我國行政聽證制度的完善

史新碩

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、概述

（一）概念

聽證這一概念不是行政法領(lǐng)域所特有的法律制度，王名揚教授在介紹美國行政法時提出：聽取利害關(guān)系人意見的程序，法律術(shù)語稱為聽證，其外延則涉及立法、司法、行政三大領(lǐng)域。[1]行政聽證制度作為行政法領(lǐng)域的產(chǎn)物，雖然國內(nèi)外學(xué)者對其界定所采取的說法存在差異，然而分析其內(nèi)在實質(zhì)意義，不難發(fā)現(xiàn)各國對于行政聽證的實質(zhì)把握并無太大差異，即行政主體在行政管理活動中不能忽略公眾的意見和感受，注重民主價值的發(fā)揮。我國學(xué)者在分析國外對于行政聽證的研究成果的同時，結(jié)合我國這一行政程序的現(xiàn)實情況，將行政聽證制度的概念定義為：行政機關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人有權(quán)陳述意見、提供相應(yīng)證據(jù)，行政機關(guān)應(yīng)當聽取行政相對人的意見、接納證據(jù)并作出相應(yīng)的決定等程序所構(gòu)成的一個法律制度。

（二）理論基礎(chǔ)

關(guān)于聽證制度的理論基礎(chǔ)，大多數(shù)學(xué)者都達成了共識，即聽證源于英國的自然公正原則。這一原則有兩層含義，一層是任何人不得做自己案件的裁判者，另一層是在做出決定之前要聽取另一方陳述意見，第二層就是聽證制度的法理依據(jù)。作為自然公正原則的創(chuàng)始者，英國對聽證制度做出了直接明確的規(guī)定。在自然公正原則的基礎(chǔ)之上，美國又產(chǎn)生了正當法律程序原則，十分重視聽證這一正當程序在行政管理中的關(guān)鍵作用，聽證作為行政程序的重要組成部分，最早被明確規(guī)定在1946年美國制定的《聯(lián)邦行政程序法》之中，結(jié)合《美國憲法》相應(yīng)條款，通過對行政程序進行連貫、科學(xué)的制度設(shè)計，既保證了聽取民眾的意見，又符合聽證的形式要求。

此外，大陸法系中的依法行政原則也是聽證制度的重要理論來源，行政法中的依法行政原則作為基本原則之一，貫穿于行政法各個環(huán)節(jié)之中，其要求行政主體“法無規(guī)定不可為”，行政行為在有明確的法律依據(jù)基礎(chǔ)之上，更要重視形式合法，也就是行政程序的正當性，而聽證制度具有天然的優(yōu)勢，既可以保證公眾對行政管理活動的參與度，又可以提升行政主體工作的質(zhì)量，因此，依法行政原理是行政聽證制度的理論淵源不可或缺的一部分。

（三）發(fā)展歷程

我國的行政聽證制度并不是產(chǎn)生于我國本土，而是向西方發(fā)達國家借鑒而來。自20世紀80年代開始，經(jīng)過了40多年的發(fā)展，我國聽證制度從無到有、從發(fā)展到逐步健全。展開來看，我國的聽證制度由深圳市作為起始試點，建立我國第一個“價格咨詢委員會”，由各界人士共同組成，直接參與深圳市水價的制定與調(diào)整。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平迅速提高，對行政聽證的需求也越來越顯著，由此帶來了行政聽證制度的發(fā)展與完善，雖然我國行政聽證制度處于不斷發(fā)展之中，但仍未形成對行政聽證程序的系統(tǒng)性規(guī)定，而是各領(lǐng)域分別進行探索建設(shè)，其適用范圍不斷擴大、充實。如1996年我國在行政處罰領(lǐng)域建立了行政聽證制度，1997年首次進行行政價格決策聽證，2000年開啟了立法聽證制度，2002年建立了環(huán)境影響評價聽證制度，2003年在《行政許可法》中規(guī)定了“聽證”一節(jié)內(nèi)容，進一步豐富了行政聽證制度的適用范圍。總體來說，我國的行政聽證制度正不斷發(fā)展完善，但還沒有形成成熟完備的體系。

二、我國行政聽證制度的反思

（一）行政聽證質(zhì)量有待提升

行政聽證制度在我國起步相對較晚，因此我國在這一制度領(lǐng)域的探索還處于初創(chuàng)階段。任何社會制度的初步探索時期難免會遇到這樣或者那樣的困難，繼而導(dǎo)致行政聽證制度的運行可能與其本身的價值定位存在偏差，并最終影響行政聽證制度效用的充分發(fā)揮。結(jié)合我國實踐探索的經(jīng)驗與成果來看，不難發(fā)現(xiàn)行政聽證制度為行政管理活動提供了顯著的積極效果，然而由于這項制度距離成熟完備還有較大差距，所以一些不足之處也得以顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為適用范圍不寬泛、適用程序不規(guī)范兩大方面內(nèi)容。

