新發(fā)展格局下推進新型城鎮(zhèn)化的重點任務

張曉旭

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國正在進入社會主義現(xiàn)代化建設的新發(fā)展階段，國際環(huán)境和國內(nèi)條件都發(fā)生了重大變化。站在新的歷史起點上，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是全面推進社會主義現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略路徑，是黨的十九屆五中全會的重大戰(zhàn)略部署。這是中國繼國際大循環(huán)戰(zhàn)略、擴大內(nèi)需戰(zhàn)略之后在戰(zhàn)略層面的一次新飛躍，具有重大的理論和實踐意義。學術(shù)界不同領域的專家學者從理論源流、定量測算、實踐應用及具體操作層面，對構(gòu)建新發(fā)展格局進行了大量研究，構(gòu)建新發(fā)展格局正在成為新的研究熱點。

構(gòu)建新發(fā)展格局是涉及經(jīng)濟發(fā)展全局的系統(tǒng)性變革，是經(jīng)濟發(fā)展中的頂層戰(zhàn)略，經(jīng)濟發(fā)展各領域包括新型城鎮(zhèn)化，都需要服從和服務于這個戰(zhàn)略，相應調(diào)整發(fā)展方向和重點任務。在此基礎上，筆者從構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略需要出發(fā)，針對城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問題，進一步完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出面向未來十五年發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化重點任務。

一、構(gòu)建新發(fā)展格局為新型城鎮(zhèn)化提供更大的發(fā)展空間

構(gòu)建新發(fā)展格局和新型城鎮(zhèn)化之間既存在戰(zhàn)略層次的區(qū)別，也存在涵蓋領域、空間范圍的區(qū)別，但兩者之間也存在著更為緊密的關系。

1.構(gòu)建新發(fā)展格局為新型城鎮(zhèn)化提供更高層次的要素配置空間

新發(fā)展格局主要依托超大規(guī)模的國內(nèi)市場，在實現(xiàn)生產(chǎn)要素國內(nèi)順暢循環(huán)的基礎上，通過強大國內(nèi)循環(huán)吸引國際生產(chǎn)要素，建設國際要素的引力場，從而促進國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進。循環(huán)主體是生產(chǎn)要素，循環(huán)范圍包括國內(nèi)國際、不同層次的空間、各類經(jīng)濟部門等，運行機制是要素在比較效益的驅(qū)動下進行優(yōu)化配置，是在打通循環(huán)堵點基礎上的要素配置效率提升。

城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人口要素在城鄉(xiāng)間的再配置，其間伴有土地、資金要素的優(yōu)化配置。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)區(qū)別是以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重人口暢通流動和社會公平正義，舉措是通過加快改革城鄉(xiāng)二元體制，破除阻礙要素尤其是人口流動障礙的堵點，從而促進產(chǎn)業(yè)和其他要素在城鄉(xiāng)間的均衡布局。因此，新型城鎮(zhèn)化與新發(fā)展格局的主體是一致的，但要素配置的范疇有較大差異，一般認為城鎮(zhèn)化的主要范疇在國內(nèi)城鄉(xiāng)間要素流動，不涉及國際要素流動，但中國加入世界貿(mào)易組織后，大量國際生產(chǎn)要素進入中國經(jīng)濟循環(huán)，帶動出口加工型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引大量農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)，極大地加速了城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的瓦解，事實上也涉及要素在國內(nèi)國際間的流動，從這個意義上來說，新發(fā)展格局與新型城鎮(zhèn)化是相通的，但不可否認，新型城鎮(zhèn)化的要素配置層次、范疇實際上比新發(fā)展格局要低一些、窄一些。

