農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題研究

劉雪

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 泰安 271000）

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國(guó)60周歲及以上人口數(shù)達(dá)到2.64億，占比約18.7%。隨著第一批農(nóng)民工年紀(jì)的增大，農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題逐漸成為眾多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)要想進(jìn)一步發(fā)展，就要積極推動(dòng)部分農(nóng)民工融入城市，享受與城鎮(zhèn)職工待遇相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工存在流動(dòng)性較強(qiáng)、對(duì)政策認(rèn)知度不足等問(wèn)題，即使政府出臺(tái)了相關(guān)優(yōu)惠政策，但參保率一直不高，到2017年底，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例僅為21.6%。針對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不高的問(wèn)題，本文提出相關(guān)建議，以期更好地推動(dòng)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決農(nóng)民工養(yǎng)老問(wèn)題。

1 研究背景

國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策主要分成三個(gè)階段，分別是模糊階段、明確階段以及重視階段。1991年出臺(tái)的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》提及了工傷保險(xiǎn)的相關(guān)條例；1994年《勞動(dòng)法》提出只要是簽訂勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工都需要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；1999年頒布的《關(guān)于貫徹兩個(gè)條例擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍加強(qiáng)基金征繳工作的通知》中規(guī)定，農(nóng)民工中所有的合同制職工都需要參加社會(huì)保險(xiǎn)，且必須是單位所在地的保險(xiǎn)；2001年《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》明確了保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限、計(jì)發(fā)辦法以及續(xù)接關(guān)系等；2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干研究》提出要建立農(nóng)民工工資的支付監(jiān)控制度，保障其合法權(quán)益。但是這些政策的保障對(duì)象主要是簽署了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工，目前仍有一半以上的農(nóng)民工屬于臨時(shí)工，用工單位并沒(méi)有與他們簽署勞動(dòng)合同。另外，國(guó)家前期出臺(tái)的相關(guān)政策以綱領(lǐng)性政策為主，缺乏具體的實(shí)施政策和操作方案。為美國(guó)本土居民對(duì)社會(huì)保障功能的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于移民[1]。Heimetal(2012)在對(duì)美國(guó)本地職工以及移民調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，本地職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率要高于非永久性移民[2]。Edmondsetal(2005)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金收入會(huì)對(duì)老年人家庭生活產(chǎn)生較大的影響，主要表現(xiàn)在居住安排方面[3]。Treas＆ Mazumdar(2002)的研究表明因?yàn)槔夏耆苏Z(yǔ)言不通、身體機(jī)能下降等，加上大部分老年人是與子女一塊移民到美國(guó)的，對(duì)新環(huán)境的恐懼導(dǎo)致老年人很難對(duì)除子女以外的其他人產(chǎn)生信任，這就限制了老年人的社交活動(dòng)，使其更加不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳頪4]。

國(guó)內(nèi)部分學(xué)者較為關(guān)注農(nóng)民工的參保意愿，并對(duì)其影響因素展開研究。如肖云、石玉珍(2005)對(duì)農(nóng)民工發(fā)放問(wèn)卷，進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的年齡、學(xué)歷等因素對(duì)參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿有顯著影響[5]。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)民工養(yǎng)老模式進(jìn)行總結(jié)。楊翠迎等(2006)將養(yǎng)老保險(xiǎn)體系劃分為三種模式：首先是擴(kuò)面型，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工所享受的待遇是相同的；其次是仿城型，就是在城鎮(zhèn)職工的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民工群體設(shè)計(jì)符合自身特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；最后是綜合保險(xiǎn)型，類似于擴(kuò)面型，即重新設(shè)計(jì)一個(gè)制度框架，這個(gè)框架的保障范圍要全面，要涵蓋農(nóng)民工的各項(xiàng)需求。另外有學(xué)者還深度分析當(dāng)前農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，并指出當(dāng)前存在的問(wèn)題[6]。楊輝(2008)認(rèn)為，目前農(nóng)民工繳費(fèi)比率過(guò)高，農(nóng)民工不舍得這筆錢，其次是農(nóng)民工就業(yè)變動(dòng)性較大，繳費(fèi)年限難以滿足，最后，養(yǎng)老政策因地而異，因此保險(xiǎn)關(guān)系的連續(xù)性較差[7]。梁瑞敏(2009)認(rèn)為當(dāng)前的相關(guān)養(yǎng)老政策所涉及的內(nèi)容沒(méi)有考慮到農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的真實(shí)需求[8]。張?？?2011)指出企業(yè)普遍看重企業(yè)利益，逃避繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用[9]。本文通過(guò)對(duì)以前的學(xué)者的論文進(jìn)行總結(jié)，總結(jié)了當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題，并提出一些解決方法。

