綠色發(fā)展理念下農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的困局與對(duì)策

孫海濤，孟玉晗

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被提上議程，隨之所確立“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)發(fā)展之路，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)抬到了前所未有的戰(zhàn)略高度。然而，經(jīng)濟(jì)的急速增長(zhǎng)使經(jīng)濟(jì)效益長(zhǎng)期處于社會(huì)話語(yǔ)權(quán)的優(yōu)先地位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在發(fā)展過(guò)程中往往忽視環(huán)境效益，以至于出現(xiàn)大量農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和資源流失現(xiàn)象，給整個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)體系造成了巨大損害，也阻礙了農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)高質(zhì)量、可持續(xù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了化解這些難題，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，為農(nóng)業(yè)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的平衡提供了解決路徑，但實(shí)踐中該制度的實(shí)行卻面臨著法律體系乏力、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊以及監(jiān)管分散等困境。因此，在問(wèn)題導(dǎo)向下，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，既是中國(guó)農(nóng)業(yè)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)的重要戰(zhàn)略任務(wù)［1］，也是達(dá)成農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要。

1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制能否得到有效實(shí)施不僅涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)主體之間的公平問(wèn)題，也是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。然而，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制在實(shí)務(wù)中的實(shí)踐效果不甚理想，學(xué)界出現(xiàn)了否定、拋棄、動(dòng)搖該制度的聲音。因此，有必要對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的內(nèi)涵和意義進(jìn)行推導(dǎo)，以明晰該機(jī)制的現(xiàn)實(shí)價(jià)值以及亟待完善的理論邏輯。

1.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是以預(yù)防和修復(fù)被破壞的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為指向，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為依托，以對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行利益平衡為方式的一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)活動(dòng)［2］。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，則是將補(bǔ)償行為納入法治軌道，為其實(shí)踐提供確切、規(guī)范的制度細(xì)則和有力支撐。具體而言，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是依據(jù)公平公開(kāi)原則，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)利益關(guān)系進(jìn)行保障、平衡以及再分配的法律機(jī)制。

1.1.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制以保障農(nóng)民生存權(quán)為宗旨 法律的全部問(wèn)題都可歸結(jié)于權(quán)利和義務(wù)。法學(xué)就是權(quán)利義務(wù)之學(xué)［3］。而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，適宜的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是其最基礎(chǔ)的生存權(quán)利和利益訴求，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的重要依仗。面對(duì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展給農(nóng)業(yè)生態(tài)帶來(lái)的污染破壞以及龐大的人口總量所帶來(lái)的土地壓力，中國(guó)人際關(guān)系和農(nóng)業(yè)生態(tài)資源之間格外緊張的關(guān)系態(tài)勢(shì)給農(nóng)民生存權(quán)的保障造成了負(fù)面影響。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)法律的強(qiáng)制性規(guī)定，有效防范和化解對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染和破壞行為，為農(nóng)民的生活和生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境基礎(chǔ)。同時(shí)，該制度提高農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展質(zhì)量的目的訴求也在一定程度上緩和了人地矛盾。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制不僅保障了農(nóng)民的生存權(quán)，也為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)生態(tài)的和諧可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律支撐。

1.1.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型為激勵(lì) 雖然農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的核心是對(duì)獲益者和受損者等主體之間權(quán)益關(guān)系的平衡和再分配，但農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償并非簡(jiǎn)單的補(bǔ)償損害行為，而是以對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的保護(hù)、恢復(fù)以及后續(xù)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)作出的一攬子舉措。換言之，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)整體性的系統(tǒng)操作過(guò)程，對(duì)農(nóng)民等主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪康?，是著眼于?duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的修復(fù)，而補(bǔ)償?shù)姆绞揭膊⒉痪窒抻诂F(xiàn)金補(bǔ)償，還包括購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)償服務(wù)、分發(fā)補(bǔ)償產(chǎn)品以及進(jìn)行補(bǔ)償培訓(xùn)等多樣化、組合化的補(bǔ)償方法。因此，補(bǔ)償只是手段而非目的，通過(guò)補(bǔ)償手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，才是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的根本遵循。

