黨內(nèi)巡視制度：概念溯源、功能優(yōu)勢及效能轉(zhuǎn)化

摘 要：黨內(nèi)巡視制度是從歷史中衍生的制度，其概念形成和內(nèi)涵演進歷經(jīng)我國革命、建設(shè)、改革及新時代政黨治理的豐富實踐，被賦予新的活力和內(nèi)涵，呈現(xiàn)出政治領(lǐng)導(dǎo)、政治監(jiān)督和政治保障三大功能優(yōu)勢。當前，在全面從嚴治黨向縱深發(fā)展和向基層延伸的時代背景下，為將黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度治理的效能，進一步提升政黨治理的現(xiàn)代化水平，需要繼續(xù)以堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為核心，以筑牢巡視巡察立體監(jiān)督網(wǎng)為保障，以促進巡視隊伍的組織優(yōu)化為關(guān)鍵，以推動巡視工作的方法創(chuàng)新為基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)巡視制度;黨內(nèi)監(jiān)督;全面從嚴治黨

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“新時代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能研究”（20BKS088）;中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院科研基金項目“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)集中教育制度化研究”（21XNH044）。

[中圖分類號] D262. 6 [文章編號] 1673-0186（2022）001-0005-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.001.001

制度的演化過程是復(fù)雜多變的，一項制度的產(chǎn)生往往經(jīng)歷內(nèi)外部環(huán)境的變化以及內(nèi)部機理逐漸完善的過程，進而形成相對穩(wěn)定的制度體系。黨內(nèi)巡視制度也經(jīng)歷了制度化建構(gòu)的一般過程，契合了中國共產(chǎn)黨作為世界第一大執(zhí)政黨互動性、穩(wěn)定性的內(nèi)在需要，最終“作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”[1]113被確定下來。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上明確指出：“黨的十八大以來，經(jīng)過堅決斗爭，全面從嚴治黨的政治引領(lǐng)和政治保障作用充分發(fā)揮……管黨治黨寬松軟狀況得到根本扭轉(zhuǎn)……黨在革命性鍛造中更加堅強?！盵2]當前，結(jié)合全面從嚴治黨的新進展與新成就，學(xué)界已從經(jīng)典文獻解讀、政策原理詮釋、工作經(jīng)驗總結(jié)、古今中外對比等視角對中國共產(chǎn)黨巡視制度的理論淵源、歷史進程、框架體系、現(xiàn)實困境、經(jīng)驗啟示展開研究，但對其概念源流考辨、功能優(yōu)勢思考及其治理效能轉(zhuǎn)化的探討尚待全面、深入和徹底的研究。鑒此，文章基于整體性維度立足于深刻變化的世情、國情、黨情，從理論與實踐、歷史與現(xiàn)實相結(jié)合的角度深入考察、系統(tǒng)研究黨內(nèi)巡視制度的概念溯源、功能優(yōu)勢及效能轉(zhuǎn)化，為彰顯這一制度的利劍效能并進一步推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展提供學(xué)理支撐。

一、黨內(nèi)巡視制度的概念溯源

厘清概念是理論分析得以透徹的基礎(chǔ)。從概念史和制度史相結(jié)合的角度去考察黨內(nèi)巡視制度相關(guān)概念的內(nèi)在意蘊，透視其概念演進的具體含義，不僅有助于增強對中國共產(chǎn)黨巡視制度的科學(xué)理解，而且有助于系統(tǒng)把握這一制度建設(shè)的實踐價值。

（一）巡視與巡察

巡視與巡察概念意涵歷史久遠，二者的詞意相近，均有視察、巡行、察訪之意，其目的都是對權(quán)力進行制約和監(jiān)督。關(guān)于“視察”，即察看，審察。如《周禮·司諫》將其解釋為“巡問而觀察之”[3]。關(guān)于“巡行”，大體指古代帝王、將相或者欽差大臣走訪各地，督察官吏，體察民情等。如《后漢書·皇甫規(guī)傳》中記載“規(guī)親入庵廬，巡視將士，三軍感悅”[4]，這體現(xiàn)出監(jiān)察的直接性和流動性，是當前黨內(nèi)巡視制度中“巡視”二字的本意。關(guān)于“察訪”，則側(cè)重于問題癥結(jié)的發(fā)現(xiàn)、反饋及處理，其強調(diào)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，體現(xiàn)一定的震懾力和權(quán)威性。在《辭?！分?，“巡視”一詞被解釋為“往來視察，邊走邊看”，其中“巡”即“巡行”之意，“視”即“審察、看”。在明朝后期“巡視”也被指代為官名，職同巡撫、巡按等，有時也用作“巡邏”之意?！把惨暋迸c“巡察”二者雖常被混淆，但有一定區(qū)別，需仔細甄別。當?shù)弁跹残袝r常常較多使用前者，而當監(jiān)察官員出使各地督辦案件時則多用后者。當前，二者在指導(dǎo)思想、政治目標、結(jié)構(gòu)功能上相近，在內(nèi)容上注重聚焦政治巡視，強調(diào)政治紀律和政治規(guī)矩，強化政治監(jiān)督，在方法上注重創(chuàng)新，積極探索出一套行之有效的“巡視組合拳”。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱“《條例》”）的相關(guān)規(guī)定[5]，若從我國制度體系建設(shè)層面來講，二者的不同之處主要體現(xiàn)在：一是主體方面。巡視的主體只能是由中央有關(guān)部委、中央國家機關(guān)部門黨組（黨委）設(shè)立和實行，而巡察的主體只能由市級（地、州、盟）和縣級（市、區(qū)、旗）黨委設(shè)立和實行。從效力位階來看，二者所遵循的黨內(nèi)法規(guī)也存在上下之分。二是范圍方面。巡視與巡察依據(jù)行政區(qū)劃，中央巡視覆蓋到全國，省級巡視覆蓋省一級;市縣黨委巡察涉及的地域范圍較小，覆蓋相應(yīng)的市縣區(qū)域。三是對象方面。巡視的對象主要是廳局級以上的黨的中高級干部，巡察的對象則主要針對的是縣處級以下的干部。四是內(nèi)容方面。巡視主要側(cè)重監(jiān)督巡視對象是否違反政治紀律和政治規(guī)矩、廉潔紀律、組織紀律、群眾紀律、生活紀律、工作紀律等方面的內(nèi)容。巡察作為黨內(nèi)巡視向基層的縱深延伸，要求各地結(jié)合基層工作特點去考察巡察對象對上級決策的執(zhí)行、群眾路線的貫徹落實等情況。五是方式方法方面。巡查式、機動式、回訪式及點穴式是中央和省級巡視時主要運用的方法，有助于增強巡視工作的威懾力，而交叉式、聯(lián)合式、提級式多為地方巡察時采用的方法，能夠有效破解基層熟人社會的監(jiān)督難題。