2.構(gòu)建新發(fā)展格局為完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了方向指引

構(gòu)建新發(fā)展格局是對經(jīng)濟發(fā)展總戰(zhàn)略的一次深刻調(diào)整。20 世紀90 年代，中國實行了國際大循環(huán)戰(zhàn)略，主要是將中國豐富的勞動力優(yōu)勢和國際生產(chǎn)要素結(jié)合起來，通過“三來一補”的方式，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，東南沿海地區(qū)得以率先發(fā)展起來，并通過國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸帶動了全國經(jīng)濟發(fā)展。中國加入世界貿(mào)易組織后，采取的也是國際大循環(huán)戰(zhàn)略，主要抓住經(jīng)濟全球化深入發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，繼續(xù)挖掘勞動力資源優(yōu)勢，進一步吸引國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展兩頭在外的產(chǎn)業(yè)鏈條，極大地提高了全國的經(jīng)濟實力。但國際金融危機的爆發(fā)，使得外需迅速收縮，中國開始對國際大循環(huán)戰(zhàn)略進行調(diào)整，并采取擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，中國的對外貿(mào)易依存度逐漸降低。隨著經(jīng)濟發(fā)展尤其是內(nèi)需市場的擴大，中國的比較優(yōu)勢也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折，超大規(guī)模的市場優(yōu)勢已經(jīng)成為最大的比較優(yōu)勢，再加上國際環(huán)境的復雜變化，國家提出了實施以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局這一重大戰(zhàn)略，這是對以往戰(zhàn)略的集成提升，涉及經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，是一次重大飛躍。

從創(chuàng)新層面來看，構(gòu)建新發(fā)展格局要加快關鍵核心技術(shù)攻關，建立自立自強的創(chuàng)新體系。從產(chǎn)業(yè)層面來看，構(gòu)建新發(fā)展格局要加快產(chǎn)業(yè)補鏈和強鏈，提升在國際產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中的位次。從區(qū)域?qū)用鎭砜?，?gòu)建新發(fā)展格局要發(fā)揮中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，拓展經(jīng)濟循環(huán)空間，拉長經(jīng)濟循環(huán)鏈條。從城鄉(xiāng)層面來看，構(gòu)建新發(fā)展格局要推進新型城鎮(zhèn)化，加快要素向城市群、都市圈和中心城市集聚。從國際層面來看，構(gòu)建新發(fā)展格局要建立國際要素的引力場，利用國際要素提升國內(nèi)循環(huán)的層次和質(zhì)量，同時拓展國際大循環(huán)的范圍。

3.構(gòu)建新發(fā)展格局需要新型城鎮(zhèn)化提供雄厚的內(nèi)需基礎

中國構(gòu)建新發(fā)展格局的最大條件在于具有強大的國內(nèi)市場潛力、雄厚的內(nèi)需潛力。城鎮(zhèn)化蘊藏著雄厚的內(nèi)需潛力，4 億多城鎮(zhèn)中等收入群體、8 億多城鎮(zhèn)人口的美好生活需要，將極大地推動需求規(guī)模擴大與結(jié)構(gòu)提升。

從釋放消費潛力來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是未來最大的消費增長點。預測到2035年，考慮到消化已進城未落戶的2.2 億存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以及吸納1.9億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，中國仍有4.1億人面臨著市民化的任務。今后較長一段時期，事關4.1 億人的市民化仍然是中國發(fā)展最大的潛力所在。擴大內(nèi)需中最困難也是最關鍵的是擴大消費需求，中國現(xiàn)有35%的人口居住在農(nóng)村，但是他們在居民消費中只占22%，農(nóng)民、農(nóng)民工變市民是未來擴大消費的最大潛力所在，如果把農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，即使工資不提高，消費總量可以提升27%。由于中低收入城市居民的邊際消費傾向高于農(nóng)村高收入居民，當農(nóng)民工及其家庭人口實現(xiàn)市民化以后，最終會帶來消費總量的提升，是擴大內(nèi)需的重要來源。而且隨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，將產(chǎn)生相應的服務需求，如餐飲、休閑等生活性服務需求，并帶來非農(nóng)就業(yè)人員增加和收入水平的提升。隨著農(nóng)民工市民化體制的完善，政府在公共服務領域的投資也將增多，由此延伸帶來住房需求的增多。初步估算，4.1億人轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，居民消費支出將增加大約6萬億元。

