新冠疫情以來巴西能源政策新變化對國際食糖市場的影響

田珈源，劉曉雪

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

0 引言

巴西作為全球第1大甘蔗生產(chǎn)國、食糖的最大出口國、全球第2大生物燃料生產(chǎn)國和消費(fèi)國，巴西可再生能源占能源消費(fèi)總量的45.3%，2020年蔗糖和乙醇出口為巴西外匯創(chuàng)收 103億美元，“食糖-能源”成為僅次于巴西肉類、大豆和林產(chǎn)品的第 4大農(nóng)業(yè)出口行業(yè)。巴西生物燃料發(fā)展對于本國碳減排進(jìn)程和全球食糖市場均影響深遠(yuǎn)。

從現(xiàn)有研究看，已初步形成了巴西生物燃料發(fā)展經(jīng)驗(yàn)[1-2]、政策演進(jìn)[3-5]、生物乙醇和汽油價(jià)格關(guān)系變化[6]、生物燃料與糧食兼容發(fā)展[7]等研究成果，也存在甘蔗生物燃料“與糧爭地”等爭議，但缺少關(guān)于新冠肺炎疫情以來巴西能源政策新變化對食糖和乙醇影響的論文。本文著重從2020年以來巴西能源政策的新變化[8-10]切入，探究巴西能源政策新變化的內(nèi)容、變化原因及其對食糖市場的影響[11-14]，研究對于深入了解當(dāng)前全球食糖市場的新情況、新特征具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義。

1 2021～2022年巴西能源政策的新變化

巴西能源政策調(diào)整大致分為2部分：國家生物燃料政策(RenovaBio)變化和乙醇和汽油政策變化(見表 1)。

表1 近年巴西能源政策變化框架

1.1 巴西國家生物燃料政策(RenovaBio)

1.1.1 RenovaBio政策內(nèi)容

2015年，巴西參加第 21屆聯(lián)合國氣候變化大會(COP21)并承諾，在2005年基礎(chǔ)上，到2025年將國內(nèi)溫室氣體排放量減少37%，到2030年減少43%，巴西礦業(yè)和能源部(MME)2016年12月啟動(dòng)巴西“國家生物燃料政策”[15-16](Renovabio，于 2017年 12月26日認(rèn)定)，該政策于2019年12月開始生效。

Renovabio主要通過年碳強(qiáng)度降低目標(biāo)(GCO2/MJ)、生物燃料認(rèn)證、脫碳信用額(Credito de Decarboniza?o，縮寫為CBIO) 3種政策工具實(shí)施。Renovabio是巴西國家層面對生物燃料碳減排作用的認(rèn)可，使用生物燃料生產(chǎn)能有效降低溫室氣體排放，并且通過脫碳信用額度(CBIO)這種新資產(chǎn)協(xié)助實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)(見圖1)。每個(gè)脫碳信用額度代表因?yàn)槭褂蒙锶剂仙a(chǎn)而未被生產(chǎn)出來的 1 t二氧化碳。CBIO于2020年4月27日開始在巴西證券交易所(B3)交易，經(jīng)認(rèn)證的生產(chǎn)商/進(jìn)口商可以出售CBIO，分銷商有義務(wù)購買。這使得巴西甘蔗生產(chǎn)出來的生物乙醇，一方面可以獲得生物燃料市場銷售價(jià)格的收入，還獲得因?yàn)闇p少環(huán)境污染所帶來的額外收益。即通過CBIO，國家層面認(rèn)可了生物燃料帶來的環(huán)境效益，讓生物乙醇生產(chǎn)商或進(jìn)口商獲得市場銷售價(jià)格之外的環(huán)境溢價(jià)，增加了生產(chǎn)者報(bào)酬。

圖1 脫碳信用框架圖

1.1.2 政策調(diào)整及碳減排現(xiàn)狀

巴西生物燃料政策調(diào)整經(jīng)歷了 2018～2020年和 2021～2022年 2個(gè)發(fā)展階段。2020年新冠疫情全球爆發(fā)，2019年底巴西Renovabio開始生效，新冠疫情后的政策大幅改變集中于2021～2022年，為了便于讀者理解 Renovabio政策及前后的改變，本文加入疫情前 Renovabio政策描述，并把巴西生物燃料政策調(diào)整為 2個(gè)階段，即 2018～2020年和2021～2022年。

第一階段是2018～2020年，形成Renovabio政策框架。自 Renovabio政策提出以來，巴西明確生物燃油生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證要求、碳減排目標(biāo)，形成較明確的Renovabio政策框架。具體來看，2018年11月，國家石油、天然氣和生物燃料署(ANP)發(fā)布第758/2018號決議，確定了生物燃料生產(chǎn)和進(jìn)口(商)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)認(rèn)證要求。2019年6月，巴西礦產(chǎn)能源部(MME)和國家能源政策委員會(CNPE)第 15號決議批準(zhǔn)了 2020～2029年的強(qiáng)制性目標(biāo)；ANP第791/2019號決議打破了每個(gè)分銷商基于公司前一年交易的化石燃料(汽油和柴油)的碳強(qiáng)度削減需要實(shí)現(xiàn)的年度強(qiáng)制性目標(biāo)，前一年沒有將化石燃料商業(yè)化的分銷商不需要達(dá)到任何目標(biāo)。2020年 9月 10日，MME將2020～2030年銷售的CBIO目標(biāo)減少18%、2020年目標(biāo)減少近50%、2021年的目標(biāo)減少了40%。燃料分銷商主要通過購買CBIO來抵消其每年的碳減排目標(biāo)。CBIO發(fā)行量主要來源于生物燃料，尤其是乙醇和生物柴油(UNICA數(shù)據(jù)顯示，乙醇和生物柴油占比高達(dá)99.7%)。

