多元化糾紛解決機(jī)制地方實(shí)踐研究

孫曉芳

中共昌吉回族自治州委員會黨校，新疆 昌吉 831100

一、建立多元化糾紛解決機(jī)制的重大意義

（一）滿足人民群眾多元化的司法需求

堅(jiān)持以人民為中心的司法理念，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能夠感受到公平正義是我們司法為民服務(wù)一直以來的追求。人民群眾對于公平正義的追求，不僅僅體現(xiàn)在實(shí)體的結(jié)果上，更體現(xiàn)在為追求實(shí)體公正而必經(jīng)的程序上。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利益更加多元化，矛盾糾紛不可避免地隨之而來。面對當(dāng)前社會矛盾糾紛的多樣性和復(fù)雜性，建立多元化糾紛解決機(jī)制平臺，人民群眾可以選擇采取人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁調(diào)解等多種非訴訟方式來化解矛盾糾紛，有利于不同需求的當(dāng)事人選擇適合的糾紛解決途徑。

（二）優(yōu)化司法資源合理配置，提高訴訟效率、節(jié)約司法成本

隨著人民群眾法治意識的不斷覺醒，更多的人愿意運(yùn)用法律的方式解決矛盾糾紛，但我們的國情決定了能夠通過法院解決的案件是有限的，如何在有限的司法資源下，更加合理高效的解決矛盾糾紛，是我們必須認(rèn)真思考的問題。多元化糾紛解決機(jī)制可以有效配置司法資源，更加有利于矛盾糾紛的化解。多元化糾紛解決機(jī)制使矛盾糾紛能夠繁簡分流，采取非訴訟方式化解矛盾糾紛能使一些專業(yè)性問題進(jìn)入“綠色通道”達(dá)到方便、快捷、高效的解決方案，避免了司法審判程序時(shí)間長、耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力的弊端；在司法程序內(nèi)部進(jìn)行案件的繁簡分流，把好司法審判的入口關(guān)口，使一些簡單的糾紛能夠通過司法審判之外的糾紛解決方式及時(shí)化解，避免浪費(fèi)司法資源，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。

（三）完善國家治理體系中糾紛化解格局的重要舉措

在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容?？v觀世界上發(fā)展比較好的一些國家，我們會發(fā)現(xiàn)，這些國家的各項(xiàng)制度體系一般都比較完善，這其中當(dāng)然的包含了法律制度體系。因此，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，簡而言之，是國家治理的制度化。“國家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵1]隨著全面依法治國的深入推進(jìn)，我們國家的法律制度體系日臻完善。多元糾紛解決機(jī)制是國家治理體系中社會治理中的重要內(nèi)容，能夠不斷提高社會治理能力，提升社會治理水平。

二、C州多元化糾紛解決機(jī)制工作的具體做法

（一）搭建訴調(diào)對接“三級聯(lián)動”工作平臺

依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集治安調(diào)解信訪為一體的綜合治理平臺，充分利用其標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)解室等硬件設(shè)施和人員配備優(yōu)勢，在全州各縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立人民調(diào)解組織，各級法院設(shè)立巡回審判站點(diǎn)暨訴調(diào)對接工作站，負(fù)責(zé)辦理所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以調(diào)處的各類民事糾紛、輕微刑事案件。由人民調(diào)解員負(fù)責(zé)日常接待和調(diào)處糾紛，發(fā)揮貼近基層一線、熟悉民意社情的優(yōu)勢，確保訴調(diào)對接實(shí)現(xiàn)“全日制”運(yùn)轉(zhuǎn)。建立起法院、司法局、信訪局為一級，業(yè)務(wù)庭與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所、信訪辦為一級，擔(dān)任人民調(diào)解指導(dǎo)員的法官與人民調(diào)解員為一級的三級聯(lián)動格局。

（二）建立訴前調(diào)解長效機(jī)制

各縣市司法局法律援助工作站進(jìn)駐法院開展訴前調(diào)解工作，重點(diǎn)對事實(shí)清楚、爭議不大的簡單民事糾紛進(jìn)行訴前調(diào)解。由法院選派審判經(jīng)驗(yàn)、調(diào)解技巧豐富、綜合素質(zhì)高的審判員組成民事審判庭重點(diǎn)辦理速裁案件，對簡易民事糾紛，簡化辦案程序，以簡便方式聯(lián)系當(dāng)事人，通過現(xiàn)場、假日、集中、異地等方式靈活調(diào)解，確?？焖僬{(diào)解、即時(shí)履行，減少訴累的良好效果。