同時，城鎮(zhèn)化也是新投資的主要來源。第一，中國基礎設施和公共服務設施的人均資本存量相當于歐美等發(fā)達國家的20%—30%，現(xiàn)階段受制于按照城市行政層級的資源配置模式，中國縣城建設總體滯后，2019 年中國縣城人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資額僅相當于地級及以上城市城區(qū)投資額的一半。聚焦基礎設施、公共服務、消費中心、產(chǎn)業(yè)平臺等領域，加快補齊縣城短板和弱項，有望釋放2 萬億元以上的投資潛力。第二，城市更新投資。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，在城鎮(zhèn)化接近成熟時，城市更新成為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，美國在1949 年通過的《住房法》中開始推進城市更新改造，1950 年美國城鎮(zhèn)化率為64%，日本在1969 年頒布實施《都市再開發(fā)法》，1969 年日本城鎮(zhèn)化率為71%，中國正在接近這個水平，有些地區(qū)已經(jīng)達到這個水平。根據(jù)測算，全國共有2000 年年底前建成的老舊小區(qū)16 萬個，涉及居民超4200 萬戶，建筑面積約40 億平方米，全部改造可拉動投資需求4 萬億元；全國范圍內(nèi)有更新改造需求的老舊園區(qū)超過1000 個，涉及面積超過5000 平方千米，全部實施更新改造可拉動投資超過2 萬億元。第三，新基建投資。新基建是繼鐵路、公路和機場之后支撐新型城鎮(zhèn)化的核心，主要涵蓋5G、人工智能、數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)等，相關研究預測，“十四五”期間，中國新基建投資將達到10.6 萬億元，占全社會基礎設施投資的10%左右，是未來擴大投資的新增長點。

4.構(gòu)建新發(fā)展格局需要新型城鎮(zhèn)化提供創(chuàng)新性供給

現(xiàn)階段，構(gòu)建新發(fā)展格局的主要矛盾在供給側(cè)，突出體現(xiàn)在供給質(zhì)量不高、供給體系不夠完整，既有產(chǎn)品和服務的品種、質(zhì)量難以滿足多層次、多樣化的市場需求，更重要的是，技術(shù)供給存在明顯斷點，關鍵核心技術(shù)產(chǎn)品“卡脖子”、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈斷鏈風險是構(gòu)建新發(fā)展格局的最大制約。

城市經(jīng)濟體系和創(chuàng)新體系是供給結(jié)構(gòu)的主體，也是新型城鎮(zhèn)化的主要動力來源。自城市產(chǎn)生以來，創(chuàng)新主要發(fā)生在城市。這主要得益于人口，尤其是高素質(zhì)人才在城市的集聚，同時大量的科研機構(gòu)和科研經(jīng)費投入，提供了專業(yè)化、多樣化的交流網(wǎng)絡環(huán)境，使得技術(shù)創(chuàng)新在城市中更容易實現(xiàn)。城市擁有最豐富的應用場景、最活躍的創(chuàng)新資源、最高端的產(chǎn)業(yè)體系，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關鍵，尤其是對推動關鍵核心技術(shù)攻堅和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈固鏈、補鏈、強鏈至關重要。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，要素流動限制減少，城市在國際經(jīng)濟交往和創(chuàng)新體系中的地位更加突出，而且在新經(jīng)濟時代，創(chuàng)新將成為城市最為主要的職能。未來，能夠掌握核心技術(shù)并將核心技術(shù)率先在產(chǎn)業(yè)中應用的城市將占據(jù)引導全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點。

二、新發(fā)展格局下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問題

中國城鎮(zhèn)化在取得重大成就的同時，也存在一些突出問題。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高

截至2020 年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的缺口仍達16 個百分點，這意味著仍有超2.2 億農(nóng)民工沒有落戶成為市民，更為重要的是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量總體不高。中國戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實。自2014 年以來，國家加快戶籍制度改革步伐，按照城市規(guī)模放開、放寬落戶限制，極大地改善了外來人口的落戶條件，對于推動人口自由流動起到了重要的推動作用。但目前外來人口集中流入的城市落戶依然存在較大困難，尤其是對一些普通勞動者和農(nóng)民工存在明顯的進入限制，部分城市推行的“搶人大戰(zhàn)”實質(zhì)上是“搶人才大戰(zhàn)”。一些中小城市仍然在推行積分落戶政策，超大、特大城市的居住證申領仍有較為嚴苛的條件，不符合國家的戶籍制度改革要求。

