我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全風險測評

完顏鄧鄧，宋 婷

0 引言

政府數(shù)據(jù)開放是在保護國家安全、個人隱私和商業(yè)機密的前提下，政府利用集成的網(wǎng)絡(luò)平臺主動向公眾提供無需特別授權(quán)、可被機器讀取、能夠再次開發(fā)利用與分享數(shù)據(jù)的公共服務(wù)活動[1]，是保障公民知情權(quán)，建設(shè)透明政府，提高政府工作效率，推動經(jīng)濟增長的催化劑。自2009年1月美國推行開放政府計劃之后，英國、歐盟等國家和地區(qū)也相繼實施了推動政府數(shù)據(jù)開放和再利用的政策，建立政府數(shù)據(jù)開放平臺。此后，政府數(shù)據(jù)開放的浪潮在全球興起。2012年6月上海市率先上線試運行“上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，隨后各地陸續(xù)建立起開放政府數(shù)據(jù)平臺。根據(jù)《2019年中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》，截至2019年10月底，我國已有102個地級及以上的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺[2]。數(shù)據(jù)開放再利用所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟和社會效益有目共睹。然而，政府數(shù)據(jù)開放在產(chǎn)生巨大效益的同時，也存在潛在的風險。政府數(shù)據(jù)開放平臺是匯聚、展示、發(fā)布、傳播政府數(shù)據(jù)的窗口，其安全性不容忽視，如何防范平臺安全風險，既保護數(shù)據(jù)安全，又促進數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)紅利釋放，是一個值得關(guān)注的問題。本文選擇我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺作為研究樣本，測評政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全風險現(xiàn)狀，分析導致風險的主要因素，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有安全措施的不足，為增強平臺安全防護提供參考。

1 研究綜述

自政府數(shù)據(jù)開放伊始，其面臨的障礙或風險即是不可回避的問題，已有較多論文進行研究。Janssen等[3]研究政府數(shù)據(jù)開放的好處和障礙，認為法律障礙涉及隱私、安全、使用許可、再利用的合同或協(xié)議等。Kucera等[4]確定了政府數(shù)據(jù)開放中的一系列相關(guān)風險，其中有違法發(fā)布數(shù)據(jù)、侵犯商業(yè)秘密、侵犯隱私權(quán)等，提出采取合規(guī)評估、數(shù)據(jù)匿名化等措施。Conradie等[5]調(diào)查地方公共部門組織，發(fā)現(xiàn)障礙包括數(shù)據(jù)安全、版權(quán)、隱私問題等。Shao等[6]分析公共和私營部門利益相關(guān)者對坦桑尼亞OGD計劃的反饋意見，發(fā)現(xiàn)該國建立健全的OGD，在組織、社會、法律和技術(shù)等方面存在障礙。Sadiq等[7]提出數(shù)據(jù)開放中存在質(zhì)量不高且缺乏監(jiān)督，元數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)語義缺失，數(shù)據(jù)誤用等風險。代佳欣[8]從解構(gòu)政府數(shù)據(jù)開放全過程的角度分析政府數(shù)據(jù)開放籌備、實施和完善等三個階段蘊藏的風險，并提出防范策略。丁紅發(fā)等[9]從數(shù)據(jù)生命周期角度分析各個環(huán)節(jié)存在的數(shù)據(jù)安全和隱私保護問題。

