公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的政策機(jī)理與實(shí)證分析

黃 蕾，徐 盼

(南昌航空大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南昌 330063)

公共文化服務(wù)作為我國(guó)提升公共管理水平、推動(dòng)文化建設(shè)戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，既是政府履行義務(wù)的應(yīng)有之義，更是人民群眾美好文化生活的重要內(nèi)容。公共文化服務(wù)的概念在2005年被初次提及，到2016年《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》的出臺(tái)并實(shí)施，意味著我國(guó)已經(jīng)初步建立起覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的基層公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。隨著公共文化服務(wù)政策的不斷出臺(tái)，公共文化服務(wù)“缺不缺”“夠不夠”的問(wèn)題總體上得到解決，但服務(wù)效能上“好不好”“精不精”的問(wèn)題越來(lái)越凸顯。尤其是人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)公共文化服務(wù)的發(fā)展質(zhì)量提出了更高更新的要求，現(xiàn)有公共文化服務(wù)滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共文化服務(wù)需要的程度如何？現(xiàn)行政策體系是否能夠真正推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展？為實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展未來(lái)的政策需要哪些方面的改進(jìn)？如何優(yōu)化政策設(shè)計(jì)以期更好地實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展？都是進(jìn)入“十四五”時(shí)期亟待思考的問(wèn)題。為此，參考已有文獻(xiàn)，以扎根理論為工具，分析公共文化服務(wù)政策主要特征結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)建公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平指標(biāo)并進(jìn)行指數(shù)測(cè)算，通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)分析公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的影響因素，為公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的政策優(yōu)化和調(diào)整提供借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)末，西方國(guó)家為了解決社會(huì)的發(fā)展矛盾和人民群眾的生活文化需求，公共服務(wù)改革風(fēng)靡一時(shí)，新的公共服務(wù)理論橫空出現(xiàn)，新的公共文化服務(wù)機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生，與此同時(shí)，各具特色的公共文化服務(wù)政策接踵而來(lái)。由于政治體制差異以及各國(guó)迥異的公共文化模式，各國(guó)采取了各種不同的公共文化服務(wù)政策。但究竟采取哪種政策能更好地實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展，各領(lǐng)域各執(zhí)一詞，這也促使相關(guān)研究逐漸豐富。

(一)公共文化服務(wù)政策的研究

國(guó)外對(duì)于文化政策的研究，主要是對(duì)其服務(wù)媒介的探索及實(shí)踐的發(fā)展方面進(jìn)行研究(1)魏錦鵬：《中國(guó)公共文化服務(wù)政策的演進(jìn)邏輯》，內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2021年。。學(xué)者 Jeanette Steemers以英國(guó) BBC 和德國(guó)數(shù)字廣播為例，分析了數(shù)字時(shí)代如何利用傳媒進(jìn)行公共文化服務(wù)，同時(shí)，也具體剖析與探索了文化政策存在的必要性(2)Jeanette Steemers，“Between Culture and Commerce：The Problem of Redefining Public Service Broadcasting for the Digital Age”，Convergence，Vol.5，No.3，1999，pp44-66.。國(guó)內(nèi)關(guān)于公共文化服務(wù)政策領(lǐng)域的研究，主要由前期的內(nèi)涵界定，到如今的政策源流、政策價(jià)值等方面。而公共文化服務(wù)政策落實(shí)是最近幾年研究的新熱點(diǎn)。楊梅從公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的角度出發(fā)，對(duì)公共文化服務(wù)政策、體制的發(fā)展提出四種模式，即系統(tǒng)完善模式、城鄉(xiāng)結(jié)合管理模式、政府主導(dǎo)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式(3)楊梅：《中國(guó)地方政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化探索與思考》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。。李少惠、王婷通過(guò)分析我國(guó)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的政策執(zhí)行，從“示范區(qū)創(chuàng)建”的政策制定、執(zhí)行環(huán)境、參與主體素質(zhì)和評(píng)估機(jī)制四個(gè)方面提出政策建議(4)李少惠、王婷：《多元主體參與公共文化服務(wù)的行動(dòng)邏輯和行為策略——基于創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的政策執(zhí)行考察》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。。

