城市民族事務(wù)治理社會(huì)化的地方實(shí)踐及其理論思考
——以廣東為中心的考察

陳曉毅

（廣東省民族宗教研究院,廣東 廣州 510000）

改革開放以來(lái)的民族工作實(shí)踐證明，行政包攬一切、民族事務(wù)部門單打獨(dú)斗的工作模式難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的要求，是不可能真正做好城市民族工作的，這使得大力推進(jìn)城市民族事務(wù)治理社會(huì)化日漸成為各界共識(shí)。從本質(zhì)上說(shuō)，民族工作社會(huì)化“就是把被分解到政府各部門的資源再整合起來(lái)，形成推動(dòng)少數(shù)民族發(fā)展、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的合力”[1]。筆者認(rèn)為，“社會(huì)化”和“法治化”“社區(qū)化”“信息化”一樣，都是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。[2]陳云認(rèn)為，未來(lái)的城市民族工作需要深化“社會(huì)化”的道路，形成多元主體共同參與、協(xié)同一體的工作格局，以便推進(jìn)對(duì)少數(shù)民族群體的人性化管理和全方位服務(wù)。[3]方堃在民族事務(wù)治理社會(huì)化蘭州模式（網(wǎng)格化+政社政企合作）、深圳模式（民族社工項(xiàng)目服務(wù)制）、貴陽(yáng)模式（以“六個(gè)平臺(tái)”和“八個(gè)一”構(gòu)建城市社區(qū)民族事務(wù)治理體系）、北京“牛街模式”（特大城市民族工作社會(huì)化改造）的基礎(chǔ)上，深入探討了城市民族事務(wù)治理社會(huì)化的理論和實(shí)踐問(wèn)題。[4]

2010 年至2020 年，廣東少數(shù)民族人口增加了2688732 人，這數(shù)字比寧夏回族自治區(qū)少數(shù)民族總?cè)丝?還多了約10 萬(wàn)人。綜合全國(guó)情況來(lái)看，廣東是全國(guó)吸納外省少數(shù)民族人口最多的省級(jí)行政區(qū)，是全國(guó)城市民族工作尤其是城市流動(dòng)少數(shù)民族服務(wù)管理工作最繁重的省份。2018 年，習(xí)總書記參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議廣東團(tuán)審議時(shí)，要求廣東在“營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局”方面走在全國(guó)前列，這內(nèi)在地要求民族工作領(lǐng)域必須堅(jiān)定不移地走上社會(huì)化路徑。改革開放以來(lái)，廣東堅(jiān)持和創(chuàng)新城市民族事務(wù)治理社會(huì)化，在這一領(lǐng)域內(nèi)做出了很多有益的探索和實(shí)踐，茲將廣東在這方面的地方實(shí)踐做一簡(jiǎn)明概括，并進(jìn)一步探討其民族事務(wù)治理社會(huì)化的歷史發(fā)展和理論依據(jù)，以就正方家。

一、城市民族事務(wù)治理社會(huì)化的廣東模式

改革開放前，除了廣州、肇慶有少數(shù)世居的回族、滿族外，廣東省尤其是珠三角城市群居民絕大部分是漢族，因此配備的民族工作力量極為有限。改革開放后，形勢(shì)倒逼，廣東省民族工作力量有所增加，但與其他省級(jí)行政區(qū)相比之下仍然顯得比較薄弱。因此，廣東民族工作相關(guān)部門大力推進(jìn)城市民族事務(wù)治理社會(huì)化實(shí)踐，形成了城市民族工作的“廣東模式”[5]。