政府數(shù)據(jù)開放中敏感數(shù)據(jù)的泄露與保護是一個研究重點，其中對個人隱私的關(guān)注最多，對國家秘密、商業(yè)秘密的研究較少。Zoonen[10]通過鹿特丹市的實例研究說明公眾對隱私的忽視這一問題。Janssen等[11]和Jaatinen[12]探討政府開放數(shù)據(jù)中的隱私保護和透明度的沖突，認為其受到立法、文化、價值觀等因素的影響。Meijer等[13]研究如何協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)開放在透明度、隱私、安全和信任方面的矛盾，提出預承諾(precommitment)概念。Zuiderwijk等[14]設(shè)計出改進數(shù)據(jù)發(fā)布流程的五個原則，以解決侵犯隱私等問題。黃如花等[15]和尹正惠[16]從我國實際出發(fā)，分析了我國政府數(shù)據(jù)開放中的個人隱私保護問題。陳朝兵等[17]、陳美[18]、張曉娟等[19]調(diào)查了美英澳政府數(shù)據(jù)開放隱私保護的實踐，總結(jié)出可供中國借鑒的經(jīng)驗。趙需要等[20]和吉倩雯[21]從理論上分析政府開放數(shù)據(jù)中個人隱私的評判指標、泄露的風險點、泄露的影響因素。僅有杜荷花[22]構(gòu)建政府數(shù)據(jù)開放平臺用戶隱私保護評價指標體系，對81個政府數(shù)據(jù)開放平臺隱私保護現(xiàn)狀進行了評價。此外，政府數(shù)據(jù)開放商業(yè)秘密判定標準與保護策略[23-24]；國家秘密的評判標準及國家秘密泄露的風險點[25]僅有少量文獻研究。

對政府數(shù)據(jù)開放平臺風險的研究主要是根據(jù)網(wǎng)站內(nèi)容分析，總結(jié)風險。Martin等[26]通過對德國、英國、法國政府數(shù)據(jù)開放平臺的研究，得出開放數(shù)據(jù)的7類風險。黃思棉等[27]認為我國政府數(shù)據(jù)開放平臺存在著開放數(shù)據(jù)的范圍太窄、數(shù)據(jù)規(guī)模小，更新周期過長、影響數(shù)據(jù)的使用價值，數(shù)據(jù)含金量不夠、缺乏研究和挖掘的價值等方面的問題。楊瑞仙等[28]則認為存在著數(shù)據(jù)量少、實用性和規(guī)范性差，缺乏完善、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)描述，缺乏完善、科學的分類體系，缺乏有效、豐富的互動交流等方面的問題。鄒東升[29]認為各政府數(shù)據(jù)開放平臺興建過程中，受到技術(shù)準備不充分、管理機制不完善等限制。黃如花等[30]則認為存在數(shù)據(jù)質(zhì)量差、隱私泄漏、過度關(guān)聯(lián)分析等潛在風險。此外，楊瑞仙等[31]從政策體系、保障機制和公開系統(tǒng)這三個方面進行中外政府數(shù)據(jù)開放平臺的比較，發(fā)現(xiàn)中國政府數(shù)據(jù)開放平臺存在缺乏完善的制度體系、政策執(zhí)行能力不足等問題。

從以上相關(guān)研究可知：關(guān)注政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展，重視數(shù)據(jù)開放風險研究已成為共識，各方關(guān)注點主要集中于數(shù)據(jù)安全、隱私泄露與保護、法律制度等風險，專門針對政府數(shù)據(jù)開放平臺風險的實證研究較匱乏。盡管政府數(shù)據(jù)開放平臺不斷涌現(xiàn)，發(fā)展成效顯著，但仍存在諸多潛在風險阻礙其發(fā)展步伐。因此需要從評測平臺安全風險入手，有針對性地排除風險隱患，從而提高政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全性，加速政府數(shù)據(jù)開放進程。

2 政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險測評指標體系設(shè)計

2.1 指標體系設(shè)計

通過上述對研究的系統(tǒng)梳理，可知已有研究主要圍繞政府數(shù)據(jù)安全、隱私泄露與保護、法律制度、技術(shù)障礙等方面的風險展開，為我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險測評指標體系的設(shè)計提供一定參考。同時，筆者對各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，平臺主要由數(shù)據(jù)、認證、應(yīng)用、互動、開發(fā)、協(xié)議幾大功能模塊組成，其穩(wěn)定運行與數(shù)據(jù)可用性、技術(shù)先進性、管理人員專業(yè)性、用戶可操作性、管理制度健全性以及法律制度的完整與規(guī)范性息息相關(guān)。因此，基于已有研究成果與調(diào)查結(jié)果，本文將政府數(shù)據(jù)開放平臺面臨的安全風險總結(jié)為數(shù)據(jù)風險、技術(shù)風險、管理風險、法律風險四方面。在科學性、可操作性、全面與重點相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合原則的指引下構(gòu)建指標體系。指標體系分為三個層級，包含一級指標4個，二級指標8個，三級指標26個(見表1)。