(二)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的研究

2021年3月，文化和旅游部等三部委聯(lián)合發(fā)文，明確了公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)、原則及主要任務(wù)。而在此之前，李桂霞、解海、祁愛(ài)武的研究就表明，新時(shí)代公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑是以文化自信為引領(lǐng)，標(biāo)準(zhǔn)化均等化為基礎(chǔ)，數(shù)字化為手段，社會(huì)化為途徑，法治化為保障，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)機(jī)會(huì)均等、內(nèi)容豐富、服務(wù)先進(jìn)、管理現(xiàn)代的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求(5)李桂霞、解海、祁愛(ài)武：《新時(shí)代公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑》，《圖書館建設(shè)》2019第S1期。。楊乘虎、李強(qiáng)認(rèn)為“十四五”時(shí)期公共文化服務(wù)發(fā)展面臨新環(huán)境、新挑戰(zhàn)，提出公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的新觀念和新路徑，重點(diǎn)關(guān)注推進(jìn)公共文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化、公共文化服務(wù)高質(zhì)量均等化、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體建設(shè)等重大問(wèn)題(6)楊乘虎、李強(qiáng)：《“十四五”時(shí)期公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的新觀念與新路徑》，《圖書館論壇》2021年第2期。。楊曉泉提出公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展需要從品質(zhì)化發(fā)展、高效能發(fā)展、智能化發(fā)展、精準(zhǔn)化供給、共建共治共享和可持續(xù)發(fā)展等六個(gè)方面著力推進(jìn)(7)楊曉泉：《“十四五”時(shí)期公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展思考：破解老問(wèn)題，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)》，《圖書館論壇》2021年第2期。?！蛾P(guān)于推進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》及《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》出臺(tái)后，各領(lǐng)域的學(xué)者開始了新一輪的研究，主要集中在進(jìn)一步加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)保障人民群眾基本文化權(quán)益，提升文化獲得感、幸福感等方面。

(三)公共文化服務(wù)政策與公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

新時(shí)代新要求，服務(wù)型政府需要更好地行使公共文化服務(wù)職能，而政策是政府公共文化服務(wù)職責(zé)履行的保障。王鶴云提出，要從公共財(cái)政政策、公共文化設(shè)施建設(shè)政策、社會(huì)力量參與鼓勵(lì)政策、資源配置政策、需求反饋機(jī)制、政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制等內(nèi)容完善公共文化服務(wù)政策體系，提升公共文化服務(wù)層次，構(gòu)建服務(wù)型政府(8)王鶴云：《我國(guó)公共文化服務(wù)政策研究》，中國(guó)藝術(shù)研究院博士學(xué)位論文，2014年。。汪圣、劉旭青的研究表明，政府部門更多依賴環(huán)境型政策工具，較少提供需求型政策，因此想要促進(jìn)公共文化服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展，政府部門要優(yōu)化環(huán)境型政策工具，調(diào)整供給型政策工具，提升需求型政策工具(9)汪圣、劉旭青：《政策工具視角下我國(guó)公共文化服務(wù)政策研究》，《圖書館工作與研究》2018年第2期。。方永恒、李今今認(rèn)為，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)政策是提升我國(guó)公共文化服務(wù)質(zhì)量的法制保障(10)方永恒、李今今：《我國(guó)地方政府購(gòu)買公共文化服務(wù)政策：歷程、困境與創(chuàng)新》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第 1期。。彭秋平提出，要通過(guò)政策引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)，更有效地體現(xiàn)其社會(huì)效益，更進(jìn)一步保障公共文化服務(wù)體系建設(shè)(11)彭秋平：《基于政策文本分析的我國(guó)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)路徑研究》，《圖書館學(xué)研究》2020年第6期。。

基于以上分析，研究者從不同視角對(duì)我國(guó)公共文化服務(wù)政策進(jìn)行了探討和分析。但很少回答我國(guó)現(xiàn)行政策體系是否能推動(dòng)公共文化服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展？為實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展未來(lái)的政策需要哪些方面的改進(jìn)？這些問(wèn)題的分析將有助于更好地理解現(xiàn)行政策文本的內(nèi)容以及政策執(zhí)行的效果，為新時(shí)代更好地推動(dòng)我國(guó)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供政策制定的理論借鑒。

二、研究假設(shè)

隨著公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的提出，中央及地方出臺(tái)的公共文化服務(wù)政策數(shù)量不斷增多、內(nèi)容日趨豐富。本研究通過(guò)北大法寶政策數(shù)據(jù)庫(kù)以及政府網(wǎng)站，收集、選擇并篩選了2010—2019年1226份國(guó)家及地方公共文化服務(wù)政策，構(gòu)建了政策數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)政策量化研究工具的比較分析，認(rèn)為扎根理論適合文本分析，是對(duì)政策結(jié)構(gòu)特征和政策預(yù)期相互關(guān)系進(jìn)行定量化、系統(tǒng)化分析的有力工具。為此，利用扎根理論對(duì)收集的政策進(jìn)行關(guān)鍵詞的分類與提取，通過(guò)對(duì)搜集的公共文化服務(wù)政策的三級(jí)編碼形成編碼庫(kù)，為后續(xù)的研究構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)資料。