（二）巡視制度與黨內(nèi)巡視制度

概念的考辨需要充分關(guān)注其與思想史、學(xué)術(shù)史的聯(lián)系。我國巡視制度自古有之，盡管在不同的朝代有不同名稱和形式，但巡視制度始終是我國古代監(jiān)察制度的重要組成部分，是鞏固政權(quán)、監(jiān)察百官、體察民情的重要方式，目的在于“以權(quán)力制約權(quán)力”。在歷經(jīng)千年的發(fā)展和演進過程后，我國巡視制度已然擺脫了“家天下”的權(quán)力運行邏輯和制度設(shè)計缺陷，形成了較為完備的巡視監(jiān)察體系，巡視工作逐漸系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化。“巡視制度”從字面上可理解為上級對下級工作的視察與監(jiān)督，是一種權(quán)力監(jiān)察制度。當前，關(guān)于巡視制度概念的研究，國內(nèi)學(xué)者大多把《條例》中“巡視工作”的一般釋義理解為“巡視制度”的實質(zhì)內(nèi)涵，很少從制度解構(gòu)的規(guī)范出發(fā)對巡視制度的概念進行學(xué)理層面的探討。如有學(xué)者以《條例》為指導(dǎo)，從條例中規(guī)定的各個要素出發(fā)對這一制度的范式作具象化的闡釋[6]，比較有代表性;有學(xué)者從巡視法理來源的視角來解釋這一制度的概念[7];還有學(xué)者偏重從巡視工作的流程上對這一概念進行補充說明，但缺少制度化的解讀[8]。就此而言，巡視制度是基于黨和人民的利益之上所設(shè)立的，為組織內(nèi)部成員所共同遵守和服從的程序規(guī)范體系或行為制約機制，是巡視實踐內(nèi)容和實質(zhì)得以具體映現(xiàn)的外在形態(tài)。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者對這一概念的解析可將巡視制度進行廣義和狹義上的區(qū)分：廣義上的巡視制度是指根據(jù)黨章規(guī)定，由黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委對所管轄的黨組織、黨員進行自上而下的巡視監(jiān)督，進而形成的法規(guī)、條例、規(guī)章、程序以及內(nèi)在的組織體制、工作機制、制度體系的總稱;狹義的巡視制度則特指黨的權(quán)力機關(guān)根據(jù)黨章所制定的法規(guī)、條例、守則等，是巡視過程中必須遵循的行為規(guī)范。

黨內(nèi)巡視制度概念的考察需要立足于不斷發(fā)展變化的世情、國情和黨情，中國共產(chǎn)黨曾先后在1928年、1931年、2017年審議、修訂并通過了《巡視條例》《中央巡視條例》以及《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，正是在歷史變遷中不斷賦予“巡視”以馬克思主義的新注解和時代發(fā)展的新內(nèi)涵，從中央特派員制度的探索到十八大以來黨內(nèi)巡視制度的完善，都是對巡視工作進行的有益實踐。相較于“巡視制度”而言，黨內(nèi)巡視制度的概念更為清晰，其特指在中國共產(chǎn)黨成立后，由上級黨組織派出專門的監(jiān)察機構(gòu)和人員，運用巡視的方式對下級黨組織和黨員進行督查，并將巡視督查的結(jié)果匯報、反映給派出機構(gòu)的一種下行監(jiān)督制度。當前，要剖析這一制度的內(nèi)涵還需要根據(jù)《條例》進一步厘清巡視的機構(gòu)設(shè)置、人員配置、紀律責(zé)任、方式方法等。就機構(gòu)設(shè)置而言，主要包括巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組（由黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立）、巡視辦（即巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機構(gòu)）以及巡視組。就人員配置而言，即巡視工作中方針政策以及具體實踐的監(jiān)督者、執(zhí)行者，嚴格按照巡視人員的基本條件（如理想信念堅定、遵守紀律、堅持原則、熟悉政策法規(guī)、身體健康）和標準原則（執(zhí)行《條例》中所規(guī)定的制度）來選配巡視隊伍。就紀律責(zé)任而言，《條例》主要是通過細化巡視工作參與主體的“正面要求”“負面清單”等相關(guān)紀律性規(guī)范來確保巡視工作的權(quán)威性。就巡視方式而言，即巡視機構(gòu)或人員為發(fā)揮巡視效力所采取的主要手段。目前黨內(nèi)巡視制度不斷推出除常規(guī)巡視外的其他新型巡視方式，多運用專題匯報、個別談話、民主測評、召開座談會、走訪調(diào)研、專項檢查等靈活機動的方式展開巡視，并且采用“一拖X”的形式進行批量巡視，逐步提高了巡視的頻率和效果，更具有針對性和實效性?？傊?，從我國當前制度運行的實踐來看，黨內(nèi)巡視制度主要依托新修訂的黨章、《條例》和其他的相關(guān)法規(guī)，是黨中央及省、自治區(qū)、直轄市黨委按照有關(guān)規(guī)定建立專門機構(gòu)，采取靈活機動的方式對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和成員進行監(jiān)督檢查并提出意見以督促其整改的黨內(nèi)監(jiān)督制度。