表1 政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險測評指標體系

(1)數(shù)據(jù)風險，即政府數(shù)據(jù)開放平臺向社會開放的各類數(shù)據(jù)本身問題而造成的風險。分為數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)開放兩個維度。

數(shù)據(jù)質(zhì)量是指數(shù)據(jù)符合用戶的使用目的，能滿足業(yè)務(wù)場景具體需求的程度[32]，包括優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)、無低質(zhì)數(shù)據(jù)、無問題數(shù)據(jù)三方面。優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)是指數(shù)據(jù)容量大，社會需求高的數(shù)據(jù)集。無低質(zhì)數(shù)據(jù)包括無低容量數(shù)據(jù)和無碎片化數(shù)據(jù)。低容量數(shù)據(jù)是指條數(shù)在兩行或兩行以內(nèi)的數(shù)據(jù)集，或是數(shù)據(jù)量本身稀少，或是數(shù)據(jù)經(jīng)統(tǒng)計歸總后顆粒度過大。碎片化數(shù)據(jù)是指按照時間、行政區(qū)劃、政府部門等被人為分割的數(shù)據(jù)集。無問題數(shù)據(jù)指的是無重復創(chuàng)建和無格式問題的數(shù)據(jù)[33]。各政府數(shù)據(jù)開放平臺擁有上述數(shù)據(jù)量越多，表明其數(shù)據(jù)質(zhì)量越高，相應(yīng)地，數(shù)據(jù)風險程度會降低。

數(shù)據(jù)開放是指平臺數(shù)據(jù)對用戶開放的形式和規(guī)則等。包括分級分類開放、數(shù)據(jù)集開放授權(quán)協(xié)議兩方面。分級分類是指將平臺大量無序數(shù)據(jù)按照資源類型、數(shù)據(jù)領(lǐng)域、提供部門、開放屬性、格式、安全級別等進行歸納劃分，對數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)組織，提升數(shù)據(jù)管理與利用的效率。數(shù)據(jù)集開放授權(quán)協(xié)議是平臺授予用戶有關(guān)開放數(shù)據(jù)利用規(guī)則的協(xié)議，是規(guī)范用戶利用行為，防止數(shù)據(jù)濫用風險的有效條件。

(2)技術(shù)風險，指支撐政府數(shù)據(jù)開放平臺穩(wěn)定運行的有關(guān)技術(shù)，如信息安全技術(shù)、元數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)規(guī)范技術(shù)等方面存在的風險。可分為平臺運行與平臺防護兩個維度。

平臺運行風險指平臺運行技術(shù)存在的漏洞，包括身份認證、接口訪問、下載格式三方面[34]。身份認證指用戶獲取平臺數(shù)據(jù)時提交個人身份信息進行注冊與認證，是提升用戶準入門檻，保證平臺有序運行的必要條件。接口訪問主要體現(xiàn)在平臺接口訪問的約束性與跳轉(zhuǎn)的有效性。下載格式是指平臺支持的數(shù)據(jù)下載格式的可用性與穩(wěn)定性是不同的，按照關(guān)聯(lián)開放數(shù)據(jù)五星評價法的評價標準，可將常見的GIF、JEPG、PDF、XLS、CSV、JSON、XML、RDF、SPARQL、OWL等格式的可利用性從低到高進行評分。

平臺防護風險是指黑客攻擊、數(shù)據(jù)泄露與竊取對平臺防護系統(tǒng)提出的風險?？煞譃榉乐雇饨绻羝脚_的技術(shù)、防止數(shù)據(jù)泄露與竊取的技術(shù)兩方面，如數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)沙箱、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)屏蔽等技術(shù)的運用[35]。

(3)管理風險，政府數(shù)據(jù)開放平臺的管理機制是約束平臺開放行為、防范平臺風險的有效手段。其風險可分為內(nèi)部人員管理、用戶管理、運營管理三個維度。

