論積極的財政政策與穩(wěn)中求進

賈 康 張晶晶

（華夏新供給經(jīng)濟學研究院，北京 100000）

內(nèi)容提要：面對當前經(jīng)濟發(fā)展中多重不確定性與需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱的三重壓力疊加，2021年第四季度經(jīng)濟增速已降至4%。為實現(xiàn)我國“十四五”規(guī)劃與2035年經(jīng)濟社會遠景發(fā)展目標，以積極的財政政策助力貫徹落實穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，是財政服務全局的必要保障性舉措。領(lǐng)會中央經(jīng)濟工作指導精神，追求我國經(jīng)濟社會的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，需財政政策更加積極有為，于穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進中力求掌握好總量擴張、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與推進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌三大維度形成的積極的財政政策調(diào)控框架，明確提升效能、加強統(tǒng)籌中的相關(guān)思路與重點，緊抓具體工作中的五方面要點，并注重利用好PPP創(chuàng)新機制的乘數(shù)放大作用，更好提升政府調(diào)控效能，服務于現(xiàn)代化發(fā)展全局。

一、積極的財政政策的定義、由來及基本內(nèi)容

（一）積極的財政政策定義與由來

經(jīng)濟思想理論發(fā)展中，業(yè)已形成的主流共識之一，是認為在市場這只“看不見的手”形成的資源配置中，一般情況下會有自發(fā)實現(xiàn)總供需均衡的合力作用，但進入告別“自由資本主義時代”的新階段和現(xiàn)代社會后，市場化資源配置中又有眾多因素引出了“市場失靈”問題，政府當局為更好實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及為追求特定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策目標，可在市場調(diào)控基礎(chǔ)上，進行適度的“國家干預”與政策調(diào)控。其中，在民間資本投資疲軟、消費收縮、失業(yè)率上升等不利因素出現(xiàn)時，以政府財政資金作為市場投融資活動的重要補充、著力拉動經(jīng)濟增長的政府擴張性財政政策，被稱為積極的財政政策。凱恩斯主義于“需求管理”框架下“反周期”范式中必要時主張政府減稅降負和加大財政開支范圍與規(guī)模。在總結(jié)認識這種擴張性之外，我國積極的財政政策，還特別著力于援引“供給管理”視角的理論創(chuàng)新成果而充分注重發(fā)揮財政分配不可替代的結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能，對經(jīng)濟社會發(fā)展，貢獻其將總量調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)結(jié)合于一體的促進作用。

回溯到亞洲金融危機發(fā)生后的1998年，我國于宏觀調(diào)控實踐中首次使用“積極的財政政策”這一概念。其實際運作，延續(xù)到2003年成功戰(zhàn)勝“非典疫情”而迎來經(jīng)濟高速增長局面，轉(zhuǎn)為實施非擴張性的中性取向穩(wěn)健的財政政策。2008年國際金融危機發(fā)生后，我國再次啟用積極的財政政策，延續(xù)至今，在國內(nèi)經(jīng)濟運行告別兩位數(shù)高速增長階段，認識、適應和引領(lǐng)“新常態(tài)”的過程中，注重以財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，追求中高速的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）對我國積極的財政政策內(nèi)容的簡要考察

自1992年確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標后，我國的財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合，大致可分為以下五個階段：1993年-1997年實行“雙緊”的財政貨幣政策組合；1998年-2003年實行積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策組合；2004年-2007年實行雙穩(wěn)健的財政貨幣政策組合；2008年-2011年實行積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策組合；2012年至今，則為積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策組合[1]。其中，主要有三個階段施行積極的財政政策：

1.1998年-2003年間。1998年亞洲金融危機爆發(fā)，對國內(nèi)經(jīng)濟造成顯著沖擊。1998年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增速由1997年的9.2%降為7.8%，經(jīng)濟增長速度放緩，出現(xiàn)商品價格下降、通貨緊縮壓力加大、失業(yè)率上升等現(xiàn)象。在外需持續(xù)疲軟和內(nèi)需不足的形勢下，決策層明確提出，采用“積極的財政政策”，促進投資、消費和出口，擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，并注重把握若干資金投入的重點以優(yōu)化國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。積極的財政政策導向下，首先擴大國債的發(fā)行規(guī)模，由財政部于1998年在實施預算調(diào)整方案中，增發(fā)1000億元長期建設(shè)國債用于擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而后據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，至2003年共發(fā)行長期建設(shè)國債8000億元，國債投資每年拉動經(jīng)濟增長1.52個百分點。其次，國務院在1998年向全國人大申請允許財政部向四大國有商業(yè)銀行發(fā)行2700億元特別國債，用于抵御金融風險。1998年至2003年間，積極的財政政策與貨幣政策的配合，有效紓解了亞洲金融危機的負面沖擊，于2003年起，國民經(jīng)濟增長速度一躍而恢復兩位數(shù)的高速增長。