二、新時代黨內(nèi)巡視制度的功能優(yōu)勢

新時代，中國共產(chǎn)黨巡視制度的功能定位不能簡單化，更不能泛化。若將黨內(nèi)巡視制度簡單等同于黨內(nèi)反腐，容易放任政治問題發(fā)生，難以達到全面從嚴治黨的要求;若認為巡視制度的內(nèi)容包羅萬象、無所不有，容易忽略核心問題，使巡視利劍效果式微。黨的十九大報告指出要“深化政治巡視”[9]，更加強調(diào)突出巡視的政治功能。這是在全面從嚴治黨向縱深發(fā)展基礎(chǔ)上巡視功能的進一步升級，呈現(xiàn)出政治領(lǐng)導(dǎo)、政治監(jiān)督和政治保障三大功能優(yōu)勢。

（一）政治領(lǐng)導(dǎo)功能

“領(lǐng)導(dǎo)”本身作為政治性的概念和話語，其蘊含著權(quán)威性，強調(diào)政治領(lǐng)導(dǎo)不僅指向權(quán)力歸屬的唯一性，還表明領(lǐng)導(dǎo)地位的至高性。列寧曾指出，無產(chǎn)階級的革命政黨是“無產(chǎn)者的階級聯(lián)合的最高形式”[10]。同時強調(diào)“國家政權(quán)的一切政治經(jīng)濟工作都由工人階級覺悟的先鋒隊共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[11]。從根本來講，這是由黨所代表的這個階級或者最廣大人民群眾的根本利益所決定的。黨的領(lǐng)導(dǎo)的首要內(nèi)容就是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，政治領(lǐng)導(dǎo)功能是黨內(nèi)巡視制度的功能優(yōu)勢之一。主要體現(xiàn)在：一是從制度屬性方面來講，凡黨和國家重大立場、方向、原則性問題都屬政治問題。黨內(nèi)“巡視”在定位上主要是政治巡視而非業(yè)務(wù)巡視[12]，內(nèi)容涉及檢視黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化與否、黨的建設(shè)缺失與否、意識形態(tài)責(zé)任制落實與否等政治問題;在運行程序上是由黨章黨規(guī)授權(quán)的自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督制度，表現(xiàn)出鮮明的政治屬性，意味著要“旗幟鮮明講政治”;在體制機制上是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，具有健全的組織架構(gòu)，能夠有效保證巡視的組織協(xié)調(diào)能力;在制度設(shè)計上具有鮮明的問題導(dǎo)向，旨在通過政治理性有效遏制權(quán)力的任性行使，進而實現(xiàn)黨肌體的健康?！把惨暤臋?quán)威來源于黨中央”[13]，黨的十八大至今，從我國巡視監(jiān)督運行的實踐來看，黨內(nèi)巡視制度在政治領(lǐng)導(dǎo)上的方向目標是實現(xiàn)“全國一盤棋”，即全國上下一體遵從中央的政令;中央表現(xiàn)出應(yīng)有的權(quán)威性和合法性，當然，這種權(quán)威性的維系有賴于法治理念與相關(guān)體制機制，其政令的有效暢通還需要中央對地方巡視和監(jiān)督的條件支撐。與此同時，突出強調(diào)巡視的政治站位，注重監(jiān)督檢查核心領(lǐng)導(dǎo)干部作用的發(fā)揮以及路線、方針、政策和決議、決定等的貫徹落實，確保通過制度震懾督促其依法依規(guī)用權(quán)。正如王岐山同志在十八屆中央第十二輪巡視工作動員會議上強調(diào)：“善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題，推動巡視工作向縱深發(fā)展。”[14]十九屆中央首輪巡視反饋意見中對“花架子”“走過場”“數(shù)字腐敗”等熱點問題的揭示，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨鮮明的政治勇氣和政治擔當，也是政治領(lǐng)導(dǎo)功能的有力證明。二是從制度的運行方面來講，開展巡視工作就是從政治高度出發(fā)，對被巡視對象進行全方位的政治透視，其邏輯起點是發(fā)現(xiàn)問題（“把脈問診”），即利用合法和有效的渠道廣泛搜集有價值的問題線索，及時“查找”巡視對象在政治、作風(fēng)、紀律等方面存在的病癥和偏差，列出問題清單（包括由來已久的存量問題、新增的問題），關(guān)鍵環(huán)節(jié)是分析研判，即巡視機構(gòu)經(jīng)過分析將發(fā)現(xiàn)的問題線索反饋和移交給被巡視對象，落腳點在于解決問題（“對癥治療”），即向被巡視對象提出富有建設(shè)性的意見，限期糾偏整改?？傊h內(nèi)巡視制度的貫徹落實與健全完善，既能使黨中央及時了解、掌握地方黨組織及黨員干部的思想狀況，使其堅持正確的政治立場，也有利于強化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，整合黨內(nèi)力量，深化政治認同，有效維護黨內(nèi)的團結(jié)和統(tǒng)一，營造良好政治氛圍。