內(nèi)部人員管理是指管理機構(gòu)對平臺工作人員的要求與規(guī)定，包括安全責任人與培訓考核兩方面。安全責任人指平臺的安全管理需要明確責任，防止平臺安全事件發(fā)生時，出現(xiàn)互相推諉責任的情況。培訓考核指管理機構(gòu)的員工培養(yǎng)計劃，定期對其工作進行培訓與考核，強化平臺管理安全意識與服務(wù)能力。

用戶管理指平臺針對用戶開展的管理方式，體現(xiàn)在互動交流與開發(fā)利用兩方面?；咏涣髦饕衅脚_征集調(diào)查、用戶糾錯反饋、平臺回復等方式，是加強平臺與用戶兩者之間交流與聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)與降低平臺風險的有效渠道。開發(fā)利用是指開發(fā)者(用戶)在平臺提供的開發(fā)中心提交應(yīng)用申請前，平臺對應(yīng)用安全的測試以及開發(fā)者姓名、聯(lián)系方式、數(shù)據(jù)來源等相關(guān)信息的收集，是降低數(shù)據(jù)應(yīng)用風險的一道必要程序。

運營管理指對平臺運行的規(guī)范與約束，其風險與平臺安全保障機構(gòu)的設(shè)立、平臺定期風險評估、應(yīng)急預案制定、數(shù)據(jù)開放標準規(guī)范的實施、平臺年度工作計劃的公布息息相關(guān)[36]。

(4)法律風險，指保障平臺安全運營的法律條件的不完整與不規(guī)范方面的風險。主要體現(xiàn)為平臺協(xié)議的合規(guī)性。

合規(guī)性指政府數(shù)據(jù)開放平臺授予用戶數(shù)據(jù)使用權(quán)利的授權(quán)協(xié)議、用戶協(xié)議等制度的規(guī)范性問題，主要體現(xiàn)為敏感數(shù)據(jù)脫敏，分級開放與利用、非敏感數(shù)據(jù)開放與利用(個人隱私、國家秘密、商業(yè)秘密等敏感數(shù)據(jù)以外的數(shù)據(jù))，用戶權(quán)利與義務(wù)，用戶信息收集、使用與存儲，免責范圍，服務(wù)終止事由，協(xié)議更新通知等方面的規(guī)范程度。上述協(xié)議內(nèi)容的規(guī)范程度與平臺法律風險呈負相關(guān)，規(guī)范性越高，法律風險則越低。

2.2 指標權(quán)重確定

根據(jù)層次分析法的原理及步驟，筆者借助Yaahp軟件，首先構(gòu)建了層次結(jié)構(gòu)模型，生成ahp調(diào)查表；邀請5名從事政府數(shù)據(jù)開放研究的高校教師、5名政府部門分管數(shù)據(jù)開放工作的領(lǐng)導和工作人員，請其根據(jù)AHP(1-9標度)法對每個層次各項指標的相對重要性進行比較，進而構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣；并對判斷矩陣進行一致性檢驗。最后用加權(quán)幾何平均法對10個專家的意見進行綜合，最終得到如表2所示的評價指標權(quán)重計算結(jié)果。

表2 政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險測評指標權(quán)重

3 政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險測評實證

3.1 數(shù)據(jù)來源與方法

參考復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室公布的《中國地方數(shù)據(jù)開放報告(2019年下半年)》開放數(shù)林綜合指數(shù)排名，選取省級與地級(含副省級)中分別排名前15的政府數(shù)據(jù)開放平臺為調(diào)查對象，排除4個未能獲取與判定的政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，調(diào)查對象共包括26個政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。

采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法與內(nèi)容分析法，逐一調(diào)查26個政府數(shù)據(jù)開放平臺有關(guān)風險內(nèi)容(調(diào)查時間為2020年6月5日-7月10日)?；诟髌脚_對三級指標的符合程度進行評分，符合三級指標條件的則該項指標得1分，Hi=1，不符合的則賦值為零，Hi=0，不區(qū)分簡單與復雜性質(zhì)。無法直接用“有”“無”判斷并賦分的特殊情況則基于各地在評估指標上的實際表現(xiàn)賦值為0-1分之間的數(shù)值作為該項得分，如下載格式按照數(shù)據(jù)集可重復利用性評分標準，GIF、JEPG、PDF格式分數(shù)為0.2分，XLS格式0.4分，CSV格式0.6分，JSON、XML格式0.8分，RDF、SPARQL、OWL格式為1.0分。設(shè)Ci為第i項三級指標的權(quán)重，則第i項的實際得分為Ti=Ci*Hi。相應(yīng)的，該政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險水平得分T(換算為百分制)為：

