運動模式下的基層標(biāo)準(zhǔn)化治理困局與突破
——基于三維制度邏輯的多案例研究

□袁方成 張園園

（華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北武漢430078）

一、運動模式下的基層治理標(biāo)準(zhǔn)化：“改革利器”還是“組織困境”？

標(biāo)準(zhǔn)化的概念最早來源于企業(yè)管理，由泰勒的科學(xué)管理理論衍生而出，強調(diào)的是在經(jīng)濟、社會、科學(xué)和技術(shù)等社會實踐中，對重復(fù)性的事務(wù)、概念和實踐，制定與發(fā)布統(tǒng)一的實施標(biāo)準(zhǔn)，從而獲得最佳的秩序和管理效能[1]。標(biāo)準(zhǔn)可以理解為通過協(xié)商并經(jīng)由公認(rèn)部門制定與實施的，由成員共同使用、重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件，標(biāo)準(zhǔn)化包括了制訂、發(fā)布和實施標(biāo)準(zhǔn)的過程[2]。基層標(biāo)準(zhǔn)化治理是基層在治理過程中建立的一套在標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的規(guī)范約束體系，在這一體系下，國家、社會以及利益相關(guān)者通過標(biāo)準(zhǔn)來共同處理事務(wù)[3]。隨著現(xiàn)代化管理手段以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的有效應(yīng)用，標(biāo)準(zhǔn)化治理在我國的應(yīng)用成效不斷顯現(xiàn)。在行政改革中，標(biāo)準(zhǔn)化可以理解為專業(yè)化，是提高政府效率、提升政府治理能力的重要機制之一[4]。

早在2015年，國務(wù)院就頒布了《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》，提出了深化標(biāo)準(zhǔn)化改革的一系列工作，明確了標(biāo)準(zhǔn)化治理在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的作用?；鶎铀七M(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與改革是將標(biāo)準(zhǔn)化的管理理念、方法和原則引入到政府管理過程中，通過制定和實施適用的基層治理標(biāo)準(zhǔn)體系，來提高政府管理能力，提升政務(wù)服務(wù)水平與基層治理效能。在基層標(biāo)準(zhǔn)化實踐過程中，全國多地開展了以運動模式為基本特質(zhì)的治理探索。截至2020 年，我國大多數(shù)省級行政區(qū)都有開展國家級標(biāo)準(zhǔn)化項目的試點：有政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化，如廣東省政府辦公廳發(fā)布的《廣東省開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點工作實施方案》（粵府辦〔2017〕57 號）；有鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化，如浙江武義2019年開展的“農(nóng)村鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化試點”；有市場監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化，如江蘇省市場監(jiān)督管理局印發(fā)的《江蘇省標(biāo)準(zhǔn)化試點示范項目管理辦法》（蘇市監(jiān)標(biāo)〔2019〕235 號）；在社會救助、社會保險、戶籍管理、醫(yī)療衛(wèi)生、涉農(nóng)補貼、城市綜合執(zhí)法、養(yǎng)老服務(wù)等方面開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化試點。街道和社區(qū)是這一過程的主要承擔(dān)者和實施者。

按照標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基本概念，基層標(biāo)準(zhǔn)化改革應(yīng)當(dāng)是一場“改革利器”，不僅能夠針對改革目標(biāo)精準(zhǔn)實施，實現(xiàn)精細(xì)化治理，更能夠通過標(biāo)準(zhǔn)化的治理規(guī)范實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效自治，完成村級規(guī)范的目標(biāo)[5]。然而，基層實踐中的標(biāo)準(zhǔn)化治理除了展現(xiàn)有效行政的功效外，也額外帶來了眾多的“負(fù)擔(dān)”，如基層治理過程中出現(xiàn)了各類因標(biāo)準(zhǔn)化要求而產(chǎn)生政府失靈與管理失效現(xiàn)象[6]。在鄉(xiāng)村扶貧環(huán)節(jié)中，眾多標(biāo)準(zhǔn)化扶貧陷入“形式主義”，出現(xiàn)治理“折疊”[7]與基層體制過熱的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)化治理體系的剛性特征造成了上級要求與基層實際的不匹配，基層無法通過“變通”來落實與完成組織任務(wù)，因此只能嚴(yán)格按照上級程序要求開展工作，并對每一步的工作留跡。由此，帶有運動式特質(zhì)的基層標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與改革的治理實踐，抑或可稱為一次標(biāo)準(zhǔn)化運動,究竟是“改革利器”還是“組織困境”不得而知，必須依托現(xiàn)有的理論進(jìn)行解釋。

盡管運動式治理的方式引起諸多的爭議，但事實上這種治理模式已經(jīng)成為我國政府治理過程中的重要工具并被廣泛地采用。下到地區(qū)的掃黑除惡專項行動[8]、環(huán)保督察[9]，上到全國性創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)建設(shè)[10]，這種治理模式廣泛地存在于公共行政領(lǐng)域的各項治理活動中。一方面，行政改革力量強大，任何一個制度設(shè)計都會在強勢的壓力體制下爆發(fā)出強大的改革力量，壓力型問責(zé)、層級加碼,甚至“組織的矯枉過正”[11]，都是這一過程的生動表述；另一方面，面對強大的改革要求，基層或下級單位不總是表現(xiàn)為積極回應(yīng)，而是不可避免地存在屬地利益的自主意識，經(jīng)濟學(xué)“信息差”的理論構(gòu)建為基層的變通、共謀等行為找到了理性人假設(shè)的解釋路徑，即基層政府憑借靠近本地的資源優(yōu)勢獲取同上級談判的籌碼[12]，卻也容易在“正式與非正式規(guī)則的混沌”中陷入運動與常規(guī)模式互化的疲勞[13]。上述研究聚焦在管理控制設(shè)置下的基層單位的組織行動困境，卻難以直接概括基層標(biāo)準(zhǔn)化運動是“改革利器”還是“組織困境”。基層不僅是行政結(jié)構(gòu)的末端，還面臨著各類政策落地和管理實踐的復(fù)雜現(xiàn)實，是一個特殊的治理空間，而基層標(biāo)準(zhǔn)化本身卻有著相對明確的治理要求。標(biāo)準(zhǔn)化一方面給我們帶來了治理效能的提升，另一方面運動模式下，過度的標(biāo)準(zhǔn)化要求也給基層行動帶來了掣肘，導(dǎo)致痕跡主義叢生。在這個過程中，除了組織科層結(jié)構(gòu)的邏輯錯位外，基層行政人員的過度解讀與機械辦公也不容忽視。把握標(biāo)準(zhǔn)化運動的尺度不僅是一項技術(shù)性問題，也是一項結(jié)構(gòu)性問題與組織能動性的問題。由此，面對復(fù)雜的治理現(xiàn)實和強勢的專業(yè)化與效能提升要求，標(biāo)準(zhǔn)化的治理平衡究竟在何處?如何真正通過標(biāo)準(zhǔn)化方式實現(xiàn)治理效能的突破？如何在張力與沖突中實現(xiàn)多重制度邏輯的平衡與共生，進(jìn)而真正達(dá)到制度有衡、管理有效、協(xié)同有力的基層標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的新格局？本研究關(guān)注的正是在這一運動模式治理下基層的標(biāo)準(zhǔn)化治理困局。