城鎮(zhèn)基本公共服務尚未覆蓋全部常住人口，尤其是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面缺口較大。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有同等享有城鎮(zhèn)基本公共服務，隨遷子女入公辦和普惠性民辦幼兒園的比重僅為66.1%，47.5%的農(nóng)民工隨遷子女在城市上學面臨一些問題，進城農(nóng)民工人均居住面積只有21.5平方米，比城鎮(zhèn)人口平均水平低10平方米。雖然一些城郊村、城中村的人口統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但基本公共服務卻沒有同步轉(zhuǎn)換。

2.超大、特大城市過度集聚問題突出

2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國現(xiàn)有超大、特大城市21 個，這些城市是中國城鎮(zhèn)體系金字塔的塔尖，集聚了大量的經(jīng)濟、社會資源，尤其是在現(xiàn)行體制下，大量行政資源集中在超大、特大城市等中心城市，進一步加劇了公共服務資源和生產(chǎn)要素的集聚，由此形成了“資源集中—產(chǎn)業(yè)集群—人口集聚—資源進一步集中”的惡性循環(huán)。不可否認，雖然這種集中、集聚帶來了規(guī)模效應，但卻加大了治理難度，尤其是擠占了中小城市的發(fā)展空間。近年來，部分超大、特大城市功能過度集中、中心城區(qū)人口過度集聚，總體表現(xiàn)為城市間分工層次不高、程度不深，實際上縮短了經(jīng)濟循環(huán)鏈條，也限制了國內(nèi)大循環(huán)的規(guī)模、層次。

3.部分中小城市產(chǎn)業(yè)基礎不穩(wěn)

按照一般規(guī)律，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相互促進，共同支撐了現(xiàn)代化的推進。但從根源來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市發(fā)展的基礎，經(jīng)濟集聚是人口集聚的前提。中國部分中小城市尤其是資源型城市，原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑受到挑戰(zhàn)，包括資源出現(xiàn)枯竭、交通區(qū)位發(fā)生變化、創(chuàng)新優(yōu)勢不夠明顯等，往往會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不振、人口流失等現(xiàn)象，國內(nèi)外研究者將其稱為收縮型城市。因為統(tǒng)計口徑的差異，主要是難以精準識別出城鎮(zhèn)建成區(qū)，也缺少精確的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計，所以對收縮型城市的數(shù)量認識分歧很大，但中西部地區(qū)和東北地區(qū)的一些中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱、活力下降，是不容忽視的重要問題。

4.城市建設和治理存在明顯的短板和弱項

中國城市現(xiàn)代化建設和治理水平均不高。從城市建設來看，有的城市注重“面子”、不注重“里子”，甚至以營造城市風貌作為城市建設的重點，忽視地下設施的建設，忽視城市宜居性的提升，在重大自然災害面前，城市脆弱性明顯上升，城市抗風險能力和發(fā)展韌性明顯不足。相比城市建設，城市治理能力的短板更為明顯。在農(nóng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)型、農(nóng)村禮俗社會向現(xiàn)代法治社會轉(zhuǎn)型的過程中，城市治理是現(xiàn)代社會治理體系的重要環(huán)節(jié)。相當數(shù)量的城市存在重建設、輕治理、以管理代替治理的現(xiàn)象，粗暴執(zhí)法屢見不鮮。尤其是城市基層治理體系不健全，社區(qū)作為城市治理的基本單元，功能并不完善。

