新政府會(huì)計(jì)制度下預(yù)算管理中常見(jiàn)問(wèn)題及對(duì)策

魏麗瑩，劉西國(guó)

（1.濟(jì)南市章丘區(qū)教師進(jìn)修學(xué)校；2.濟(jì)南大學(xué)，山東 濟(jì)南 250000）

一、研究背景

2019年1月1日起，我國(guó)行政事業(yè)單位開始施行新的《政府會(huì)計(jì)制度》，該制度下的會(huì)計(jì)核算采用 “平行記賬” 方式，要求編制以預(yù)算會(huì)計(jì)核算生成的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告和以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算生成的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，這就使得行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息更為全面、清晰，有助于財(cái)務(wù)報(bào)告使用者進(jìn)行監(jiān)督和管理。但很多行政事業(yè)單位由于自身?xiàng)l件限制，有些財(cái)務(wù)工作人員從單位內(nèi)部其他崗位轉(zhuǎn)調(diào)，有些則是身兼數(shù)職、代管財(cái)務(wù)工作，而非具備扎實(shí)專業(yè)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的財(cái)務(wù)人員。在工作能力和專業(yè)水準(zhǔn)上都無(wú)法確保能夠深入理解新會(huì)計(jì)制度關(guān)于預(yù)算方面的要求，難以發(fā)揮對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能，使得行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作與相關(guān)制度要求不符。

二、新政府會(huì)計(jì)制度下預(yù)算管理中常見(jiàn)問(wèn)題

（一）預(yù)算編制方面

1.預(yù)算編制不科學(xué)、不精準(zhǔn)。大多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制不科學(xué)，主要以申請(qǐng)更多的資金為目的。根據(jù)以往預(yù)算數(shù)據(jù)做簡(jiǎn)單的增量預(yù)算，忽視單位基本情況和發(fā)展規(guī)劃，造成預(yù)算與實(shí)際情況之間存在較大偏差。在預(yù)算編制過(guò)程中未能嚴(yán)格按照年度預(yù)算批復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行列支，例如水、電、取暖、物業(yè)管理等費(fèi)用年初并未編報(bào)支出，但年末決算反映有支出，或者年初已編報(bào)預(yù)算，但年末決算反映沒(méi)有支出。有些單位甚至出現(xiàn)實(shí)際無(wú)相關(guān)業(yè)務(wù)仍編制相關(guān)業(yè)務(wù)收支預(yù)算的情況，以致在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中隨意頻繁地調(diào)整入賬科目，根本無(wú)法有效發(fā)揮預(yù)算對(duì)財(cái)務(wù)管理的約束作用。同時(shí)，年初預(yù)算編制的部分項(xiàng)目年末追減比例較大，單位在會(huì)計(jì)期間追加預(yù)算時(shí)只是大體粗略估算，并未充分預(yù)估實(shí)際需求明細(xì)，使得行政事業(yè)單位在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中口徑不一，年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金波動(dòng)較大，嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位資金使用效率和效果，造成資金浪費(fèi)，降低預(yù)算管理的作用和價(jià)值。

2.預(yù)算收入編制不完整。目前，行政事業(yè)單位的預(yù)算收入范圍逐漸擴(kuò)大，包括財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、其他收入等。大部分行政事業(yè)單位只是將部分收入資金納入預(yù)算管理領(lǐng)域，而其他一些收入仍與預(yù)算脫離。例如在編制預(yù)算收入時(shí)并未科學(xué)編制事業(yè)收入、其他收入等，使得預(yù)算收入管理存在局限性，完整性不高，影響了預(yù)算資金的實(shí)效性。同時(shí)，根據(jù)行政事業(yè)單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法，在編制下年度部門預(yù)算以及年度執(zhí)行中申請(qǐng)新增財(cái)政資金時(shí)要優(yōu)先使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，但項(xiàng)目支出結(jié)余資金不得自主調(diào)整為基本支出使用。然而，部分行政事業(yè)單位卻違背此項(xiàng)管理辦法，在編制預(yù)算收入時(shí)少編年初預(yù)算或未編上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中因預(yù)算收入編制不完整而阻礙項(xiàng)目的開展。