第二階段是2021～2022年，Renovabio政策大幅調(diào)整時(shí)期。在Renovabio政策框架完善的基礎(chǔ)上，鑒于新冠疫情、俄烏危機(jī)、巴西通脹嚴(yán)峻、CBIO大漲等形勢對巴西經(jīng)濟(jì)的影響，2021～2022年對生物燃料認(rèn)證方案、碳減排目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。2021年5月，ANP發(fā)布 843號決議規(guī)定，燃料分銷商(義務(wù)方)減少單個(gè)目標(biāo)比例與 Renovabio非義務(wù)方退出市場或減少的CBIO的比例相同。2021年10月，ANP修改了2022～2031年的排放目標(biāo)，新的碳減排目標(biāo)延長了減排年限，降低了同期需要減少的碳排放量。2022年6月，ANP為生物燃料認(rèn)證提供新的路線(生物柴油路線)。2022年7月21日，第11141號法令將分銷商年度目標(biāo)截止日期從2020年12月31日延長至2023年9月，以緩解供需不平衡導(dǎo)致的CBIO價(jià)格上漲。2022年7月延長期限降低CBIO購買的短期需求，從而有助于CBIO價(jià)格下調(diào)。2022年7月，考慮到甘蔗以外其他生物燃料來源，ANP發(fā)布了初版監(jiān)管方法，其中包括一種幫助生物柴油和玉米乙醇生產(chǎn)商克服認(rèn)證障礙的質(zhì)量平衡方法。

隨著 Renovabio政策的實(shí)施，巴西減排目標(biāo)取得一定成效。根據(jù)ANP的數(shù)據(jù)，巴西燃料經(jīng)銷商購買了 244億脫碳信用額(CBIOs)進(jìn)行脫碳目標(biāo)抵消，實(shí)現(xiàn)了RenovaBio 2021年目標(biāo)的 97%。截至2022年7月底，約有2386萬個(gè)CBIO可在B3交易所交易，約為2022年強(qiáng)制目標(biāo)的66%。

1.2 巴西乙醇和汽油政策變化

新冠疫情以來巴西面臨較大的經(jīng)濟(jì)形勢不確定性，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為當(dāng)前主要任務(wù)。為此，巴西能源政策中改變較大的是乙醇進(jìn)口關(guān)稅和乙醇及汽油燃料稅收的變化。大部分稅收改變是為了抑制不利經(jīng)濟(jì)形勢下的燃料價(jià)格上漲，如2022年底到期的“0”關(guān)稅政策和多種燃料稅收變化(商品和服務(wù)流通稅ICMS、對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干預(yù)的貢獻(xiàn)稅 CIDE、對社會融合計(jì)劃的貢獻(xiàn) PIS和為社會保障籌資捐(COFINS)稅)。

1.2.1 乙醇進(jìn)口關(guān)稅政策變化

近幾年乙醇進(jìn)口關(guān)稅經(jīng)歷了4個(gè)階段，由高關(guān)稅到0關(guān)稅變化，關(guān)稅配額呈下降態(tài)勢。表2為除南錐共同市場國家(南錐共同市場也稱南方共同市場，是南美洲區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織。1991年3月26日由阿根廷、巴西、巴拉圭、烏拉圭4國組成，后吸納智利、秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞加入。南共市場成員國間絕大部分商品實(shí)行無關(guān)稅自由貿(mào)易)外其余國家乙醇進(jìn)口關(guān)稅變化。

表2 近年乙醇進(jìn)口關(guān)稅變化

第一階段為2019年8月31日至2020年8月31日的乙醇較高配額階段。根據(jù)外貿(mào)和國際事務(wù)部長公布的第547號法令，此階段乙醇關(guān)稅配額為7.5億 L，超過的部分進(jìn)口關(guān)稅為 20%。為了最大限度地減少新關(guān)稅配額對東北部乙醇行業(yè)的影響，巴西經(jīng)濟(jì)部外貿(mào)商會(CAMEX)第41號決議設(shè)定了7.5億L關(guān)稅配額的分配規(guī)則，并于2019年10月21日生效。決議規(guī)定，2019年8月31日至2020年2月28日期間關(guān)稅配額為2億L，此后2個(gè)季度，關(guān)稅配額為每季度2.75億L。

第二階段為2020年9月14日至2020年12月14日乙醇低配額階段。巴西和美國就乙醇貿(mào)易談判期間，巴西關(guān)稅配額按比例維持在1.875億L。

第三階段為2020年12月15日至2022年3月20日乙醇高關(guān)稅階段。由于巴西和美國談判失敗，導(dǎo)致除南錐共同市場國家免稅準(zhǔn)入外，其他所有乙醇進(jìn)口都需要征收20%的進(jìn)口關(guān)稅。