2.2008年-2011年間。2008年美國次貸危機演化為世界性的金融危機，再次對國內(nèi)經(jīng)濟造成巨大沖擊。2008年國內(nèi)GDP增速從2007年的14.2%驟降為9.7%，結(jié)束了2003年以來連續(xù)5年的高速增長，進出口貿(mào)易萎縮，通貨緊縮壓力顯現(xiàn)。2008年底，中央經(jīng)濟工作會議提出了“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策目標，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。積極的財政政策通過增加財政支出、擴大財政赤字規(guī)模和國債規(guī)模，提升宏觀調(diào)控力度，主要措施為中央推出以“保增長”為主要目標的四萬億一攬子政府投資計劃，用于鐵路、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化投資。

3.2012年至今。這一階段在宏觀調(diào)控中一直運用積極的財政政策與貨幣政策配合，在引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)過程中，意求實現(xiàn)“L型轉(zhuǎn)換”達到軟著陸，對接高質(zhì)量發(fā)展新階段。2008年起的一系列經(jīng)濟調(diào)控政策，對中國經(jīng)濟走出世界金融危機的陰影實現(xiàn)復蘇，產(chǎn)生了重大的推動作用。2010年，又出現(xiàn)10.6%的高速增長。居高望遠，明確提出“穩(wěn)中求進”總基調(diào)，主動采取階段轉(zhuǎn)換調(diào)控措施，積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策框架搭配延續(xù)至今，具體內(nèi)容與調(diào)控措施根據(jù)現(xiàn)實問題相機抉擇進行動態(tài)調(diào)整優(yōu)化，在其后的經(jīng)濟增速下行中，抵御了2018年中美關(guān)系以貿(mào)易摩擦肇始的重大變化沖擊，以及應對2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情沖擊。

經(jīng)濟發(fā)展各個具體階段中，積極的財政政策都注重了加強對特定產(chǎn)業(yè)的資金支持、化解落后產(chǎn)能、減稅降費等具體安排，也出臺了多項辦法強化與規(guī)范地方政府債務管理和風險控制[2]。突發(fā)新冠疫情沖擊后，財政政策方面更加積極有為，當年將赤字率提高至3.6%以上并發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，同時加大減稅降費力度降低中小微企業(yè)的負擔，助力復工復產(chǎn)。

二、中央決策對于穩(wěn)中求進的要求與積極的財政政策服務國家大政方針的功能作用

（一）領(lǐng)會歷年中央經(jīng)濟工作指導精神，明確認識穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)

穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)是我國經(jīng)濟建設(shè)在發(fā)展中對于正反兩方面歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)[3]。新中國成立以來，黨在領(lǐng)導社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中積累了寶貴經(jīng)驗，改革開放中實現(xiàn)經(jīng)濟起飛，形成經(jīng)濟總量全球第二、制造業(yè)產(chǎn)能全球第一的新的發(fā)展基礎(chǔ)后，面對順應客觀規(guī)律而認識、適應和引領(lǐng)新常態(tài)的歷史性轉(zhuǎn)換過程，保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。穩(wěn)中求進的方針，正是在深刻總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上提出的。

1996年，我國歷經(jīng)三年宏觀調(diào)控，成功抑制通貨膨脹并保持高速的經(jīng)濟增長后，中央政治經(jīng)濟會議工作曾提出過“穩(wěn)中求進”的指導方針。2008年后成功抵御世界金融危機沖擊、2010年經(jīng)濟增速重回10.6%后，年末的中央經(jīng)濟工作會議上，再次重申“穩(wěn)中求進”指導方針，強調(diào)把握和處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，是基于決策上已充分考慮到進入“中等收入經(jīng)濟體”發(fā)展階段后，所必須處理的對接“高質(zhì)量發(fā)展”問題。