為了回答上述問題，研究將從以下幾個方面展開：首先從運動模式下的標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)實狀況入手，提煉與歸納標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中基層實施的邏輯框架，演繹基層標(biāo)準(zhǔn)化過程中所涉及的幾重組織邏輯；其次從制度平衡、系統(tǒng)發(fā)展的角度出發(fā)，通過標(biāo)準(zhǔn)化的基層案例進(jìn)行實證分析，剖析標(biāo)準(zhǔn)化治理實施過程中基層面臨的多重制度邏輯的沖突，以此來回應(yīng)當(dāng)前基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的行動困境；最后從多重制度邏輯平衡的角度出發(fā)，理解基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的平衡點，并在此基礎(chǔ)上探索基層標(biāo)準(zhǔn)化治理困局的具體策略。

二、三維制度邏輯平衡的分析框架

哈貝馬斯在《合法化危機》中將社會系統(tǒng)的平衡描述為：“社會系統(tǒng)能在一種高度復(fù)雜的環(huán)境中維持其存在，不是改變系統(tǒng)因素或理性價值，是同時改變二者，以便將自己維持在一個新的控制水平上?！盵14]換言之，系統(tǒng)的穩(wěn)定性運轉(zhuǎn)與發(fā)揮作用是建立在各項制度性要素的穩(wěn)定發(fā)揮或持續(xù)改變的前提之下，而當(dāng)系統(tǒng)容納不了（或結(jié)構(gòu)解決不了）控制能力的內(nèi)在原因，系統(tǒng)性整合會出現(xiàn)失調(diào)，危機也就產(chǎn)生了。理解標(biāo)準(zhǔn)化治理在基層遇到的不協(xié)調(diào)的問題同樣可以借助上述的研究思路，即將基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性關(guān)系作制度邏輯拓展。

制度邏輯概念來源于新制度主義理論，強調(diào)由社會構(gòu)建的，關(guān)于實踐、假定、信仰、價值和規(guī)則的歷史模式；個體通過該模式進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)和生活，對過程中的實踐和空間進(jìn)行組織并賦予現(xiàn)實意義[15]。在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，制度邏輯不僅有穩(wěn)定的規(guī)章性制度安排，同時意涵了在指定領(lǐng)域中由穩(wěn)定制度安排所塑造的各類解決問題的途徑和方式，包含了各類由此誘導(dǎo)的微觀行動，從而很大程度上決定了國家的治理軌跡、選擇與后果[16]。而制度邏輯通常是多重的、復(fù)雜的，甚至是相互競爭的關(guān)系，因此組織在其生存與發(fā)展中必須不斷平衡這種多重制度邏輯間的張力。

那么在基層治理標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)域中主要存在有哪些制度邏輯呢？與其他層級單位相比，基層政府的重要特征之一就是直接面對社會大眾，需要兼顧上級政府組織的要求、標(biāo)準(zhǔn)化治理的要求以及回應(yīng)社會公眾的需求。標(biāo)準(zhǔn)化臺賬管理方式、責(zé)任清單制度等被認(rèn)為是上級政府對下級實施管理和控制的手段，其最終目標(biāo)是實現(xiàn)對下級的有效控制，繼而保障組織任務(wù)完成；標(biāo)準(zhǔn)化治理的專業(yè)性要求則強調(diào)了政府組織的利益和目標(biāo)可以通過理性化、科學(xué)化的管理方式，以專業(yè)性、流程化的手段實現(xiàn)；而社會公眾的利益則更多表現(xiàn)為政府能夠積極地回應(yīng)社會公民的需求，能夠按照大多人的意愿和偏好行使公共權(quán)力，實現(xiàn)公共利益。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，雖然有學(xué)者意識到政府標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中面臨著各類邏輯的張力，但具體從制度邏輯角度出發(fā)進(jìn)行審視的卻很少。為此本文嘗試關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化治理的實際場域——基層政府，因而在這一過程中科層組織及其結(jié)構(gòu)系統(tǒng)不容忽視。此外，如果舍棄了微觀層面社會相關(guān)群體的需求，就難以還原基層政府在實際操作過程中出現(xiàn)的各類復(fù)雜情形與困境。由此，本研究構(gòu)建了包含“上級政府的要求、標(biāo)準(zhǔn)化治理要求以及社會公眾需求”的多重制度邏輯框架（見圖1）。