（一）破解體制機(jī)制難題，完善城市民族事務(wù)治理的社會(huì)化治理格局

廣東建立、堅(jiān)持和不斷完善“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各司其職、社會(huì)廣泛參與”的民族工作格局，進(jìn)一步健全完善省、市、縣（市）區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格六級(jí)縱向民族工作協(xié)調(diào)小組機(jī)制；進(jìn)一步健全完善民委委員制度，各黨政部門分工協(xié)作貫徹落實(shí)民族法規(guī)政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系的形成和鞏固，推動(dòng)城市民族事務(wù)治理社會(huì)化的橫向拓展。加強(qiáng)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系構(gòu)建，制定并落實(shí)工作目標(biāo)管理考核辦法，讓城市民族事務(wù)治理社會(huì)化權(quán)責(zé)清晰。發(fā)揮城市民族工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、珠三角城市民族工作聯(lián)席會(huì)議制度、輸入地輸出地交流協(xié)作平臺(tái)、“民族社工站”的作用，推進(jìn)城市民族事務(wù)治理社會(huì)化的跨地域整合。在少數(shù)民族人數(shù)較多的地方，根據(jù)實(shí)際情況建立相應(yīng)的服務(wù)體系，構(gòu)建以基層黨政組織為龍頭，社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校為依托，少數(shù)民族聯(lián)誼組織為橋梁紐帶的民族工作機(jī)制，建立組織管理、宣傳教育、工作網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)、社團(tuán)管理等方面的城市少數(shù)民族服務(wù)管理體系，搭建起從基層單位到少數(shù)民族聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

廣東各級(jí)民族事務(wù)相關(guān)部門抓住社會(huì)建設(shè)的契機(jī)，積極構(gòu)建“社區(qū)、社工、社團(tuán)”三位一體民族工作社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，將民族事務(wù)嵌入社會(huì)服務(wù)管理體系，使其在街道、社區(qū)和網(wǎng)格中貫徹落實(shí)，形成政府各部門各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)同，社工及少數(shù)民族團(tuán)體共同參與社區(qū)民族工作的城市民族事務(wù)治理社會(huì)化模式。在這個(gè)過(guò)程中，廣東各級(jí)民族事務(wù)部門積極探索建立、推廣和完善城市民族社工項(xiàng)目制，從而推動(dòng)了民族社工進(jìn)社區(qū)。

廣東各級(jí)民族事務(wù)部門高度重視最大限度發(fā)揮以少數(shù)民族社會(huì)團(tuán)體為主的各類社會(huì)組織的協(xié)助治理和橋梁紐帶功能。作為一種自發(fā)性民間組織或黨政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下成立的社會(huì)團(tuán)體，民族社團(tuán)在少數(shù)民族群眾中具有較強(qiáng)的感召力、凝聚力，在社會(huì)上有一定的影響力，因而在城市民族事務(wù)治理體系中具有獨(dú)特的地位和作用。廣東的民族類社會(huì)組織大多為民族事務(wù)部門牽頭成立且在民政部門登記的，多冠以“XX 市XX 族歷史文化研究會(huì)” “民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步協(xié)會(huì)” “XX 市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)會(huì)” 或“XX市民族團(tuán)結(jié)發(fā)展促進(jìn)會(huì)” 等名稱。一些少數(shù)民族集中的街道、社區(qū)，在這些上位組織下面成立了延伸組織，如“XX 街道（XX 社區(qū)）民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)會(huì)”“XX街道（XX社區(qū)）民族工作志愿者工作隊(duì)”等，深化了城市民族事務(wù)治理的社會(huì)化程度。廣州大學(xué)“李敏工作室”在開展高校民族學(xué)生思想政治教育與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作中有特殊貢獻(xiàn)，被多次評(píng)為省級(jí)、國(guó)家級(jí)的優(yōu)秀工作室，是廣東省民族工作社會(huì)化的品牌之一。借助“李敏工作室”的品牌優(yōu)勢(shì)，廣州市因勢(shì)利導(dǎo)于2019 年成立“廣州市民族學(xué)生工作與輔導(dǎo)員發(fā)展研究會(huì)”，整合高校資源，交流推廣經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高廣東省高校民族學(xué)生工作水平和輔導(dǎo)員隊(duì)伍素質(zhì)起到重要作用。

廣東在推進(jìn)城市民族事務(wù)多元主體共建共治共享方面主要從以下三個(gè)方面著力。一是少數(shù)民族流出地各級(jí)政府與流入地政府之間建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制，流出地從源頭上做好政策、法規(guī)、技能、思想方面的教育培訓(xùn)，流入地將少數(shù)民族流動(dòng)人員服務(wù)管理工作納入地方政府績(jī)效考核體系，保障其均等享有城市基本公共服務(wù)。二是聚力社區(qū)，改防范性管控為服務(wù)型、參與型治理，編織促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口融入的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口突破傳統(tǒng)融入性障礙，提升其社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，促進(jìn)少數(shù)民族群眾的文化心理與現(xiàn)代城市文明相適應(yīng)。三是引導(dǎo)城市各民族群眾在居住空間、經(jīng)濟(jì)生活和文化交往方面相互嵌入，盡量減少“聚族而居”的主動(dòng)或被動(dòng)隔離現(xiàn)象，增加族際交往交流交融，使城市各民族真正做到“六個(gè)相互”（相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助），從而真正鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