扎根理論是通過(guò)對(duì)文本展開深入分析研究進(jìn)而尋出文本核心要義的方法。文本研究的過(guò)程就是對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行編碼的過(guò)程，經(jīng)過(guò)此過(guò)程，本研究得出了59個(gè)概念、4個(gè)主范疇及11個(gè)副范疇(見(jiàn)表1)，并進(jìn)行深度剖析再梳理，將公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展作為其唯一核心范疇，且居于中心位置，不僅能夠很容易與其他類屬發(fā)生關(guān)聯(lián)，而且能夠最大程度地統(tǒng)領(lǐng)其他概念和范疇，具有“提綱挈領(lǐng)”的作用。將公共文化服務(wù)政策分為公共文化服務(wù)需求、公共文化服務(wù)人才、公共文化服務(wù)創(chuàng)新及公共文化服務(wù)財(cái)政四個(gè)特征維度，不同維度的政策結(jié)構(gòu)在公共文化服務(wù)政策中扮演著不同的角色。

表1 主軸編碼分析結(jié)果

公共政策需求是推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展、滿足人民群眾需求，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量的重要手段。政府以制定公共文化服務(wù)政策為手段，通過(guò)供給側(cè)來(lái)規(guī)范、加強(qiáng)公共文化配套設(shè)施、文化活動(dòng)、文化惠民工程、文化產(chǎn)品及供給等。公共文化服務(wù)政策的推動(dòng)本身離不開人民群眾的支持，因此，在公共文化服務(wù)政策執(zhí)行過(guò)程中，要樹立服務(wù)意識(shí)，真正為人民群眾的需求服務(wù)，這樣既可以吸引人民群眾自覺(jué)主動(dòng)地參與到文化活動(dòng)中來(lái)，還可以切實(shí)提高公共文化服務(wù)整體質(zhì)量。而目前公共文化服務(wù)政策對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾和弱勢(shì)群體的關(guān)注較少，非均等化現(xiàn)象仍然存在，所以，宏觀層面的政策主體將仍以全體人民為主，提升人民群眾的參與度和獲得感。由此提出以下假設(shè)：

H1：公共文化服務(wù)需求對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有導(dǎo)向作用。

政策執(zhí)行的本質(zhì)就是對(duì)資源進(jìn)行打亂重組，公共文化服務(wù)政策執(zhí)行亦是如此，在此過(guò)程中需要大量的人力、財(cái)力、物力等資源保障，推動(dòng)資源優(yōu)化配置，提高執(zhí)行效率。目前存在的問(wèn)題是在政策執(zhí)行的過(guò)程中，缺乏專業(yè)指導(dǎo)和系統(tǒng)的評(píng)估與監(jiān)督體系，且政策可操作性不強(qiáng)。制度實(shí)踐只有契合各類行動(dòng)主體的特質(zhì)，才能免于流于形式、華而不實(shí)(12)顏玉凡：《城市社區(qū)公共文化服務(wù)的多元主體互動(dòng)機(jī)制：制度理想與現(xiàn)實(shí)圖景——基于對(duì)N市JY區(qū)的考察》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。。在這一視角下，政策的各類行動(dòng)主體是會(huì)影響政策運(yùn)行效果的。因此，不少學(xué)者提出，要通過(guò)政校結(jié)合來(lái)搭建公共文化服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮院校文化資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合人才培訓(xùn)，促進(jìn)高素質(zhì)文化人才的交流互動(dòng)。由此提出以下假設(shè)：

H2：公共文化服務(wù)人才是公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必備資源。

公共文化服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)。想要自主創(chuàng)新、自力更生，就需要政策支持。通過(guò)合理合法的政策激勵(lì)和保障，使得創(chuàng)新成為常態(tài)化思維，使得各個(gè)領(lǐng)域都具有高強(qiáng)度的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。高福安等(13)高福安、任錦鸞、張?chǎng)危骸痘诜?wù)科學(xué)的國(guó)家公共文化服務(wù)體系創(chuàng)新模式研究》，《現(xiàn)代傳播》(中國(guó)傳媒大學(xué)學(xué)報(bào))2011年第10期。在服務(wù)科學(xué)的理論基礎(chǔ)上，將服務(wù)創(chuàng)新理念引入到公共文化服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而創(chuàng)建了公共文化服務(wù)體系創(chuàng)新模型，強(qiáng)調(diào)政策、技術(shù)、資金、人才是公共文化服務(wù)創(chuàng)新的重要構(gòu)成要素。不難看出，科學(xué)技術(shù)與公共文化服務(wù)的有效連接，可以豐富公共文化服務(wù)供給方式，如公共數(shù)字圖書館、掌上閱讀等，從而更好地提高公共文化服務(wù)效能，加快推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。基于此，公共文化服務(wù)政策要更加側(cè)重科學(xué)技術(shù)與公共文化服務(wù)的結(jié)合，促進(jìn)公共文化服務(wù)數(shù)字發(fā)展。由此提出以下假設(shè)：