（三）建立人民調(diào)解員培訓(xùn)、考核機(jī)制

各縣市法院審判業(yè)務(wù)庭與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立人民調(diào)解工作長效機(jī)制。業(yè)務(wù)庭法官與對應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解員對接，指導(dǎo)轄區(qū)人民調(diào)解工作，共同參與轄區(qū)矛盾糾紛的調(diào)處。同時(shí)與司法局聯(lián)合不定期對人民調(diào)解員的調(diào)解能力、收結(jié)案率、調(diào)解成功率、調(diào)解周期等情況進(jìn)行考核，并將司法調(diào)解與人民調(diào)解銜接聯(lián)動工作納入目標(biāo)管理考核評價(jià)體系，明確確定各審判業(yè)務(wù)庭室的責(zé)任、目標(biāo)，每半年對工作的開展情況進(jìn)行通報(bào)，扎實(shí)推進(jìn)此項(xiàng)工作的開展。

（四）建立巡回審判工作常態(tài)化機(jī)制。

各縣市法院以定期巡回審判工作為載體，進(jìn)一步推進(jìn)訴調(diào)對接工作。各審判業(yè)務(wù)庭每月在固定時(shí)間、定點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展巡回審判，指導(dǎo)人民調(diào)解員開展矛盾糾紛調(diào)解、法制宣傳，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道解決涉訴信訪案件。

三、C州開展多元化糾紛解決機(jī)制工作中存在的問題

（一）多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)配套機(jī)制有待完善

多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行需要有相關(guān)的工作機(jī)制與之配套才能更好地發(fā)揮其作用。多元化矛盾糾紛解決機(jī)制在運(yùn)行過程中，相關(guān)配套的平臺建設(shè)、工作機(jī)制、保障機(jī)制還不夠完善。

1．相關(guān)配套的平臺建設(shè)有待完善。訴與非訴銜接平臺之間信息過濾平臺還沒有充分發(fā)揮作用；訴與非訴的銜接流程和工作制度還不成熟；與行政機(jī)關(guān)之間溝通聯(lián)絡(luò)，共同化解矛盾糾紛的機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用；與人民調(diào)解組織之間相互協(xié)作、相互指導(dǎo)的力度不夠；與仲裁機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2．相關(guān)的工作機(jī)制有待完善。雖初步建立了特邀調(diào)解員制度，但對特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員的準(zhǔn)入、退出、使用等問題沒有形成一套有效的運(yùn)行機(jī)制；沒有建立法院專職調(diào)解組織和調(diào)解員制度，不利于法官精英化、調(diào)解工作專業(yè)化的發(fā)展要求。

3．相關(guān)的保障機(jī)制有待完善。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各相關(guān)行政部門支持社會各界積極參與的社會多元化矛盾糾紛解決機(jī)制有待完善；在經(jīng)費(fèi)保障、人員的激勵(lì)與培訓(xùn)、相關(guān)理論研究和宣傳等方面，需要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w工作建立相關(guān)的保障機(jī)制并抓好落實(shí)。

（二）法院在訴源治理工作中存在偏差

習(xí)近平總書記十分重視訴源治理工作，曾指出“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病?！秉h的十九大以來，黨和國家對社會治理提出了新的要求，訴源治理就是創(chuàng)新社會治理理念在社會矛盾預(yù)防和化解領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。實(shí)踐中，溯源治理工作還存在相應(yīng)的問題。一是定位認(rèn)識不清晰，法院實(shí)際扮演著主導(dǎo)地位；二是目標(biāo)理解不到位，忽視源頭治理、綜合治理；三是考核指標(biāo)待完善，系統(tǒng)性指標(biāo)體系有待建立；四是工作重心偏重調(diào)解，忽視司法裁判的指引作用。