第四階段為2022年3月21日至2022年12月31日的乙醇0關(guān)稅階段。為了緩解新冠疫情和俄烏戰(zhàn)爭等因素造成的加油站燃料價(jià)格上漲，巴西聯(lián)邦政府宣布到2022年12月31日前乙醇進(jìn)口關(guān)稅為0。

1.2.2 乙醇燃料和汽油的稅收政策變化

1.2.2.1 商品和服務(wù)流通稅(ICMS)變化

ICMS是各州州稅，主要取決于各州總體稅收和預(yù)算。不同州不同時(shí)間的稅率不同，乙醇和汽油稅率也有差異。以2021年7月為例，乙醇的ICMS在13.3%～32%之間，汽油的ICMS在25%～34%之間。其中，圣保羅州是唯一將適用于含水乙醇的ICMS從2020年的12%提高到2021年1月15日的13.3%的州，其他州在這段時(shí)間基本保持不變。

2022年 10月巴西總統(tǒng)大選前，為了控制不斷上漲的燃料價(jià)格對本國通脹的影響，穩(wěn)定巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展，巴西政府2022年6月批準(zhǔn)了第194號補(bǔ)充法案，下調(diào)ICMS國家燃料稅，將ICMS國家燃料稅的上限定為 17%～18%。將汽油 ICMS國家燃油稅由 25%～34%下降到 17%～18%，相當(dāng)于下降了7%～18%，這顯著增強(qiáng)了汽油相對于乙醇的競爭力，汽油和乙醇價(jià)格之間相互傳導(dǎo)，最終導(dǎo)致乙醇價(jià)格短期急劇下降。此外，巴西國會2022年7月中旬批準(zhǔn)了憲法修正案項(xiàng)目(PEC)15條的修改，降低乙醇ICMS以維持含水乙醇和汽油之間的稅收差異(表3)。

表3 乙醇和汽油稅收變化

1.2.2.2 對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干預(yù)的貢獻(xiàn)(CIDE)稅變化

CIDE創(chuàng)建于2001年12月(第10.336號法案)，旨在對石油及其衍生品、天然氣及其衍生品以及燃料乙醇征稅，它的成立是為了支付分配補(bǔ)貼。乙醇CIDE自2004年5月以來已固定為零。汽油CIDE自2015年1月起一直為0.10雷亞爾/L(第8,395號總統(tǒng)令)。2022年6月23日，為抑制燃料價(jià)格上漲，法案將汽油CIDE調(diào)為0，即2022年6月23日后，汽油和乙醇CIDE都為0。

1.2.2.3 對社會融合計(jì)劃的貢獻(xiàn)(PIS)和為社會保障籌資捐(COFINS)稅變化

PIS/COFINS分別由1991年12月第7號和第8號補(bǔ)充法案和第70號補(bǔ)充法案產(chǎn)生的聯(lián)邦稅，主要為巴西社會保障體系提供資金。2022年6月23日新法案之前，汽油PIS/COFINS為0.79美分/L，乙醇生產(chǎn)商稅率為 0.13美分/L，乙醇分銷商稅率為0.11美分/L。新法案將乙醇和汽油的 PIS/COFINS稅率降為0。

1.2.3 汽油和含水乙醇銷售政策變化

汽油和含水乙醇銷售政策變化主要是由分銷轉(zhuǎn)變?yōu)榉咒N和直銷均可的形式。

1.2.3.1 含水乙醇

2019年6月之前含水乙醇采取分銷模式，即生產(chǎn)商必須強(qiáng)制出售給燃料分銷公司。2019年 6月，巴西國家能源委員會(CNPE)出臺規(guī)定，允許含水乙醇燃料生產(chǎn)商直接從工廠向加油站所有者出售。此舉或增加部分生產(chǎn)商的利潤率，降低了消費(fèi)者使用的乙醇價(jià)格。2021年11月5日巴西政府發(fā)布第858號決議，允許在加油站外直接銷售汽油C和含水乙醇，結(jié)束了含水乙醇從生產(chǎn)商和進(jìn)口商向燃料經(jīng)銷商的強(qiáng)制銷售。銷售模式改變后，直銷的含水乙醇應(yīng)向生產(chǎn)/進(jìn)口商征稅，分銷的含水乙醇應(yīng)該向分銷和生產(chǎn)/進(jìn)口商征稅。

1.2.3.2 汽油

巴西汽油市場目前受國家石油局(NPA)和聯(lián)邦法律9478/97(石油法)監(jiān)管。分銷商首先從各廠商(巴西國家石油公司、巴西其他煉油廠、配方師、石化廠或ANP授權(quán)的進(jìn)口公司)購買汽油A(純汽油)，隨后將汽油A與從工廠購買的乙醇進(jìn)行混合制成汽油C，最后通過加油站出售給消費(fèi)者。巴西市場上汽油價(jià)格是由巴西國家石油公司基礎(chǔ)定價(jià)，加上向巴西聯(lián)邦政府及州政府繳納的2種稅費(fèi)，以及分銷和零售成本而組成的。巴西國家石油公司根據(jù)進(jìn)口平價(jià)來調(diào)整國內(nèi)汽油出廠價(jià)格，調(diào)價(jià)機(jī)制和國際市場掛鉤。從歷史經(jīng)驗(yàn)上來看，大部分情況下巴西汽油價(jià)格相較于國際油價(jià)偏離度不會超過10%，當(dāng)過度偏離情況(＞10%)出現(xiàn)后 1～5周之內(nèi)，巴西國家石油公司往往會出售調(diào)整汽油出廠價(jià)。某些情況下，當(dāng)出于經(jīng)濟(jì)安全、控制通脹考慮，短期可能出現(xiàn)國內(nèi)外市場不一致的情形。第858號決議的實(shí)施，不僅改變了含水乙醇的銷售模式，也改變了汽油C的銷售模式，自實(shí)施起消費(fèi)者可以不再通過加油站購買汽油C。