H3：公共文化服務(wù)創(chuàng)新對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有推動(dòng)性作用。

為保證公共文化服務(wù)在整個(gè)運(yùn)作與后期工作中資金的充足，投入保障機(jī)制的建立是關(guān)鍵因素。良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境無(wú)論是在文化政策執(zhí)行方面還是后續(xù)發(fā)展方面都是非常重要的。但是財(cái)政又是非常容易出問(wèn)題的一環(huán)，無(wú)論是資金不到位還是稅收、債務(wù)糾紛，都有可能會(huì)產(chǎn)生不同程度的負(fù)面影響，公共文化服務(wù)財(cái)政政策就起到重要的保障作用。通過(guò)前期的預(yù)算、后期的監(jiān)督，使得財(cái)政合理分配，有效保障公共文化服務(wù)建設(shè)。有學(xué)者提出，增加地方政府對(duì)公共文化服務(wù)投入比重是健全其財(cái)政政策的關(guān)鍵，同時(shí)要做好利用政府采購(gòu)與財(cái)政補(bǔ)貼扶持企業(yè)參與公共服務(wù)建設(shè)。同時(shí)，還要加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施力度，由此提出以下假設(shè)：

H4：公共文化服務(wù)財(cái)政是公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)選取與測(cè)算

1.數(shù)據(jù)來(lái)源。本文數(shù)據(jù)主要是政策文本，本文所用政策文本數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶、各省(市、自治區(qū))人民政府網(wǎng)、財(cái)政廳、文化和旅游廳、發(fā)展和改革委員會(huì)等官方網(wǎng)站。以2010年為起點(diǎn)，搜索2020年之前的政策文本，并手工剔除了工作通知、名單等缺乏關(guān)鍵詞或與公共文化服務(wù)相關(guān)性低的政策文本，最終得到2010—2019年全國(guó)30個(gè)省(市、自治區(qū))1226份公共文化服務(wù)政策文本數(shù)據(jù)(考慮到西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)獲取較難，故剔除暫不考慮)。同時(shí)，為了測(cè)量公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平，所用數(shù)據(jù)均來(lái)自國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)、中經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、wind數(shù)據(jù)庫(kù)、各省(市、自治區(qū))統(tǒng)計(jì)年鑒和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)文物統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等。

2.模型與變量測(cè)算。本研究采用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，由于在對(duì)數(shù)據(jù)的異方差檢驗(yàn)中拒絕了原假設(shè)，說(shuō)明數(shù)據(jù)存在截面異方差問(wèn)題，故采用廣義最小二乘法GLS模型進(jìn)行回歸，在隨機(jī)效應(yīng)和固定效應(yīng)的選擇上，根據(jù)豪斯曼檢驗(yàn)p值為0.000的結(jié)果，在回歸方程中引入省市和年份的啞變量實(shí)現(xiàn)固定效應(yīng)回歸，并在模型中核心解釋變量一次項(xiàng)的基礎(chǔ)上加入其平方項(xiàng)，便于顯示投入數(shù)量變化引起的非線性變化，在具體回歸時(shí)將以(1)為基礎(chǔ)進(jìn)行研究。

HPCijt=β0+β1policyjt-1+β2Xit+δt+Yt+εijt(1)

其中，HPC代表區(qū)域公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平這一被解釋變量，具體為公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)。policy為核心解釋變量，包括公共文化服務(wù)四個(gè)指標(biāo)?？紤]到公共文化服務(wù)政策效果可能存在時(shí)滯，本文對(duì)上述變量進(jìn)行滯后處理。X為模型中的相應(yīng)控制變量，此外，還對(duì)標(biāo)準(zhǔn)誤(ε)進(jìn)行了城市層面的聚類處理，并控制了城市固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。