2012年黨的十八大以來，面對世界經(jīng)濟復蘇乏力、局部沖突和動蕩頻發(fā)、全球化發(fā)展出現(xiàn)逆流的外部環(huán)境，以及我國經(jīng)濟發(fā)展在認識、適應和引領(lǐng)新常態(tài)過程中經(jīng)歷的一系列深刻變化，黨中央始終堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，同時進一步深化和豐富了對經(jīng)濟運行主要矛盾方面在于結(jié)構(gòu)失衡的認識，明確提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略方針，將其作為推進我國現(xiàn)代化戰(zhàn)略的主線。2016年12月，習近平總書記在中央政治局會議上明確提出，穩(wěn)中求進工作總基調(diào)是我們治國理政的重要原則；2017年黨的十九大報告把堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)作為“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”的重要內(nèi)容，納入堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略之中。2017年中央經(jīng)濟工作會議，又將其明確為習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的重要內(nèi)容，進一步凸顯了穩(wěn)中求進工作總基調(diào)在治國理政中的重要地位和作用。

在經(jīng)歷2020年“大疫之年”的嚴峻考驗之后，2021年，我國復工復產(chǎn)繼續(xù)推進，防疫在局部散點為主的重點防疫結(jié)合全面“清零”取向之下進入常態(tài)化，上半年增速回升態(tài)勢明顯[4]，但在三季度后，需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱等“三重壓力”交織，迫使經(jīng)濟增速回調(diào)，2021年第四季度的經(jīng)濟發(fā)展增速已降至年度同比4%，2020年與2021年兩年與2019年可比口徑上，增長速度僅為兩年平均5.1%，發(fā)展情況不容樂觀。2021年12月的中央經(jīng)濟工作會議著重指出，2022年經(jīng)濟工作必須把握好“穩(wěn)字當頭”和“穩(wěn)中求進”的總基調(diào)，堅持貫徹經(jīng)濟建設(shè)為中心的黨的基本路線，“著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，保持社會大局穩(wěn)定，迎接黨的20大勝利召開”①穩(wěn)字當頭，穩(wěn)中求進——學習貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神[EB/OL].新華網(wǎng)，2021-12-13.。

在此發(fā)展背景下，領(lǐng)會中央經(jīng)濟工作會議的指導精神，可知面對當下現(xiàn)實問題，必須積極應對需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，抓住發(fā)展的硬道理，宏觀調(diào)控政策需更加穩(wěn)健有效，要聚精會神地經(jīng)過努力將經(jīng)濟增長速度于擴大內(nèi)需、構(gòu)建內(nèi)循環(huán)為主體的雙循環(huán)新發(fā)展格局中保持在中高速合理區(qū)間。這也正是繼續(xù)實施積極的財政政策的基本依據(jù)。

（二）積極的財政政策服務中央大政方針的認識框架

面對當前問題以積極的財政政策服務全局的認識框架，可進一步分為以下三個維度加以政策重點內(nèi)容與功能的認識厘清：

第一個維度，在“積極財政”表征之下，應掌握好總量方面以擴張性為導向的調(diào)控優(yōu)化。積極的財政政策，首先是總量上一定具有擴張的特征。實施更加積極的財政政策，是充分考慮經(jīng)濟大勢的客觀需要。在引領(lǐng)新常態(tài)中，我們于2018年突遇不期而至的中美貿(mào)易沖突，之后擴大至科技等多個領(lǐng)域，外部的不確定性上升，這些又交織于改革進入深水區(qū)的內(nèi)部矛盾凸顯，市場預期不佳，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大。2020年疫情沖擊再迭加上來，使壓力更為彰顯。2021年三季度后，又有必須正視的“合成謬誤”與“分解謬誤”因素的負面影響，催化三重壓力的加碼。在不確定性和下行壓力面前，主觀可努力的基本方向，便是為了掌握好不確定性中的確定性，在已達成廣泛共識的推進改革與擴大開放中，攻堅克難啃硬骨頭，同時必須掌握好雙循環(huán)的相互促進，積極擴大內(nèi)需，以財政政策的擴張性安排配合貨幣政策保持市場流動性合理充裕，擴大有效投資和拉動國內(nèi)外消費潛力的釋放。在充分考慮現(xiàn)實需要后，“有為”政府必然需采取更加積極的財政政策保持經(jīng)濟運行的高質(zhì)量與可持續(xù)。