（二）政治監(jiān)督功能

“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式”[1]107。中國共產(chǎn)黨“政治巡視”的職能定位和“黨內(nèi)監(jiān)督”的制度安排決定了這一制度鮮明的政治監(jiān)督屬性，政治監(jiān)督功能可謂是巡視制度重要的功能優(yōu)勢，是執(zhí)政黨增強自我適應(yīng)性的一項重要能力。匈牙利學(xué)者瑪利亞·喬納蒂通過對三種模式變型的三個政黨-國家的三種發(fā)展道路進行對比后發(fā)現(xiàn)，相同體制下各個國家的發(fā)展戰(zhàn)略因受各自國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響而不同，中國正是在漸進式增長的改革過程中加強了對權(quán)力運行的配置和監(jiān)督，探索走出了一條符合中國特色的發(fā)展道路[15]。新時代，黨內(nèi)巡視制度正處在由治標為主向標本兼治的質(zhì)量并行階段，巡視制度作為加強黨內(nèi)政治監(jiān)督的一項重要舉措，不受其他機關(guān)或個人的直接干涉，旨在通過發(fā)揮巡視利劍的威力和作用，不斷鏟除一切損害黨的先進性和純潔性的腐敗毒瘤，鞏固和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強黨內(nèi)監(jiān)督實效。

一是深入考察黨的建設(shè)各項問題，嚴格規(guī)范黨內(nèi)政治生活。在世情國情黨情紛繁復(fù)雜的時代背景下，弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)、損害黨的先進性和純潔性等因素日益增多，巡視監(jiān)督開始注重從政治上和大局上查找被巡視對象在堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、貫徹落實黨中央重大決策部署、學(xué)習(xí)領(lǐng)會重要講話精神尤其是本地區(qū)本部門相關(guān)指示精神存在的差距;與此同時，政治巡視還圍繞堅持黨的民主集中制、組織生活制度、基層黨組織建設(shè)、選人用人制度等方面開展監(jiān)督，將“兩個維護”落到實處，充分發(fā)揮其“顯微鏡”“探照燈”的作用，對力求維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及嚴格規(guī)范黨內(nèi)政治生活、純潔黨風(fēng)政風(fēng)起到重要的推動作用，也對有效掌握被巡視對象的政治狀況提供重要參考。

二是將監(jiān)督矛頭對準部分區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗難題，純潔凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。從中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的實踐來看，黨內(nèi)政治生態(tài)總體向好，但部分地區(qū)、單位和個人還存在一些歪風(fēng)邪氣，如十九屆中央首輪巡視的反饋意見中涉及遼寧、黑龍江、河北、湖南等省份存在政治生態(tài)不夠健康的問題，再次給黨內(nèi)治理敲響警鐘。在腐敗問題上，巡視監(jiān)督秉持零容忍的態(tài)度，巡視組按照干部管理權(quán)限和監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”對巡視期間或者巡視后的違法亂紀問題進行分類移交，在遏制腐敗增量、減少腐敗存量、重構(gòu)政治生態(tài)方面發(fā)揮了重要作用，切實實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督無禁區(qū)，逐漸消除了黨內(nèi)政治隱患。當然，反腐行動的終點在于“腐敗癥候（symptoms）”，其必經(jīng)漫長的制度變遷周期，需要巡視組在源頭上消除腐敗的生成條件、過程中壓縮權(quán)力尋租空間，結(jié)果上斬斷腐敗利益鏈條。此外，良好的政治生態(tài)必定是內(nèi)外部環(huán)境協(xié)同合作的有機統(tǒng)一。在政治生態(tài)內(nèi)圈，按照黨中央的要求，巡視監(jiān)督緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”，調(diào)查摸排其履職情況、政治擔當情況，仔細查找政治紀律和政治規(guī)矩的執(zhí)行狀況，深入了解所管轄范圍內(nèi)的腐敗蔓延勢頭的遏制情況及其區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗風(fēng)險的存在情況等;在政治生態(tài)外圈，巡視監(jiān)督還將矛頭直指軍隊、高校、企業(yè)等重點單位、領(lǐng)域和行業(yè)的黨組，一定程度上能夠切斷權(quán)力尋租和利益置換的鏈條，倒逼黨內(nèi)政治生態(tài)的不斷優(yōu)化。

（三）政治保障功能

對于政權(quán)系統(tǒng)而言，得到政治保障是擁有政治合法性的基礎(chǔ)，這種政治合法性是基于黨群關(guān)系和諧基礎(chǔ)上政府所實施統(tǒng)治的正當性。作為世界第一大執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨黨組織的穩(wěn)定關(guān)乎國家政局的穩(wěn)定與發(fā)展。黨內(nèi)巡視制度除了具有政治領(lǐng)導(dǎo)、政治監(jiān)督的功能優(yōu)勢外還發(fā)揮著預(yù)防和溝通相結(jié)合的政治保障功能。