（二）圍繞鑄牢中華民族共同體意識(shí)主線，豐富城市民族工作的社會(huì)化措施

廣東在已有基礎(chǔ)上，以城市少數(shù)民族群眾生存發(fā)展為重點(diǎn)，建立并逐漸完善服務(wù)管理體系，在少數(shù)民族人口較多的街道、社區(qū)、學(xué)校設(shè)立少數(shù)民族聯(lián)絡(luò)站、服務(wù)站、法律援助站、民族之家、民族工作室等，為少數(shù)民族群眾提供就業(yè)咨詢、民政救助、困難幫扶和法律援助。

《國(guó)家民委關(guān)于推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)機(jī)關(guān) 企業(yè) 社區(qū) 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 學(xué)校 寺廟的實(shí)施意見》（民委發(fā)〔2014〕94 號(hào)）要求城市民族工作“六進(jìn)”，這一政策對(duì)全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)的深入開展發(fā)揮了極為重要的作用。廣東省結(jié)合實(shí)際，對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)“六進(jìn)”進(jìn)行了完善，更加重視民族團(tuán)結(jié)工作進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)樓棟及推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)教育進(jìn)黨校培訓(xùn)教材等幾個(gè)方面，盡量擴(kuò)大民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的影響力；在社會(huì)面引導(dǎo)形成各民族互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，使在粵各民族群眾有更多交往交流交融的平臺(tái)和載體。在學(xué)校加強(qiáng)馬克思主義民族觀和我國(guó)民族政策法規(guī)的學(xué)習(xí)教育，開展普法宣傳、開設(shè)民族團(tuán)結(jié)教育課，使學(xué)生牢固樹立中華民族共同體意識(shí)、法律意識(shí)和公民意識(shí)。廣東在承辦異地民族班（比如內(nèi)地新疆高中班、內(nèi)地新疆中職班、內(nèi)地西藏初中班、內(nèi)地西藏中職班等）的學(xué)校，秉持增進(jìn)各民族交往交流交融的原則，在自愿原則下穩(wěn)妥推進(jìn)各民族學(xué)生的“三混”（混合編班、混合住宿、混合就餐）工作，引導(dǎo)各民族學(xué)生像石榴籽一樣緊緊抱在一起。廣東一些有一定數(shù)量少數(shù)民族員工的企業(yè)中把民族政策法規(guī)進(jìn)企業(yè)活動(dòng)與加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)相結(jié)合，協(xié)調(diào)處理好企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)的民族問(wèn)題，要加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員的民族政策法規(guī)教育培訓(xùn)，普及民族基本常識(shí)，加強(qiáng)企業(yè)民族政策法規(guī)教育陣地建設(shè)，促進(jìn)少數(shù)民族員工與其他員工、與企業(yè)同提升共發(fā)展。在清真寺參加宗教活動(dòng)的回族、維吾爾族等少數(shù)民族人員比較多，部分基督教堂中的朝鮮族比較多，所在地相關(guān)部門注意將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的宣傳嵌入這些宗教活動(dòng)場(chǎng)所的集體活動(dòng)中。

民族事務(wù)部門充分了解情況，引導(dǎo)有條件的民族事務(wù)治理社會(huì)化平臺(tái)載體提升城市少數(shù)民族服務(wù)水平，豐富其服務(wù)內(nèi)容，打造特色品牌并向全國(guó)宣傳推廣。李敏工作室在全國(guó)高校系統(tǒng)有一定影響力，省、市民族事務(wù)部門應(yīng)引導(dǎo)其進(jìn)一步發(fā)揮更大作用；在其他少數(shù)民族學(xué)生較多的大學(xué)，借鑒、推廣李敏工作室的成功經(jīng)驗(yàn)，更進(jìn)一步做好大學(xué)的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作。廣東省辦有新疆內(nèi)地高中班和西藏中職班的學(xué)校多、學(xué)生多、時(shí)間長(zhǎng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，教育部門和民族事務(wù)部門注意挖掘、引導(dǎo)，樹立典型，打造名牌，將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)向全省乃至同類學(xué)校推廣。民族事務(wù)部門還著力打造少數(shù)民族法律援助站名牌，提升少數(shù)民族通過(guò)法律渠道解決矛盾糾紛的方便性和積極性，更好地維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，化解社會(huì)矛盾。