3.2 數(shù)據(jù)分析

3.2.1 整體情況：政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險防范整體水平欠佳，存在地區(qū)分化現(xiàn)象

由此次調(diào)查的26個政府數(shù)據(jù)開放平臺評價得分與排名可知(見表3)，地方政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險平均得分為60.23分，近一半平臺綜合得分低于平均分，反映出我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險防范的整體水平偏低，大部分地方政府的安全意識有待加強。從城市行政級別來說，省級城市與地級(含副省級)的平均得分分別為60.16和60.30，總體得分差距很小，且地級(含副省級)的分數(shù)要稍高于省級。但從單個城市而論，分數(shù)80以上的兩個平臺都屬于省級城市，其中最高得分上海市有88.25分；而地級(含副省級)中，最高得分為深圳市78.73分。這說明省級城市的政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險問題發(fā)展的兩級分化現(xiàn)象比地級(含副省級)要更為凸出。從區(qū)域劃分來看，東部地區(qū)的平均得分明顯高于西部地區(qū)，分別為63.62分、54.24分，這反映出我國政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全風險問題存在發(fā)展不平衡情況，部分平臺的建設(shè)起步晚，發(fā)展緩慢，其安全級別較低，風險問題較為突出。

表3 政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險評價得分與排名表

3.2.2 數(shù)據(jù)風險指標：高質(zhì)量數(shù)據(jù)占比不高，數(shù)據(jù)集開放授權(quán)協(xié)議缺位

由表2可知，“數(shù)據(jù)風險”通過“數(shù)據(jù)質(zhì)量”“數(shù)據(jù)開放”兩項二級指標來衡量，各二級指標又分別通過C1-C3與C4、C5這些三級指標來判定。本文借鑒《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告(2019下半年)》中數(shù)據(jù)質(zhì)量指標評估方法，在已有調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上通過人工觀察分析來評判各政府數(shù)據(jù)開放平臺中是否存在優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)、無低質(zhì)數(shù)據(jù)與無問題數(shù)據(jù)。圖1顯示，在被調(diào)查平臺中，大多數(shù)都具有優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，即數(shù)據(jù)容量大、社會需求高的數(shù)據(jù)集，且集中于綜合指數(shù)排名靠前的平臺，優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集排名第一的平臺是山東，其次是煙臺、浙江、廣州。但無低質(zhì)數(shù)據(jù)和無問題數(shù)據(jù)卻寥寥無幾，大部分平臺都存在按照時間、行政區(qū)劃、政府部門等被人為分割的碎片化數(shù)據(jù)集以及數(shù)據(jù)量為0和數(shù)據(jù)集名稱下沒有可供查看和下載的數(shù)據(jù)。以“經(jīng)濟指標”為關(guān)鍵詞在各平臺上進行搜索，無法得到有效信息則更換關(guān)鍵詞，結(jié)果顯示僅有少數(shù)平臺如福建、青島、東莞沒有碎片化數(shù)據(jù)，經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)都是經(jīng)過整合后才對外發(fā)布的。而滿足無重復創(chuàng)建、無生硬格式轉(zhuǎn)化、無無效數(shù)據(jù)集、無標題缺失或不清這些無問題數(shù)據(jù)條件的平臺同樣屈指可數(shù)。此外，針對C4分級分類開放指標，文章根據(jù)各平臺中數(shù)據(jù)分級分類設(shè)置的有無來進行評分，未細分多維度分類與簡單分類得分標準。由圖2可知，雖然各平臺都在不同形式上對數(shù)據(jù)集進行了分級分類，但所調(diào)查平臺把數(shù)據(jù)集開放以及用戶使用權(quán)利涵蓋在整個平臺的開放協(xié)議、使用條款或者隱私聲明中，專門針對數(shù)據(jù)集的開放授權(quán)協(xié)議嚴重缺位。以上表明，多數(shù)平臺在數(shù)據(jù)質(zhì)量風險防范上仍存在薄弱環(huán)節(jié)，加大了隱私泄露等風險發(fā)生機率。