2 文獻(xiàn)綜述

農(nóng)民工是中國(guó)的一種特有社會(huì)現(xiàn)象，國(guó)外學(xué)者對(duì)此研究并不多，但是國(guó)外有關(guān)人口遷移和移民養(yǎng)老的研究與農(nóng)民工養(yǎng)老問(wèn)題相似，可以借鑒。Sevak ＆ Schmidt(2007)認(rèn)

3 現(xiàn)存的問(wèn)題

3.1 農(nóng)民工自身對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投保的興趣不大

大多數(shù)農(nóng)民工不愿意參保是有原因的。首先，大部分的農(nóng)民工工資低、經(jīng)濟(jì)狀況較差，要承擔(dān)全家人的日?；ㄤN，所剩的工資十分有限，不愿意繳納費(fèi)用，并且政策條例規(guī)定，農(nóng)民工要連續(xù)15年繳納保費(fèi)才能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，這在一定程度上減弱了農(nóng)民工的參保意愿。其次，農(nóng)民工對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)知不足，受教育程度不高，流動(dòng)性比較強(qiáng)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏足夠的了解，導(dǎo)致農(nóng)民工的參保意愿比較低。所以這些農(nóng)民工在簽訂勞動(dòng)合同時(shí)并沒(méi)有檢查有無(wú)養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容，自身的社會(huì)權(quán)利得不到保障。農(nóng)民工的受教育程度也會(huì)影響農(nóng)民工的參保情況，農(nóng)民工的受教育程度越高，從外界接受的信息就會(huì)越多，對(duì)自身合法權(quán)益的維護(hù)意識(shí)就越強(qiáng)。

3.2 企業(yè)對(duì)農(nóng)民工繳納保險(xiǎn)的重視度不足

面對(duì)日益激烈的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，一些企業(yè)為提高競(jìng)爭(zhēng)力不斷削減成本。企業(yè)繳納12%的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，所以在雇傭農(nóng)民工時(shí)并不愿意簽訂勞動(dòng)合同。我國(guó)政府出臺(tái)了一系列政策，督促企業(yè)為簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是許多企業(yè)仍以各種手段逃避參保。

3.3 我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度不健全

首先，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法較晚，2010年才出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在此之前，并沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)企業(yè)做出明確的規(guī)定，而作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民工其合法權(quán)利更加沒(méi)有保障。雖然一些用工量較大的城市出臺(tái)了部分地方性法規(guī)，但是缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，以及各地之間的地區(qū)差異性，導(dǎo)致各地法規(guī)缺少銜接，法律的權(quán)威性不足。其次，法律法規(guī)不健全，政府對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)管制度不完善，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)逃避參保、繳費(fèi)等問(wèn)題。

3.4 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難的原因有很多，其中一個(gè)重要的原因就是我國(guó)國(guó)土面積遼闊，各地的實(shí)踐模式存在很大的差異。目前我國(guó)由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要衍生出四種模式，分別是“融入型”、“仿城型”、“綜合保險(xiǎn)型”以及“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)型”，這四種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)。四種模式之間有一定的共通之處，但更多的是差異性，繳費(fèi)途徑、待遇給付的不同使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)快速的轉(zhuǎn)移接續(xù)。我國(guó)各地政府都在不同程度上開始重視農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題，使我國(guó)在農(nóng)民工養(yǎng)老領(lǐng)域快速發(fā)展，取得了一定的成效，但每種模式都是獨(dú)立的，且因地區(qū)而異，導(dǎo)致我國(guó)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高。