除了銷售方式變化，巴西汽油價(jià)格 2022年 7月中旬以來連續(xù)下調(diào)。分別經(jīng)歷了7月20日、7月29日、8月15日、9月1日連續(xù)4次下調(diào)巴西國家石油公司對出售給經(jīng)銷商的汽油價(jià)格，分別從每升4.06雷亞爾降到3.86雷亞爾、3.86雷亞爾下調(diào)到3.71雷亞爾，3.71雷亞爾下調(diào)到3.53雷亞爾，3.53雷亞爾下調(diào)到3.28雷亞爾，每次降幅分別為4.9%、3.88%、4.85%、7.08%，累計(jì)降幅19.2%。

2 巴西能源政策調(diào)整的原因分析

近2年巴西能源政策調(diào)整主要受到盡快實(shí)現(xiàn)碳減排承諾、總統(tǒng)博索納羅為了總統(tǒng)大選爭取更多選票、當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)形勢不樂觀和通貨膨脹率較高等多個(gè)因素綜合作用的結(jié)果。

2.1 巴西碳排放目標(biāo)

2015年 12月，巴西在巴黎加入了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第21屆締約方大會。此次會議上，每個(gè)國家都提交了一份減少國內(nèi)溫室氣體排放的計(jì)劃，稱為“國家自主貢獻(xiàn)計(jì)劃”(NDC)。巴西承諾在2005年的基礎(chǔ)上，到2025年將國內(nèi)溫室氣體排放量減少37%，到2030年減少43%。2020年12月9日，巴西稱其減排方案符合2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。2021年 11月，巴西加快雙碳目標(biāo)進(jìn)程，提出到2030年將排放量從43%降到50%，到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。在實(shí)踐中，新目標(biāo)相當(dāng)于2015年的承諾，即將排放量限制在最高1.2億t二氧化碳當(dāng)量。為了減少碳排放，及時(shí)達(dá)成承諾目標(biāo)，巴西制定國家生物燃料政策，促進(jìn)清潔能源生物燃料的發(fā)展，并進(jìn)行了相關(guān)能源政策的調(diào)整。

2.2 巴西總統(tǒng)大選

2022年10月巴西總統(tǒng)大選，2個(gè)競爭對手盧拉與博索納羅分別代表巴西左右翼進(jìn)行對決。左翼認(rèn)為，不平等是亟需改進(jìn)的社會問題，強(qiáng)調(diào)通過政府介入發(fā)展，對財(cái)富和社會資源再分配。而右翼認(rèn)為，不平等是發(fā)展的自然產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由化，不同意政府過度干預(yù)。

自2019年1月就任巴西總統(tǒng)以來，博索納羅一直致力于市場化改革，旨在解決巴西根深蒂固的結(jié)構(gòu)性問題，其堅(jiān)持自由主義政策傾向，但迄今經(jīng)濟(jì)改革效果有限。在疫情期間，博索納羅優(yōu)先考慮刺激經(jīng)濟(jì)增長的政策而采取偏寬松的防疫舉措，使巴西成為新冠疫情中損失最慘烈的國家之一。根據(jù)巴西衛(wèi)生部的數(shù)據(jù)，截至 2022年 10月 12日，超過68萬人直接死于新冠病毒，數(shù)據(jù)僅次于美國。

相較于支持博索納羅的軍警系統(tǒng)、商人、農(nóng)村土地所有者、福音派基督徒，盧拉支持者涵蓋人群更多，囊括了絕大多數(shù)的貧民、女性、工人及部分中產(chǎn)。他在任8年，巴西GDP從0.51萬億美元增長到 2.21萬億美元，增幅達(dá) 330%。盧拉的改革計(jì)劃讓3800萬巴西民眾脫貧，巴西經(jīng)濟(jì)躍升至全球第7大經(jīng)濟(jì)體。

俄烏戰(zhàn)爭使巴西的糧食、燃料和日常生活用品的短缺和價(jià)格飛漲，為解決當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)問題，爭取此前左翼執(zhí)政時(shí)期最大受益群體中下層選民支持，疫情期間博索納羅積極推行社會福利政策，設(shè)立緊急救助計(jì)劃，在財(cái)政承壓情況下仍花費(fèi)大量開支用于社會補(bǔ)貼，推動(dòng)能源政策改革，以爭取選票。2022年10月大選結(jié)果是盧拉當(dāng)選。盧拉當(dāng)選總統(tǒng)對2023年巴西能源政策帶來不確定性。

2.3 巴西經(jīng)濟(jì)狀況

巴西是大豆、食糖等多種農(nóng)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)國和出口國，其服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值近六成。近幾年受疫情及俄烏戰(zhàn)爭等因素影響，GDP增速波動(dòng)較大，年化通脹率逐漸升高。巴西地理統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2020年第2季度巴西GDP增長率為2009年第1季度以來最低，但第3季度有所好轉(zhuǎn)；2021年巴西GDP為8.679萬億雷亞爾，同比增長4.6%；2022年第1季度再次同比下滑0.38%，經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)信號明顯(見圖2)。