5.城鎮(zhèn)化相關體制機制仍不健全

城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人、地、錢等生產(chǎn)要素在空間上的再配置、再優(yōu)化，因此有利于要素流動的體制機制是推進城鎮(zhèn)化的關鍵。中國城鎮(zhèn)化體制與國外有明顯不同，根源在于城鄉(xiāng)二元體制機制安排，尤其是戶籍、土地和資金領域二元分割的制度安排。二元分割體制帶來了要素的單向流動，這是造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的重要原因，當前城鄉(xiāng)間的不平衡已經(jīng)成為中國發(fā)展中的最大不平衡，農(nóng)村發(fā)展的不充分也成為發(fā)展中的最大不充分，當前急需改變要素單向流動的格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素雙向暢通流動。城鄉(xiāng)二元戶籍制度形式上已經(jīng)消除，但城鄉(xiāng)、區(qū)域間的落戶限制并沒有完全消除，也不可能在短期內(nèi)消除。國有土地和集體土地間的制度安排使得土地要素的優(yōu)化配置更加艱難。從資金領域來看，二元體制雖然不明顯，但中國城鎮(zhèn)化融資機制正在經(jīng)歷重大調(diào)整，面臨著重大難題。過去城市政府融資能力較強，這是中國城鎮(zhèn)化迅速推進和城市面貌改善的主要力量，但隨著前期債務積累和房地產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型，借舊換新、債券發(fā)行等面臨較大制約，城市政府的融資手段受限、融資能力下降，進一步加劇了城市政府的債務風險。

三、新發(fā)展格局下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段特征

1.城鎮(zhèn)間人口流動比重不斷提高

國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2020年中國農(nóng)民工總量出現(xiàn)下滑，而在外出農(nóng)民工中，2020 年年底在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工為13101 萬人，比2019 年減少399 萬人，下降了3.0%，城鄉(xiāng)間人口轉(zhuǎn)移總量已經(jīng)穩(wěn)定甚至出現(xiàn)下降。國家衛(wèi)生健康委員會的流動人口監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，省內(nèi)縣際流動人口和省際流動人口比重有所上升，城鎮(zhèn)間流動人口比重上升。手機信令的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2017年在新增跨市域流動人口中，以縣城和市區(qū)作為流出地的比重為36.1%，2018 年上升為39.2%，2019 年則達到45.1%，呈快速上升趨勢，未來在推進農(nóng)民工市民化的同時，需要更加關注城鎮(zhèn)間流動人口問題。隨著城鎮(zhèn)間流動人口的增多，在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，需要從人口進城向滿足城鄉(xiāng)人口的美好生活轉(zhuǎn)變。

2.農(nóng)村人口家庭化轉(zhuǎn)移比重提高

從2012 年起，中國勞動年齡人口出現(xiàn)減少，雖然近年并未出現(xiàn)過快下降，但隨著1962年的出生高峰期人口逐漸退出勞動力市場，這一狀況將發(fā)生較大改變。據(jù)測算，“十四五”時期，中國60歲以上老年人將增加4870萬人，是“十三五”時期的1.35倍，勞動年齡人口減少速度將加快。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2020 年農(nóng)民工平均年齡為41.4 歲，比2010 年提高10.4歲；本地農(nóng)民工平均年齡已達46.1歲，比2010 年提高10.1 歲。國家衛(wèi)生健康委員會2018年流動人口發(fā)展報告數(shù)據(jù)顯示，老年流動人口規(guī)模在2000年以后增長較快，從2000年的503萬人增加至2015 年的1304 萬人，年均增長6.6%。受人口結(jié)構(gòu)客觀條件的變化，城鎮(zhèn)化將從以農(nóng)村勞動力進城為主向以農(nóng)村勞動力及其家屬進城為主轉(zhuǎn)變。

3.區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展將逐步趨于均衡

隨著東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提升，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度已開始放緩，而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化在加速，從2011年起，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化增長開始全面超過東部地區(qū)，當前隨著外向型經(jīng)濟發(fā)展不確定性的增加，全國經(jīng)濟的空間格局將會隨之進行調(diào)整。中西部地區(qū)一些中心城市采取有效措施促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)支撐力度將持續(xù)加大，對人口的吸引力也將不斷增加，這些城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度將會進一步提高。隨著就業(yè)市場一體化程度的加深，人口將在區(qū)域間自由流動，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化增速將明顯快于東部地區(qū)，伴隨著城鎮(zhèn)化的成熟，區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展差距將不斷縮小，最終趨于均衡。