1.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

1.2.1 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和法治的必然要求 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的公共屬性導(dǎo)致其具有顯著的外部性特征，進(jìn)而使得全體社會(huì)成員都對(duì)其享有一定的權(quán)利和義務(wù)。在這種情況下，很容易出現(xiàn)各種不公平的現(xiàn)象：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面對(duì)某些主體對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞行為，只能被動(dòng)承受損害后果和修復(fù)成本而無(wú)力反抗，想要通過(guò)司法途徑進(jìn)行維權(quán)卻又囿于收集證據(jù)能力的限制，落入舉證不能或舉證不足的困境。因此，在對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的弱勢(shì)地位進(jìn)行充分考慮之下，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制針對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)當(dāng)前和未來(lái)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)，過(guò)程始終都體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)公正價(jià)值的追求。不僅如此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制為農(nóng)民的利益訴求提供了法律上的依據(jù)和保障，為依法治國(guó)背景下實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良法善治做出了貢獻(xiàn)。

1.2.2 推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義 黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展高度重視，提出要以全社會(huì)之力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷滿(mǎn)足農(nóng)民美好生活需要?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根坻建在現(xiàn)代科學(xué)之上，其核心在于以現(xiàn)代科學(xué)理念、科學(xué)技術(shù)、科學(xué)手段等對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化和賦能，以創(chuàng)建一個(gè)既能保持優(yōu)良的農(nóng)業(yè)環(huán)境，又能實(shí)現(xiàn)資源高效轉(zhuǎn)化的農(nóng)業(yè)生態(tài)運(yùn)行體系。而科學(xué)技術(shù)和理念的應(yīng)用，必將對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活造成一定沖擊，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來(lái)額外成本。鑒于此，黨的十八大報(bào)告中要求“要建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展?，F(xiàn)階段，通過(guò)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的適用，能夠有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)熱情，發(fā)揮自上而下和自下而上的多方參與、協(xié)同作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，助力生態(tài)文明建設(shè)邁向更高階段。

2 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的實(shí)踐困局

2.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)立法的滯后

在依法治國(guó)成為共識(shí)的今天，中國(guó)法律制度建設(shè)已逐步走向系統(tǒng)化、體系化。但對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，卻顯露出籠統(tǒng)化、宏觀化等問(wèn)題，不僅沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)法律體系，散落在各法律法規(guī)中的規(guī)定也缺乏整體性的配套實(shí)施細(xì)則，由此導(dǎo)致實(shí)踐中，地方管理部門(mén)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中時(shí)常要面對(duì)一定程度上無(wú)法可依的窘境。中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制實(shí)行困難的一個(gè)重要原因，就在于缺乏體系化的專(zhuān)項(xiàng)法律制度保障。

在現(xiàn)有法律規(guī)定中，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容有一定提及，但都沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題作出具體說(shuō)明；其他散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院部門(mén)工作文件中的規(guī)定，也缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償程序等重要內(nèi)容的明確，使得在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)難以對(duì)該機(jī)制進(jìn)行具體把握（表1）。對(duì)于各省市頒布的《農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)條例》，也由于其地域性的特殊規(guī)定而難以處理跨區(qū)域間的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題［4］。針對(duì)性立法的不足，令法律難以發(fā)揮對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障作用，而配套實(shí)施細(xì)則的缺位，又讓該機(jī)制缺乏實(shí)踐操作性，進(jìn)一步導(dǎo)致補(bǔ)償主體模糊、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明、補(bǔ)償方式隨意等突出問(wèn)題的出現(xiàn)，嚴(yán)重制約了該機(jī)制的作用發(fā)揮和農(nóng)業(yè)生態(tài)的良性發(fā)展。

表1 中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系現(xiàn)狀

2.2 生態(tài)補(bǔ)償配套實(shí)施細(xì)則的缺位

法律的生命在于實(shí)施，作為生態(tài)補(bǔ)償中最重要的一環(huán)，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的生命力同樣要在實(shí)踐中體現(xiàn)。然而，一個(gè)法律機(jī)制能否得到有效實(shí)施，除了看其是否有足夠的理論支撐以外，還在于其是否具備統(tǒng)一明確的配套實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，由于多數(shù)地方政府規(guī)章并未提供具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償內(nèi)容，從而極大增加了該機(jī)制的實(shí)際操作難度，以至于補(bǔ)償過(guò)程往往因補(bǔ)償內(nèi)容的模糊而難以進(jìn)行到底，甚至出現(xiàn)某些補(bǔ)償過(guò)程無(wú)法確定受償主體的窘狀［5］。