圖1 “數(shù)據(jù)質(zhì)量”指標數(shù)據(jù)圖

圖2 “數(shù)據(jù)開放”指標數(shù)據(jù)圖

3.2.3 技術(shù)風險指標：平臺防攻擊、數(shù)據(jù)泄露與竊取技術(shù)的應(yīng)用未得到普及

“技術(shù)風險”通過兩項二級指標“平臺運行”下的C6-C8與“平臺防護”下的C9、C10進行衡量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)(見圖3)，在平臺運行方面，幾乎所有平臺在提供數(shù)據(jù)免費下載前都會要求用戶以個人或機構(gòu)賬號進行注冊登錄，以驗證用戶身份。僅“數(shù)據(jù)東莞”平臺沒有發(fā)現(xiàn)注冊登錄標識，用戶無需進行登錄也可下載數(shù)據(jù)。接口訪問上，大部分平臺都會提供有效的數(shù)據(jù)接口，只不過各平臺數(shù)量不一，僅“陜西省公共數(shù)據(jù)開放平臺”沒有提供數(shù)據(jù)接口。從下載格式上看，所調(diào)查平臺都有提供機讀格式，但只有極少平臺做到了XLS、XML、CSV、JSON、RDF等開放格式的全覆蓋。從圖4可知，在平臺防護方面，有約65%的平臺具備技術(shù)支持單位，提供防攻擊、防泄漏與竊取等技術(shù)支持，而仍有約35%的平臺并未重視防攻擊、防泄漏與竊取技術(shù)的應(yīng)用，平臺防護得不到技術(shù)保障。

圖3“平臺運行”指標數(shù)據(jù)圖

圖4“平臺防護”指標數(shù)據(jù)圖

圖5“內(nèi)部人員管理”指標數(shù)據(jù)圖

圖6“用戶管理”指標數(shù)據(jù)圖

3.2.4 管理風險指標：平臺運營管理缺乏有效標準規(guī)范與工作計劃

“管理風險”通過“內(nèi)部人員管理”“用戶管理”“運營管理”三項二級指標來衡量，其中“內(nèi)部人員管理”通過C11與C12衡量，“用戶管理”通過C13與C14衡量，“運營管理”通過C15-C19衡量。政府數(shù)據(jù)開放平臺的正常運行與安全防范需要各方面管理的有效配合。調(diào)查顯示，內(nèi)部人員管理上(見圖5)，大多平臺重視對員工的專業(yè)技能和知識的培訓考核，但缺乏明確安全負責人，或是未對外公布而無從查詢。用戶管理方面(見圖6)，各平臺都有專門的互動交流通道，供用戶進行評分、反饋、糾錯、建議等，通過了解用戶的體驗感與使用感排查平臺各方面安全風險。此外，各平臺基本都支持用戶對平臺數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用，建立開發(fā)者文檔幫助用戶掌握開發(fā)流程，并在用戶發(fā)布應(yīng)用前進行審核以保障應(yīng)用App的安全性。在運營管理上(見圖7)，各地區(qū)多以大數(shù)據(jù)管理局、或是政府機關(guān)下內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為專門的平臺安全保障機構(gòu)。部分平臺發(fā)布的政府網(wǎng)站工作年度報表中，對安全檢測評估次數(shù)、應(yīng)急演練的有無進行了統(tǒng)計，但也存在多數(shù)平臺年度報表未對外發(fā)布的情況，風險評估、應(yīng)急預案指標無從得知。在數(shù)據(jù)開放標準規(guī)范、平臺年度工作計劃兩項指標上，只有上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺全部符合。以上信息說明我國大部分政府數(shù)據(jù)開放平臺在內(nèi)部人員管理及平臺運營管理上還有諸多安全漏洞未得到有效解決。