圖1 基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的三重制度邏輯及其均衡關(guān)系

本文認(rèn)為，基層標(biāo)準(zhǔn)化治理包含了三維制度邏輯：一是完成上級政府的管理要求，即通過標(biāo)準(zhǔn)化、可視化、明晰化的方式便于上級政府實施管理和考核，其背后展現(xiàn)的是科層組織邏輯；二是標(biāo)準(zhǔn)化治理的要求，即通過專業(yè)分類管理的方式，提高官員們行政科學(xué)化的水平，進(jìn)而提高政府管理效率，體現(xiàn)了管理專業(yè)化的邏輯；三是社會公眾的需求，即通過建立有效的“反饋機制”以滿足公眾尤其是利益相關(guān)群體的需求，實現(xiàn)政府與社會的有效協(xié)同與合作，強調(diào)了政府社會的協(xié)同邏輯。三維制度邏輯之間既有相互促進(jìn)的內(nèi)容，也有因相互存在張力而產(chǎn)生沖突的一面。在基層政府的實際管理過程中，過度強調(diào)任何一種制度邏輯都會在一定程度上削弱基層政府的治理能力。這是因為對于某一維制度邏輯的過度強調(diào)必然會以擠兌另一維制度的邏輯為代價。發(fā)揮基層政府有效的治理能力需要有效平衡三種制度的混合狀態(tài)，并最終實現(xiàn)三維制度邏輯均衡發(fā)展。具體而言，即要形成科層組織邏輯、管理專業(yè)化邏輯和社會協(xié)同邏輯的相互平衡,各要素均可在一定范圍內(nèi)擁有持續(xù)更新、發(fā)展的空間和余地，并最終呈現(xiàn)相互支撐又相互均衡的狀態(tài)。

采用這一分析框架觀察當(dāng)前基層治理中的標(biāo)準(zhǔn)化過程可以發(fā)現(xiàn)，自十六屆四中全會明確提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會協(xié)同”的社會管理新格局后，由行政權(quán)力所引導(dǎo)的科層組織控制邏輯和政府社會的協(xié)同邏輯基本實現(xiàn)了二者間相互平衡，具體表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會參與能夠在一定層面上有機融合?；鶎又卫順?biāo)準(zhǔn)化意味著新的邏輯被引入——管理專業(yè)化，其核心目標(biāo)是通過專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、可視化、清晰化的方式提升政府行政效率。這勢必對剛剛形成的黨的領(lǐng)導(dǎo)與“政府—社會”有效協(xié)同的平衡造成一定的沖擊，由此引發(fā)了天平的傾斜?；鶎诱{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)過多過細(xì)，基層干部感覺被捆住了手腳”“上面很多檢查，對表不對事，認(rèn)認(rèn)真真走形式就萬事大吉”“一人幾十個政務(wù)賬號”“打卡簽到刷分不停”的基層形式主義層出不窮。當(dāng)前，能否建立一個有效協(xié)同三重邏輯的制度方案，已經(jīng)成為基層標(biāo)準(zhǔn)化改革能否順利進(jìn)行中的關(guān)鍵點。下文將對此展開具體分析。

三、基層標(biāo)準(zhǔn)化治理在運動模式中的制度邏輯及其張力

本文主要以2020 年 7 月至2021 年 4 月期間的多案例調(diào)查為依據(jù)，從制度邏輯的框架中分析當(dāng)前基層標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中遇到的問題與困境。本文主要采用了以下幾種研究方法：一是對湖北和浙江兩省共計4個縣，11個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）開展了深度的實地調(diào)研，對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的黨工委、城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展、經(jīng)濟規(guī)劃以及信息管理等相關(guān)崗位進(jìn)行了訪談工作，包含了湖北和浙江兩省的各級黨工委、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)的相關(guān)負(fù)責(zé)人以及輔助兩省完成標(biāo)準(zhǔn)化治理清單的工作者；二是對湖北省的部分基層群眾進(jìn)行問卷調(diào)查，了解其對基層治理標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)知、態(tài)度和期望等；三是對中央、試點省份的各級政府所制定的政策文件進(jìn)行比較分析。綜合上述三種資料來源形成主題的驗證。

2017 年修訂的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)化工作的任務(wù)是制定標(biāo)準(zhǔn)、組織實施標(biāo)準(zhǔn)以及對標(biāo)準(zhǔn)的制定、實施進(jìn)行監(jiān)督?！睆目刂茩?quán)的視角來說，基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的目標(biāo)在于實現(xiàn)對基層社會的“場景抽象”“以標(biāo)治理”以及“及時控制”三個層級上。任何有效的控制系統(tǒng)必須在某種價值、目標(biāo)以及標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對控制環(huán)境的進(jìn)程進(jìn)行測量，并通過相應(yīng)的監(jiān)督與反饋機制，對既定目標(biāo)進(jìn)行控制與調(diào)整[17]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，抽象層面的控制與基層在實際治理過程中的治理邏輯是不同的。此外，運動模式下基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的過程又脫離了社會協(xié)同的主導(dǎo)邏輯，從而引發(fā)制度邏輯沖突。

（一）科層共識下的“管理專業(yè)化邏輯”

肯特·韋弗（K.Weave）將政府官員的動機劃分為邀功（credit claiming）、善政（good policy）和避責(zé)（blame avoidance）[18]。根據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，改革的多數(shù)地區(qū)采取標(biāo)準(zhǔn)化治理的方式，不是因為標(biāo)準(zhǔn)化治理能夠催生專業(yè)化管理，進(jìn)而提高行政事務(wù)管理效率，而是因為上級政府要求該地探索標(biāo)準(zhǔn)化治理模式。如湖北省曾出臺關(guān)于推進(jìn)民政工作標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)意見，明確提出“通過對民政公共管理服務(wù)制定標(biāo)準(zhǔn)并付諸實施，達(dá)到服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化……進(jìn)而獲得最佳服務(wù)質(zhì)量、管理秩序和社會效益?！焙芏嗟胤交鶎庸ぷ魅藛T認(rèn)為，“標(biāo)準(zhǔn)化治理”并非自下而上的改革探索，而是上級政府要求實施的工作任務(wù),是壓力型體制下的基層政府，面對上級就民生領(lǐng)域提出的標(biāo)準(zhǔn)化治理要求做出的必要響應(yīng)。