除上述生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)立法體系缺失的問(wèn)題以外，在以生態(tài)補(bǔ)償為主題頒布實(shí)施的市一級(jí)地方政府規(guī)章中，明顯存在地區(qū)之間生態(tài)補(bǔ)償制度體系的發(fā)展不平衡、不充分現(xiàn)象。一些地方政府以規(guī)章的形式頒布實(shí)施了具體實(shí)施細(xì)則，為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐操作提供了制度保障：2021年4月，青島市生態(tài)環(huán)境局等14部門(mén)印發(fā)《青島市農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法》；2019年11月，蘇州市人民政府根據(jù)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》制定了《關(guān)于實(shí)施第四輪生態(tài)補(bǔ)償政策的意見(jiàn)》，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償內(nèi)容、責(zé)任主體等具體實(shí)施細(xì)則作出明確規(guī)定；2021年10月《南京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》開(kāi)始施行。然而，更多的城市存在生態(tài)補(bǔ)償辦法缺位現(xiàn)象。例如，2018年7月濟(jì)南市人民政府發(fā)布《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》這一原則性意見(jiàn)之后，并未再頒布統(tǒng)一性的生態(tài)補(bǔ)償具體辦法或細(xì)則，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)更難以確定。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)提升對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重視程度，生態(tài)補(bǔ)償配套實(shí)施細(xì)則的缺位問(wèn)題亟待解決。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制本身具有一定的公共和公益屬性，而中國(guó)幅員遼闊，地跨多個(gè)溫度帶，使得各地農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展參差不齊，所遭遇的生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)問(wèn)題也迥然相異。面對(duì)一些跨區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償要求，由于對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一明確的上位法規(guī)定，而各地又都是以自身的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)入補(bǔ)償程序，這導(dǎo)致各地不同的補(bǔ)償內(nèi)容之間無(wú)法形成有效合力，從而極大降低了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的制度效果，也使跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題呈現(xiàn)出逃避化和低效化等特點(diǎn)。

2.3 主體對(duì)綠色發(fā)展理念和生態(tài)補(bǔ)償制度的認(rèn)識(shí)不足

區(qū)別于傳統(tǒng)以犧牲生態(tài)效益來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)效益的粗放模式，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的實(shí)施，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向更加注重環(huán)保效益的可持續(xù)發(fā)展模式過(guò)程中的重要舉措，也是綠色發(fā)展理念得到貫徹落實(shí)的應(yīng)有之義。綠色發(fā)展理念本身具有公益性的內(nèi)涵，其所惠及的目標(biāo)是整個(gè)社會(huì)群體。農(nóng)業(yè)為立國(guó)之本，欲求建設(shè)高質(zhì)量、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應(yīng)廣泛吸收多方主體參與其中，而農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)過(guò)程最主要的參與主體就是農(nóng)民，農(nóng)民對(duì)綠色發(fā)展理念和生態(tài)補(bǔ)償制度的認(rèn)知不足，使其對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏了解，承擔(dān)了環(huán)境損害的實(shí)際后果而不自知，不僅損害了其自身利益，也進(jìn)一步導(dǎo)致其對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的積極性和參與度不斷降低。

除農(nóng)民之外，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的另一重要主體——政府部門(mén)也存在類(lèi)似的認(rèn)知不足問(wèn)題。與美國(guó)、日本和歐盟等國(guó)家不同，中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)仍以經(jīng)濟(jì)利益作為首要考慮標(biāo)準(zhǔn)，制定過(guò)程中也缺乏對(duì)環(huán)境資源狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及社會(huì)人文情況等因素的嚴(yán)謹(jǐn)考察，使得生態(tài)補(bǔ)償制度存在標(biāo)準(zhǔn)失衡等問(wèn)題，反映到實(shí)踐中就出現(xiàn)地方部門(mén)依據(jù)此進(jìn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，常常會(huì)陷入制度困惑的境地，使農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無(wú)法在生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展中發(fā)揮出應(yīng)有的作用［6］。可見(jiàn)，參與主體認(rèn)識(shí)上的缺失不僅讓農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制在實(shí)施中陷入困境，也令可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的理念浮于口號(hào)之中。