(二)被解釋變量

公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)(HPC)。根據(jù)2021年3月文化和旅游部等三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展分為公共文化服務(wù)的品質(zhì)發(fā)展、融合發(fā)展、開放發(fā)展和均衡發(fā)展，為此將品質(zhì)發(fā)展、融合發(fā)展、開放發(fā)展和均衡發(fā)展四個(gè)維度作為一級(jí)指標(biāo)，根據(jù)《意見(jiàn)》里對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量的解釋，確立二級(jí)指標(biāo)和相對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)(如表2)。

表2 公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系

根據(jù)上述指標(biāo)，采用熵值法計(jì)算公共文化高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)，選取n個(gè)省和m個(gè)指標(biāo)，則Xij為第i個(gè)樣本省市的j項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值(i=1，2，…n；j=1，2，…m)，首先對(duì)所有數(shù)值進(jìn)行歸一化處理，隨后計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)下第i個(gè)樣本占有該指標(biāo)的權(quán)重，最后計(jì)算熵值和樣本的綜合得分(如表3)。

表3 全國(guó)30個(gè)省公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)

表3顯示了全國(guó)30個(gè)省份的公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)，可見(jiàn)2010—2019年中國(guó)30個(gè)省份的公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)上升趨勢(shì)并不明顯，但全國(guó)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)均值從2010年的2.98到2019年的3.56，整體上仍是上升狀態(tài)。與此同時(shí)，各省份公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)存在差異，2019年超過(guò)全國(guó)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展均值3.56的省份共有10個(gè)，公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)排名前5位的省份分別為浙江、山東、江蘇、廣東和四川。由此表明，公共文化服務(wù)水平正在朝著高質(zhì)量方向發(fā)展，但發(fā)展層次并不統(tǒng)一且差距較大。

(三)核心解釋變量

根據(jù)扎根理論的結(jié)果，總結(jié)出公共文化服務(wù)政策的四個(gè)核心特征：公共文化服務(wù)需求(PCD)、公共文化服務(wù)人才(PCT)、公共文化服務(wù)創(chuàng)新(PCI)和公共文化服務(wù)財(cái)政(PCF)，由此確定相應(yīng)的解釋變量指標(biāo)如下：公共文化服務(wù)需求(PCD)參考傅才武對(duì)基本公共文化服務(wù)均等化評(píng)估中指標(biāo)的選取(14)傅才武：《當(dāng)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的轉(zhuǎn)型》，《江漢論壇》2012年第1期。，用公共文化機(jī)構(gòu)數(shù)來(lái)代替。公共文化服務(wù)人才(PCT)選取公共文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人員中專業(yè)技術(shù)人才數(shù)來(lái)衡量。公共文化服務(wù)創(chuàng)新(PCI)受到申靜與李沁芯關(guān)于提升創(chuàng)新價(jià)值的路徑啟示，科技性公共文化活動(dòng)、智能型公共文化產(chǎn)品、文化與科技的融合(15)申靜、李沁芯：《公共文化服務(wù)促進(jìn)創(chuàng)新文化發(fā)展作用探究》，《圖書館雜志》2018年第9期。都是提升創(chuàng)新的有效路徑，因此選取文化藝術(shù)科技科研機(jī)構(gòu)數(shù)來(lái)量化公共文化服務(wù)創(chuàng)新指標(biāo)。公共文化服務(wù)財(cái)政(PCF)參照傅才武對(duì)公共文化服務(wù)財(cái)政投入指標(biāo)的處理方法(16)傅才武：《當(dāng)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的轉(zhuǎn)型》，《江漢論壇》2012年第1期。，采取人均文化事業(yè)費(fèi)來(lái)代替。

(四)控制變量

考慮到行業(yè)生產(chǎn)成本可能會(huì)受到勞動(dòng)力價(jià)格的影響，所以將地區(qū)工資水平(wage)作為控制變量放入回歸模型，方便控制地區(qū)勞動(dòng)力成本對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的影響。此外地區(qū)人力資本(stu)以地區(qū)總?cè)丝谥衅胀ǜ咝Ｔ谛Ｉ藬?shù)占比來(lái)量化。隨著素質(zhì)教育的不斷發(fā)展，人們對(duì)教育的重視程度越來(lái)越高，這就需要政府合理配置教育資源，讓更多的人享受到高質(zhì)量的教育，通過(guò)教育體系的不斷完善提高教育水平和文化素質(zhì)，由此推測(cè)人力資本更高的地區(qū)具有更大的公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿?，越能激發(fā)相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另外，考慮到較高的人力資本可以為地區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展注入動(dòng)力，所以用地區(qū)人口中普通高校在校生人數(shù)占比這一指標(biāo)。隨著城市化水平不斷提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、公共預(yù)算及政策出臺(tái)數(shù)量都可能會(huì)影響公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平，因此，將各個(gè)省份的人均地區(qū)生產(chǎn)總值(gdp)、城市化率(ur)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(stru)、公共預(yù)算(bgt)和政策數(shù)量(num)也加入控制變量來(lái)進(jìn)行分析。