廣州堅(jiān)持讓來(lái)穗人員特別是黨員參與公共事務(wù)決策管理，讓少數(shù)民族參與各類涉及少數(shù)民族事務(wù)的治理，讓大家有參與感和主人翁感覺，把“外來(lái)人”變成“自家人”，發(fā)揮“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”“同族管同族”的地緣親緣族緣優(yōu)勢(shì)，調(diào)解來(lái)穗少數(shù)民族之間的矛盾糾紛，將其消滅在萌芽狀態(tài)。在社區(qū)層面搭建起群防群治網(wǎng)絡(luò)，形成本地人和外地人、漢族和少數(shù)民族、黨員干部和群眾共同參與的治理格局。在這方面，各級(jí)黨組織發(fā)揮著特殊作用。比如，廣州市民族宗教事務(wù)局民族工作處黨支部就與四川省阿壩州在穗藏族流動(dòng)黨支部、青海在穗回族流動(dòng)黨支部結(jié)對(duì)共建，通過(guò)一系列黨建活動(dòng)讓在穗少數(shù)民族深入了解廣州民族工作的政策法規(guī)，增強(qiáng)他們與在穗各族群眾交往交流交融的積極性，充分發(fā)揮他們?cè)诩訌?qiáng)在穗少數(shù)民族群眾和政府部門溝通聯(lián)系的橋梁紐帶作用，增強(qiáng)他們?nèi)谌霃V州、立足廣州、服務(wù)廣州的信心。

（三）因時(shí)因地制宜，推進(jìn)城市民族事務(wù)治理的社會(huì)化進(jìn)程

廣東各級(jí)民族事務(wù)部門積極宣傳引導(dǎo)，擴(kuò)大城市民族工作公眾知曉度。一方面，開展民族政策法規(guī)宣傳教育培訓(xùn)。利用每年9 月全省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳月開展活動(dòng)，利用各種媒體和平臺(tái)宣傳民族政策法規(guī)，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)民族工作的認(rèn)知。促進(jìn)民族政策和有關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。組織各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央民族工作會(huì)議精神，準(zhǔn)確把握新形勢(shì)下民族工作的規(guī)律，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)處民族問(wèn)題的能力。另一方面，開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)。在少數(shù)民族流動(dòng)人口較多的社區(qū)，要把政策法規(guī)宣傳教育引導(dǎo)，及時(shí)妥善化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧作為創(chuàng)建活動(dòng)的重點(diǎn)；在少數(shù)民族員工比較集中的企業(yè)，把維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、企業(yè)發(fā)展作為創(chuàng)建活動(dòng)的重點(diǎn)；在少數(shù)民族學(xué)生較多的學(xué)校，把加強(qiáng)對(duì)青少年的民族文化知識(shí)和民族政策作為創(chuàng)建活動(dòng)的重點(diǎn)。

廣東少數(shù)民族人數(shù)較多的街道嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)堅(jiān)持”，夯實(shí)城市民族工作社會(huì)化基礎(chǔ)。一是堅(jiān)持把民族宗教工作納入街道黨工委的重點(diǎn)工作，成立街道民族工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，不定期召開會(huì)議研究、協(xié)調(diào)和解決各類熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。二是堅(jiān)持從全局把握民族工作，將涉民族因素的矛盾糾紛納入社會(huì)綜治維穩(wěn)考核指標(biāo)，民族事務(wù)屬地責(zé)任納入黨員干部考核體系，有條件的地區(qū)將民族事務(wù)納入社區(qū)網(wǎng)格化管理平臺(tái)，形成齊抓共管的工作機(jī)制。三是堅(jiān)持把民族政策法規(guī)納入基層黨員干部學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)計(jì)劃，采取參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)、舉辦講座等形式，提高相關(guān)各級(jí)干部民族事務(wù)治理的理論政策水平和處置民族事務(wù)的能力。在少數(shù)民族居住較多的社區(qū)，成立社區(qū)民族工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立民族工作委員會(huì)、民族聯(lián)誼會(huì)和少數(shù)民族工作站等官方和社會(huì)的民族工作組織，有條件的還設(shè)立了社區(qū)少數(shù)民族文化館、民族文化公園等設(shè)施，推動(dòng)各民族的族際文化認(rèn)同和融入發(fā)展。