第二個維度，積極的財政政策的不可替代性在于其應在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮特定的功能作用，配合貨幣政策做總量擴張的同時，一定需要更多承擔優(yōu)化結(jié)構(gòu)、支持發(fā)展的任務。首先，在構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體的主線——供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進入深水區(qū)后，需要注重的更具有挑戰(zhàn)性的問題，是配套改革中的制度機制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必須配合全面改革，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌中處理好政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系和公民之間的復雜關(guān)系。比如，在擴大開放方面積極推進放寬金融準入，在擴大開放和改革的互動中間，更好地支持多種經(jīng)濟成分全面發(fā)展。在積極的財政政策調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)時，應當乘勢優(yōu)化支持民企發(fā)展的機制與政策，并在混合所有制方面，真正切實推進相關(guān)改革爭取共贏，即在標準化的現(xiàn)代企業(yè)制度框架之下，使所有經(jīng)濟成分可按照命運共同體的共贏目標來達到最大程度的呼應與協(xié)同。政府必須牽頭正確設(shè)計和實施的產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟政策、區(qū)域政策、收入分配政策等，都有鮮明的“突出重點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的結(jié)構(gòu)化、差異化特征，都與財政政策息息相關(guān)，財政政策要特別注重與這些政策執(zhí)行相關(guān)的機制創(chuàng)新優(yōu)化。

第三個維度，要完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌，財政還必須動用公共資源去積極推進在改革深水區(qū)的攻堅克難。在適當提高赤字率、擴大公債規(guī)模的總量擴張中，要特別注重結(jié)合減稅降費，這既是擴張需求之舉，也是引導微觀主體釋放潛力優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)之策；不僅需將資金用于支持全方位的經(jīng)濟活動需要，還需“花錢買機制”，把調(diào)控、服務寓于必會付出一定成本的改革之中[5]。

積極的財政政策的使命在于，服務于國民經(jīng)濟、社會發(fā)展全局和最高決策層戰(zhàn)略方針的貫徹實施。在總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與輔助經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌三個維度之下，掌握好可把握的確定性。

三、當前階段實施積極的財政政策助力穩(wěn)中求進的基本要領(lǐng)和工作重點

（一）積極的財政政策助力穩(wěn)中求進的總體要求與基本要領(lǐng)

堅持穩(wěn)中求進工作基調(diào)的基本要領(lǐng)，需首先加強全局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而設(shè)計與調(diào)整財政政策、推進深化財稅改革，均將對全局發(fā)展產(chǎn)生影響。積極的財政政策為達到穩(wěn)中求進的工作目標，必須站在全局考慮，將短期目標聯(lián)結(jié)于2035年中長期遠景目標的實現(xiàn)，于統(tǒng)籌規(guī)劃的同時，做到“不把長期目標短期化”“系統(tǒng)目標碎片化”。要防止局部合理政策疊加實施，反致負面效應凸顯，防止政策的執(zhí)行上出現(xiàn)“一刀切”誤區(qū)，全面貫徹落實黨的十九大、十九屆歷次全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，在穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進中，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。

積極的財政政策要提升效能，必須更加注重精準、可持續(xù)，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟出力，在對赤字率和公債作適當安排的前提下，應增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障，優(yōu)化支出重點和結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，持續(xù)改善民生，推動高質(zhì)量發(fā)展。

積極的財政政策助力實現(xiàn)穩(wěn)中求進總體要求，在新發(fā)展階段中提升效能，注重追求經(jīng)濟運行的高質(zhì)量與可持續(xù)性，其工作安排思路與任務重點，應把握四個重點：一是在宏觀層面，自上而下實施更大力度的減稅降費，保障與提升市場主體的活力；二是在財政資金使用上，保持適當?shù)闹С鰪姸?，并提高支出的精準度與方向性；三是在地方調(diào)控層面，要更合理安排地方政府專項債券，保障重點項目的建設(shè)；四是在民生基本兜底保障方面，加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度等①財政部部長劉昆在2022年全國財政工作會議上講話（節(jié)選），https：//mp.weixin.qq.com/s/i0FoX92W__Si14ReBAVrLA。