4.以都市圈和城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化格局形成

交通基礎設施條件的改善，降低了區(qū)域聯(lián)系的交通成本，促進了區(qū)域人流和物流等要素的流通，拉近了城市之間的距離，改變了各類資源的空間配置，在一定程度上打破了資源配置的行政界線，加速了各類不同等級城市在區(qū)域內(nèi)的聯(lián)系，有力地促進了都市圈和城市群的發(fā)展。從人口流動趨勢來看，當前人口已經(jīng)呈現(xiàn)出從農(nóng)村流向城市、特別是從中小城市流向大城市的趨勢，部分區(qū)域中心城市吸引人口的能力在不斷加強，依托這些中心城市的都市圈和城市群逐步成熟。

5.城市建設和治理現(xiàn)代化的需求明顯提高

隨著城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型，城市管理現(xiàn)代化水平不斷提高，這進一步要求城市發(fā)展從注重空間擴張向注重品質(zhì)提升和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而打造更加注重服務、市場、人文和品質(zhì)的便利城市街區(qū)。城市在發(fā)展中不再單純追求物質(zhì)的建筑現(xiàn)代化，而是更加注重歷史文化的傳承與延續(xù)，城市的人文色彩更加厚重。城市與新技術(shù)應用更加緊密，城市更加注重綠色節(jié)能，城市與自然生態(tài)更加融合。另外，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段在城市中得到廣泛應用，城市管理更加智能高效、居民生活更加方便，城市的智能化、綠色化和適老化程度將不斷提升，新型綠色低碳智慧城市將得到快速發(fā)展，并形成許多新的投資和消費機會。

四、新發(fā)展格局下新型城鎮(zhèn)化的重點任務

按照構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，從城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題和未來十五年的階段特征出發(fā)，堅持目標導向和問題導向相結(jié)合，確定一系列重點任務。

1.推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，構(gòu)筑新發(fā)展格局的強大內(nèi)需基礎

在進一步放開、放寬城市落戶限制的基礎上，以更大的力度推進基本公共服務均等化取得突破性進展。全面取消城區(qū)人口300萬人以下的城市的落戶限制，重點是東部地區(qū)落戶意愿較強的縣級市和地級市，前提是統(tǒng)籌好落戶進程和公共服務供給能力。實施居住證的城市，要確保居住證的積分依據(jù)以就業(yè)和社保繳納年限為主，不宜將學歷、購房等作為主要依據(jù)。聚焦存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以居住證為載體，按工作、居住年限階梯式享有城鎮(zhèn)基本公共服務，鼓勵城市政府將具備條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入公共服務范圍。加強對農(nóng)業(yè)勞動力的就業(yè)轉(zhuǎn)移服務，建立就業(yè)信息發(fā)布平臺，發(fā)揮好政府和市場就業(yè)中介組織的作用。加大對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓力度，健全農(nóng)民工終身職業(yè)培訓制度，打通農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展上升通道。為農(nóng)民工建立多渠道住房保障體系。實行住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對具備購房能力的農(nóng)民工，支持其通過住房市場購買商品住房。對暫不具備購房能力的農(nóng)民工，建立穩(wěn)定租期和租金等方面的制度，支持其通過住房租賃市場租房，長期穩(wěn)定居住。加強農(nóng)民工集中居住區(qū)居住環(huán)境的改善。

健全“人錢掛鉤、錢隨人走”的各項政策，督促省及以下政府間建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，盡快推動“掛鉤”政策細化落實。深化“人地掛鉤、以人定地”，在制定各地區(qū)利用計劃和安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模時，進一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量指標的權(quán)重。

2.建設現(xiàn)代化城市創(chuàng)新體系，構(gòu)筑新發(fā)展格局的供給體系

大力建設創(chuàng)新型城市，把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為城市經(jīng)濟社會發(fā)展的核心戰(zhàn)略。發(fā)揮科技創(chuàng)新對全面創(chuàng)新的引領作用，培育新動能，發(fā)展新經(jīng)濟。不斷發(fā)揮科技創(chuàng)新對全面創(chuàng)新和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎、關鍵、引領作用，著力推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級。創(chuàng)新型城市離不開創(chuàng)新載體建設，發(fā)揮城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)等平臺的載體作用，構(gòu)建以研發(fā)創(chuàng)新為核心的企業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)，形成創(chuàng)新企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。引導中央和省級科研院所、高校等創(chuàng)新機構(gòu)與城市創(chuàng)新載體合作，構(gòu)建多種形式的創(chuàng)新合作體系。圍繞創(chuàng)新鏈構(gòu)建服務鏈，積極引進技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓、科技咨詢、知識產(chǎn)權(quán)等科技服務機構(gòu)。構(gòu)建適宜知識流動與傳播，營造高效、協(xié)同、共享的一流創(chuàng)新環(huán)境，既要方便技術(shù)研發(fā)人員的創(chuàng)新交流，也要為技術(shù)研發(fā)人員提供便利的生活環(huán)境，提高技術(shù)研發(fā)人員對創(chuàng)新城市的歸屬感。