3.5 勞動(dòng)力市場(chǎng)供過(guò)于求

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的《2006年就業(yè)面臨的問(wèn)題及政策建議》報(bào)告，2006年16歲以上人口增長(zhǎng)達(dá)到高峰。勞動(dòng)力資源增量有17700多萬(wàn)人，預(yù)計(jì)全年城鎮(zhèn)需要安排就業(yè)總量逾2500萬(wàn)人。當(dāng)前每年的就業(yè)人數(shù)劇增，勞動(dòng)力崗位相對(duì)不足，此外，還有一些問(wèn)題，例如工作要求高、工資低、雇主態(tài)度差、沒(méi)有社會(huì)保障等。在這樣的環(huán)境下，農(nóng)民工不得不降低找工作的標(biāo)準(zhǔn)，甚至放棄養(yǎng)老保險(xiǎn)等權(quán)利。

4 建議方案

4.1 了解農(nóng)民工的訴求，提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)

為了保障農(nóng)民工的切身利益，改善當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施，要進(jìn)一步了解農(nóng)民工的訴求和自身的想法。政府部門要定期走訪一些農(nóng)民工，與他們面對(duì)面交流，真正了解他們的真實(shí)需求。

政府部門通過(guò)鼓勵(lì)用工單位與社會(huì)公益機(jī)構(gòu)開展相關(guān)講座、舉辦線下志愿活動(dòng)、加強(qiáng)線上短視頻平臺(tái)的宣傳等方式，開展法律知識(shí)普及，并免費(fèi)給農(nóng)民工群體提供法律援助，對(duì)用工單位加強(qiáng)法律監(jiān)督，建立意見信箱，24小時(shí)接受社會(huì)舉報(bào)，對(duì)違法企業(yè)提高曝光度，加大懲罰力度，提高農(nóng)民工的社會(huì)地位。

4.2 加速社會(huì)保障制度的立法工作，對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)督

目前我國(guó)的社會(huì)保障制度大多停留在規(guī)定或者辦法層面，尚未完全上升到法律層面?，F(xiàn)有的政策中針對(duì)農(nóng)民工的政策可操作性不大，或者是操作起來(lái)比較復(fù)雜，農(nóng)民工相應(yīng)權(quán)利的落實(shí)得不到監(jiān)督，也沒(méi)有有力的制裁措施。因此，我國(guó)需要盡快出臺(tái)社會(huì)保障法，將包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的所有群體的社會(huì)保險(xiǎn)都以法律的形式規(guī)定下來(lái)，明確政府、企業(yè)、個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，制定明確的懲罰措施，讓農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)得到法律的保護(hù)，使違法行為得到應(yīng)有的制裁。

4.3 進(jìn)一步完善我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國(guó)內(nèi)的學(xué)者持不同觀點(diǎn)，各地也有不同的運(yùn)行模式。一種觀點(diǎn)是，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該納入現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中。這種模式有助于實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，但是這種模式也存在弊端，繳費(fèi)比率較高，繳費(fèi)年限長(zhǎng)，農(nóng)民工負(fù)擔(dān)較重且轉(zhuǎn)移續(xù)接難度大。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立農(nóng)民工個(gè)人賬戶制度，可以提供一個(gè)低繳費(fèi)的保險(xiǎn)平臺(tái)，對(duì)農(nóng)民工的參保積極性有一定的激勵(lì)作用，并且方便關(guān)系的轉(zhuǎn)接，可以適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定的特點(diǎn)。但這種模式也存在一些弊端，如在確認(rèn)農(nóng)民個(gè)人賬戶后，會(huì)影響城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，未來(lái)不僅會(huì)造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合困難，還會(huì)對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政補(bǔ)貼造成一定的影響。總體而言，目前實(shí)施的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的保障制度兼顧公平與效率，具有合理性。針對(duì)現(xiàn)行制度提出以下建議。