四、實(shí)證分析

在進(jìn)行模型估計(jì)前，對(duì)變量進(jìn)行多重共線性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)所有變量的VIF值均小于10，表明數(shù)據(jù)不存在嚴(yán)重共線性。隨后運(yùn)用stata對(duì)所有變量放入回歸模型進(jìn)行回歸分析，對(duì)應(yīng)結(jié)果在表4中給出。

表4 基本回歸結(jié)果

表4展示了基本回歸結(jié)果，從左至右分別是提前一期、當(dāng)期的公共文化服務(wù)政策及分項(xiàng)政策對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的影響。結(jié)果表明，公共文化服務(wù)需求、服務(wù)人才、服務(wù)創(chuàng)新和服務(wù)財(cái)政均在長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有明顯正向推動(dòng)作用，尤其是公共文化服務(wù)需求對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量的發(fā)展影響明顯。

模型(3)(4)表明，公共文化服務(wù)需求對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有顯著正向影響。提前一期需求系數(shù)為0.794，而當(dāng)期的系數(shù)為1.016，明顯呈上升趨勢(shì)。而通過(guò)公共文化服務(wù)政策的實(shí)施，公共文化服務(wù)需求得以體現(xiàn)，從而推動(dòng)了公共文化服務(wù)精準(zhǔn)供給。公共政策需求是推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量的重要手段。更確切地說(shuō)，公共文化服務(wù)主體通過(guò)對(duì)需求掌握，來(lái)調(diào)控公共文化服務(wù)政策，從而實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。由此假設(shè)H1得以驗(yàn)證。

模型(5)(6)表明，當(dāng)期的公共文化服務(wù)人才對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有顯著正向影響。提前一期的公共文化服務(wù)人才對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展并無(wú)關(guān)系，但公共文化服務(wù)領(lǐng)域的人才卻是一直存在的，隨著政策的實(shí)施，人才得以有效利用，人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、人才環(huán)境等得到相應(yīng)的改善，公共文化服務(wù)人才作為高質(zhì)量發(fā)展的必備資源，有效地推動(dòng)了公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。公共文化服務(wù)建設(shè)需要真正熱愛(ài)文化工作的文化人才來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展最根本的就是要建設(shè)一支文化精英隊(duì)伍。由此假設(shè)H2得以驗(yàn)證。

模型(7)(8)表明，公共文化服務(wù)創(chuàng)新對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展呈現(xiàn)顯著正向影響。提前一期的公共文化服務(wù)創(chuàng)新并不顯著，而當(dāng)前期則是在0.05水平下顯著，一定程度上表明了公共文化服務(wù)創(chuàng)新推動(dòng)了公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。公共文化服務(wù)的創(chuàng)新體現(xiàn)在公共數(shù)字文化服務(wù)建設(shè)，隨著大數(shù)據(jù)、數(shù)字平臺(tái)的普及，數(shù)字文化逐漸成為公共文化服務(wù)建設(shè)的主力軍。由此假設(shè)H3得以驗(yàn)證。

模型(9)(10)表明，公共文化服務(wù)財(cái)政對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展呈顯著正向影響。提前一期的公共文化服務(wù)財(cái)政系數(shù)為0.188，在0.05水平上顯著；當(dāng)期的系數(shù)為0.164，在0.05水平上顯著，由此可以得出，公共文化服務(wù)財(cái)政有效保障了公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。財(cái)政手段是政府宏觀調(diào)控的重要工具，可以有效地進(jìn)行資源重組配置。通過(guò)提高公共文化服務(wù)財(cái)政投入，促進(jìn)公共文化服務(wù)資源調(diào)配，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。由此假設(shè)H4得以驗(yàn)證。

