。

（四）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅定不移兜住兜牢民生底線

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重”。2018年1月，國務院公布中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確按照黨的十九大提出的相關戰(zhàn)略安排，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務。2018年3月，李克強總理在《政府工作報告》中同樣強調(diào)要大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，依靠改革創(chuàng)新壯大鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。2018年9月，中共中央、國務院正式印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，為構建鄉(xiāng)村振興新格局作出重要指示。2019年4月，習近平總書記在渝主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會，再次明確如期全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期全面建成小康社會任務。

自十八大以來，黨中央始終堅持人民至上、以人為本，愈發(fā)重視有效解決“三農(nóng)”問題，愈發(fā)大力支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)加快發(fā)展，堅持整體推進與重點突破相結合，致力于消除貧困、改善民生和逐步實現(xiàn)共同富裕，最大限度消除區(qū)域間的不平衡不協(xié)調(diào)難題［22］。從實踐成效看，在接下來的較長時期內(nèi)，一方面，仍然需要繼續(xù)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“后扶貧時代”的貧困治理為指引，加強對老少邊窮地區(qū)的持續(xù)“反返貧”工作，致力于改善農(nóng)村地區(qū)的基本醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和社會保障等公共服務［20］；另一方面，還需要進一步利用新興技術積極推進新鄉(xiāng)村建設，建立完善現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系，大力推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，著力培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式和新經(jīng)濟。

（五）聚焦生態(tài)文明，積極建設“美麗中國”，實現(xiàn)碳達峰碳中和

黨的十八大將“生態(tài)文明建設”正式納入中國特色社會主義建設，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，并首次將“美麗中國”作為執(zhí)政理念。2015年10月，黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，將建設“美麗中國”納入“十三五”規(guī)劃中，并首次提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，將“綠色發(fā)展”放到關系中國發(fā)展全局的重要高度。2016年12月，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，明確了“加快綠色發(fā)展，推進生態(tài)文明建設，規(guī)范生態(tài)文明建設目標評價考核工作”。此后，由國家發(fā)改委等聯(lián)合制定的《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》，進一步提供了生態(tài)文明建設評價考核依據(jù)。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大提出“把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”，并將“堅持人與自然和諧共生”納入習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略，再次強調(diào)“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。黨的十九大審議并通過的《中國共產(chǎn)黨章程》決議中，正式將習近平總書記關于“綠水青山就是金山銀山”的重要理論論述寫入黨章。在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記再次強調(diào)要推動中國生態(tài)文明建設邁上新臺階。此后，2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)了生態(tài)文明建設持續(xù)推進、正確認識和把握碳達峰碳中和的認知矛盾。

從黨的十八大以來中國生態(tài)文明建設實踐看，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略集中體現(xiàn)了踐行“綠色發(fā)展理念”、落實生態(tài)文明建設、統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念以及積極建設“美麗中國”等內(nèi)涵。從辯證邏輯角度看，這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實踐均反映了在區(qū)域發(fā)展過程中，習近平生態(tài)文明思想從“人類中心主義”向“人與自然和諧共生”認識觀的根本轉變、從“半自然生態(tài)系統(tǒng)”向“復合生態(tài)系統(tǒng)”系統(tǒng)觀的根本轉變以及從“優(yōu)先追求經(jīng)濟效益”向“山水林田湖草生命共同體”發(fā)展理念根本轉變的實踐認識［23］。從實踐成效看，在今后較長時期內(nèi)，仍然需要進一步全面推行“河長制”“共抓大保護、不搞大開發(fā)”建設長江經(jīng)濟帶、以“綠色城鎮(zhèn)化”為內(nèi)核走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路以及注重黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展等生態(tài)文明建設實踐，推進生態(tài)文明與經(jīng)濟社會發(fā)展相得益彰的新路徑，促進碳達峰碳中和目標實現(xiàn)。

（六）實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，著力培育新動能，塑造區(qū)域發(fā)展新優(yōu)勢

堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大明確提出：“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。”2015年3月，中共中央、國務院出臺《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，為加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略提供指導。2016年5月，中共中央、國務院印發(fā)《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，指出“把創(chuàng)新驅動發(fā)展作為國家的優(yōu)先戰(zhàn)略，以科技創(chuàng)新為核心帶動全面創(chuàng)新，以體制機制改革激發(fā)創(chuàng)新活力，以高效率的創(chuàng)新體系支撐高水平的創(chuàng)新型國家建設”。2019年3月，李克強總理在《政府工作報告》中對中國深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的成效進行了總結回顧，再次強調(diào)了繼續(xù)提升創(chuàng)新能力和效率的重要性。