4.3.1逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌

目前我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)要逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。政府在充分了解各地養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異性的基礎(chǔ)上，要因地制宜，對(duì)不同地區(qū)采用針對(duì)性的政策，并提供經(jīng)濟(jì)支持，帶動(dòng)各地的統(tǒng)籌積極性，共同推動(dòng)我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)走向全國(guó)統(tǒng)籌。落實(shí)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，首先要引入新制度，改革舊制度。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，以解決需求大但經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的農(nóng)民工群體的養(yǎng)老問(wèn)題。其次，建立全國(guó)性的社會(huì)保險(xiǎn)核算中心。計(jì)算全國(guó)不同省市的流動(dòng)人口數(shù)及相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)基金數(shù)，并由專門的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)來(lái)管理、支配這些資金，政府部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，使基金運(yùn)營(yíng)科學(xué)化、合理化。最后，建立社會(huì)保障的預(yù)估體系。有關(guān)部門要做好每年的基金預(yù)決算，建立健全基金結(jié)構(gòu)體系，并加強(qiáng)管理，以確保基金充足。在此基礎(chǔ)上，各相關(guān)部門要明確自身的責(zé)任，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，及時(shí)調(diào)撥資金，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)資金及時(shí)、合理分配。

4.3.2在全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進(jìn)行繳費(fèi)年限累計(jì)

當(dāng)前我們國(guó)家農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)各省市之間差異性較大，使得各省市之間養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)較為困難，加上農(nóng)民工負(fù)擔(dān)大，就業(yè)不穩(wěn)定，這就意味著目前大部分農(nóng)民工被迫放棄繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是如果實(shí)行了全國(guó)統(tǒng)籌，農(nóng)民工就不用擔(dān)心工作的變動(dòng)、工作地點(diǎn)的變化而導(dǎo)致前期繳費(fèi)浪費(fèi)，繳費(fèi)不再受到地域的限制，其參保積極性也會(huì)隨之顯著提高。

4.3.3建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)調(diào)節(jié)機(jī)制

受到我國(guó)傳統(tǒng)觀念的影響，外出務(wù)工人員大多數(shù)還是會(huì)回到故鄉(xiāng)，這時(shí)他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)也會(huì)隨之回到農(nóng)村地區(qū)，政府要建立對(duì)應(yīng)的返鄉(xiāng)調(diào)節(jié)機(jī)制，使返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，將個(gè)人賬戶中的存儲(chǔ)額和按規(guī)定核算的待遇按照相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中，按照農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定享受相應(yīng)的待遇。

4.3.4分賬運(yùn)行

要想使農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)久發(fā)展，分賬運(yùn)行具有重要意義，相關(guān)部門要按照規(guī)定執(zhí)行分賬制度，經(jīng)過(guò)計(jì)算得出相應(yīng)的扣費(fèi)比例，從企業(yè)繳納的養(yǎng)老金中按照這一比例扣除，用扣除的這部分錢建立個(gè)人賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶和農(nóng)民工個(gè)人繳納費(fèi)用這兩部分組成，減少個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的情況，做實(shí)個(gè)人賬戶。

4.4 為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境條件

農(nóng)民工具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，這就要求現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)既要規(guī)范、科學(xué)，又要業(yè)務(wù)熟練，管理統(tǒng)一。因此，首先，各省市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，還要加強(qiáng)與臨近省市的聯(lián)系與合作，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)辦理手續(xù)，精簡(jiǎn)辦公，同時(shí)采用線上辦理、手機(jī)自助辦理、線下辦理等方式，制定統(tǒng)一的辦理手續(xù)及流程，節(jié)省辦理時(shí)間。其次，農(nóng)民工保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移也對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的管理手段提出了要求。要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，重視平臺(tái)和信息建設(shè)，通過(guò)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)密切追蹤農(nóng)民工的需求變化，提高工作人員的服務(wù)質(zhì)量和效率。