伴隨著公共文化服務(wù)政策的出臺(tái)、執(zhí)行、評(píng)估等，公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平得到顯著提升。公共文化服務(wù)需求是公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的前提，對(duì)需求的了解就是對(duì)我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展方向的剖析；公共文化服務(wù)人才決定了公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平的高低，能夠充分利用人才資源發(fā)展我國(guó)公共文化服務(wù)；公共文化服務(wù)財(cái)政保證了公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的資金供給，能夠在資金和政策方面支持和促進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。其中，從回歸結(jié)果的各個(gè)解釋變量參數(shù)估計(jì)值來(lái)看，公共文化服務(wù)需求的系數(shù)為1.016，文化服務(wù)人才的系數(shù)是0.378，文化服務(wù)財(cái)政的系數(shù)是0.164，而公共文化服務(wù)創(chuàng)新的系數(shù)為0.087。變量參數(shù)估計(jì)值大小反映了各解釋變量變化率對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平變化率的影響程度。觀察數(shù)據(jù)可知，上述四個(gè)政策因素對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展影響程度的排序是：公共文化服務(wù)需求、公共文化服務(wù)人才、公共文化服務(wù)財(cái)政和公共文化服務(wù)創(chuàng)新。公共文化服務(wù)政策作為文化政策的重要組成部分，肩負(fù)著文化大發(fā)展、大繁榮的使命(17)趙軍義：《民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策評(píng)估——政策工具與政策注意力視角》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2020年第9期。。公共文化服務(wù)政策作為公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的支撐和保障，只有通過(guò)政策的真正落地，充分提高公共文化效能，才能切實(shí)提高公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平。同時(shí)，根據(jù)inter變量可知，中央出臺(tái)的政策對(duì)于公共文化服務(wù)需求并無(wú)顯著影響，而對(duì)于公共文化服務(wù)人才、財(cái)政和創(chuàng)新存在顯著正向關(guān)系。其中，根據(jù)顯著性可明顯看出，在國(guó)家未出臺(tái)政策之前，公共文化服務(wù)需求、人才、財(cái)政及創(chuàng)新對(duì)其高質(zhì)量發(fā)展并無(wú)顯著影響，而在中央出臺(tái)政策后，除了需求無(wú)影響外，公共文化服務(wù)人才、財(cái)政和創(chuàng)新均對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展存在顯著影響。可見(jiàn)，國(guó)家層面政策一定程度上有助于公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

控制變量方面，人均GDP與公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平并無(wú)顯著影響。這可能是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低并不能決定公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平，這也就意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平并不一定高。地區(qū)工資水平(wage)與公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展存在顯著負(fù)向影響，即工資水平高的地區(qū)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平可能會(huì)受到抑制，這可能是因?yàn)楦吖べY水平會(huì)增加公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的人力成本。地區(qū)人力資本(stu)對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系并不明顯，可見(jiàn)目前我國(guó)人力資本與公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展適配度尚且不夠，有待進(jìn)一步完善。城鎮(zhèn)化率(ur)對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的影響并不顯著，其原因是快速城鎮(zhèn)化與公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展不匹配。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(stru)對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展并無(wú)顯著影響，說(shuō)明我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的影響并不大，或者說(shuō)效果不明顯。公共預(yù)算(bgt)對(duì)于公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展存在顯著關(guān)系，但是呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，可見(jiàn)關(guān)于公共文化服務(wù)的預(yù)算后勁不足。政策數(shù)量(num)對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展一直處于顯著狀態(tài)，由此表明僅從數(shù)量上看，政策的出臺(tái)是有利于其高質(zhì)量發(fā)展的。另外，公共文化服務(wù)的產(chǎn)出滯后性也可能影響結(jié)果。

五、結(jié)論與政策建議

運(yùn)用扎根理論提煉出2010—2019年中國(guó)30個(gè)省(市、自治區(qū))公共文化服務(wù)政策的核心特征，并量化政策特征形成面板數(shù)據(jù)，結(jié)合回歸模型，就公共文化服務(wù)政策對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展水平影響進(jìn)行的實(shí)證分析很有現(xiàn)實(shí)意義。研究結(jié)果表明：一是公共文化服務(wù)需求對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有導(dǎo)向作用；二是公共文化服務(wù)人才是公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必備資源；三是公共文化服務(wù)創(chuàng)新對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有推動(dòng)性作用；四是公共文化服務(wù)財(cái)政是公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。基于此，對(duì)優(yōu)化公共文化服務(wù)政策給出的建議也具有針對(duì)性。