廣東深化少數(shù)民族流入地和流出地交流合作機(jī)制，切實(shí)解決少數(shù)民族群體的服務(wù)管理問(wèn)題。廣東城市涉少數(shù)民族矛盾糾紛案（事）件中，下列兩大群體占比較高：一是多數(shù)人信奉伊斯蘭教的10 個(gè)少數(shù)民族，其中絕大部分是維吾爾族和回族；二是四川阿壩藏族羌族自治州黑水縣的藏族和大小涼山的彝族。廣東各級(jí)相關(guān)部門深入調(diào)查摸底，掌握城市少數(shù)民族基本情況，幫助外來(lái)少數(shù)民族解決子女入學(xué)、就業(yè)和經(jīng)商中碰到的難題，解決信仰伊斯蘭教少數(shù)民族的清真飲食、土葬用地和宗教活動(dòng)場(chǎng)所等合法訴求。廣東注重加強(qiáng)新疆籍流動(dòng)人員的服務(wù)管理，相關(guān)調(diào)研人員經(jīng)常到其住處和販賣核桃、哈密瓜等新疆特產(chǎn)的攤點(diǎn)了解情況；發(fā)揮廣東省新疆籍人員服務(wù)管理工作隊(duì)的獨(dú)特作用，教育引導(dǎo)新疆籍少數(shù)民族流動(dòng)人員服從城管人員管理，配合政府做好城市管理和衛(wèi)生工作；奔赴少數(shù)民族流出地學(xué)習(xí)考察，走訪慰問(wèn)來(lái)粵經(jīng)商的代表人物家庭，與流出地各級(jí)民族事務(wù)部門簽訂《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人員服務(wù)管理工作的協(xié)議》，為加強(qiáng)新疆籍流動(dòng)人員的服務(wù)管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、關(guān)于城市民族事務(wù)治理社會(huì)化路徑的理論思考

從本質(zhì)上說(shuō)，政府管理范式的目的是解決最緊要的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題；如果生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾發(fā)生新變化，新的政府管理范式便應(yīng)運(yùn)而生。[6]民族事務(wù)治理范式也同樣為更好解決民族領(lǐng)域的兩類矛盾（人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾）、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義平等團(tuán)結(jié)互助和諧的民族關(guān)系而不斷推陳出新。在我國(guó)力圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，民族事務(wù)部門應(yīng)當(dāng)繼承優(yōu)秀、高效的民族事務(wù)治理歷史傳統(tǒng)，吸納世界各國(guó)政府民族事務(wù)管理創(chuàng)新的先進(jìn)范式，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）域外政府治理理論的他山之石

于我省城市民族事務(wù)治理社會(huì)化的現(xiàn)狀，我們選擇當(dāng)今世界各國(guó)政府管理創(chuàng)新實(shí)踐中比較典型的“整體政府理論”“無(wú)縫隙政府理論”[7]來(lái)探討其對(duì)我省民族事務(wù)治理社會(huì)化可能的啟發(fā)和幫助。

“整體政府理論”旨在促進(jìn)政府“內(nèi)外上下”四維度資源整合與共享。整體性治理以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)。上述廣東民族事務(wù)治理社會(huì)化的實(shí)踐中，省、市兩級(jí)民族事務(wù)部門積極主動(dòng)與流出地進(jìn)行跨地域少數(shù)民族服務(wù)管理對(duì)接并簽訂分工協(xié)作的協(xié)議，珠三角城市民族工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，建立省、市、縣（市）區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格的從上到下的“六級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，都與“整體政府理論”促進(jìn)政府“內(nèi)外上下”四個(gè)維度資源的整合和共享完全一致。

“無(wú)縫隙政府理論”指政府整合所有部門、人員和其他資源，以單一界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)，目的是要突破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割局面，所以也稱“無(wú)界線政府”。無(wú)縫隙政府理論有助于克服“科層制”為特征的傳統(tǒng)政府組織各自為政、人浮于事、百姓辦事不方便的問(wèn)題。在上述廣東民族工作實(shí)踐中，在省、地級(jí)（以上）市、縣（區(qū)、市）各級(jí)政府都廣泛建立民族工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以網(wǎng)格化為依托實(shí)施跨功能協(xié)作的城市民族事務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理，來(lái)克服“傳統(tǒng)的部門界線和功能分割局面”，從而整合了所有政府力量，以單一平臺(tái)單一載體為城市各民族提供了優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)；廣東省倡導(dǎo)構(gòu)建的“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各司其職、社會(huì)廣泛參與”民族工作格局中，強(qiáng)調(diào)了民族事務(wù)治理的黨政主導(dǎo)責(zé)任體系，強(qiáng)調(diào)了在各司其職基礎(chǔ)上跨部門的溝通協(xié)作，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)廣泛參與的共建共治共享精神，從而有助于克服傳統(tǒng)政府管理“科層制”“碎片化”帶來(lái)的各種問(wèn)題。