所謂“預(yù)防”即在事發(fā)之前通過采取相應(yīng)的手段來延緩或阻止事情的發(fā)生，其重要特征在于發(fā)現(xiàn)問題，防微杜漸。在發(fā)現(xiàn)問題方面，黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度更加聚焦，著重強調(diào)黨組織、黨員干部是否存在違反“四風(fēng)問題”和“六大紀律”，著力發(fā)現(xiàn)其是否存在“團團伙伙、拉幫結(jié)派”等違反政治紀律和政治規(guī)矩的現(xiàn)象，不斷增強巡視在發(fā)現(xiàn)問題方面的能力。黨的十九大報告突出巡視工作的問題導(dǎo)向，緊緊圍繞“四個著力”對重點領(lǐng)域、事件和任務(wù)進行巡視，不斷明晰巡視工作的職責(zé)和定位。在預(yù)防腐敗方面，當前，隨著黨內(nèi)巡視工作的全面推進，將反腐工作的重心不斷從懲治推向預(yù)防，注重從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前和過程監(jiān)管，將黨內(nèi)腐敗的傾向和苗頭盡早扼殺在萌芽狀態(tài);為了進一步保證權(quán)力在制度管轄和監(jiān)督范圍內(nèi)行使，巡視工作還將巡視機構(gòu)本身囊括進巡視范圍內(nèi)，大大預(yù)防了巡視隊伍的腐敗滋生，彰顯了黨組織的先進性和純潔性。

在避免人情干擾方面，新修訂的《條例》賦予了專門巡視機構(gòu)更大的獨立行使監(jiān)督權(quán)力的職權(quán)，有效預(yù)防了上下級間因人情關(guān)系而難以展開巡視工作的難題;對巡視組組長的選任采取了“一次授權(quán)”的方式，有效避免其通過人為因素對權(quán)力運行的干擾;巡視的領(lǐng)域、對象、方式隨時會受巡視任務(wù)的開展而發(fā)生變化，利于巡視成果的有效轉(zhuǎn)化，保證黨內(nèi)巡視工作的獨立性、專業(yè)性、公正性、權(quán)威性。

所謂“溝通”是人與人抑或人與群體間思想感情的傳遞與反饋過程。溝通功能是巡視監(jiān)督功能的延伸和外化，是保持央地關(guān)系、黨群關(guān)系和諧的橋梁和紐帶。在加強央地溝通方面，主要表現(xiàn)在上情下達和下情上達兩方面。在巡視工作開展過程中，巡視機構(gòu)作為上級黨組織的派遣機構(gòu)和進行政治審查的“千里眼”，可以將中央的政令、文件快速下達給地方黨組織和成員，確保他們掌握黨的路線方針政策，避免因?qū)φ叩恼`讀而產(chǎn)生錯誤的舉動。與此同時，巡視機構(gòu)在巡視工作結(jié)束后能夠?qū)崟r向黨中央?yún)R報地方黨組織存在的各種問題，再將上級黨委的整改意見及時反饋給被巡視地區(qū)，有針對性地列出問題清單并督促其盡快整改。在加強黨群溝通方面，作為維系黨群關(guān)系的有效舉措，黨內(nèi)巡視制度的溝通功能除了單向傳達黨中央的思想意識、方針政策外，還能夠及時反饋人民群眾較為關(guān)心的熱點問題，適時掌握人民群眾的需求，巡視過程中還注重加強與社會公眾間的溝通，準確獲取公眾的公共服務(wù)信息。這既深化了巡視的政治意義，又有力維護了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

三、新時代黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢的效能轉(zhuǎn)化

制度的效能在于真用。錢穆先生曾就我國政治制度演繹的傳統(tǒng)作出分析，他指出：“中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度來防制它，于是有些卻變成了病上加病?！盵16]有鑒于此，警惕“錢穆制度陷阱”不僅要看各項制度設(shè)計的合理規(guī)范性、整體協(xié)同性，還要看制度效果的科學(xué)適用性。進入新時代，黨內(nèi)巡視制度在總體上已形成相對完備的制度框架及運行體系，在實踐中巡視利劍的震懾效果也較為突出。當前，為更好地發(fā)揮黨內(nèi)巡視制度系統(tǒng)施治、標本兼治的功能優(yōu)勢，進而不斷推動巡視成果得到有效、充分轉(zhuǎn)化，需要繼續(xù)以堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為核心，以筑牢巡視巡察立體監(jiān)督網(wǎng)為保障，以促進巡視隊伍的組織優(yōu)化為關(guān)鍵，以推動巡視工作的方法創(chuàng)新為基礎(chǔ)。

（一）核心：堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九屆六中全會明確將“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”置于中國共產(chǎn)黨百年奮斗歷程十大歷史經(jīng)驗之首。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)“治理好我們這個世界上最大的政黨和人口最多的國家，必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持民主集中制，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”[2]?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面性和執(zhí)政的長期性要求其不斷提升領(lǐng)導(dǎo)能力和改進領(lǐng)導(dǎo)方式，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。效能本身是內(nèi)含方向性的，推進黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢不斷向治理效能轉(zhuǎn)化，必然要在著眼于世界政治，立足于中國國情的基礎(chǔ)上，把握政治方向，站穩(wěn)政治立場，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，不斷推動巡視工作向縱深發(fā)展。