（二）積極的財政政策助力穩(wěn)中求進的五大具體工作要點

在把握積極的財政政策落實總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與輔助經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌的三大維度背景下，以及明晰助力穩(wěn)中求進的總體要求與基本要領(lǐng)的大前提下，筆者認為，可隨前述四個重點概括提出積極的財政政策五大具體工作要點。

1.在全局總量調(diào)控方面，赤字率的調(diào)整與各個年度的舉債規(guī)模有必要做進一步優(yōu)化安排

首先，財政政策配合貨幣政策實施總量擴張，其擴張度加碼的操作空間內(nèi)，必然會涉及提高赤字率。依照合規(guī)的流程，財政部門必須通過預算程序來提高赤字率、加大發(fā)債規(guī)模。國際上目前對于國債規(guī)模的經(jīng)驗性判斷標準，如《馬約》中對國債負擔率60%、赤字率3%的預警線，僅為當時所取的整數(shù)關(guān)口，并非嚴格精細量化得來。而從歐盟實踐經(jīng)驗可知，不得不放寬后尚未出現(xiàn)特別大的問題，但其中仍要秉持審慎態(tài)度[6]。國內(nèi)的赤字率在經(jīng)歷新冠疫情的大考之年后，已由2020年的3.6%以上回調(diào)至2021年的3.2%左右?？蛇M一步考察總結(jié)財政政策實施中關(guān)于赤字率安排方面的國際國內(nèi)經(jīng)驗，盡量充分考慮后期可能出現(xiàn)的風險，預留出可調(diào)整的政策空間[7]。綜合考慮當前經(jīng)濟運行中面臨的預期轉(zhuǎn)弱壓力，應積極審慎考慮在赤字率方面，做必要的較高水平安排。其次，我國公債的舉債規(guī)模跟赤字率提高正相關(guān)，在償還本金壓力較低的情況下，可更多考慮適當擴大年度舉債規(guī)模。可參考的公共部門負債率，我國目前為50.5%，而歐元區(qū)平均為84.1%，美國已達106.9%，日本為236.6%。我國公共部門債務余額與GDP之比，尚在安全區(qū)內(nèi)，實際屬于相對保守狀態(tài)。國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展仍有大量潛力空間值得發(fā)掘，城鎮(zhèn)化的推進也還有相當可觀的縱深空間，相比于國際發(fā)達經(jīng)濟體普遍在城鎮(zhèn)化率70%以上才由城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)入穩(wěn)定發(fā)展階段的經(jīng)驗，我國沒有水分的“戶籍人口的城鎮(zhèn)化率”，現(xiàn)在僅為44.38%，考慮“常住人口城鎮(zhèn)化率”的情況，可適當作向上的調(diào)整，也尚處于納瑟姆曲線上高速發(fā)展期的中間位置。在之后相當長時間內(nèi)，我國依靠城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化進程帶來的紅利，于中高速發(fā)展中也會表現(xiàn)為獨特的“巨國模型”情況下經(jīng)濟社會成長性的超常規(guī)特征，從而在公共部門負債率按不變掌握的情況下，也會進一步擴展公共部門負債安全區(qū)的絕對規(guī)模。

2.強調(diào)加大減稅降負力度并高水平貫徹落實

據(jù)國家統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)顯示，2021年新增減稅降費約1.1萬億元，整體上聚焦于支持中小微企業(yè)、科技創(chuàng)新、實體經(jīng)濟發(fā)展。其中，支持小微企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策新增減稅2951億元，小規(guī)模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元，發(fā)生新增減稅667億元；實施小規(guī)模納稅人增值稅征收率由3%降至1%，發(fā)生新增減稅1853億元。允許企業(yè)提前享受研發(fā)費用加計扣除政策，全國累計有32萬戶企業(yè)提前享受研發(fā)費用加計扣除政策優(yōu)惠，減免稅額3333億元。落實增值稅增量留抵退稅和企業(yè)購買設(shè)備器具一次性稅前扣除政策，累計已辦理留抵退稅1322億元；實施企業(yè)購買不超過500萬元的設(shè)備器具一次性企業(yè)所得稅稅前扣除政策，新增減稅781億元。加大結(jié)構(gòu)性減稅力度中，對于企業(yè)研究開發(fā)費用稅前加計扣除比例，當前規(guī)定，未形成無形資產(chǎn)計入當期損益的，在按規(guī)定據(jù)實扣除的基礎(chǔ)上，可按實際發(fā)生額的75%在稅前加計扣除；形成無形資產(chǎn)的，可按照無形資產(chǎn)成本的175%在稅前攤銷。對于這一鼓勵企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的優(yōu)惠政策，可進一步考慮是否還可提高其幅度及適用期限。而在繼續(xù)推進減稅的同時，對于稅外負擔“五險一金”和行政性收費等，應結(jié)合整體的稅制改革作配套考量，并積極銜接推進房地產(chǎn)稅等稅種改革任務，總體上貫徹中央提出的逐漸提高直接稅比重、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的方針。