圖2 巴西GDP季度增長率變化

2000年1月至2022年9月巴西通貨膨脹率變化表明(圖3)，2022年4月巴西年化通脹率達(dá)12.13%且連續(xù)第8個(gè)月保持在兩位數(shù)，為2003年10月以來最高。政府嚴(yán)控通脹下，巴西年化通脹率有所下降，9月巴西年化通脹率降至7.17%。

圖3 巴西近20年通貨膨脹率變化

引發(fā)巴西通脹的原因主要有3點(diǎn)：首先，巴西雖然是大豆、食糖等農(nóng)產(chǎn)品主要出口國，但受氣候條件限制，小麥主要從阿根廷進(jìn)口。隨著國際小麥等糧格上漲，日常生活必需品價(jià)格隨之上漲。其次，雖然巴西是原油出口國，但自身提煉能力不足，需進(jìn)口汽油和柴油。俄烏沖突下國際成品油終端價(jià)格看漲，推高巴西交通運(yùn)輸成本，導(dǎo)致整體物價(jià)波動(dòng)上漲。美元升值導(dǎo)致巴西生產(chǎn)原料、機(jī)器設(shè)備等中間品進(jìn)口成本上升，加大巴西輸入性通脹壓力。

就投資環(huán)境而言，疫情以來巴西貨幣政策從寬松到收緊，疊加美元加息影響，雷亞爾也從貶值到回升。2020年以來，美元兌雷亞爾居高不下，巴西貨幣貶值明顯。美聯(lián)儲加息周期導(dǎo)致拉美地區(qū)外資流出。雖然巴西央行激進(jìn)加息可以對沖美聯(lián)儲加息的負(fù)面效應(yīng)，對通脹形成抑制，但也增加投資成本，對本國投資率形成更大限制。為抑制通脹和維持匯率穩(wěn)定，2021年3月以來，巴西央行已連續(xù)12次共加息1175個(gè)基點(diǎn)至13.75%(圖4)。

圖4 美元兌巴西雷亞爾變化

貿(mào)易層面看，雖然短期國際市場對巴西農(nóng)產(chǎn)品需求將提振其出口，從而利好經(jīng)濟(jì)。但巴西對化肥等農(nóng)資外部依賴度較高，俄烏危機(jī)下巴西農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性或農(nóng)產(chǎn)品出口優(yōu)勢遭遇挑戰(zhàn)，全球貿(mào)易環(huán)境的不穩(wěn)定將導(dǎo)致巴西經(jīng)濟(jì)前景面臨更大挑戰(zhàn)。此外，中國和美國都是巴西最重要的貿(mào)易合作伙伴，巴西如何實(shí)現(xiàn)國際關(guān)系平衡，對其貿(mào)易和投資恢復(fù)至關(guān)重要。

總體看，在遭遇美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整、地緣政治沖突等多重因素沖擊下，國際資本對巴西信心不足，這些因素都將影響巴西經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇程度，進(jìn)而影響巴西政策調(diào)整。

3 巴西能源政策調(diào)整對本國食糖和乙醇供需的影響分析

巴西能源政策調(diào)整包括乙醇進(jìn)口關(guān)稅、汽油和生物乙醇燃料稅稅率調(diào)整，這種變化影響汽油、乙醇的比價(jià)和市場價(jià)格。由于甘蔗既可以生產(chǎn)食糖，也可以生產(chǎn)乙醇，巴西食糖-乙醇生產(chǎn)商可以靈活調(diào)整甘蔗制糖比和制醇比，因此食糖和乙醇價(jià)格高度相關(guān)(圖5)，能源政策大幅調(diào)整通過乙醇影響糖和乙醇生產(chǎn)比例，最終影響食糖產(chǎn)量和食糖市場。

圖5 能源政策、乙醇、糖的相關(guān)關(guān)系圖

3.1 巴西能源政策對原糖和乙醇供給的影響

3.1.1 巴西能源政策對乙醇供給的影響

巴西乙醇主要分為無水乙醇和含水乙醇。巴西沒有未經(jīng)調(diào)和的化石汽油市場，自1977年以來強(qiáng)制規(guī)定要求汽油中必須含有一定比例的無水乙醇，這種乙醇混合汽油被稱為汽油C(現(xiàn)在的汽油C混合比例為27%)。當(dāng)前巴西汽車以彈性燃料汽車為主，彈性燃料汽車(FFV)自2003年3月起開始銷售，并隨著時(shí)間發(fā)展主導(dǎo)了巴西汽車市場。它支持任何比例的混合燃料，包括100%純乙醇、汽油或者這2種燃料的混合物。根據(jù)2022年巴西生物燃料年鑒，2022年7月，巴西輕型車隊(duì)約為3667萬輛，其中彈性燃料動(dòng)力車輛約占車隊(duì)總數(shù)的 84%。根據(jù)巴西全國汽車工業(yè)協(xié)會(ANFAVEA)最新數(shù)據(jù)，2022年10月巴西新車銷售中，彈性燃料汽車約 14.36萬輛，占比85.1%。通常情況下車主可以選擇使用汽油 C或者含水乙醇作為燃料，而具體購買要根據(jù)含水乙醇和汽油價(jià)格之間的比率決定。當(dāng)含水乙醇和汽油之間的價(jià)格比率低于70%，彈性車車主選擇購買含水乙醇，否則購買汽油。