第一，堅持和加強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。其根本的任務(wù)和要求是始終堅持中國共產(chǎn)黨治國理政和管黨治黨的原則，堅決維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鞏固和提高黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力，遵守黨章黨規(guī)，嚴明黨的紀律，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和各項決策部署，將增強“四個意識”、堅定“四個自信”及做到“兩個維護”融入黨內(nèi)各項制度中，不斷強化各級黨委的主體責(zé)任，明晰巡視領(lǐng)導(dǎo)班子的職責(zé)定位，確保黨內(nèi)巡視制度在符合黨規(guī)國法的前提下執(zhí)行快速有效;深化政治巡視，要精準定位、著力探尋黨內(nèi)政治性強、涉及面廣的深層次問題，將其置于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位的高度加以理解;將人民群眾的利益、要求和實踐作為制度優(yōu)劣及效能轉(zhuǎn)化程度的最終評判標準，有效激發(fā)廣大群眾參與黨內(nèi)巡視的積極性和主動性，求教于民、群策群力，確保黨的執(zhí)政基礎(chǔ)厚植于心。

第二，堅持和加強黨的思想領(lǐng)導(dǎo)。我國曾是一個擁有兩千多年歷史的封建社會國家，“貪圖享樂”“升官發(fā)財”等封建官僚階級腐朽思想一時在少數(shù)意志薄弱者頭腦中難以清除。為了避免封建剝削階級、舊社會衙門不良作風(fēng)的影響，蕩滌和清除黨內(nèi)政治生態(tài)中的不正之風(fēng)和頑瘴痼疾，必須將堅定理想信念，加強黨性修養(yǎng)作為開展黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù)[17]，高度重視用馬克思主義理論凝心聚魂，努力增強巡視干部的黨章黨規(guī)黨紀意識，不斷強化共產(chǎn)黨員的思想自覺;通過開展宣傳教育自覺厘清黨內(nèi)巡視制度的政治定位，純潔黨員思想，培育良好的工作作風(fēng)。

第三，堅持和加強黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。通過建立常態(tài)化的選拔、任用、考核、培育及淘汰機制來選優(yōu)配強黨內(nèi)巡視隊伍，保障巡視隊伍建設(shè)的科學(xué)性和創(chuàng)新性;充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織優(yōu)勢，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)意識，切實提高黨員個體的政治覺悟，形成“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”政治共識。與此同時，通過建立巡視公開機制、落實巡視經(jīng)費機制、完善民意表達機制來進一步實現(xiàn)制度體系建設(shè)的常態(tài)化、順暢化、民主化;通過建立獨立的巡視專員機制、巡視工作人員保障機制以及事后責(zé)任追查機制來確保制度體系建設(shè)的專業(yè)性、客觀性、權(quán)威性，有力推動巡視工作高質(zhì)量發(fā)展。

（二）保障：筑牢巡視巡察立體監(jiān)督網(wǎng)

“構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動格局”[2]是健全完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的關(guān)鍵之舉，也是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的必然選擇，能夠為黨內(nèi)巡視工作高效且有條不紊地開展提供基本保障。為了將巡視巡察觸角向縱深發(fā)展延伸，亟待化解制度運行中的現(xiàn)實梗阻，多措并舉提高監(jiān)督的整體效能。

其一，加強頂層設(shè)計，健全巡視巡察領(lǐng)導(dǎo)體制。要認真領(lǐng)會黨中央巡視工作的精神，提高黨內(nèi)巡視巡察的政治站位，以中央巡視為主導(dǎo)，帶動、引領(lǐng)地方巡察的發(fā)展，形成黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體領(lǐng)導(dǎo)，市縣黨委及巡察領(lǐng)導(dǎo)小組分級負責(zé)的制度化規(guī)范化領(lǐng)導(dǎo)體制。在巡視巡察工作開展前，擬定、安排好工作計劃，并就可能出現(xiàn)的突發(fā)狀況做好應(yīng)急預(yù)案;在工作開展過程中，堅持問題導(dǎo)向，落實責(zé)任傳導(dǎo)，及時與上級黨組織做好銜接溝通，強化統(tǒng)籌;完善組織考核制度，建立巡視巡察人才流動機制和考核評估機制，探索構(gòu)建二者耦合的體制機制。

其二，推進上下聯(lián)動，完善巡視巡察工作機制。一是推動巡視巡察工作一體謀劃。依據(jù)多層次分工需要，各級巡視巡察機構(gòu)要加強與其他部門間的協(xié)調(diào)與溝通，一體謀劃包括黨章、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例等的制定與修改;一體謀劃黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督制度的互動協(xié)作，形成多環(huán)節(jié)、多樣化的統(tǒng)一體。二是推動巡視巡察任務(wù)一體部署。加強巡視巡察的任務(wù)指導(dǎo)，形成三方主體責(zé)任分工：中央在加強頂層設(shè)計基礎(chǔ)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)巡視巡察兩方面的工作，省、自治區(qū)、直轄市黨委及巡視領(lǐng)導(dǎo)小組可結(jié)合本地區(qū)實際情況安排部署地方巡視巡察工作，市縣黨委及巡察組需根據(jù)上級黨組織巡視做到無縫對接、同步開展。三是推動巡視巡察力量一體調(diào)配。由于各領(lǐng)域、各行業(yè)的巡視巡察對象不同，需要組建專業(yè)的人才培訓(xùn)基地，建立科學(xué)合理的人員信息數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化配置專業(yè)的巡視巡察人才，以供巡視巡察小組間的一體使用。四是推動巡視巡察成效一體化運用。將巡視巡察的理論成果與實踐成果進行綜合性分析和一體化研判，對需要落實整改和持續(xù)深化整改的重點領(lǐng)域、重點事項等信息資料進行匯總整合，以期推動巡視巡察成果的聯(lián)動共享，達到以點帶面、面線結(jié)合的效果。