推動創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，將城市創(chuàng)新成果、創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，促進新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；瘧?，鍛造產(chǎn)業(yè)長板，補齊產(chǎn)業(yè)短板，推動產(chǎn)業(yè)體系提質(zhì)升級。推動科技成果供需雙方的有效對接，制定科技成果轉(zhuǎn)化專項扶持政策，積極探索科技與金融結(jié)合的新路子。建立產(chǎn)學研信息交流服務平臺，搭建科技成果推廣平臺，解決科技創(chuàng)新方和科技成果使用方的信息不對稱問題，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。發(fā)揮科技服務業(yè)的橋梁紐帶作用，鼓勵不同類型中介服務機構(gòu)發(fā)展，建立一批技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)。推動創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，國家科研平臺、科技報告、科研數(shù)據(jù)向企業(yè)開放，促進產(chǎn)學研用深度融合，培育具有較強競爭力的創(chuàng)新型領軍企業(yè)和科技型中小企業(yè)。

3.優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間總體格局，拓展新發(fā)展格局的循環(huán)空間

中國構(gòu)建新發(fā)展格局的潛在優(yōu)勢是擁有支撐國家經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)的城鄉(xiāng)區(qū)域縱深空間。東中西部地區(qū)的分異、城鄉(xiāng)間的發(fā)展級差，是延伸循環(huán)鏈條的廣闊空間，但這種地區(qū)分異很大程度上體現(xiàn)在各級各類城鎮(zhèn)發(fā)展的差異上，城鎮(zhèn)化空間格局能夠通過集聚與輻射優(yōu)化拓展國家經(jīng)濟縱深。

疏解超大、特大城市非核心功能。著眼“城市一盤棋、全國一張圖”，以超大、特大城市疏解非核心功能為抓手，推動超大、特大城市瘦身健體。嚴格限制醫(yī)療、教育、行政辦公等大型服務設施的新建和擴建，引導產(chǎn)業(yè)、行政、服務功能向周邊地區(qū)疏解。鼓勵中心城區(qū)在非保護區(qū)內(nèi)發(fā)展高密度住宅，提高中心城區(qū)人口居住密度，緩解職住分離狀況。完善軌道交通設施，加強中心城區(qū)與重點新城的輕軌線路建設，加快延伸至郊區(qū)縣的軌道交通建設，并進一步向周邊城鎮(zhèn)延伸。將過度集聚的產(chǎn)業(yè)、服務和人口轉(zhuǎn)移出去既能為產(chǎn)業(yè)升級提供更大空間，也能更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為韌性城市建設提供更大推力，從而實現(xiàn)城市發(fā)展能級和競爭力的全面提升。通過疏解非核心功能帶動周邊中小城市協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)深度分工合作，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展發(fā)展空間。

發(fā)揮中心城市的作用。在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等相對成熟的城市群，需要發(fā)揮都市圈的引領作用，推動城市群一體化發(fā)展，因此要淡化中心城市概念，積極疏解超大城市非核心功能，依托城市群全域，推動一體化發(fā)展。在山東半島城市群、中原城市群、長江中游城市群等城市群，需要圍繞中心城市加快都市圈建設步伐，以此推動城市群發(fā)展。在城市群以外區(qū)域，比如在沿邊地區(qū)、河西走廊等地區(qū)，這里的城市間聯(lián)系度并不緊密，需要依靠這些中小城市支撐起周邊的廣袤區(qū)域，雖然這些城市規(guī)模不大，但是也是區(qū)域的中心城市，并具有重要的戰(zhàn)略意義。