在科層組織的邏輯之下，無論是邀功還是避責(zé)都與其所處的環(huán)境有關(guān)。盡管上級鼓勵基層自主干事業(yè)、謀發(fā)展，也配套了相應(yīng)的激勵措施與免責(zé)辦法，但事實是只要出現(xiàn)問題，也一定會追責(zé)到相應(yīng)的負(fù)責(zé)人。基層組織作為我國層級系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，具有聯(lián)結(jié)社會的天然優(yōu)勢，而社會事務(wù)中的不確定性與復(fù)雜性時常威脅基層工作人員，這就使得在面對社會復(fù)雜性與責(zé)任無限性的擴張中，基層政府也渴望通過標(biāo)準(zhǔn)化的辦法尋找程序性的安全感。萊斯利·亞歷山大·保羅（Leslie Alexander Pal）和韋弗通過對避責(zé)策略的類型學(xué)劃分，認(rèn)為程序性策略是其中重要的一類，包含了外界隔離、推卸責(zé)任、議程限制等具體的策略[19]。因而，面對基層標(biāo)準(zhǔn)化治理探索，無論是上級政府還是基層，對于這一治理邏輯都表現(xiàn)出贊成的態(tài)度。然而這種贊成態(tài)度的出發(fā)點卻不是“專業(yè)化邏輯”。對于上級政府來說，這種標(biāo)準(zhǔn)化治理意味著對下級單位清晰和明確的指導(dǎo)與控制；對于基層政府而言，標(biāo)準(zhǔn)化治理可以將其行為量化與可視化，方便其按章行事、按規(guī)留痕。然而，標(biāo)準(zhǔn)化治理并非一項單純的政策任務(wù)，其背后涵蓋的分類科學(xué)化、考核標(biāo)準(zhǔn)化、管理精細(xì)化以及對各項事務(wù)的完備思考與體系抽象的要求，與科層組織制度邏輯中的控制—邀功與避責(zé)是不同的，科層共識下催生的“管理專業(yè)化邏輯”將使科層組織與社會群體的平衡被打破，引發(fā)基層標(biāo)準(zhǔn)化改革推進(jìn)的困境。

（二）處于“懸浮”狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化治理

根據(jù)筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化治理邏輯并未有效滲透到實踐中，表現(xiàn)為“懸浮”在國家與社會之間?；鶎由鐣卫硪膊⒎枪袒瘑我坏男姓?nèi)容，而是個人和制度、公共與私營部門管理公共事務(wù)方法的總和。標(biāo)準(zhǔn)化治理不是簡單的行政任務(wù)，其過程需要以專業(yè)知識為基礎(chǔ)構(gòu)建恰當(dāng)?shù)纳鐣卫碇刃?。這就使得傳統(tǒng)的體制優(yōu)勢——壓力行政，既無法直接貫徹，達(dá)到社會善治的局面；又無法直接驅(qū)動知識，實現(xiàn)高效的專業(yè)化的管理。初始的標(biāo)準(zhǔn)化體系的引入是為了彌補行政組織邏輯與社會協(xié)同現(xiàn)實狀態(tài)的不匹配，構(gòu)建專業(yè)知識為基礎(chǔ)的精細(xì)化治理系統(tǒng)，從而實現(xiàn)行政有效與社會滿意的耦合。而在現(xiàn)實的治理過程中，標(biāo)準(zhǔn)化管理方式的引入過程卻同時受到上述兩種治理邏輯的沖擊，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化治理不同程度地“懸浮”于行政實施與社會協(xié)同之間。眾多地區(qū)存在剛性標(biāo)準(zhǔn)走形式、軟性標(biāo)準(zhǔn)剛性實施的現(xiàn)象：

在城鄉(xiāng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理中，標(biāo)準(zhǔn)化分為兩類，分別是硬件項目設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)以及軟性約束的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在湖北省的S社區(qū)，上級主管部門分發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求的文件，對包含了黨群服務(wù)中心面積、便民服務(wù)大廳等59 項內(nèi)容做出了較為細(xì)致的規(guī)定，其中還包含了社區(qū)標(biāo)識的字體和顏色等。

在湖北省的X 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求村級建設(shè)綜合性文化服務(wù)中心不低于200平方米，并且下達(dá)了考核的指標(biāo)?，F(xiàn)實情況是，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村的辦公場所總共不超過100平方米，根本無法完成標(biāo)準(zhǔn)化治理的要求。

浙江省H 社區(qū)的老年人口眾多，其治理實施焦點應(yīng)偏重于居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)，盡管完成了30 平方米的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，但卻將養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)定在沒有安裝電梯的四樓，多數(shù)老人無法參與，該區(qū)域長期處于閑置的狀態(tài)。從軟性標(biāo)準(zhǔn)實施過程來看，將人性化內(nèi)容變?yōu)榉侨烁窕臉?biāo)準(zhǔn)是這個過程中出現(xiàn)的重要問題。

事實上，社會治理是一項復(fù)雜的治理任務(wù)，人們需求的多樣化、巨量化和差異化無法通過統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量管理。從表面上看，居民對社區(qū)的訴求展現(xiàn)為五花八門對“物”的要求，因而對“人”的理解和把握就極易被忽略。在當(dāng)前基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的實踐中，相關(guān)主體主要是通過行政化手段予以驅(qū)動，在這個過程中會導(dǎo)致兩種治理傾向。一是嵌入委托者偏好。標(biāo)準(zhǔn)化的秩序制定者會根據(jù)委托人的要求進(jìn)行構(gòu)建，將治理的主觀意志嵌入到社會服務(wù)與管理過程中，這就易導(dǎo)致方案宗旨與社會真實的脫鉤。二是陷入復(fù)雜性的悖論。盡管高層的決定具有高度原則性，但基層的決定卻具有高度的可操作性，基層實施中的自由裁量權(quán)也常常造成技術(shù)失靈，偏離高層設(shè)定的目標(biāo)；管理專業(yè)化的邏輯不僅體現(xiàn)在制度實施上，同時也展現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計的內(nèi)容上，而當(dāng)前諸多地區(qū)的設(shè)計內(nèi)容不僅無法彌補行政實施與社會治理的間隙，反而在這個過程中加劇了行政化的傾向。