其三，注重效能整合，強化巡視巡察組織保障。黨內(nèi)巡視工作的全面推進既需要依托黨組織，發(fā)揮各級黨組織的自身優(yōu)勢，還需要借助外力提升效能。一是以中央為主導(dǎo)，以省級為樞紐，以市縣為根基，構(gòu)建定期約談和匯報的制度，推進巡視巡察縱向整合。中央關(guān)于巡視巡察的決策部署需要通過省級巡視將其傳達、貫徹到市縣巡察層面，在此基礎(chǔ)上省級巡視還需要將黨的路線方針政策細化落實到基層，市縣巡察組的工作方式可具體參照省級巡視組來開展實施。二是巡視巡察機構(gòu)可根據(jù)任務(wù)需要與紀檢、信訪、審計等部門做好協(xié)調(diào)溝通，推進橫向合作。各級黨委要承擔主體責(zé)任，包括對巡視巡察工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、計劃實施、方案選擇、人員配備、教育培訓(xùn)等。紀檢監(jiān)察部門要承擔監(jiān)督責(zé)任，包括巡視組長的任命、巡視巡察小組的派遣入駐、巡視報告的撰寫、巡視整改落實的考核問責(zé)等。此外，信訪部門可通過建立信訪件聯(lián)合辦理機制，審計部門可通過建立問題通報、移交處理機制等，以推動多元協(xié)同，增強監(jiān)督效能。

（三）關(guān)鍵：促進巡視隊伍的組織優(yōu)化

“為政之要，唯在得人”[18]，作為“關(guān)鍵少數(shù)”，巡視干部引領(lǐng)作用的發(fā)揮關(guān)系到政黨治理現(xiàn)代化的水平和效能。建設(shè)一支高政治素養(yǎng)與高專業(yè)技能的巡視隊伍是黨在長期建設(shè)中形成的寶貴經(jīng)驗，也是推進黨內(nèi)巡視制度高效運行的重要保障。當前，黨內(nèi)巡視工作的開展需繼續(xù)推進巡視隊伍的組織優(yōu)化。

第一，嚴把“入口關(guān)”和“出口關(guān)”，做好巡視人員的選用考核。關(guān)于“入口關(guān)”方面，巡視機構(gòu)可通過采取單位推薦、組織選調(diào)、公開選拔、競爭上崗等方式選配人員。單位推薦是由單位根據(jù)巡視任務(wù)需要推薦巡視人員的方式;組織選調(diào)即干部人事部門通過相應(yīng)程序直接任命巡視人員的方式;公開選拔即人事部門在黨組織和機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，面向社會組織實施公開招考和選拔人員的方式;競爭上崗即同級紀委或組織部門通過公平公開競爭的方式，在本單位或系統(tǒng)內(nèi)部選拔巡視組（廳）局級正職以下任職人選的方式。此外，還可充分發(fā)揮相關(guān)高校和學(xué)術(shù)機構(gòu)的作用，通過吸收部分高校黨建專家學(xué)者對巡視工作的意見來選用巡視人員。關(guān)于“出口關(guān)”方面，要嚴把巡視人員退出機制，做好巡視工作人員的監(jiān)督考核。如適時提拔態(tài)度端正、嚴格執(zhí)紀和公道正派者，及時清退態(tài)度不端、違法亂紀和腐化變質(zhì)者。

第二，突出政治素養(yǎng)和專業(yè)技能，組編巡視巡察一體化人才數(shù)據(jù)庫。建設(shè)一支立場堅定、業(yè)務(wù)精煉且紀律嚴明的高素質(zhì)人才隊伍是深入推進巡視工作的關(guān)鍵，這就內(nèi)在地要求中央與各省、自治區(qū)、直轄市出臺符合不同層級、不同部門需要的人才素養(yǎng)標準體系，常態(tài)化、制度化開展巡視干部的學(xué)習(xí)教育，積極引導(dǎo)其加強政治理論學(xué)習(xí)，嚴格遵守政治紀律與政治規(guī)矩，不斷提高政治素養(yǎng)與鑒別是非能力，增強責(zé)任意識，加強自身作風(fēng)建設(shè)，堅決杜絕不作為、亂作為等懶政怠政現(xiàn)象的發(fā)生;要鼓勵其加強專業(yè)理論的研討學(xué)習(xí)，有計劃地參加專業(yè)培訓(xùn)，建立包括紀檢監(jiān)察、財經(jīng)稅收、檔案信息、組織人事、調(diào)查研究等各類專業(yè)人才和具備豐富經(jīng)驗的實務(wù)人才信息庫，著重將政治素質(zhì)高、專業(yè)技術(shù)強的業(yè)務(wù)骨干作為巡視人才信息庫的重點人選，不斷優(yōu)化人才隊伍資源，有效破解“本領(lǐng)恐慌”的難題。