3.優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)，提高支出精準性，對于多年強調(diào)的支出壓縮要求，可進一步從優(yōu)化結(jié)構(gòu)視角給予配合

我國政府工作報告里連年提出的壓縮一般性支出與三公經(jīng)費等，均屬于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。對支出做“減法”，首先要基于事權(quán)的合理化。1994年分稅制管理體制改革以來，強調(diào)要推升事權(quán)、財權(quán)、財力的對應性，但目前事權(quán)界定在已取得顯著進步的基礎(chǔ)上，仍然需要進一步明晰化和精細化。與之相關(guān)的，還有政府支出規(guī)模的制度制約不到位、行政成本居高不下問題，這與“大部制”“扁平化”等攻堅克難的配套改革事項遠不到位有關(guān)，應寄希望于隨改革“啃硬骨頭”的實質(zhì)性推進來加以解決。切實提高財政支出管理水平，還應體現(xiàn)在“少花錢，多辦事”，這要求制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新互動的全面改革，既分別從這三方面著手，又加強三方改革的結(jié)合互動，并切實做好事前、事中、事后的績效考核并落實問責制，配之以合理地于預算會計規(guī)則中引入權(quán)責發(fā)生制，強化優(yōu)化跨年度的聯(lián)結(jié)關(guān)系與落實問責制框架下的獎懲措施。壓縮支出的同時，還要支持和保證重點項目支出，注重提高行政效率，促進服務型政府職能轉(zhuǎn)變。

4.積極的財政政策貫徹中需正視和配合呼應收入再分配優(yōu)化訴求

當前，中央已明確地作出優(yōu)化分配促進共同富裕的重要指導?；嵯禂?shù)作為居民間收入差距的一項重要指標，如按照國際慣例將0.4作為貧富差距的警戒線指標，那么查得中國統(tǒng)計年鑒公布的國內(nèi)基尼系數(shù)，2019年為0.465，2020年為0.468，可知國內(nèi)貧富差距較大。為實現(xiàn)經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展，必然要求在致力“做大蛋糕”的同時，也要處理好發(fā)展紅利分配的“分好蛋糕”問題，這就勢必涉及如何優(yōu)化收入分配與縮小收入差距的三層次分配機制：初次分配需要在市場充分起作用的情況下，首先鼓勵各要素充分發(fā)揮作用而“各得其所”地做大蛋糕；再分配則需要更多通過政府發(fā)揮作用，以稅收和轉(zhuǎn)移支付分好蛋糕，實現(xiàn)“效率激勵”與“結(jié)果適當均平”間的合理權(quán)衡處理。在優(yōu)化收入再分配中，必須以稅制改革打造促進社會公平的穩(wěn)定調(diào)節(jié)器。對于我國2018年的新一輪個稅改革，需肯定個稅改革體現(xiàn)了降低社會成員的低中端收入者的稅負，加入了“綜合機制”和專項扣除方面的強化與優(yōu)化，但是“綜合”機制只是綜合了勞動收入，非勞動收入并未包含在內(nèi)，而且45%的最高邊際稅率，現(xiàn)實生活中主要對應于最有素質(zhì)和能力的專家型知識分子，在執(zhí)行中已使很多中高端人才和最為涉及“人才競爭”的高新科技企業(yè)感受到壓力，有待在后續(xù)的深化改革中把部分非勞動收入納入“綜合機制”覆蓋面，并優(yōu)化個稅超額累進的稅率層級設(shè)計，適當降低最高邊際稅率，以利促進高水平人才和高新科技企業(yè)創(chuàng)新活力釋放。財政政策應在收入分配這一重點環(huán)節(jié)的改革事項上，著力促進分配格局和相關(guān)機制的優(yōu)化?，F(xiàn)階段積極的財政政策執(zhí)行中，伴隨著改革方面更突出的挑戰(zhàn)性問題是直接稅改革，應積極配合推進中央已明確的房地產(chǎn)稅立法和改革試點擴圍，逐漸提高直接稅比重。個人所得稅和其他直接稅制的改革及其相關(guān)政策引導機制，還可在第三次分配（即公益慈善分配）機制起作用的領(lǐng)域和事項上呼應配合，起到引導作用。在優(yōu)化收入再分配機制方面，財政的另一重要方面，是以轉(zhuǎn)移支付扶助弱勢群體、欠發(fā)達地區(qū)、低收入階層，需有意識地抓住從當下到中長期、到未來整個社會進步方面不可回避的相關(guān)制度建設(shè)要領(lǐng)，與積極的財政政策的結(jié)構(gòu)性差別化機制緊密結(jié)合，由近及遠地優(yōu)化落實涉及收入分配的“抬低、限高、擴中”要領(lǐng)。