標(biāo)準(zhǔn)化治理出現(xiàn)“懸浮”的原因：一方面是由于“按圖索驥、按標(biāo)治理”，沒有關(guān)注復(fù)雜的社會治理實際，規(guī)范管理變成了模板管理，基層實踐整齊劃一；另一方面是由于標(biāo)準(zhǔn)與“人”之間的極大不適應(yīng)，沒有完備的治理技術(shù)、資源體系、專業(yè)化管理團隊來支撐多樣化社會群體的需求。從科層行政的邏輯來說，標(biāo)準(zhǔn)化治理中“懸浮”的實質(zhì)是“能力不足、權(quán)責(zé)錯位”。長期以來，目標(biāo)管理責(zé)任制成為各級政府保障各個單位政策執(zhí)行完成的重要工具，按照其內(nèi)容可以分為指標(biāo)性標(biāo)準(zhǔn)化和指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)化：指標(biāo)性標(biāo)準(zhǔn)化由于明確規(guī)定了數(shù)量、內(nèi)容、格式、布局，屬于靜態(tài)的考察指標(biāo)，下級不會討價還價，按照標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)，在這個過程中剛性標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實的不匹配開始愈加顯現(xiàn)；指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)化是對眾多無法量化的內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化考核，屬于動態(tài)的考察指標(biāo)，下級單位就是否執(zhí)行的問題擁有較高的自由裁量權(quán)，這就往往使得標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，無法有效發(fā)揮治理實效。

（三）管理專業(yè)化邏輯打破了三者原有的制度平衡

我國基層管理，在社區(qū)這一層面，實行“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的原則，實施以目標(biāo)管理責(zé)任制為主體的政治激勵機制。從理論上看，這種層層分解的績效考核方式能夠與基層治理實踐有效契合，從而達(dá)成“政府領(lǐng)導(dǎo)”與“社會協(xié)同”的平衡。因此，實現(xiàn)層級控制與有效治理之間必須連接達(dá)成每個層級一定程度的適應(yīng)性，才能實現(xiàn)控制邏輯與激勵邏輯的共生。在實踐中，從中央到基層再到社區(qū)經(jīng)歷了6 個層級的治理過程，“權(quán)威體制與有效治理”[20]是常見的矛盾，那么原有的制度過程在面對這一現(xiàn)有矛盾體制是如何化解的呢？一般而言，社區(qū)建設(shè)是一項頂層設(shè)計的公共政策，其最早是由基層地方自主探索形成的，在此基礎(chǔ)上，上級政府進(jìn)行系統(tǒng)性歸納提煉并進(jìn)行規(guī)范化的設(shè)計，使之成為具有普遍指導(dǎo)意義的公共政策。系統(tǒng)性邏輯的提煉、地方自主性的應(yīng)用，以及層級政府部門間的通力合作，構(gòu)成了社區(qū)建設(shè)的過程表達(dá)。

基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的核心是專業(yè)化邏輯，即針對特定地區(qū)的基層治理過程中的物體、動作、過程、方式、常用方法、功能、性能、權(quán)限、責(zé)任、概念、態(tài)度等做出規(guī)定和詳細(xì)的說明。其主要作用是實現(xiàn)對基層事務(wù)的有效管理和控制，并通過標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)定為同級部門間的評比競爭、責(zé)任權(quán)益的歸屬、地方規(guī)章體系建設(shè)以及官員個人的晉升、激勵、獎懲提供了評定的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。當(dāng)前基層治理標(biāo)準(zhǔn)化主要通過兩種模式引入：一是區(qū)域性自下而上的試點類探索，通過地方自主歸納本地標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)管理模式，從而建立地方行動藍(lán)本。這種模式是專業(yè)化管理理念在前，權(quán)威賦權(quán)在后，屬于自發(fā)型標(biāo)準(zhǔn)化治理模式，這種模式的典型代表是浙江省安吉縣的標(biāo)準(zhǔn)化治理。二是以省級區(qū)域為代表，通過下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)化治理的項目文件，街道（社區(qū)）層面根據(jù)地方探索的實際情況進(jìn)行項目申報，申請標(biāo)準(zhǔn)化治理的探索。這種模式屬于權(quán)威賦權(quán)在先，而專業(yè)化管理理念在后。出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化治理制度邏輯沖突的主要集中在第二種類別，具體表現(xiàn)如下：

一是標(biāo)準(zhǔn)流程與職權(quán)模糊的沖突。標(biāo)準(zhǔn)化治理并非一項立于案頭的治理文件，而是涉及清單管理、制度保障、民主監(jiān)督以及監(jiān)督檢查的現(xiàn)代化管理流程與行動方案。從浙江省安吉縣的清單管理細(xì)節(jié)上看，縣級層面希望建立村級的“小微權(quán)力”清單制度，其目標(biāo)是為了立足地域?qū)嶋H，優(yōu)化清單管理、厘清權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力運行。在此過程中對于操作流程的優(yōu)化規(guī)定最為細(xì)致，強調(diào)一事一流程，繪制優(yōu)化運行流程圖，列清各村事務(wù)清單等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并與組織、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政等職能服務(wù)事項，措施內(nèi)容，運行步驟實現(xiàn)無縫對接。反觀該鎮(zhèn)的基層政權(quán)建設(shè)，其能夠?qū)崿F(xiàn)對村級有效治理的前提是“目標(biāo)管理責(zé)任制”的有效發(fā)揮，本質(zhì)是“一把手”責(zé)任狀的簽署。對鎮(zhèn)級單位“一把手”的落實并不等于對村級組織的把控，對眾多公共行政事務(wù)而言，基層并不具備相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。頂層設(shè)計不健全導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職能中的法律地位、職責(zé)權(quán)限等缺乏統(tǒng)一規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，特別表現(xiàn)在職能邊界和責(zé)任劃分上，而管理專業(yè)化邏輯的實施則是以職權(quán)明晰為前提的，這就使得其無法真正做到與設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的無縫對接。