四、完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制地方立法

多元化矛盾糾紛解決機(jī)制本身就是采取多種方式化解矛盾糾紛的一種制度，全國各地區(qū)矛盾糾紛的差異性較大，面對當(dāng)前多元化矛盾糾紛解決機(jī)制缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力，人民調(diào)解、仲裁等民間糾紛解決方式與訴訟方式在化解矛盾糾紛時(shí)具體的分工和作用的領(lǐng)域仍不清晰，調(diào)解工作的靈活性與依法調(diào)解之間的沖突未得到平衡等，這些事件中存在的問題可以結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平嘗試在地方立法當(dāng)中進(jìn)行明確，從而使多元化矛盾糾紛解決機(jī)制充分發(fā)揮作用。[2]

（二）完善多元化糾紛解決機(jī)制平臺建設(shè)，積極推動訴非銜接工作保障機(jī)制的健全

1．加強(qiáng)訴非銜接工作平臺建設(shè)

（1）加強(qiáng)平臺載體建設(shè)。一是積極謀劃爭取成立獨(dú)立編制的訴調(diào)對接辦公室，配備專門的工作人員，綜合管理訴非銜接事務(wù)。通過綜合管理、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、督促等職能的發(fā)揮，強(qiáng)化訴調(diào)對接資源整合利用，積極推動訴非銜接工作專業(yè)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化運(yùn)行；二是建議將訴調(diào)對接平臺與立案大廳、訴訟服務(wù)中心、司法局法律援助中心進(jìn)行一體化建設(shè)，形成綜合性立案服務(wù)大廳，其中設(shè)置職責(zé)分工明確的多間專門調(diào)解室；三是建議與多家單位合作建立訴非銜接載體，可以通過巡回工作站、調(diào)解站、社區(qū)“百姓說事、法官說法”工作站等多種平臺，為群眾提供有效解決糾紛的渠道。

（2）規(guī)范訴非銜接制度流程。建議從法院內(nèi)部和外部兩個(gè)方面著手做好訴非銜接制度的規(guī)范。一方面以立案、訴訟服務(wù)、速裁、訴調(diào)一體化推進(jìn)思路，進(jìn)一步明確各自職責(zé)，規(guī)范工作方式、程序、流程，立案庭做好案件信息的甄別、篩查，訴訟服務(wù)中心做好矛盾糾紛的疏導(dǎo)化解、速裁庭室做好速調(diào)速決，訴調(diào)對接中心做好協(xié)調(diào)督促工作，各司其職，強(qiáng)化各部門之間的協(xié)調(diào)配合，有效形成“大立案、大調(diào)解、大速裁”銜接有序的格局；另一方面立案庭和訴調(diào)中心通過規(guī)范制度流程，密切配合審判業(yè)務(wù)庭，做好案件的有序流轉(zhuǎn)、及時(shí)處理。

（3）深化與相關(guān)部門的對接合作。繼續(xù)深化與司法局、人力資源和社會保障局、工商、衛(wèi)生醫(yī)療、交警大隊(duì)、銀行、保險(xiǎn)公司等部門的對接與合作，根據(jù)各行業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際情況，可以嘗試以行業(yè)協(xié)會形式成立行業(yè)糾紛調(diào)解中心，法院可以就專門的行業(yè)糾紛化解工作與這些部門開展合作，共同化解各類矛盾糾紛。

2．完善相關(guān)工作機(jī)制

（1）完善特邀調(diào)解員名冊制度。進(jìn)一步完善特邀調(diào)解員名冊管理制度，從特邀調(diào)解員的選聘方式開始把好入口關(guān)，確保人民群眾信任、真正具備調(diào)解能力又愿意從事人民調(diào)解的人員能夠進(jìn)入到名冊之內(nèi)；另一方面對于進(jìn)入到名冊管理之內(nèi)的特邀人民調(diào)解員要實(shí)施必要的考評，考評結(jié)果將作為特邀調(diào)解員退出名冊管理的重要參考要素之一，真正做到特邀調(diào)解員的動態(tài)管理機(jī)制。

（2）逐步推進(jìn)專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。在多元化矛盾糾紛解決機(jī)制工作中專職調(diào)解員有其專業(yè)優(yōu)勢，無論是從法院系統(tǒng)司法改革來考慮還是從化解矛盾糾紛、法官精英化等因素的考慮，在法院內(nèi)逐步推進(jìn)專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)將成為一種趨勢，因此，建議有意識的逐步培養(yǎng)一批專職調(diào)解員，推進(jìn)調(diào)解員專業(yè)化發(fā)展道路。

