城市管理綜合行政執(zhí)法問題與解決策略

林信章

福建省福州市閩侯縣城鄉(xiāng)建設(shè)管理監(jiān)察大隊(duì)，福建 福州 350000

城市管理綜合行政執(zhí)法直接關(guān)系到城市形象和城市治理法治化水平。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出：要深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作。目前來看，雖然各區(qū)域城市管理綜合行政執(zhí)法工作取得了階段性成果，但仍舊存在一些問題，需要采取有效措施予以解決。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法的必要性

（一）助力城市發(fā)展

城市管理綜合行政執(zhí)法在維護(hù)城市環(huán)境秩序、推動城市蓬勃發(fā)展中具有至關(guān)重要且不可替代的作用[1]。通過有序開展城市管理綜合行政執(zhí)法活動，可有效避免各類行政違法、違章的情況出現(xiàn)，進(jìn)而為廣大人民群眾提供一個(gè)安居樂業(yè)、和諧的生活氛圍，提升人民群眾生活幸福度，并為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。如，依托于城市管理綜合行政執(zhí)法工作，城市公園將會越來越有品質(zhì)，移步換景、如在畫中的愿望也會得以實(shí)現(xiàn)；環(huán)衛(wèi)設(shè)施將會越來越有溫度，公共廁所環(huán)境這一民生問題將得以有效解決；市政設(shè)施將會越來越有特色，城市“衰老”現(xiàn)象將會得到有效緩解。休閑座椅、候車?yán)鹊雀綄僭O(shè)施的改造和提升，可以有效提升城市整潔程度；為民服務(wù)越來越有實(shí)招，依靠城市管理綜合行政執(zhí)法工作，惠民政策、惠企服務(wù)可以得到有效落實(shí)，市場主體對綜合行政執(zhí)法部門的滿意度有明顯提升。

（二）弘揚(yáng)法治精神

城市管理綜合行政執(zhí)法工作是政府公共服務(wù)性的重要體現(xiàn)之一，其存在的目的和價(jià)值是滿足人民群眾的利益和需求，保障和維持城市高效、協(xié)調(diào)運(yùn)行，確保城市功能正常發(fā)揮[2]。而城市管理綜合行政執(zhí)法水平的高低最終要通過法律效應(yīng)和社會效益來進(jìn)行顯現(xiàn)。城市管理通過依法行政、綜合行政執(zhí)法，可以以最低的執(zhí)法成本，最大限度地促進(jìn)城市高效運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)城市社會、經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

（三）提高行政效率

就城市管理執(zhí)法活動的特征來看，執(zhí)法人員所面對的管理對象具有復(fù)雜性，且執(zhí)法人員不具有等同于公安執(zhí)法的預(yù)防犯罪和制止犯罪的執(zhí)法權(quán)，這既為執(zhí)法人員展開相關(guān)工作增添了難度，也對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為提出了更高的要求。通過綜合行政執(zhí)法的有效落實(shí)，可組建一支具有快速反應(yīng)、機(jī)動決策等能力的執(zhí)法隊(duì)伍，有助于提高行政執(zhí)法效率。

二、城市管理綜合行政執(zhí)法存在的問題

（一）相關(guān)法律不健全，綜合行政執(zhí)法工作開展受限

習(xí)近平總書記指出：城市治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。城市管理綜合行政執(zhí)法工作是推進(jìn)城市治理的重要舉措和有效手段。但就目前來看，推動綜合行政執(zhí)法工作開展的相關(guān)法律還存在一定的不足：在立法方面，全國沒有統(tǒng)一的城市管理方面的行政法規(guī)和法律，各地的地方法規(guī)也不太健全，導(dǎo)致綜合行政執(zhí)法工作難以得到高質(zhì)量開展。

（二）執(zhí)法程序不規(guī)范，綜合行政執(zhí)法效能降低

執(zhí)法程序不規(guī)范不僅不利于城市管理向科學(xué)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，也會導(dǎo)致執(zhí)法效能降低。執(zhí)法程序不規(guī)范主要體現(xiàn)為：執(zhí)法人員未能按照法定權(quán)限執(zhí)法、適用法律不具有準(zhǔn)確性、執(zhí)法過程中未能依法出示執(zhí)法證并記錄執(zhí)法全過程、文書制作不規(guī)范、協(xié)管人員濫執(zhí)法。為規(guī)范城市管理執(zhí)法，提升城市管理水平，規(guī)范執(zhí)法程序十分有必要。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善

有力的監(jiān)督可促使城市管理綜合行政執(zhí)法部門依法執(zhí)法、安全執(zhí)法、理性執(zhí)法，進(jìn)而提高工作效能，并使其在人民群眾心中具有良好的形象[3]。但就目前來看，城市管理綜合行政執(zhí)法存在監(jiān)督機(jī)制不完善的問題：“官官相護(hù)”的不良習(xí)俗依舊存在，各權(quán)力機(jī)關(guān)之間缺乏有效的監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督存在滯后性，不能切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督成效；外部監(jiān)督落實(shí)困難，受到內(nèi)在因素和外在因素的影響，人民群眾不具有監(jiān)督積極性；與監(jiān)督有關(guān)的法律法規(guī)落后，不能對綜合行政執(zhí)法工作展開科學(xué)性指導(dǎo)。