二是剛性標(biāo)準(zhǔn)與彈性治理的沖突。標(biāo)準(zhǔn)化治理本質(zhì)上是一種剛性管理模式，它通過相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、刻度對基層治理的實踐做出類比與劃分，屬于垂直型的管理模式。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定到達(dá)區(qū)、縣一級尚且可以保持，但是到達(dá)城鄉(xiāng)社區(qū)基層卻很難有效實施。眾多社區(qū)試點的現(xiàn)實是：標(biāo)準(zhǔn)化樣本相互傳閱，原本各有特色的標(biāo)準(zhǔn)化治理成為標(biāo)準(zhǔn)化模板。這是因為基層治理并非線上運作的流水線形式，而是不時處于各類短期項目式的工作氛圍中，具體表現(xiàn)為牌子多、項目多、任務(wù)雜[21]，這就導(dǎo)致基層政府工作人員無法按照往日一樣的標(biāo)準(zhǔn)實施事項。在上級所傳達(dá)的試點要求下，標(biāo)準(zhǔn)化治理也變成了需要完成的短期項目。此外，在基層治理的現(xiàn)實情境中，依據(jù)不同階段的任務(wù)重點需要投注不同程度的注意力和不同的治理資源，理性的標(biāo)準(zhǔn)邏輯在應(yīng)對常規(guī)性的事務(wù)，如各類居民的證明類事項、臺賬分類管理的事項時可以起到一定的效果，但面對各類突發(fā)性的事務(wù)或短期內(nèi)運動式的治理事項，理性的標(biāo)準(zhǔn)無法發(fā)揮實際的治理效果。

三是工具性標(biāo)準(zhǔn)與人性化情景的沖突。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會的縮影，基層治理不僅代表了層級意義上的科層末端，更涵蓋了政府治理和居民生活的共同體?；鶎又卫聿粌H需要在大政方針的落實上施以力度，更需要在社會穩(wěn)定、和諧秩序維護以及城鄉(xiāng)文明發(fā)展上發(fā)揮作用。這就使得城鄉(xiāng)社區(qū)治理理念、思路、體制、模式以及機制等會影響具體的社會治理情景。而基層標(biāo)準(zhǔn)化治理是工具性的標(biāo)準(zhǔn)，其治理的核心理念為非人格化，強調(diào)將事項、任務(wù)、功能、概念、責(zé)任等予以具體化和格式化；在城鄉(xiāng)社區(qū)這一行政區(qū)域規(guī)劃的空間內(nèi)若要實現(xiàn)各類事項的標(biāo)準(zhǔn)化，必須有效控制區(qū)域內(nèi)的個體和群體以及整個社會屬性的穩(wěn)定，長期來看，在人口規(guī)模，以及年齡、空間結(jié)構(gòu)急劇變化的趨勢下，這是幾乎不可能出現(xiàn)的。此外，過度的標(biāo)準(zhǔn)化與行政化治理還會造成社區(qū)對基層政府的全面依賴，由此衍生出社區(qū)居民對社區(qū)的全面依賴，這與社區(qū)建設(shè)的初衷——“建立健全自治體系，激活社會要素的內(nèi)在活力”相違背①2017年，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確提出“注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用”和“統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用”兩個議題。。

當(dāng)前基層體制改革的目標(biāo)是，在實現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)變化的過程中，帶動和引導(dǎo)社區(qū)治理變革，使社區(qū)一方面可以作為公共權(quán)力滲透到社會中的渠道和工具，實現(xiàn)對社會的實時介入和監(jiān)控，另一方面也可以作為保障國家和居民意愿交換的平臺，通過開展公共服務(wù)，保障公共資源的供給，拓展與居民溝通的信息渠道，擴大社區(qū)居民對國家的認(rèn)同感。上述改革的制度設(shè)計和具體實施，并不是一成不變的，而是隨著時間的推進(jìn)相互重疊、互構(gòu)和共生，在某種意義上，各地均在一定程度上找到了適合本區(qū)域的制度平衡。標(biāo)準(zhǔn)化治理的專業(yè)化邏輯在一定程度上打破了原有區(qū)域的制度平衡，使得層級上的控制增加，彈性自主減弱，工具理性增加，人性化情景減少；雖然使原有層級上條條間的聯(lián)系更加緊密，卻忽略了現(xiàn)實治理情景的復(fù)雜和多元。

四、基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的制度平衡與突破之道

上述的研究過程顯示出：運動模式下的基層標(biāo)準(zhǔn)化治理之所以存在行動困境，是因為本應(yīng)相互平衡的科層組織邏輯、管理專業(yè)化邏輯以及社會協(xié)同邏輯三者間，由于縱向科層權(quán)力的日益強化以及橫向社會治理復(fù)雜性的加劇，導(dǎo)致科層邏輯逐步取代管理專業(yè)化邏輯，而社會協(xié)同的邏輯又無法與管理專業(yè)化邏輯建立有效的鏈接，最終導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化治理中的“懸浮”。從制度平衡的角度出發(fā)，適度的行政力量將會保障管理專業(yè)的有效性，使治理觸角伸展到社會，從而達(dá)成國家與社會之間的良性互動，成為“改革利器”；而過度強大的行政控制力量，會導(dǎo)致專業(yè)化的管理行動在運動模式下變?yōu)椤拔ㄉ稀钡男袆雍圹E，無法與社會建立自下而上互動的聯(lián)系平臺，無法構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)治理與社會治理的有效鏈接，并最終走向“組織行動困境”。由此，實現(xiàn)三維制度邏輯的有效平衡必須在保障自下而上平臺有效運行的同時配備相應(yīng)的行政監(jiān)督機制，這一制度平衡的設(shè)想可以從發(fā)達(dá)國家的行政服務(wù)中汲取經(jīng)驗。