3.預(yù)算編制不細(xì)化。細(xì)化預(yù)算不僅清晰明確地細(xì)化預(yù)算收支的范圍，降低行政事業(yè)單位的分析成本，而且可以督促員工嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，保證各項(xiàng)項(xiàng)目有序開展，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性和資金使用的高效性。但目前大部分行政事業(yè)單位的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付并未全部細(xì)化到地區(qū)，一般公共預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付年初也未細(xì)化到項(xiàng)目，而且部分項(xiàng)目支出出現(xiàn)未細(xì)化預(yù)算編制、未分科目明細(xì)編制、未細(xì)化項(xiàng)目資金支出內(nèi)容等問(wèn)題，使得財(cái)務(wù)管理人員無(wú)法清晰了解行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)資金的合理安排與使用情況，導(dǎo)致追加預(yù)算資金的情況頻繁發(fā)生，失去預(yù)算管理意義。

（二）預(yù)算分配方面

1.轉(zhuǎn)移支付資金分配不規(guī)范。預(yù)算分配是預(yù)算管理的核心職能，在新政府會(huì)計(jì)制度下的預(yù)算改革中科學(xué)性和規(guī)范性是重點(diǎn)內(nèi)容。目前，部門監(jiān)控資金流動(dòng)的監(jiān)控體系不完善，造成資金浪費(fèi)嚴(yán)重，影響資金使用效果。而且部分資金使用(投資)計(jì)劃與預(yù)算下達(dá)間隔時(shí)間較長(zhǎng)，影響項(xiàng)目及時(shí)推進(jìn)，阻礙了行政事業(yè)單位的發(fā)展。除此之外，由于預(yù)算分配目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確性、合理性，行政事業(yè)單位在編制預(yù)算分配時(shí)對(duì)部分資金投資比例較低，使得對(duì)該項(xiàng)目支持效果不明顯，無(wú)法保證項(xiàng)目健康運(yùn)行。

2.轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)。及時(shí)落實(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的下達(dá)工作，可以優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，提高資金運(yùn)用效率。但大多數(shù)行政事業(yè)單位存在一般性轉(zhuǎn)移支付下達(dá)遲或收到中央轉(zhuǎn)移支付資金后未在30日內(nèi)分解下達(dá)的情況，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理者無(wú)法全面了解單位資金實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付界限不明晰。一般性轉(zhuǎn)移支付是政府為縮小各行政事業(yè)單位財(cái)力差距而給予補(bǔ)助的一種收入再分配形式，此類轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則是政府為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，具體規(guī)定了資金的用途。但在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，下達(dá)的一般性轉(zhuǎn)移支付中有部分資金限定了專項(xiàng)用途、部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付下達(dá)。再加上行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的預(yù)算意識(shí)及深層次預(yù)算分析能力較弱，對(duì)參與分配的專項(xiàng)資金無(wú)法用科學(xué)的分配方法、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)的程序進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審論證，進(jìn)而混淆了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付的界限，降低了預(yù)算收支管理工作的準(zhǔn)確性與可靠性。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

1.支出預(yù)算級(jí)次混淆。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，層次分明的支出預(yù)算級(jí)次是為了滿足行政事業(yè)單位多方面、多層次管理的需求，便于在行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過(guò)程實(shí)施事中監(jiān)督以及事后清算，提高行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平。而部分行政事業(yè)單位增加省本級(jí)支出，混淆支出級(jí)次。有的還將批復(fù)本部門的預(yù)算資金橫向分配給其他部門單位使用，使資金從部門單位零余額賬戶轉(zhuǎn)入其他單位自有資金賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金脫離國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管。

2.預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格。嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行力度是確保行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作順暢開展的重要保障，但從單位目前的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程看，一些單位并沒(méi)有建立有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體系。部分項(xiàng)目出現(xiàn)未按期開工、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢、資金結(jié)轉(zhuǎn)或者調(diào)整過(guò)大等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率不高。也正是由于缺少有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，很多行政事業(yè)單位在無(wú)預(yù)算批復(fù)的情況下，隨意向所屬單位撥款，致使部分項(xiàng)目出現(xiàn)超預(yù)算支出或未完成預(yù)算的問(wèn)題，影響資金合理分配。另外，科學(xué)性、合法性不足的預(yù)算編制導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行的可行性與必要性未得到充分的論證，造成部分資金未到位、未支出，滯留閑置在財(cái)政部門和項(xiàng)目單位，使得預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目開展進(jìn)度相脫節(jié)。