3 綠色發(fā)展理念下農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的優(yōu)化對(duì)策

3.1 明確公平公開(kāi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償原則

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償原則是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的邏輯來(lái)源和法理基礎(chǔ)，由于農(nóng)業(yè)生態(tài)具有顯著的外部性特征，使得在補(bǔ)償過(guò)程中權(quán)利義務(wù)主體往往難以明晰。因此，在開(kāi)發(fā)者保護(hù)、受益者補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上，明確公平、公開(kāi)的生態(tài)補(bǔ)償原則，可以為該機(jī)制高效運(yùn)行提供內(nèi)在支撐。在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民作出了較大犧牲，但其本身卻長(zhǎng)期處于社會(huì)的弱勢(shì)地位，面對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭受污染和破壞的頹勢(shì)，若仍由農(nóng)民自主承擔(dān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展成本，則明顯有失公允。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的實(shí)施，則兼顧了農(nóng)民主體的公平權(quán)益和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也體現(xiàn)出以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公平分配以及平等擔(dān)責(zé)為載體的公平正義價(jià)值的要求［7］。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制具有一定的社會(huì)公益性，為了實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)業(yè)生態(tài)的良性發(fā)展和惠及更多社會(huì)群體利益的目的，其實(shí)施過(guò)程也應(yīng)當(dāng)注重對(duì)公眾知情權(quán)的保障。

3.2 加強(qiáng)系統(tǒng)性專(zhuān)項(xiàng)立法，完善配套實(shí)施細(xì)則

農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一的整體，需要同樣宏觀統(tǒng)一的法律體系與之配套［8］。而欲要提高農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的體系化和完善程度，具有較高指導(dǎo)和規(guī)范意義的專(zhuān)項(xiàng)立法和實(shí)施準(zhǔn)則的制定就亟待提上議程。縱觀中國(guó)現(xiàn)行的法律體系，并沒(méi)有針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)定，生態(tài)保護(hù)的基本法仍以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為主，而《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》亦未對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行明確和細(xì)化。因此，想要推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母咝н\(yùn)行，當(dāng)務(wù)之急在于加強(qiáng)系統(tǒng)性專(zhuān)項(xiàng)立法，完善配套實(shí)施細(xì)則?，F(xiàn)階段，可以為《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋?zhuān)云鸬揭欢ǖ拿鞔_和補(bǔ)充作用；同時(shí)，對(duì)散見(jiàn)在各專(zhuān)門(mén)法中的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定也可以進(jìn)行具體和細(xì)化，包括明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t、目的、標(biāo)準(zhǔn)、主體、程序和方式，對(duì)補(bǔ)償過(guò)程中主體的權(quán)責(zé)歸屬進(jìn)行具象化規(guī)定等［9］，這些舉措的實(shí)行能夠?yàn)槲磥?lái)生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)立法和實(shí)施細(xì)則的制定做好理論鋪墊和制度準(zhǔn)備。

3.3 因地制宜優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償是以彌補(bǔ)生態(tài)受損者利益的方式來(lái)促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的活動(dòng)，因此對(duì)其制度設(shè)計(jì)中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、主體、程序和方式等有著較高要求。德國(guó)在CAP的體系下，針對(duì)地區(qū)之間生態(tài)狀況和種植作物的不同進(jìn)行區(qū)分補(bǔ)償：要求每公頃要有3種以上的作物以維持多樣性，同時(shí)對(duì)永久草地、敏感環(huán)境以及重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域都作出不同的定義和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［10］。通過(guò)這種對(duì)地區(qū)生物多樣性和農(nóng)業(yè)水土生態(tài)的保護(hù)，德國(guó)有效維護(hù)了農(nóng)業(yè)自然環(huán)境的良性發(fā)展［11］。因此，在制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定的過(guò)程中，地方政府和主管部門(mén)應(yīng)因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、因情施策，參照當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生態(tài)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣等要素，審慎確定符合本區(qū)域特殊性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)部門(mén)之間的溝通與協(xié)同，回應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際需求，不斷提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男屎妥饔茫瑢⑥r(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的運(yùn)行充分融入到本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的平衡中去。