在“無(wú)縫隙政府理論”指導(dǎo)下，一些國(guó)家和地區(qū)（如新加坡政府的“一站式”服務(wù)和西班牙加泰羅尼亞地區(qū)的“.CAT”平臺(tái)）在進(jìn)行建立“無(wú)縫隙政府”的實(shí)踐探索，力圖實(shí)現(xiàn)政府和公民的無(wú)縫隙銜接；在整體政府理論指導(dǎo)下，一些國(guó)家則試圖建立“績(jī)效政府”（如新西蘭的《績(jī)效評(píng)估：關(guān)于如何建立有效框架的建議和事例指南》、美國(guó)的層級(jí)式評(píng)估體系與首席績(jī)效官制度）。在整合此兩種理論優(yōu)長(zhǎng)基礎(chǔ)上，廣東省各級(jí)政府在建立整體績(jī)效政府方面走在了全國(guó)前列。自2007 年開始，華南理工大學(xué)政府決策與績(jī)效評(píng)價(jià)研究所連續(xù)發(fā)布廣東省地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，系統(tǒng)展現(xiàn)在廣東率先進(jìn)行的市、縣兩級(jí)政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)的基本結(jié)果及改善政府績(jī)效的對(duì)策。[8]此連續(xù)性評(píng)價(jià)報(bào)告以第三方立場(chǎng)，在全國(guó)率先發(fā)布“地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告”，因其考評(píng)主體社會(huì)化、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、考評(píng)目標(biāo)民意化[9]而頗受好評(píng)，被學(xué)界稱為“廣東實(shí)驗(yàn)”。[10]

（二）民族事務(wù)治理社會(huì)化中國(guó)實(shí)踐的歷史脈絡(luò)

城市民族事務(wù)治理是民族工作的重要方面，其重要性隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)而日益彰顯。20 世紀(jì)90 年代，民族工作社會(huì)化概念由江西省民族事務(wù)部門從實(shí)踐中率先總結(jié)提出，是指民族工作由原來(lái)的民族工作職能部門（各級(jí)民委和民族宗教局）來(lái)承擔(dān)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛筛飨嚓P(guān)部門乃至全社會(huì)。作為一種行之有效的、契合各級(jí)民族事務(wù)部門機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)際工作手段，民族工作社會(huì)化一經(jīng)提出就受到各地各級(jí)民族事務(wù)部門的青睞，一直沿用至今并顯示出強(qiáng)大的生命力。

改革開放初期廣東的很多城市幾乎是純漢族城市，民族工作部門機(jī)構(gòu)弱勢(shì)、資源缺乏，社會(huì)化成為其做好城市民族工作的必然選擇。從改革開放至今，廣東省民族事務(wù)部門就堅(jiān)持和創(chuàng)新城市民族事務(wù)治理社會(huì)化路徑，使這一路徑再一次煥發(fā)出強(qiáng)大的生命力，并形成城市民族事務(wù)治理“廣東模式”中的廣東經(jīng)驗(yàn)之一。

2013 年底，廣東省委、省政府就在廣州召開全省城市民族工作會(huì)議，專門探討如何實(shí)現(xiàn)“社會(huì)推進(jìn)”城市民族工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)要積極整合社會(huì)資源，探索把城市民族工作從“部門推進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)推進(jìn)”，形成推進(jìn)城市民族工作的強(qiáng)大合力。在中央民族工作會(huì)議之前，廣東倡導(dǎo)構(gòu)建“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各司其職、社會(huì)廣泛參與”的民族工作格局，與2021 年中央民族工作會(huì)議提出的“新時(shí)代黨的民族工作格局” 相比，表述不同，但內(nèi)涵一致；兩個(gè)表述中涉及的民族工作治理主體一致，都有“黨委”“政府”“部門”“社會(huì)”等，只是“新時(shí)代黨的民族工作格局”將“黨委”中的“統(tǒng)戰(zhàn)部門”和“政府”中的“民族工作部門”特別單列并強(qiáng)調(diào)其職責(zé)，顯得更為明晰、更為細(xì)致、更為深入?？偠灾?，廣東各級(jí)黨政機(jī)關(guān)將“社會(huì)化路徑”在轄區(qū)內(nèi)加以廣泛實(shí)踐和大力弘揚(yáng)，形成城市民族事務(wù)治理的廣東經(jīng)驗(yàn)之一。這有助于克服“民族工作部門化”的弊端，有助于解決民族事務(wù)部門工作力量不足的問(wèn)題，有助于優(yōu)化城市民族事務(wù)治理體系，有助于提升城市民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化水平。