1．適用范圍

從適用范圍來看，政府作為行政管理活動的直接參與者，在行政管理活動中具有優(yōu)勢地位，因此保證公眾更多地參與到行政決策活動中來就顯得尤為重要。行政聽證制度確實拓寬了公民參與國家和社會事務(wù)管理的途徑和渠道，然而其適用范圍還不夠?qū)挿海鶕?jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來看，其適用范圍具有明顯局限性，除了《立法法》對行政立法的相關(guān)聽證程序作出明確規(guī)定之外，只適用于行政許可中的聽證、行政處罰中的聽證以及環(huán)境影響評價聽證等領(lǐng)域，行政管理活動廣泛而復(fù)雜，行政聽證制度的適用范圍狹窄會影響公民參與政治生活的質(zhì)量和水平，從而制約了這項制度本身應(yīng)具有的優(yōu)勢的顯現(xiàn)。

2．適用程序

從適用程序來看，和諧社會離不開穩(wěn)定的秩序，而良好秩序的構(gòu)建離不開嚴密、連貫的程序設(shè)計。行政聽證程序作為實現(xiàn)形式公平的必然要求，是能否順利舉行行政聽證活動的關(guān)鍵所在，通過這一形式了解公眾意愿，甚至對于行政主體后續(xù)做出的行政行為也有直接影響。雖然我國的聽證制度已經(jīng)有一定程度的發(fā)展，但是具體的程序規(guī)定還沒有明確，如對于聽證參與者各自所擁有的權(quán)利、各自需要承擔的義務(wù)、聽證程序的具體展開步驟等內(nèi)容都未有具體規(guī)定；此外，對于聽證主體中的主持人資格問題也需要解決，包括主持人的素質(zhì)水平、獨立地位以及職責所在等內(nèi)容都沒有明確規(guī)定；還有重要的一點是聽證筆錄效力問題，關(guān)于聽證筆錄的效力也沒有法律依據(jù)可以遵循，這直接導(dǎo)致了其未發(fā)揮出應(yīng)有的證明效力，影響了權(quán)威性。

（二）缺乏統(tǒng)一立法規(guī)定

眾所周知，公平的實現(xiàn)需要兼顧實質(zhì)公平與形式公平，后者的實現(xiàn)離不開程序作用的穩(wěn)定發(fā)揮。我國針對行政程序的研究活動已展開多年，然而目前為止我國尚未形成統(tǒng)一的行政程序法，具體到行政聽證領(lǐng)域，主要是把行政行為劃分為不同的類型形式，然后在典型領(lǐng)域制定聽證程序，如行政處罰和行政許可這兩大領(lǐng)域。此外，《政府制定價格聽證辦法》對價格制定過程中的聽證程序作了詳盡的規(guī)范，但是其并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的社會效果，甚至出現(xiàn)了“逢聽必漲”的戲言，[2]這也從側(cè)面反映出了現(xiàn)有的行政聽證秩序存在局限性。

三、我國行政聽證制度的完善

（一）提升行政聽證質(zhì)量

1．適用范圍

從適用范圍來看，由于目前我國行政聽證的適用范圍還比較局限，所以可以考慮將其擴大到其他的行政行為，行政行為針對行政相對人做出，影響其權(quán)益的實現(xiàn)，為了促進相對人對行政行為的接受程度，提升行政管理活動的質(zhì)量，擴大行政聽證的適用范圍是很有必要的。尤其是針對抽象行政行為，正如大家所知，抽象行政行為指國家作為強勢主體一方所單獨做出的行政行為，從民主性進行思考，這種行政行為在民主價值層面上存在不足之處，而聽證這一形式不僅彌補了抽象行政行為這一短板，某種程度上還激勵了政府提高對自己進行行政管理活動的要求，從而更好地約束行政行為，提升為人民辦實事的能力。

2．適用程序

從適用程序來看，明確且具體的行政聽證程序?qū)τ谛姓犠C活動來說至關(guān)重要，這直接決定了聽證能否順利進行以及聽證活動的質(zhì)量水平。如聽證主體各自擁有的權(quán)利、所要承擔的義務(wù)需要明確，明確了權(quán)利義務(wù)關(guān)系有利于提升公眾對行政聽證活動的參與意識，提升公眾積極性；關(guān)于聽證主持人資格的相關(guān)規(guī)定，可以在明確其職責范圍的基礎(chǔ)之上，如將其劃分為聽證前、中、后三個不同階段，借鑒訴訟程序中的回避原則，結(jié)合相關(guān)原則對其地位作用等作出規(guī)定，從而充實聽證制度中的回避制度，明確聽證主持人的定位；關(guān)于行政聽證筆錄的效力問題，聽證制度的重要價值在于聽取公眾意見，關(guān)心民眾意愿，要想提升行政行為的公平性，就要重視聽證筆錄的效力，可以考慮確立聽證筆錄的案卷排他原則，通過給予其合法地位來認可其權(quán)威性。