3.4 拓展多元化的補(bǔ)償資金渠道

2021年9月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，提出要在加大縱向補(bǔ)償力度、突出縱向補(bǔ)償重點(diǎn)的同時(shí)拓展市場(chǎng)化融資渠道，加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償。一直以來(lái)，中國(guó)主要的補(bǔ)償資金都源于各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼和補(bǔ)助，特別是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。而隨著生態(tài)補(bǔ)償范圍和內(nèi)容的持續(xù)增加，補(bǔ)償過(guò)程出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的窘狀，不僅給政府財(cái)政造成了巨大資金壓力，還使生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程出現(xiàn)低效、尋租等亂象，不利于該制度的作用發(fā)揮和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的語(yǔ)境下，應(yīng)當(dāng)拓展多元化的補(bǔ)償資金融資渠道，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，通過(guò)創(chuàng)新補(bǔ)償融資和管理模式，提高補(bǔ)償資金在金融融資、公益基金以及社會(huì)募捐中的來(lái)源比例；同時(shí)，也要重視補(bǔ)償主體的主動(dòng)性和參與度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的熱情和力量，吸引企業(yè)主體的參與，提高補(bǔ)償資金的來(lái)源廣度和利用效率，以探索多元化補(bǔ)償資金渠道，保障生態(tài)補(bǔ)償制度的順利推行和持續(xù)發(fā)力。

3.5 建立多方主體參與的動(dòng)態(tài)監(jiān)管評(píng)估體系

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制能否發(fā)揮應(yīng)有作用，很大程度上取決于動(dòng)態(tài)監(jiān)管評(píng)價(jià)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。現(xiàn)行模糊的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)令監(jiān)管過(guò)程呈現(xiàn)疲敝之態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督管理部門(mén)之間職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明，無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。因此，各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償程序的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管體制，搭建從事前評(píng)估到事中監(jiān)管，再到事后追究和救濟(jì)的交互平臺(tái)，在多部門(mén)進(jìn)行信息共享的同時(shí)，發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的合力作用。同時(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)管評(píng)估系統(tǒng)的開(kāi)展要堅(jiān)持公開(kāi)透明原則，各監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核查并公示補(bǔ)償主體、分配方式和補(bǔ)償程序等重要內(nèi)容，將公平公開(kāi)原則貫徹到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜^(guò)程，以提高監(jiān)管程序的運(yùn)行效率，降低農(nóng)民等主體因信息不對(duì)等而導(dǎo)致利益受損等問(wèn)題。

除對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程實(shí)施的監(jiān)管之外，相關(guān)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的追責(zé)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染和破壞行為的執(zhí)法力度，增加污染者的違法成本，以減少農(nóng)業(yè)生態(tài)污染和破壞情況的出現(xiàn)，維護(hù)生態(tài)保護(hù)制度的權(quán)威性。通過(guò)監(jiān)管手段理順農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)之間的關(guān)系，來(lái)提高監(jiān)管在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制中的效率和作用［12］。同時(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)管評(píng)估機(jī)制也要發(fā)揮多方監(jiān)管的協(xié)同作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和媒體等主體的監(jiān)督力量，將社會(huì)群力納入到動(dòng)態(tài)監(jiān)管評(píng)估體系當(dāng)中。

4 小結(jié)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境根本改善不可能一蹴而就，仍然需要付出長(zhǎng)期艱苦努力，必須鍥而不舍、馳而不息”。因此，通過(guò)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的配套法律體系，不懈探尋經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益共贏的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)模式，破除農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的實(shí)施困境；同時(shí)堅(jiān)定綠色發(fā)展理念，走高質(zhì)量發(fā)展道路，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展的可行路徑。