三、解決城市管理綜合行政執(zhí)法問題的策略

（一）積極完善相關(guān)法律，提高城市管理綜合行政執(zhí)法效能

法令行則國治，法令弛則國亂。在推進(jìn)全面依法治國的當(dāng)下，政府部門應(yīng)當(dāng)積極完善相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法工作有序開展[4]。

首先，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律，使執(zhí)法人員有法可依。綜合行政執(zhí)法背景下，為明確各個(gè)部門職責(zé)，劃清權(quán)責(zé)界限，各個(gè)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際工作內(nèi)容和管理實(shí)際，打造完善的專屬法律。如，公安部門應(yīng)當(dāng)不斷完善落實(shí)《治安管理處罰法》、環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)主動完善優(yōu)化《環(huán)境保護(hù)法》。同時(shí)，這也可以有效改善城市管理綜合行政執(zhí)法“借法執(zhí)法”的不良現(xiàn)象。切實(shí)有效落實(shí)“依法行政、以法管城”的理念，可不斷推動城市管理從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。例如：通過深化“城管+律師”工作模式，可依托法律條款和前期典型，有效解決執(zhí)法過程中遇到的“疑難雜癥”，以此破解城市執(zhí)法難題；執(zhí)法人員通過不斷夯實(shí)理論基礎(chǔ)知識，做到以考促學(xué)、以學(xué)促用，可有效提高自身法治意識，提升自身執(zhí)法能力，以為優(yōu)化城市形象助力。合理運(yùn)用法律條款，實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)辦案，可踐行“法治”城市管理，助力城市有序發(fā)展。

其次，要完善行政法規(guī)，進(jìn)一步優(yōu)化提高行政執(zhí)法能力水平[5]。例如：為深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，從根源上解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題，并促進(jìn)執(zhí)法重心下移，政府部門應(yīng)當(dāng)積極完善《綜合行政執(zhí)法條例》。同時(shí)，《綜合行政執(zhí)法條例》應(yīng)當(dāng)能夠幫助綜合行政執(zhí)法人員破解實(shí)踐中遇到的難點(diǎn)問題和熱點(diǎn)問題，以此有效推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，強(qiáng)化執(zhí)法保障，推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督。行政法規(guī)的完善，不僅可以有效提升行政執(zhí)法效能、防范重大風(fēng)險(xiǎn)，還可以增強(qiáng)人民群眾的幸福感和安全感，這對于我國社會整體進(jìn)步和發(fā)展具有積極意義。

最后，要積極優(yōu)化《城市管理執(zhí)法辦法》，進(jìn)一步完善綜合行政執(zhí)法程序和行為。綜合行政執(zhí)法涉及多個(gè)部門，而各個(gè)部門只有在相互配合的情況下，才能有效提高綜合行政執(zhí)法力度，才能避免相關(guān)部門之間出現(xiàn)“爭權(quán)”或推諉責(zé)任情況的出現(xiàn)。基于此，應(yīng)當(dāng)對《城市管理執(zhí)法辦法》進(jìn)行優(yōu)化，規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法資源，推進(jìn)執(zhí)法權(quán)責(zé)由“碎片化”向“集成化”轉(zhuǎn)變、執(zhí)法隊(duì)伍由“分散”向“綜合”升級、執(zhí)法模式由“傳統(tǒng)”向“協(xié)同”更新，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門管執(zhí)法、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一套制度管執(zhí)法”?！耙粋€(gè)部門管執(zhí)法”指的是應(yīng)當(dāng)對與綜合行政執(zhí)法有關(guān)的部門進(jìn)行重新調(diào)整和歸并，做到精簡執(zhí)法機(jī)構(gòu)，理清執(zhí)法權(quán)限；“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”指的是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培養(yǎng)，并重組執(zhí)法隊(duì)伍，使其能嚴(yán)格按照執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法流程執(zhí)法，做到公平、公正、公開，并成為人民群眾滿意的正規(guī)化、專業(yè)化的基層綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍；“一套制度管執(zhí)法”指的是應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際，依托于現(xiàn)有大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息技術(shù)，形成一套“有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合，有綜有專、綜專一體”的運(yùn)行管理機(jī)制和“報(bào)送、流轉(zhuǎn)、快處、跟進(jìn)”的閉環(huán)工作機(jī)制，不斷強(qiáng)化執(zhí)法程序，提高執(zhí)法效能。推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法部門有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法，可以為我國整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠基。

（二）切實(shí)完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革是推進(jìn)社會進(jìn)步、促進(jìn)社會改革的必要手段。為有效推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范執(zhí)法、寬嚴(yán)相濟(jì)、簡政放權(quán)三方面，切實(shí)有效完善執(zhí)法程序。