發(fā)揮中小城市在城鎮(zhèn)化格局中的作用。當前一些中小城市人口存在持續(xù)流出現(xiàn)象，問題確實存在，但并非普遍現(xiàn)象，更不能以此來弱化中小城市在城鎮(zhèn)化進程中的作用。無論是現(xiàn)在，還是未來，中小城市吸納人口的能力都高于大城市，當前需要關注以下問題。第一，在成熟的城市群地區(qū)，中心城市面臨著“城市病”不斷增多的問題，部分功能開始向周邊地區(qū)擴散，需要利用城市群優(yōu)勢，帶動和促進中心城市周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，同時在這些城市徹底解決外來人口的市民化問題，以此疏解特大、超大城市功能。第二，中小城市是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落腳城市的踏板。要以縣城為重點，全面提升縣城的生產(chǎn)、生活和生態(tài)基礎設施條件，增強縣城集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力。改革按照行政等級和戶籍人口配置基礎設施和公共服務設施的政策，允許行政等級較低的城鎮(zhèn)按照常住人口規(guī)模配置相應標準的基礎設施和公共服務設施，給予中小城市平等發(fā)展機會。

4.暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動，構(gòu)筑新發(fā)展格局的重要保障

破除城鄉(xiāng)二元體制，推動要素在城鄉(xiāng)間暢通流動，是構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場的應有之義，也是重要途徑。

加快農(nóng)村集體建設用地制度改革。第一，探索在不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，打破農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的封閉現(xiàn)狀，激活農(nóng)村要素資源，提高配置效率。允許來自農(nóng)村的退休官員、職工等城市人口到家鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設，在不增加鄉(xiāng)村建設用地總量的前提下，獲得集體建設用地使用權(quán)。第二，建立集體建設用地使用權(quán)使用付費制度，按照集體建設用地使用權(quán)的用途不同，征收相應的土地使用租金，租金的收取用于解決鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務設施建設和村莊管理資金投入問題，建立政府、集體和個人的租金分配比例。第三，加快集體建設用地參與城市建設探索，在集體建設用地參與城市公共租賃住房建設的基礎上，探索更多集體建設用地參與城市建設的模式。

打通城市人口進入農(nóng)村的渠道。在實現(xiàn)農(nóng)民市民化的同時逐步消除城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動的戶籍障礙，鼓勵有意向到農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動。鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，允許符合條件的在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶，保障參與鄉(xiāng)村自治、住房使用、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營等相關權(quán)益。集體土地使用權(quán)面積的大小可以根據(jù)實際需求進行合理安排，不設定使用面積最低限，在存量用地范圍內(nèi)也不設定使用面積最高限。鼓勵村集體經(jīng)濟組織以“合伙人”制度引進藝術(shù)家、跨界精英和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊，支持“合伙人”與集體經(jīng)濟組織開展深度合作，在人才工程項目評選等方面給予適度傾斜。支持城市二級及以上醫(yī)院在職或退休醫(yī)師到基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)多點執(zhí)業(yè)，建立義務教育階段教師農(nóng)村學校服務期制度。建立高等院校、科研院所等事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員到鄉(xiāng)村掛職、兼職和離職創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)制度，鼓勵專業(yè)技術(shù)人員通過兼職方式為農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)主體等提供增值服務。

以暢通城鄉(xiāng)資本流動為導向推動農(nóng)村普惠金融發(fā)展。依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)抵押融資以及承包地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等擔保融資。加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設，提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、抵押融資等綜合服務，逐步整合形成信息互聯(lián)、資源共享的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務體系；強化對涉農(nóng)資產(chǎn)資源入市交易的引導，不斷拓展貸款抵押物品種。鼓勵金融機構(gòu)和各類中介服務組織為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供專業(yè)化服務。探索建立物權(quán)融資登記托管交易體系，按照“經(jīng)營市場化、管理專業(yè)化、股權(quán)多元化、風險可控化”的原則，依托產(chǎn)權(quán)交易中心，探索建立物權(quán)融資登記托管交易公司，連接各級各類要素市場，實現(xiàn)涉農(nóng)要素流動和價值發(fā)現(xiàn)等功能。