5.積極的財政政策需有力支持配套改革

支持配套改革方面，積極的財政政策在執(zhí)行期中有必要、也有可能來大有作為。比如，我國社保體系的“五險一金”中，基本養(yǎng)老的繳費水平過于高昂，“五險一金”加總后，更是將近40%的繳費率。在近年推進改革之中，稅務部門已合規(guī)取得基本養(yǎng)老繳費方面的收費權(quán)，在消除以往條塊分割式管理繳費形成的眾多既得利益阻礙后，可以抓住有利時間積極推進全社會基本養(yǎng)老金統(tǒng)一納入一個“蓄水池”的改革，以充分發(fā)揮其互濟功能，因為將基本養(yǎng)老金提升為全社會統(tǒng)籌安排，將明顯提升資金調(diào)劑余缺功效；與此同時，可考量如何乘勢適當降低繳費率，回應企業(yè)減負訴求。又比如，對于現(xiàn)存的幾百種行政性收費，如何打破利益固化藩籬開創(chuàng)有效降負的新局面，涉及多個部門“拆香火”式的職能優(yōu)化、機構(gòu)精簡的改革，因為被取消的部門不復行使審批權(quán)，將必然帶動原由其派生的收費權(quán)的壽終正寢，并擠掉相關(guān)原部門對應的“設(shè)租尋租”空間。實質(zhì)性深化配套改革，是攻堅克難當務之急，積極的財政政策施行中，應充分利用好可把握的協(xié)同促進作用，將全局的改革方案向前推進。

（三）積極的財政政策更好發(fā)揮功能應重視發(fā)掘PPP創(chuàng)新的潛力空間

在我國雙循環(huán)新發(fā)展格局下以有效投資帶動有效消費，仍有相當可觀的空間，客觀上值得十分看重如何利用好政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新機制的可行性空間。我國2021年底財政部PPP綜合信息平臺管理庫納入的PPP項目已達10120個，項目總投資金額超過15萬億元，由民營企業(yè)牽頭的財政部入庫的PPP項目已超半數(shù)。理性分析PPP項目對于積極的財政政策功能的發(fā)揮，可知：其一，PPP項目的合力具有總量擴張性，在不增加赤字的同時，合理引導政府體外的企業(yè)與民間資本的資金力量參與投融資，并通過一定期間內(nèi)的運營權(quán)滿足社會民間資本“在商言商”的訴求，“四兩撥千斤”式地提高了政府資金使用效能，和使多元主體優(yōu)勢互補地提升項目建設(shè)綜合績效；其二，PPP項目多集中于政府規(guī)范下的準公共物品供給條件建設(shè)，提供出有益于結(jié)構(gòu)優(yōu)化的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和運營項目，以及綜合連片開發(fā)項目，從而在整體上優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，增強發(fā)展后勁。其三，PPP項目具有混合所有制改革推進器作用，PPP項目運營必然涉及設(shè)立SPV（特殊目的合伙企業(yè)），屬于標準的股份制，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又必然不可獨屬政府，社會資本主體與政府實現(xiàn)了天然的混合所有，而在政府追求行政績效的要求下，必然導致政府天然追求資金的放大、乘數(shù)效應而傾向于減少持股規(guī)模不求“一股獨大”。因此，PPP項目自身兼具“積極的財政政策”總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與服務經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌的三大維度進步意義[8]。