首先，要規(guī)范執(zhí)法，推進(jìn)依法行政，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到公平正義。基于此，要進(jìn)一步規(guī)范人員隊(duì)伍、規(guī)范案件流程、規(guī)范案件監(jiān)管。在規(guī)范人員隊(duì)伍方面，要在“基層治理四個(gè)平臺”執(zhí)法下沉的基礎(chǔ)上，對環(huán)境保護(hù)、綜合執(zhí)法、市場監(jiān)督等部門的執(zhí)法力量進(jìn)行重新整合，確保各個(gè)部門可以相互配合、相互幫助，破除“信息孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”現(xiàn)象，并實(shí)現(xiàn)對相關(guān)事件的統(tǒng)一安排，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一處置，提高綜合治理水平。在規(guī)范案件流程方面，要打造一站式智慧中心，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效率的提升。例如：在辦理相關(guān)案件的過程中，要實(shí)時(shí)錄入當(dāng)事人的身份信息，并做好信息采集和詢問筆錄工作，以信息化的形式確保各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都能實(shí)現(xiàn)無縫對接，這可以有效避免人為干預(yù)，預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)依托信息化技術(shù)，提高執(zhí)法取證精準(zhǔn)度，并積極探索新的執(zhí)法取證模式，以充分實(shí)現(xiàn)許可、檢查、處罰的關(guān)聯(lián)銜接。在規(guī)范案件監(jiān)管方面，可以構(gòu)建“法制室+駐隊(duì)律師”機(jī)制，不斷強(qiáng)化法制專業(yè)人員力量，以駐隊(duì)律師提供的專業(yè)性法律意見為指導(dǎo)，加強(qiáng)對案件的審核和指導(dǎo)，明確處罰案件的相關(guān)法律依據(jù)，以有效推進(jìn)法治審核工作向規(guī)范化方向發(fā)展。

其次，要落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)，優(yōu)化營商環(huán)境。在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中，為確保市場始終具有活力，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化執(zhí)法理念，并積極推廣“多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式”，從本質(zhì)上解決處罰與免罰之間的兩難問題。例如：若在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)市場主體存在輕微違法、能夠及時(shí)改正、沒有造成危害后果的行為，則可以選擇以批評教育、提醒告誡的方式代替行政處罰，既不會打消其參與市場的積極性，也能對其起到良好的教育作用，促使市場營商環(huán)境逐漸向良好方向發(fā)展。與此同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)法，執(zhí)法有依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)將依法不予罰款的違法行為具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法。這有助于市場主體自主提升合規(guī)經(jīng)營的自覺性，有利于經(jīng)濟(jì)市場高質(zhì)量發(fā)展。

最后，要簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)化治理。新形勢下，要積極推進(jìn)“放管服”改革，實(shí)現(xiàn)重心下移，以此激發(fā)基層發(fā)展活力和創(chuàng)造力。例如：相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)立足于基層群眾所需，以“厘權(quán)責(zé)、簡流程、優(yōu)服務(wù)”為主線，向基層放權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦，讓基層群眾具有滿滿的幸福感和獲得感。

（三）不斷優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，提升綜合行政執(zhí)法效能

為了進(jìn)一步規(guī)范城市管理執(zhí)法工作，全面提升執(zhí)法人員行政執(zhí)法水平，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為目標(biāo)，主動健全監(jiān)督機(jī)制。

首先，要加強(qiáng)對“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，構(gòu)建“一體化”的執(zhí)法監(jiān)管體系，縱深推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”工作。例如：可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，搭建“云共治”視頻智能分析平臺，使其能對重點(diǎn)道路進(jìn)行全天監(jiān)控，并主動識別違法行為，主動報(bào)警；可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，推行公共廁所“云端管理”，實(shí)現(xiàn)對環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛的作業(yè)監(jiān)管和數(shù)據(jù)分析，保證環(huán)衛(wèi)作業(yè)具有規(guī)范性。

其次，應(yīng)當(dāng)健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，促使相關(guān)執(zhí)法人員都能嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，合作部門和市場主體都能發(fā)揮自身積極性和主動性，對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建崗位職責(zé)、崗位激勵(lì)、考核獎(jiǎng)懲等制度對執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行輔助，助力執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制可以得到有效落實(shí)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)依托《城市管理執(zhí)法行為規(guī)范》，構(gòu)建完善長效管理機(jī)制，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，促使城市管理綜合行政執(zhí)法人員在工作時(shí)，可充分考慮人民群眾切身利益，維護(hù)黨和政府形象。例如：行政執(zhí)法人員必須持證上崗，并能根據(jù)法定權(quán)限、法定范圍和法定程序等，切實(shí)履行自身職責(zé)，避免自身存在威脅、辱罵、毆打行政相對人，非法查封、扣押、處置行政相對人物品的行為，以此不斷提升城市管理執(zhí)法服務(wù)水平。

四、結(jié)束語

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的背景下，相關(guān)部門必須進(jìn)一步深化思想認(rèn)識，提高政治站位，樹立法治思維、提升法治素養(yǎng)、增強(qiáng)法治本領(lǐng)，切實(shí)有效提升城市管理綜合行政執(zhí)法力度和水平，助力廣大人民群眾享受高品質(zhì)生活。