（3）推動建立律師調(diào)解員制度。在邀請法律援助中心進(jìn)駐法院開展相關(guān)調(diào)解和法律援助工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動建立律師調(diào)解員制度。建議司法行政部門、律師協(xié)會進(jìn)行洽談，在法律援助中心的基礎(chǔ)上建立適合本土發(fā)展需要的律師調(diào)解員制度，邀請優(yōu)秀的職業(yè)律師協(xié)助法官開展調(diào)解工作，鼓勵(lì)律師作為中立的第三方參與到多元糾紛解決機(jī)制工作中來。

3．完善相關(guān)的保障機(jī)制

在多元糾紛解決機(jī)制工作開展中法院要主動作為，爭取形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、相關(guān)部門支持、社會各界積極參與”的一種全社會共同推進(jìn)的多元化糾紛解決機(jī)制的大格局；法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的職能部門或者指定專人負(fù)責(zé)訴調(diào)對結(jié)的日常工作，積極開展對相關(guān)人員的知識培訓(xùn)，開展日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過定點(diǎn)掛鉤、聯(lián)席會議等方式，幫助提高非訴訟糾紛解決機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的法律水平和處理糾紛的能力，使其較好地?fù)?dān)任起解決糾紛的職責(zé)。

4．以系統(tǒng)思維全面深入推進(jìn)法院訴源治理

（1）明確自身定位，推動多元共治。訴源治理是社會治理體系一個(gè)重要組成部分，也是一項(xiàng)系統(tǒng)性長遠(yuǎn)工程，不是由法院單打獨(dú)斗就能夠完成，而是需要全社會形成合力共同推進(jìn)。在這項(xiàng)工程中，人民法院應(yīng)當(dāng)不斷提升站位、明晰定位，既不能越俎代庖，也不能失位缺位，而是應(yīng)當(dāng)在黨委堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮推動、規(guī)范、保障作用，積極提供法治保障，確保工作取得實(shí)效。法院要繼續(xù)轉(zhuǎn)變思路，樹牢系統(tǒng)思維觀念，推動社會各方力量以及各行政部門共同形成合力，推動訴源治理多元共治。

（2）發(fā)揮法院優(yōu)勢，提供有力支撐。訴源治理強(qiáng)調(diào)要把前端治理置于政府治理的優(yōu)先地位，盡量在源頭上進(jìn)行治理，消除社會問題發(fā)生的根源。前端治理則意味著各治理部門要轉(zhuǎn)變治理思路，化被動為主動，防范或消解社會安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，從應(yīng)對型治理轉(zhuǎn)向預(yù)防型治理。要充分運(yùn)用長期以來后端解紛所積累的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，為前端治理提供有力支撐和保障。

（3）完善績效考核，促進(jìn)正向激勵(lì)。有效的績效考核可以發(fā)揮激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用，可以將考核結(jié)果這個(gè)抽象的概念轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鲿r(shí)間這個(gè)具象概念。本文建議：一是完善考核方式，訴源治理績效考核的落點(diǎn)在基層，基層減負(fù)的指向也在基層，需要統(tǒng)籌兼顧二者之間的關(guān)系，以基層減負(fù)為基本要求，從各環(huán)節(jié)抽離出幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，嵌入現(xiàn)有考核體系；二是改良考核指標(biāo)，當(dāng)前考核指標(biāo)的設(shè)置都傾向于追求短期效果，在一定程度忽視了訴源治理的長期性；三是注重考核反饋，訴源治理考核只是手段，其結(jié)果的應(yīng)用也絕不能止步于分?jǐn)?shù)統(tǒng)計(jì)和當(dāng)年獎(jiǎng)懲，有針對性地對考核對象的工作推進(jìn)提出可行的意見建議，幫助其提升市域社會治理的意識、能力和方法，以達(dá)到助力市域社會治理實(shí)效的初衷。

（4）注重協(xié)調(diào)互補(bǔ)，防范割裂對立。訴源治理與訴訟解紛在助力市域社會治理的理念和工作方式上雖有差異，但最終的目的都是預(yù)防和化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會和諧，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。人民法院通過對具體案例的審判，也可以實(shí)現(xiàn)“審一案、推全案、管類案、減量案”，對于強(qiáng)化全社會的規(guī)則意識、法治意識，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正的市域社會治理現(xiàn)代化具有指導(dǎo)意義。