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決議》（2019 年10 月31 日）[11]表明，在民族工作領(lǐng)域也要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理格局。改革開放以來(lái)的民族工作實(shí)踐證明，行政包攬一切、民族事務(wù)部門單打獨(dú)斗的工作模式難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的要求，不可能真正做好城市民族工作，這使得大力拓展城市民族事務(wù)治理社會(huì)化，形成多元主體共同參與、協(xié)同一體的工作格局，推進(jìn)對(duì)少數(shù)民族群體的人性化管理和全方位服務(wù)，日漸成為各界共識(shí)。從廣州、深圳為代表的珠三角城市民族事務(wù)部門在日益繁重的治理實(shí)踐中總結(jié)出的這一經(jīng)驗(yàn)，是對(duì)民族工作社會(huì)化理念在廣東城市民族事務(wù)治理領(lǐng)域的開拓創(chuàng)新，是廣東在“構(gòu)建共建共享共治社會(huì)治理格局”方面“走在全國(guó)前列”的堅(jiān)實(shí)例證，對(duì)提升我國(guó)城市民族事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平有重要意義。更重要的是，在城鎮(zhèn)化率不斷走高、“地域城市”不斷演變?yōu)椤耙泼癯鞘小钡漠?dāng)代中國(guó)[12]，城市民族事務(wù)治理的社會(huì)化路徑也是卓有成效的中國(guó)特色社會(huì)主義解決民族問(wèn)題的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”“中國(guó)方案”“中國(guó)話語(yǔ)”之一。

三、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，越來(lái)越多的民族因素嵌入到社會(huì)生活中的方方面面，使得當(dāng)前民族工作具有全域化、生活化、多樣化的特點(diǎn)[13]。民族工作不單是民族工作部門的分內(nèi)之事，也是全體社會(huì)成員、各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域需要共同參與、協(xié)同合作的“大家的事”[14]?？偠灾聲r(shí)代的城市民族工作內(nèi)涵豐富、涵蓋面廣，亟需整合民族工作部門以外的社會(huì)力量共同參與城市民族事務(wù)治理。

“民族工作社會(huì)化”已成為我國(guó)民族工作的一種態(tài)勢(shì)，本質(zhì)上要求發(fā)揮民族工作相關(guān)主體的作用，集多方之力共同推進(jìn)民族工作，最終形成一種左右協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、資源整合、全社會(huì)參與民族工作的格局。[15]中央民族工作會(huì)議上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“新時(shí)代黨的民族工作格局”，這內(nèi)在地要求“黨委”“政府”“統(tǒng)戰(zhàn)部門”“民族工作部門”“各部門”和“全社會(huì)”等六類治理主體明晰責(zé)任分工協(xié)作精誠(chéng)配合。在本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，“新時(shí)代黨的民族工作格局”就是對(duì)新時(shí)代民族事務(wù)治理社會(huì)化的全新表述，就是對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化民族事務(wù)治理體系的準(zhǔn)確描述，這一格局的形成和提出與廣東乃至全國(guó)各地民族工作者的探索實(shí)踐密不可分。就廣東而言，在近年機(jī)構(gòu)改革之后各地級(jí)（以上）市民族工作機(jī)構(gòu)力量受到不同程度影響和弱化，亟需其他渠道的新鮮力量助力。新時(shí)代的廣東民族工作要準(zhǔn)確把握和全面貫徹黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，響應(yīng)黨中央以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線、推動(dòng)黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的號(hào)召，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)化程度，使六類治理主體充分發(fā)揮自身獨(dú)特作用并與其他治理主體密切配合，以靈活多樣的形式參與并做好民族工作，才能真正提升我國(guó)民族事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。