3.2.5 法律風險指標：平臺協(xié)議內(nèi)容合規(guī)度有待進一步完善

“法律風險”通過二級指標“合規(guī)性”下的7個三級指標C20-C26來衡量。平臺協(xié)議通常以使用條款、網(wǎng)站聲明、服務(wù)協(xié)議等為表現(xiàn)形式。協(xié)議主要內(nèi)容包括平臺所提供服務(wù)介紹、平臺權(quán)利與義務(wù)、用戶權(quán)利與義務(wù)、免責范圍、隱私聲明等。由調(diào)查數(shù)據(jù)可知(見圖8)，在各平臺的協(xié)議內(nèi)容中，對用戶權(quán)利與義務(wù)、用戶信息收集、使用與存儲以及免責范圍都做了詳細規(guī)定，只有極個別平臺協(xié)議中未全部包含。與之相反的是，平臺鮮有對敏感數(shù)據(jù)脫敏、分級開放與利用的說明，且只有少部分平臺設(shè)置無條件開放、有條件開放這一分類標準。此外，多數(shù)平臺協(xié)議內(nèi)容中提到服務(wù)終止事由，即在任何情況下，當網(wǎng)站合理地認為用戶的行為可能違反法律、法規(guī)，可以在任何時候，終止向該用戶提供服務(wù)，并通知用戶。并提到一旦發(fā)生用戶協(xié)議的條款變動，將及時發(fā)出協(xié)議更新通知，在網(wǎng)站頁面上提示修改內(nèi)容。由此可知，我國政府數(shù)據(jù)開放平臺協(xié)議內(nèi)容在各項合規(guī)性指標上缺乏一定的完整度，尤其在對敏感數(shù)據(jù)的處理上需要完善。

圖7“運營管理”指標數(shù)據(jù)圖

圖8“合規(guī)性”指標數(shù)據(jù)圖

4 政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險防范建議

在我國政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)飛速推進的同時，安全風險突顯，以數(shù)據(jù)、技術(shù)、管理、法律四類風險為主，且存在較大的區(qū)域差異與部分功能服務(wù)缺位現(xiàn)象，阻礙政府數(shù)據(jù)開放平臺有序發(fā)展。本文從四個風險角度提出加強政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險防范的建議。

其一，從數(shù)據(jù)風險角度出發(fā)，應(yīng)提升開放數(shù)據(jù)中高質(zhì)量、高需求的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集比例，尤其是以API接口形式開放的實時動態(tài)的、大容量的數(shù)據(jù)集。減少碎片化、低容量的低質(zhì)數(shù)據(jù)集，定時剔除重復、無效數(shù)據(jù)集，集中清理碎片化、限制型和無效API接口，保持開放數(shù)據(jù)集的持續(xù)增長與動態(tài)更新[37]。注重規(guī)范數(shù)據(jù)審查流程，將自動化檢查與人工審核有效結(jié)合，提高開放數(shù)據(jù)集的整體質(zhì)量水平，實現(xiàn)高效利用。此外，推進數(shù)據(jù)集開放種類的多樣化與精細化，標注開放類型，在參考國際現(xiàn)行的開放政府協(xié)議的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國當前平臺發(fā)展現(xiàn)狀與社會法律環(huán)境，制定兼具適用性、針對性的數(shù)據(jù)集開放授權(quán)協(xié)議。

其二，從技術(shù)風險角度看，重視用戶賬戶注冊中密鑰、驗證碼等的使用，強化賬戶密保等級，利用人臉識別、指紋識別技術(shù)驗證個人身份，強調(diào)實名認證，保障賬戶安全。降低申請API接口難度，為API接口使用提供詳細具體的使用說明及操作指南，降低因操作失誤而導致數(shù)據(jù)泄露的風險。API接口響應(yīng)的速度與準確性問題也同樣不容忽視。還應(yīng)努力做到開放數(shù)據(jù)集可機讀格式、非專屬格式的全覆蓋，減少結(jié)構(gòu)化的DOC、PDF等文件的使用，提升RDF格式比例。同時，要加強與技術(shù)支持單位的開發(fā)合作，攻克風險管控核心技術(shù)難關(guān)，構(gòu)筑數(shù)據(jù)開放技術(shù)防范體系，提高政府應(yīng)對突發(fā)防范事件的技術(shù)支撐能力。普及數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)沙箱等數(shù)據(jù)安全技術(shù)的應(yīng)用，并建立統(tǒng)一的脫敏標準，以防脫敏度過高降低數(shù)據(jù)利用價值，過低則無法保障用戶隱私。