在發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中，也曾存在制度化的邏輯困境，但與國內(nèi)制度化邏輯平衡所不同，主要表現(xiàn)在輸出端的平衡難以維持。為了應(yīng)對挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國家的管理學(xué)界也提出了相應(yīng)的改革措施，其主要建議包含了以下三個方面：一是通過共享網(wǎng)絡(luò)服務(wù)對政府的內(nèi)部流程進(jìn)行優(yōu)化[22]；二是知識的共享[23]；三是涉及多個利益相關(guān)者的時候建立彼此的合作程序，形成可以互相操作的框架[24]。相比之下，國內(nèi)對于標(biāo)準(zhǔn)的實施困境則更多從公共服務(wù)供給的具體案例中進(jìn)行判斷，提出了如建立政府信息公開ISO 質(zhì)量管理體系[25]、完善文化氛圍和頂層設(shè)計[26]等建議。

值得注意的是，發(fā)達(dá)國家公共行政標(biāo)準(zhǔn)化治理并未出現(xiàn)明顯的科層邏輯和專業(yè)化邏輯的沖突。其主要原因在于部分發(fā)達(dá)國家建立標(biāo)準(zhǔn)化公共行政的目的在于提高公共服務(wù)能力，而并非出于科層控制的邏輯。此外，與我國的科層體系不同的是，其科層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“職責(zé)異構(gòu)”，這就使得“條條”上的關(guān)系并不像我國上下級政府一樣緊密，橫向上部門關(guān)系的重要性與功能就凸現(xiàn)出來。換言之，我國當(dāng)前基層治理的專業(yè)化邏輯更多是運動模式下，由于官員們邀功或避責(zé)的心態(tài)而擠出的專業(yè)化邏輯，其本質(zhì)是縱向政府間的控制邏輯；而基于橫向關(guān)系的基層標(biāo)準(zhǔn)化治理未能夠設(shè)計出匹配專業(yè)化邏輯的激勵機制。如何激發(fā)橫向結(jié)構(gòu)模塊的行動力量，以及平衡多數(shù)利益相關(guān)者的意見就成為實現(xiàn)基層標(biāo)準(zhǔn)化改革的重點。具體而言可以從以下三個層面出發(fā)：

（一）重塑標(biāo)準(zhǔn)化的起點——以基層治理現(xiàn)實為主體

從發(fā)達(dá)國家的公共行政經(jīng)驗來看，標(biāo)準(zhǔn)化網(wǎng)絡(luò)制度建立的過程也是橫向部門交流與協(xié)作的過程，其互動的操作系統(tǒng)，無論是輸入端還是輸出端，都落腳于具體的公共行政或公共服務(wù)。然而我國的基層標(biāo)準(zhǔn)化治理仍屬于某種“上層建筑”，大多數(shù)將標(biāo)準(zhǔn)化治理當(dāng)作是可視化的政績工具。從社區(qū)（鄉(xiāng)村）來看，行政過程中的項目審批、資源、資產(chǎn)、資金的申報以及各類村級工程監(jiān)督管理均需要對接相關(guān)的上級部門，包含了農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）辦公室、紀(jì)律檢查委員會等等?，F(xiàn)實治理中的村級或社區(qū)干部經(jīng)常出現(xiàn)對接不上或?qū)徟绦虿恢撊绾芜M(jìn)行的情況，這就使得街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）不得不花費大量的精力對社區(qū)或鄉(xiāng)村干部進(jìn)行培訓(xùn)，教會他們?nèi)绾我詷?biāo)準(zhǔn)化的方式完成申報過程。以信訪工作為例，按照標(biāo)準(zhǔn)化治理的方式需要將信訪人員進(jìn)行分類、歸納，對問題進(jìn)行總結(jié)，但是在基層工作人員的實際處理過程中，很難完全做到按章辦事，更多的是工作人員個人本著合情合理的原則，以非正式資源和非正式方式進(jìn)行靈活處理，達(dá)到安撫上訪人員情緒、平衡利益紛爭、促使息訴罷訪的目的。由此來看，標(biāo)準(zhǔn)化治理的起點并不在上級政府或是領(lǐng)導(dǎo)個人的決策，而是對基層治理現(xiàn)實的經(jīng)驗總結(jié)與流程歸納。

（二）構(gòu)建底層橫向交流網(wǎng)絡(luò)——自下而上的標(biāo)準(zhǔn)化重構(gòu)

長期以來，科層行政的合法性均來源于上級的權(quán)威認(rèn)可，這一模式伸展到區(qū)級政府尚且可以維持，但是一旦觸及基層治理的現(xiàn)實，所有的情況均會發(fā)生改變。在基層治理的實際情境中，民生服務(wù)、安全生產(chǎn)、民生保障等這些與人民群眾生活直接掛鉤的服務(wù)若要順利推進(jìn)，均應(yīng)以民眾的真實評價為標(biāo)準(zhǔn)，由此，合法性會從上級權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖姷恼J(rèn)可。這就導(dǎo)致科層采用的“命令—執(zhí)行”的模式在基層實施過程中發(fā)生一定的歪曲與變形，也就是基層的變通執(zhí)行或選擇性執(zhí)行。然而，這樣一種“命令—執(zhí)行”的模式一定能取得最佳的政治和社會效果嗎？在真實治理情境下，上級眾多政策目標(biāo)的制定常處于一種理想狀態(tài)，并沒有了解基層真實的情況，而基層的工作者作為民生服務(wù)的第一線人員，了解最真實的社會狀態(tài)，也知道采用何種方式應(yīng)對，無論從理論上還是現(xiàn)實中都應(yīng)尊重基層的經(jīng)驗總結(jié)和流程歸納。因此，標(biāo)準(zhǔn)化治理的工作應(yīng)當(dāng)從基層開展，從基層總結(jié)，從基層評價。