(一)引導(dǎo)和滿足公共文化服務(wù)不斷升級(jí)的需求

隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人們消費(fèi)不斷升級(jí)，對(duì)文化的需求呈現(xiàn)出多樣化和多層化特征。文化需求作為公共文化服務(wù)建設(shè)發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，是首先需要考慮的。一是分層次提供服務(wù)。公共文化服務(wù)的目的是滿足人的需求，而現(xiàn)實(shí)生活中不同的人對(duì)文化需求各不相同。面對(duì)多樣化的文化需求，文化的表現(xiàn)形式也朝著多樣化方向發(fā)展，因此，在政府或其他主體提供文化服務(wù)過(guò)程中，不僅包括規(guī)范文化經(jīng)營(yíng)單位的服務(wù)項(xiàng)目與行為，更要主動(dòng)引導(dǎo)基層群眾的文化導(dǎo)向，使其朝向主流文化，豐富其精神世界。二是建立公私分明的公共文化空間。隨著過(guò)去“熟人社會(huì)”到現(xiàn)在的“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，信息傳播的范圍速度讓個(gè)人隱私越來(lái)越重要。公共文化空間則應(yīng)順應(yīng)該特征，既要建立公共文化空間，實(shí)現(xiàn)社會(huì)交流、文化共享，也要建立私人文化空間，如私人閱覽室、個(gè)人書吧等，讓人們享受獨(dú)處，滿足文化的自我保障。

(二)繼續(xù)加強(qiáng)公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

“人才者，求之則愈出，置之則愈匱?！惫参幕?wù)主體是政策過(guò)程各階段必不可少的要素，具有提綱挈領(lǐng)的作用。一是夯實(shí)人才環(huán)境基礎(chǔ)，留住行業(yè)人才。目前，我國(guó)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布不均，體現(xiàn)為專業(yè)技術(shù)人員不足或者并沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，未來(lái)應(yīng)為人才提供政策保障，解決后顧之憂，創(chuàng)造良好的環(huán)境。如：降低人才落戶條件，建立人才落戶一條龍服務(wù)；解決人才住房問(wèn)題，提高人才住房補(bǔ)貼；解決人才下一代入學(xué)問(wèn)題，為其入學(xué)提供適當(dāng)?shù)谋憷?。二是注重人才培?xùn)，通過(guò)有計(jì)劃、全覆蓋的訓(xùn)練工作，開展專題講座、專項(xiàng)研修等方式幫助工作人員掌握新知識(shí)，使其成為專業(yè)人員。三是要解除各種政策的限制，實(shí)現(xiàn)跨地域的人才庫(kù)交流，促進(jìn)好的公共文化成果實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域交流。

(三)鼓勵(lì)公共文化服務(wù)創(chuàng)新

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”(18)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于科技創(chuàng)新論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第7頁(yè)。。創(chuàng)新的關(guān)鍵和前提在于觀念的創(chuàng)新，公共文化服務(wù)的創(chuàng)新很大程度上是創(chuàng)意創(chuàng)新。一是要?jiǎng)?chuàng)新教育。在各個(gè)層級(jí)的教育中增加創(chuàng)新教育，保持新知識(shí)的攝取，建立科學(xué)的思維方式，從事公共文化服務(wù)研究和實(shí)踐的人才要加大將數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)引入公共文化服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)的力度，擺脫經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)的束縛，開拓新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，增加高質(zhì)量的公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給。二是加強(qiáng)文化與科技、新媒體的融合。公共文化服務(wù)創(chuàng)新，就要利用好科技，比如可以把文化作品科技化，制作電子書、圖文并茂的視頻書及立體的動(dòng)漫，等等。同時(shí)，要把文化作品和新媒體結(jié)合，對(duì)文化作品進(jìn)行再加工，讓文化作品能夠在新媒體上以新的面貌進(jìn)行展示，這也是很好的文化創(chuàng)新。三是推進(jìn)文化產(chǎn)品市場(chǎng)化。將新技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)力，加強(qiáng)與公共文化服務(wù)相關(guān)的新技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，加快科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)品化、市場(chǎng)化，通過(guò)政策的導(dǎo)向作用提高公共文化服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，更好地滿足消費(fèi)者對(duì)多樣化、個(gè)性化文化產(chǎn)品的需求。

(四)加大公共文化服務(wù)財(cái)政投入力度

財(cái)政一直以來(lái)都是各地開展活動(dòng)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，文化投入更是支撐國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資。一是繼續(xù)加強(qiáng)多元主體的文化投入。既要政府主導(dǎo)，又要鼓勵(lì)其他主體參與，這就要求政府要加強(qiáng)其協(xié)調(diào)和服務(wù)管理能力，加強(qiáng)公共文化服務(wù)財(cái)政支持。二是加強(qiáng)文化專項(xiàng)資金。公共文化服務(wù)資金向困難群體傾斜，向農(nóng)村地區(qū)傾斜，加強(qiáng)專項(xiàng)資金保障。三是完善融資渠道。未來(lái)的公共文化服務(wù)政策可以通過(guò)地方政府購(gòu)買服務(wù)或社會(huì)融資等方式拓寬融資渠道。