第三，堅持任務(wù)導(dǎo)向，健全組織管理制度。當前，由于黨內(nèi)巡視工作實施“一次一授權(quán)”和“三個不固定”，這就決定了在堅持任務(wù)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上要不斷健全巡視組織管理制度。如關(guān)于巡視工作專項任務(wù)，巡視機構(gòu)要根據(jù)人才擅長領(lǐng)域靈活配置巡視力量;關(guān)于巡視工作重點任務(wù)，則要重點編派業(yè)務(wù)骨干處理完成。與此同時，巡視組要建立組務(wù)會制度，認真落實好組長負責(zé)制、人員培訓(xùn)上崗制、人員輪崗交流制、人員表彰獎勵制及其責(zé)任追究制度，做好巡視人才培養(yǎng)的上下聯(lián)動，確保巡視組織管理制度嚴在日常、落到實處，高效保障巡視任務(wù)的完成。

（四）基礎(chǔ)：推動巡視工作的方法創(chuàng)新

新時代黨內(nèi)巡視制度所形成的良好格局，促使我們黨繼續(xù)保持強大的定力，堅決做到不放松尺度、不縮減力度，積極探索具有創(chuàng)新性、針對性和靈活性的巡視工作方式方法，以期適應(yīng)巡視任務(wù)發(fā)展的需要，發(fā)揮最大效能。

首先，將“明察”與“暗訪”結(jié)合起來，提升發(fā)現(xiàn)問題的效率。此前，我們黨巡視工作的開展主要是以明察為主，正式巡視的準備工作是由黨中央牽頭進行，為了避免因巡視被提前告知給被巡視對象而增加工作難度，確保巡視信息的真實可靠，則需要在現(xiàn)有常規(guī)方法的基礎(chǔ)上，將“明察”與“暗訪”結(jié)合起來，即經(jīng)過黨中央授權(quán)后的巡視人員應(yīng)定期考察被巡視地區(qū)，不斷加強與紀檢監(jiān)察、反貪、信訪等部門單位的協(xié)作交流，也可通過不定期的巡視、多小組配合巡視、“下沉一級”巡視、多次巡視等方式，去暗訪調(diào)查與被巡視地區(qū)相關(guān)的單位、部門、個人，深入挖掘有關(guān)問題線索，依法依規(guī)查處相關(guān)問題責(zé)任人，在不干擾被巡視對象正常工作的前提下，有力激發(fā)巡視利劍的效能。

其次，將“點穴式”“巡查式”“回訪式”結(jié)合起來，突出專人專項巡視。當前，實現(xiàn)巡視范圍的全覆蓋需要巡視組在開展巡視工作時以問題為導(dǎo)向，突出重點，圍繞重要領(lǐng)域、重點對象和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行“點穴式”“巡查式”“回訪式”的巡視。“點穴式”即對反映強烈、突出的問題進行巡視;“巡查式”即根據(jù)巡視全覆蓋的要求，進行巡行檢查，排查那些較隱蔽、易忽視的巡視難題;“回訪式”即對已經(jīng)完成巡視的單位進行“回馬槍”式的檢查，以期發(fā)現(xiàn)新問題，監(jiān)督整改成效。突出專人專項巡視旨在把握巡視工作的重點，對存在問題的單位或個人、專項事件進行監(jiān)督，節(jié)約巡視成本。關(guān)于單位或個人巡視，要對處于權(quán)力運行關(guān)鍵環(huán)節(jié)且擁有決策權(quán)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”進行重點巡視，對權(quán)力相對集中、易滋生腐敗現(xiàn)象的單位、部門進行重點監(jiān)督;關(guān)于專項巡視一般多指中央專項巡視，要求對同一時期國家有關(guān)重大決策實施、干部任免、項目投資情況進行專項巡視，嚴格關(guān)注地方各級領(lǐng)導(dǎo)班子落實“三重一大”情況。如要加強對國有企業(yè)的政治巡視，著力監(jiān)督國企黨建成效;加強對國企金融領(lǐng)域的審計，確保重大資金流動有跡可循;加強對高校在思想政治宣傳和意識形態(tài)傳播方面的巡視等。

最后，將“網(wǎng)絡(luò)媒體”與“人民群眾”結(jié)合起來，貫徹黨的群眾路線，提升巡視震懾力。黨內(nèi)巡視制度最大效能的發(fā)揮不僅要利用好傳統(tǒng)的互動渠道，還需要借助網(wǎng)絡(luò)媒體和人民群眾的力量拓寬新型互動渠道。如利用網(wǎng)絡(luò)媒體的技術(shù)優(yōu)勢將黨內(nèi)單一文字以圖片、影像、符號等一體化形態(tài)實時推送給巡視人員，快速追蹤其思想動態(tài);利用大數(shù)據(jù)分析平臺的優(yōu)勢，用好巡視信息監(jiān)督管理系統(tǒng)和智能化巡視操作系統(tǒng)，加強對黨內(nèi)輿情的客觀研判，實現(xiàn)對各項違法亂紀問題的全方位、立體式圍剿?！拔覀凕h來自人民、植根人民、服務(wù)人民，一旦脫離群眾就會失去生命力”[2]，基于此，為避免巡視結(jié)果失真、杜絕權(quán)力腐化，還需建立正式而順暢的民眾參與平臺，充分發(fā)揮人民群眾在巡視工作中的主體作用，廣泛聽取群眾觀點，鼓勵其合理參與到黨內(nèi)監(jiān)督中來;需要在鼓勵群眾實名舉報的基礎(chǔ)上保障其人身安全，通過建立完善的證人保護制度和回訪制度，讓人民群眾勇于檢舉揭發(fā)、敢說真話等，進一步提升巡視震懾力。

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（責(zé)任編輯：易曉艷）