為進一步推進實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，培育區(qū)域發(fā)展新動能，塑造區(qū)域發(fā)展新優(yōu)勢，本文認為可以重點從以下三個方面把握：

第一，強化國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略定位與布局。一方面，始終堅持創(chuàng)新在國家發(fā)展和現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，完善國家創(chuàng)新體系，持續(xù)深入推進實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略以及創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，為整體區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展培育新動能。例如，更加注重在互聯(lián)網(wǎng)信息、人工智能、集成電路、航天科技以及生物醫(yī)學等前沿領域的基礎研究和科技創(chuàng)新。另一方面，進一步建立完善跨區(qū)域創(chuàng)新資源整合與分工布局，根據(jù)各區(qū)域的比較優(yōu)勢塑造具有中國特色的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展新格局。其中，東部地區(qū)注重對原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新能力的培育，形成具有國際競爭力的科技創(chuàng)新增長極；中西部地區(qū)進一步重視對高精尖領域的創(chuàng)新驅動，形成具有地區(qū)基礎和特色的創(chuàng)新發(fā)展合作網(wǎng)絡［21］。

第二，加強知識產(chǎn)權保護，完善創(chuàng)新評價制度體系，提升企業(yè)技術創(chuàng)新能力和動力。一方面，進一步完善科技創(chuàng)新體制機制，加強對科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)權保護，完善國家和政府管理、激勵創(chuàng)新的相關政策及法律法規(guī)，營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境與氛圍。另一方面，繼續(xù)強化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，鼓勵支持企業(yè)加大研發(fā)投入，發(fā)揮大企業(yè)在技術創(chuàng)新方面的引領支撐作用，重視創(chuàng)新型中小微企業(yè)的創(chuàng)新成果。

第三，深入推進產(chǎn)學研用深度融合，激發(fā)人才創(chuàng)新活力。一方面，繼續(xù)貫徹落實“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的重大方針，大力發(fā)展一大批高水平研究型大學，積極推進國家重點科學實驗室建設，加強創(chuàng)新型、應用型、技能型人才培養(yǎng)，打造具有國際一流水平的科技創(chuàng)新領軍人才和隊伍，助力科技創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，深入推進高校、科研院所和企業(yè)科研力量的優(yōu)化配置及資源共享，強化相互間的產(chǎn)學研用對接，促進科技成果轉化與應用，搭建更加高效的新興技術轉移通道，助力構建更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

五、結束語

綜上所述，為有效解決中國經(jīng)濟面臨的“三重壓力”問題，一方面，需要對內(nèi)以供給側結構性改革為主線、不斷做大做強經(jīng)濟基礎、堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設，最終推動形成優(yōu)勢互補的高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；另一方面，需要對外堅持多邊主義、持續(xù)推進更高水平對外開放，主動對標高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。其中，加快構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局是重要實現(xiàn)途徑，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展則是主要目標和方向。

注 釋：

（1）“1+3+4+5+7”中，1即“我國經(jīng)濟韌性強，長期向好的基本面不會改變”的一個重要判斷；3即我國經(jīng)濟面臨著“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力判斷；4即“必須堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，必須堅持高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持穩(wěn)中求進，必須加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”四個必須規(guī)律性認識；5即重點把握“要正確認識和把握實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略目標和實踐途徑，要正確認識和把握資本的特性和行為規(guī)律，要正確認識和把握初級產(chǎn)品供給保障，要正確認識和把握防范化解重大風險，要正確認識和把握碳達峰碳中和”五個認知矛盾；7即部署了“宏觀政策要穩(wěn)健有效，微觀政策要持續(xù)激發(fā)市場主體活力，結構政策要著力暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，科技政策要扎實落地，改革開放政策要激活發(fā)展動力，區(qū)域政策要增強發(fā)展的平衡性協(xié)調(diào)性，社會政策要兜住兜牢民生底線”七個政策任務。

（2）“兩個大局”的第二階段即當發(fā)展到一定時期時，需要拿出更多力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展。

（3）2013年上海自貿(mào)區(qū)，2015年廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)，2017年遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西自貿(mào)區(qū)，2018年海南自貿(mào)區(qū)，2019年山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江自貿(mào)區(qū)，2020年北京、湖南、安徽自貿(mào)區(qū)。