由此會產(chǎn)生一個問題：如何有效監(jiān)督自主自發(fā)開展標(biāo)準(zhǔn)化治理的基層？構(gòu)建底層橫向交流網(wǎng)絡(luò)是關(guān)鍵之策。與西方公共行政各州之間的結(jié)構(gòu)職能差異較大所不同的是，我國各地的基層職能相似、結(jié)構(gòu)相似甚至開展的工作也大致相同，這就使得橫向交流中的結(jié)構(gòu)性差異會大幅度減小。一直以來，我們總在強調(diào)從縱向?qū)蛹夑P(guān)系上加大控制，實現(xiàn)有效監(jiān)督，這不僅加重了上級政府查驗的負(fù)擔(dān)，也讓眾多基層單位忙于應(yīng)付各種檢查，流于形式主義、痕跡主義。既然縱向“條條”上的加壓控制無法實現(xiàn)有效治理，那么橫向上匿名式的標(biāo)準(zhǔn)化評價應(yīng)當(dāng)作為備選方案。從標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計層面上來說，這種橫向監(jiān)督可以讓底層的實踐者直接參與，實現(xiàn)對自己工作經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)的總結(jié)，同時對他人工作經(jīng)驗的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分與評判，最后在專家團隊的幫助下，總結(jié)凝練出一套基層標(biāo)準(zhǔn)化治理體系。體系需經(jīng)過實踐的檢驗，并能夠在發(fā)展中不斷更新。經(jīng)過凝練總結(jié)的體系由基層上傳給上級政府，上級政府經(jīng)過學(xué)習(xí)后對屬地的基層治理情況做出評價。因此，標(biāo)準(zhǔn)化治理不應(yīng)該僅是自下而上的滲透過程，還應(yīng)當(dāng)是一個由上及下的學(xué)習(xí)過程，需要學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)化方案的不僅是基層，還應(yīng)當(dāng)有上級政府。

綜上，構(gòu)建如圖2所示的基層橫向匿名標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)平臺，在此過程中有兩個突破性的建議。首先是將標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)習(xí)對象從基層轉(zhuǎn)移為上級政府。其本質(zhì)是將底層的民生服務(wù)為主的邏輯自下而上傳遞給上級政府，逐步排斥原先由科層權(quán)威所主導(dǎo)的邀功、避責(zé)等邏輯。此外，該舉措可以有效降低政府間行政交易費用，這是因為適用于基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的方案，如果由基層根據(jù)自身狀況主動參與方案的制定商討與實施，不僅可使方案更加貼近現(xiàn)實，也節(jié)省了基層需要學(xué)習(xí)方案與文本的時間，因為標(biāo)準(zhǔn)本就是底層工作人員自己參與制定的。其次是標(biāo)準(zhǔn)化的制定實施與構(gòu)建應(yīng)當(dāng)由基層自己主動完成，上級政府只要做好監(jiān)督即可。就標(biāo)準(zhǔn)化的實施效果評價，上級不用插手，也不應(yīng)該插手，而是通過匿名評價完成。匿名評價的系統(tǒng)可以包含各專家代表、橫向底層工作者以及民眾代表等等，使其在開放、協(xié)商、民主的環(huán)境中選擇最佳的公共服務(wù)流程與方案。任何一項基層標(biāo)準(zhǔn)化模式的探索都應(yīng)當(dāng)遵循一定的自主自愿的原則，不可以采取強制的方式。這是因為一旦強制，不僅加重基層標(biāo)準(zhǔn)化的任務(wù)式負(fù)擔(dān)，更容易造成行政行為的內(nèi)卷及行政資源浪費。

圖2 基層橫向標(biāo)準(zhǔn)化平臺建設(shè)

（三）建立與專業(yè)化邏輯相適應(yīng)的激勵制度

從發(fā)達(dá)國家的公共行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)來看，其并沒有出現(xiàn)因為專業(yè)化邏輯的介入導(dǎo)致原有的科層邏輯與政企協(xié)同邏輯間的不平衡；而運動模式下的標(biāo)準(zhǔn)化治理之所以出現(xiàn)因為邀功和避責(zé)而催生的專業(yè)化邏輯問題，是因為依傳統(tǒng)采取的是自上而下的控制激勵，沒有建立與專業(yè)化邏輯相適應(yīng)的橫向或民眾的激勵機制。因此，調(diào)和專業(yè)化邏輯和科層管理邏輯，應(yīng)將激勵機制設(shè)計為兩個部分：一是上級政府通過橫向財政的轉(zhuǎn)移支付作為激勵的基礎(chǔ)，其邏輯導(dǎo)向應(yīng)是鼓勵下級通過橫向標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)競優(yōu)的方式完成資源配置的過程；二是構(gòu)建橫向底層的監(jiān)督機制，該機制由民眾、專家和居民（農(nóng)民）代表構(gòu)成，由其自主對本區(qū)域內(nèi)的社區(qū)（鄉(xiāng)村）的治理情況做出評價。換句話說，處理好專業(yè)化邏輯與科層邏輯間的不適應(yīng)問題，一是要做“減法”，將不必要的標(biāo)準(zhǔn)化文件、無實效的標(biāo)準(zhǔn)化要求予以取消，改變“一個部門一份標(biāo)準(zhǔn)”的情況，尊重與激勵基層自主出臺標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，做好橫向平臺的監(jiān)督者和守護者。二是要做“加法”，通過橫向匿名標(biāo)準(zhǔn)（化）平臺的建設(shè)，進(jìn)一步完善與專業(yè)化相關(guān)的制度設(shè)計來滿足地域的特殊性和發(fā)展性，包括橫向競優(yōu)后的資源配置、地方發(fā)展的特殊標(biāo)準(zhǔn)安排、民眾與專家參與機制、橫向評價的監(jiān)督與流程設(shè)計等等。