其三，從管理風險看，一是明確牽頭負責數(shù)據(jù)開放的機構(gòu)，賦予足夠的職權(quán)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門數(shù)據(jù)，逐漸打造政府數(shù)據(jù)開放的動態(tài)治理模式，根據(jù)國家政策標準以及政府數(shù)據(jù)資源自身屬性與具體內(nèi)容進行動態(tài)管理。建立專人專崗的管理制度，明確分工與職責，制定數(shù)據(jù)開放培訓計劃，定期對內(nèi)部工作人員開展培訓考核，并納入公務(wù)員培訓工作體系，提高有關(guān)工作人員的專業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)。二是加強宣傳教育，強化用戶在數(shù)據(jù)訪問、獲取、利用、共享過程中的危機與權(quán)利意識，并在平臺開發(fā)利用版塊提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式與智能客服，及時回復用戶評價、建議、糾錯等反饋信息，從中總結(jié)改進。三是重視發(fā)揮第三方監(jiān)督的作用，聯(lián)合司法機關(guān)、社會媒體與公眾的力量，形成協(xié)同監(jiān)督機制，打造緊密交織的監(jiān)督網(wǎng)，以督促各平臺定期開展應(yīng)急演練與風險評估。四是建立公共數(shù)據(jù)開放安全預警機制，對敏感數(shù)據(jù)泄露等異常情況進行實時監(jiān)控，確保數(shù)據(jù)開放工作安全有序進行。此外，制定并公布針對數(shù)據(jù)開放的年度工作計劃以及為政府數(shù)據(jù)開放提供指導的標準規(guī)范。

其四，從法律風險角度來說，首先，法規(guī)與政策方面，加快規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件的制定與出臺步伐，對數(shù)據(jù)開放方式、范圍、開發(fā)利用、安全保護、保障渠道等方面做出明確的規(guī)定和要求，厘清數(shù)據(jù)開放與信息公開對象、概念與形式邊界，對隱私泄露、數(shù)據(jù)竊取、黑客攻擊等行為進行有效規(guī)制。其次，平臺協(xié)議合規(guī)性方面，確定政府數(shù)據(jù)開放的優(yōu)先級，明確敏感數(shù)據(jù)與非敏感數(shù)據(jù)的劃分標準，并對其分級開放與利用作出詳細說明。同時，平臺協(xié)議內(nèi)容的完整度上，需重視補充與完善用戶權(quán)利與義務(wù)、用戶信息收集、使用與存儲、免責范圍、服務(wù)終止事由、協(xié)議更新通知等方面內(nèi)容，防止因法律內(nèi)容漏洞而引發(fā)風險。

5 結(jié)語

隨著政府數(shù)據(jù)開放實踐的深入推進，政府數(shù)據(jù)開放平臺不斷涌現(xiàn)，數(shù)據(jù)開放利用持續(xù)深化，數(shù)據(jù)風險、隱私泄露等安全問題愈發(fā)凸顯。以往對政府數(shù)據(jù)開放評估的研究，側(cè)重于評估平臺績效、平臺可用性、數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面，對于政府數(shù)據(jù)開放中的安全風險缺少深入論證。本文聚焦于政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全風險，基于所構(gòu)建的評價指標體系，抽樣評估了我國26個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全風險，發(fā)現(xiàn)地方政府數(shù)據(jù)開放平臺安全風險防范的整體水平欠佳，在數(shù)據(jù)、技術(shù)、管理、法律方面仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)，據(jù)此提出了針對性策略，對于解決我國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺現(xiàn)存風險漏洞，提高政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全性具有參考價值。我國各地方政府在平臺建設(shè)中應(yīng)努力平衡數(shù)據(jù)開放與風險防范之間的關(guān)系，逐步加強上述四個維度的安全等級，促進數(shù)據(jù)紅利釋放。