巴西能源政策主要從價(jià)格、生產(chǎn)者利益、相關(guān)品價(jià)格幾方面影響乙醇供給。從生產(chǎn)者角度看，一方面，巴西延后了燃料分銷商碳排放年度目標(biāo)的截止日期(表4)，減輕了分銷商的碳減排壓力并且降低了CBIO的當(dāng)期需求量，CBIO緊張的供求形勢得到了緩解，價(jià)格明顯回落。此舉減少了 CBIO所帶來的額外收入而有損生物燃料生產(chǎn)者的利益。另一方面，巴西取消了含水乙醇從生產(chǎn)商和進(jìn)口商向燃料經(jīng)銷商的強(qiáng)制銷售，或增加生產(chǎn)者利潤，促進(jìn)含水乙醇生產(chǎn)。

表4 交通燃燒溫室氣體減排新舊目標(biāo) 單位：百萬CBIOs

巴西乙醇稅率(關(guān)稅和燃料稅)的變化對乙醇供給影響不同。導(dǎo)致巴西乙醇進(jìn)口關(guān)稅改變的主要原因有 2個(gè)：巴西和美國的關(guān)稅談判及不斷上漲的燃料價(jià)格。美國是巴西乙醇的主要進(jìn)口來源國，巴西和美國談判失敗直接導(dǎo)致多國(包括美國)關(guān)稅配額取消，2021年巴西乙醇進(jìn)口量比 2020年同比下降約 58%。為了抑制燃料價(jià)格上漲，巴西政府出臺政策取消短期進(jìn)口關(guān)稅，這將有利于美國為主的國家對巴西出口乙醇，巴西國內(nèi)乙醇供應(yīng)或大幅增加。ICMS、CIDE和PIS/COFINS稅率下調(diào)(乙醇和汽油稅率均下調(diào))增強(qiáng)了汽油相對于含水乙醇的競爭力，促使含水乙醇價(jià)格下降，本國生產(chǎn)的含水乙醇供應(yīng)預(yù)期減少。

3.1.2 巴西能源政策對食糖供給的影響

巴西的糖-乙醇生產(chǎn)商可以根據(jù)市場環(huán)境靈活調(diào)整糖和乙醇的生產(chǎn)比例以獲取最大利潤。巴西能源政策主要為了控制燃料價(jià)格上漲。因此，政策頒布后燃料價(jià)格下降調(diào)低了乙醇折糖價(jià)、影響糖-乙醇比較收益，將促使更多糖-乙醇生產(chǎn)商調(diào)整糖和乙醇的生產(chǎn)比例，主要是增加食糖生產(chǎn)減少乙醇生產(chǎn)，從而增加了食糖供給。

3.2 巴西能源政策對自美乙醇進(jìn)口的影響

乙醇進(jìn)口政策改變顯著影響著巴西乙醇自美進(jìn)口情況。巴西進(jìn)口乙醇主要用作燃料，且主要自美國進(jìn)口乙醇(90%)，其次是巴拉圭。2019～2021年巴西乙醇進(jìn)口量和2020～2022年1～6月巴西乙醇進(jìn)口量可以看出(表5和表6)，乙醇增加關(guān)稅后2021年乙醇進(jìn)口量同比下降58%，主要是自美進(jìn)口數(shù)量下降。2022年3月21日巴西政府取消到年末之前的乙醇進(jìn)口關(guān)稅，乙醇關(guān)稅免除和雷亞爾兌美元匯率變化極大促進(jìn)了巴西乙醇進(jìn)口，2022年前6個(gè)月乙醇進(jìn)口明顯回升，大量自美乙醇進(jìn)口激增，部分巴拉圭進(jìn)口轉(zhuǎn)向美國進(jìn)口。

表5 巴西乙醇進(jìn)口變動(dòng)(NCM 2207.10, 2207.20.11, 2207.20.19) 單位：萬L

表6 上半年巴西乙醇進(jìn)口變動(dòng) (NCM 2207.10, 2207.20.11, 2207.20.19) 單位：萬L

4 巴西能源政策調(diào)整對全球食糖市場的影響

巴西是全球第1大食糖出口國，食糖產(chǎn)量位居全球前2位(2020/21年榨季巴西位居第1位，2021/22年榨季僅次于印度位居第2位)。因此，巴西能源政策調(diào)整對全球食糖供應(yīng)舉足輕重。

4.1 巴西能源政策的新變化加速全球食糖供求形勢調(diào)整

新冠疫情爆發(fā)對食糖主產(chǎn)國生產(chǎn)和消費(fèi)需求都帶來影響，原油價(jià)格劇烈震蕩和巴西能源政策新變化加速全球食糖供求調(diào)整，如果發(fā)生節(jié)點(diǎn)剛好巴西開榨初期，全球食糖供求形勢預(yù)期可能短短2個(gè)月內(nèi)快速調(diào)整。