（二）借鑒國外經(jīng)驗，推進立法進程

如前所述，我國在行政程序領(lǐng)域的探索活動已經(jīng)開展多年，然而到現(xiàn)在為止還沒有形成我國自己的行政程序法典，這在某種程度上制約了我國行政法研究的進一步順利進行，而聽證制度作為行政程序的重要組成部分，離不開行政程序的規(guī)定，要想實現(xiàn)行政聽證活動的升華，形成我國獨特的行政程序法就很有必要。由于部分發(fā)達國家在行政聽證領(lǐng)域的研究有可供借鑒的經(jīng)驗，本文以美國、德國為例。

1．美國

在美國，作為行政程序最為完備的國家，美國聽證制度的發(fā)展也十分成熟。美國的聽證制度建立初期就關(guān)注了對于行政權(quán)力的制約，堅持正當法律程序原則的統(tǒng)領(lǐng)作用，明確具體地規(guī)定了聽證程序，形成了較為嚴密的一套流程設(shè)計。美國在制定聯(lián)邦行政程序法的同時，延伸了許多立法活動，作為聽證制度產(chǎn)生的催化劑。與此同時，聽證程序的諸多制度也為行政聽證活動提供了經(jīng)驗，尤其是案卷排他原則，為行政聽證制度作出了巨大貢獻。此外，由于美國屬于英美法系國家，注重判例的重要作用，因此判例豐富了行政聽證制度的研究，推動了行政聽證制度的不斷成熟。

2．德國

在德國，行政聽證的內(nèi)容隸屬于行政程序的一般規(guī)定之下，其聽證制度具有獨特之處，重視法律程序流程的同時，又強調(diào)當事人權(quán)益保障。主要體現(xiàn)為三方面，一是聽證適用的條件，在現(xiàn)行的聯(lián)邦行政程序法中明確說明聽證的相關(guān)程序作為行政行為的通過條件，并且在此基礎(chǔ)之上規(guī)定了可以免除聽證的具體情形，兼顧了原則與例外的和諧關(guān)系；二是完備的聽證流程，從當事人主動向行政主體提出聽證要求，到當事人要求進行閱卷，再到相關(guān)人的聽證參與，都作出了明確具體的規(guī)定。此外，還規(guī)定了如當事人進行閱卷的要求有可能影響行政主體正常執(zhí)行公務(wù)的，可以拒絕其要求，當然當事人可以尋求救濟；三是堅持言詞辯論原則，這屬于德國行政機關(guān)作出行政行為所必須遵循的一項原則，而且有義務(wù)根據(jù)不同的當事人來變更聽證活動的相關(guān)計劃。同時也規(guī)定了言詞審理模式的例外情況，避免過度追求公平而忽視了效率。

就我國國情來說，我國屬大陸法系國家，與德國法治理念有諸多重合之處，因此德國法治建設(shè)對我國一直具有重要借鑒意義，基于行政法的需要，德國早已形成完整的聯(lián)邦行政程序法，而我國在行政程序立法領(lǐng)域還處于探索階段，為了聽證制度的早日成熟，一部完備的行政程序法是必不可少的。在聽證制度建設(shè)方面，我國可以加大對國外發(fā)達國家法治建設(shè)先進經(jīng)驗的汲取，完善聽證程序建設(shè)，如明確聽證參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促使民眾參與聽證的積極性從根本上得到提升。此外，盡管美國與我國屬不同法系，但是美國在行政程序建設(shè)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，擁有先進發(fā)展水平，所以我國可以參考其在聽證制度建設(shè)領(lǐng)域的有益嘗試。例如在聽證制度中明確聽證活動需要遵循的原則，聽證適用范圍較為廣泛，建立一套流暢嚴密的聽證程序流程，通過保障當事人合法權(quán)益的方式來提升其對政府的信任度，進而構(gòu)建公眾與行政主體的和諧互動關(guān)系。

四、結(jié)語

聽證制度作為行政程序的重要組成內(nèi)容，有利于監(jiān)督行政主體進行行政管理活動，是政府和公民之間的橋梁，同時從長遠來看，將促進法治政府建設(shè)目標的順利實現(xiàn)，進而完善我國法律制度設(shè)計，為社會主義法治事業(yè)貢獻一份力量。雖然我國的行政聽證制度起步較晚，但是不容忽視的是，它確實為我國法治政府建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但是由于種種因素，其距離成熟還有相當一段距離，為了更好地使聽證制度發(fā)揮效用，就需要我國理清聽證制度的價值定位，在和諧社會理論框架內(nèi)進行制度建設(shè)，早日形成自己獨特而完備的聽證制度，推動我國民主政治的更好發(fā)展，實現(xiàn)民主與法治的動態(tài)平衡。