新冠疫情以來原油價(jià)格大幅波動(dòng)下，巴西食糖-乙醇聯(lián)動(dòng)本身已加速食糖供求形勢轉(zhuǎn)化。2020/21年榨季(4月/3月)，新冠疫情爆發(fā)后原油價(jià)格大降，巴西原糖-乙醇生產(chǎn)商減少甘蔗制乙醇比例、增加甘蔗制糖比例，食糖產(chǎn)量預(yù)期在短短不到2個(gè)月里，快速增加近1000萬t，導(dǎo)致食糖供求形勢快速變化，這顯然加劇了食糖供應(yīng)的不確定性。2022年巴西多策并舉抑制汽油價(jià)格以減緩?fù)洠蛢r(jià)格下降以及取消或調(diào)減多個(gè)稅種，7月中旬后汽油/乙醇比價(jià)急劇變化，含水乙醇價(jià)格和競爭力急劇下滑，乙醇折糖價(jià)明顯低于食糖價(jià)格，糖廠生產(chǎn)食糖的積極性增加，食糖供應(yīng)快速增加。2023/24年榨季(4月/3月)巴西中南部食糖產(chǎn)量預(yù)計(jì)增產(chǎn)5%至3560萬t。近年巴西甘蔗、食糖和乙醇產(chǎn)量變化可以看出，2020/21年榨季至2022/23年榨季甘蔗制糖比明顯高于2018/19年榨季和2019/20年榨季約10個(gè)百分點(diǎn)，影響食糖產(chǎn)量約800萬t左右(表7、圖6)。2022年巴西能源政策調(diào)整通過影響汽油和乙醇價(jià)格、乙醇和食糖比較收益進(jìn)而加劇全球食糖供應(yīng)的不確定性。

表7 近年巴西甘蔗、乙醇、食糖產(chǎn)量

圖6 巴西甘蔗壓榨比例

4.2 巴西能源政策通過稅收和銷售模式調(diào)整，利于汽油消費(fèi)和食糖生產(chǎn)

巴西能源政策通過消費(fèi)者和燃料價(jià)格影響乙醇消費(fèi)需求。2022年7月以來下調(diào)汽油價(jià)格同時(shí)，調(diào)減乙醇和汽油燃料稅，清潔燃料稅和汽油稅稅差大幅降低，乙醇價(jià)格下降28%。巴西政府推遲碳排放執(zhí)行期限，CBIO價(jià)格大降，兩者均利于汽油相對于乙醇的競爭優(yōu)勢(表8)；強(qiáng)制分銷取消后，消費(fèi)者可通過直銷方式更便捷地購買價(jià)格更低廉的乙醇和汽油，增加乙醇和汽油消費(fèi)的便利性?？傮w上，油醇比價(jià)有利于增加汽油消費(fèi)。乙醇生產(chǎn)虧損或平價(jià)，糖價(jià)高位震蕩下，制糖比增加、乙醇生產(chǎn)減少。

表8 2019～2022年乙醇/汽油價(jià)格比

4.3 巴西能源政策變化增加食糖影響因素和食糖供應(yīng)敏感程度

巴西甘蔗可以制糖食用、用作清潔能源(生物乙醇，其價(jià)格和汽油原油價(jià)格高度關(guān)聯(lián))、食糖和乙醇價(jià)格急劇波動(dòng)可以吸引投資者對該商品的投資興趣，從這個(gè)角度來講，食糖兼具農(nóng)產(chǎn)品、能源、投資屬性，巴西能源政策變化和 CBIO成為影響食糖的新增影響因素，影響食糖的農(nóng)產(chǎn)品、能源化和金融化程度，加劇糖價(jià)波動(dòng)。在新冠疫情、地緣政治沖突影響原油價(jià)格，能源化屬性使得新冠疫情以來食糖價(jià)格波動(dòng)難有歷史經(jīng)驗(yàn)可循。CBIO價(jià)格變動(dòng)導(dǎo)致生物乙醇額外收益變化(CBIO從65雷亞爾/unit的水平上升至200雷亞爾/unit以上時(shí)，糖廠每銷售一磅乙醇可最高獲得1.27美分左右的額外收益)，也影響乙醇折糖價(jià)和食糖價(jià)格變動(dòng)及其投資價(jià)值，進(jìn)而影響著用于制糖或制醇的甘蔗分配比例。2022年7月以后，食糖價(jià)格明顯超過乙醇折糖價(jià)，推動(dòng)糖廠轉(zhuǎn)變生產(chǎn)比例，增加食糖生產(chǎn)。巴西在全球食糖生產(chǎn)和出口方面舉足輕重的作用，以及印度甘蔗糖料也增加朝著乙醇轉(zhuǎn)化的力度，共同影響著全球食糖產(chǎn)量和貿(mào)易流，也加劇全球糖價(jià)波動(dòng)。

5 主要結(jié)論和未來展望

5.1 主要結(jié)論

第一，巴西能源政策調(diào)整包括國家生物燃料政策、乙醇和汽油政策的變化。新冠疫情以來巴西能源政策調(diào)整是巴西寬松防疫政策下通貨膨脹率持續(xù)高位、盡快實(shí)現(xiàn)碳減排承諾、總統(tǒng)擬獲得民意支持等多因素綜合作用的結(jié)果。2022年新變化主要體現(xiàn)為降低汽油和清潔能源燃料稅、降乙醇關(guān)稅等，這一方面增加了汽油消費(fèi)，另一方面使得糖醇比價(jià)有利于食糖生產(chǎn)。

第二，巴西能源政策新變化和原油價(jià)格大幅波動(dòng)共同作用，加速全球食糖供求形勢快速調(diào)整，加劇食糖供應(yīng)的不確定性。新冠疫情下食糖生產(chǎn)和消費(fèi)的不確定性增加，能源政策調(diào)整助推食糖-乙醇廠生產(chǎn)預(yù)期在很短的2～3個(gè)月內(nèi)可以快速調(diào)整，食糖供應(yīng)不確定性增加。

第三，食糖兼具農(nóng)產(chǎn)品、能源、金融投資屬性，巴西能源政策新變化和 CBIO價(jià)格變化增加了國際糖價(jià)的影響因素，加劇了國際食糖金融屬性和糖價(jià)波幅，降低食糖供應(yīng)調(diào)整的彈性空間。食糖的能源屬性源于乙醇，因?yàn)橐掖己推驮蛢r(jià)格高度關(guān)聯(lián)，新冠疫情、地緣政治沖突影響原油價(jià)格，能源化屬性使得新冠疫情以來食糖價(jià)格波動(dòng)難有歷史經(jīng)驗(yàn)可循。食糖的金融屬性與價(jià)格劇烈波動(dòng)引發(fā)投資需求有關(guān)，脫碳信用額 CBIO大幅波動(dòng)和能源政策增加了食糖供應(yīng)的影響因素，加大價(jià)格波動(dòng)同時(shí)加劇食糖金融屬性。

5.2 未來展望

第一，盧拉總統(tǒng)上任對巴西糖市和能源政策的影響還未可知，可能開啟巴西糖市新紀(jì)元。2022年巴西總統(tǒng)大選結(jié)果表明，盧拉當(dāng)選下一任巴西總統(tǒng)，其當(dāng)選可能影響2023年以后的能源政策，進(jìn)而對全球糖市產(chǎn)生較大影響。盧拉曾在2003～2010年任巴西總統(tǒng)，在任期間執(zhí)政方針有利于糖和乙醇發(fā)展，但能源價(jià)格不隨全球能源價(jià)格波動(dòng)，原糖價(jià)格與國際能源價(jià)格處于脫鉤狀態(tài)。2023年1月1日盧拉上任后，不確定他是否按照之前的執(zhí)政方向?qū)Ξ?dāng)前政策進(jìn)行改變，如提高能源自主性、調(diào)整汽油和乙醇稅率等，而乙醇需求上漲能否增加甘蔗產(chǎn)量仍未可知，所以盧拉就任可能開啟一個(gè)新紀(jì)元。2023年盧拉延長燃油稅免稅期到2月28日，上調(diào)了汽油價(jià)格，3月后燃油稅政策有待明確，這些都影響著2023年4月巴西乙醇和食糖價(jià)格。

第二，短期來看，現(xiàn)行能源政策下 2022/23年榨季全球糖市預(yù)計(jì)增產(chǎn)。因巴西和泰國增產(chǎn)明顯超過歐盟減產(chǎn)，預(yù)計(jì)2022/23年榨季全球增產(chǎn)280萬t至1.832億t[18]。具體看，2022/23年榨季印度食糖產(chǎn)量受2022年季風(fēng)影響有所下降；有利降雨及甘蔗收獲面積增加導(dǎo)致 2022/23年榨季泰國甘蔗和食糖增產(chǎn)；巴西甘蔗田已從2020年和2021年的不利天氣(干旱和霜凍事件)中部分恢復(fù)，良好降雨增加了甘蔗產(chǎn)量，現(xiàn)行能源政策下預(yù)計(jì) 2022/23年榨季巴西增產(chǎn)，這些支持 2022/23年榨季全球食糖增產(chǎn)預(yù)期和供應(yīng)過剩預(yù)期，但仍有供應(yīng)上的不確定，即盧拉上任對巴西能源政策的影響以及天氣對印度的影響還有變數(shù)。

第三，長期看，2031/32年榨季全球食糖產(chǎn)量比2021/22年榨季增長，該年巴西將貢獻(xiàn)全球食糖產(chǎn)量的24%、甘蔗乙醇產(chǎn)量的83%和食糖貿(mào)易的49%。

生產(chǎn)方面，OECD-FAO數(shù)據(jù)顯示，2031/32年榨季大約有 80%的糖類作物將用于生產(chǎn)食糖(甘蔗為78%、甜菜為96%)，20%用于生產(chǎn)乙醇，巴西將繼續(xù)是糖和甘蔗乙醇的主要生產(chǎn)國。到2031年，全球糖產(chǎn)量預(yù)計(jì)將增加到 1.90億 t。預(yù)計(jì)大部分產(chǎn)量增長將發(fā)生在亞洲、拉丁美洲以及非洲；2031/32年榨季，預(yù)計(jì)這些區(qū)域占全球食糖產(chǎn)量的73%(現(xiàn)在為72%)；2031/32年榨季預(yù)計(jì)巴西生產(chǎn)全球 37%的甘蔗，其甘蔗將用于全球食糖產(chǎn)量的 24%和全球甘蔗乙醇產(chǎn)量的83%。從貿(mào)易來看，未來十年，世界食糖貿(mào)易預(yù)計(jì)將以每年1.3%的速度增長，出口量約占全球食糖產(chǎn)量的35%。2031年巴西將繼續(xù)保持其作為主要食糖出口國的地位，占世界貿(mào)易的49%。