3.資金監(jiān)管不到位虛列支出、虛報(bào)預(yù)算進(jìn)度。由于缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)控體系，在預(yù)算編制或規(guī)劃過(guò)程中未進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)和分析，再加上行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中沒(méi)有合理安排資金支出進(jìn)度，導(dǎo)致年底虛報(bào)預(yù)算進(jìn)度，突擊花錢，虛列支出，降低了預(yù)算資金的使用價(jià)值。同時(shí)，因部門對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管不到位，導(dǎo)致資金滯留市縣和發(fā)放不及時(shí)問(wèn)題突出，形成大量資金結(jié)余，降低了預(yù)算資金的使用效率。不嚴(yán)格、不透明的審核監(jiān)管制度，讓少數(shù)不符合條件的企業(yè)獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，使得資金合理配置的作用沒(méi)有發(fā)揮到最大，無(wú)形中也增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.非稅收入未嚴(yán)格執(zhí)行 “收支兩條線” 。根據(jù)新政府會(huì)計(jì)制度的要求，為促進(jìn)預(yù)算收支計(jì)劃實(shí)現(xiàn)、調(diào)節(jié)資金供需平衡、保證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)法制化，行政事業(yè)單位實(shí)行 “收支兩條線” 和 “票款分離” 的管理辦法。行政事業(yè)單位收費(fèi)、罰沒(méi)收入必須按規(guī)定上繳財(cái)政，納入財(cái)政預(yù)算管理，不得直接用于資金支付，而目前部分行政事業(yè)單位違反 “收支兩條線” 規(guī)定，存在坐支非稅收入問(wèn)題。此外， “票款分離” 制度在部分行政事業(yè)單位也并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，例如學(xué)校收取的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等非稅收入通過(guò)單位銀行賬戶歸集后上繳省財(cái)政，存在滯留現(xiàn)象，降低了工作的透明度。

（四）決算草案編制方面

1.決算草案編制不規(guī)范。行政事業(yè)單位編制規(guī)范決算草案是上級(jí)財(cái)政部門了解行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行工作的重要會(huì)計(jì)信息，它可以準(zhǔn)確反映行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，揭示行政事業(yè)單位是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收支任務(wù)、是否做到了收支平衡。但即便政府會(huì)計(jì)制度不斷改革、預(yù)決算管理制度不斷完善、相關(guān)法律法規(guī)不斷硬化約束，在編制決算草案時(shí)，投資基金出資情況未單獨(dú)反映、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出未按具體項(xiàng)目進(jìn)行反映等問(wèn)題依舊在部分行政事業(yè)單位出現(xiàn)。

2.決算數(shù)據(jù)不真實(shí)。由于會(huì)計(jì)人員的 “主動(dòng)失誤” 和 “被動(dòng)失誤” ，致使基礎(chǔ)決算數(shù)據(jù)填報(bào)不真實(shí)，具體問(wèn)題有：第一，決算反映的收入較少，例如將房租等收入在往來(lái)賬款中核算。第二，決算反映的支出不真實(shí)，部分行政事業(yè)單位收取的費(fèi)用直接用來(lái)沖減支出或?qū)①M(fèi)用列支計(jì)入其他科目,如將培訓(xùn)費(fèi)列支業(yè)務(wù)費(fèi)(會(huì)議費(fèi)、其他費(fèi)用)、會(huì)議費(fèi)列支印刷費(fèi)、出國(guó)培訓(xùn)費(fèi)列支培訓(xùn)費(fèi)、其他商品和服務(wù)支出調(diào)至委托業(yè)務(wù)費(fèi)等。第三，轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用，部分行政事業(yè)單位將取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、誤餐補(bǔ)助、勞務(wù)派遣人員工資等在所屬單位列支。第四，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)單獨(dú)編報(bào)預(yù)算和決算的單位,未將收支情況納入預(yù)決算反映。決算草案賬表不符，會(huì)計(jì)人員在填報(bào)決算草案時(shí)為了滿足報(bào)表的平衡、數(shù)據(jù)之間的鉤稽關(guān)系以及達(dá)到?jīng)Q算報(bào)告全部審核通過(guò)的目的而故意人為調(diào)整決算草案相關(guān)支出數(shù),造成賬表不符、決算草案不真實(shí)。

三、應(yīng)對(duì)策略

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，培養(yǎng)財(cái)務(wù)工作能力

財(cái)務(wù)人員的預(yù)算管理意識(shí)和財(cái)務(wù)工作能力是構(gòu)成預(yù)算管理工作的主要因素，隨著新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，相關(guān)工作人員需要解放思想，提高自身的預(yù)算管理認(rèn)知度。同時(shí)，要從多角度充分考慮單位財(cái)務(wù)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化學(xué)習(xí)，增強(qiáng)自身財(cái)務(wù)分析能力，提高專業(yè)水平，以較高的職業(yè)素養(yǎng)和較強(qiáng)的專業(yè)技能應(yīng)對(duì)新政府會(huì)計(jì)制度提出的新挑戰(zhàn)。行政事業(yè)單位在日常運(yùn)營(yíng)管理中應(yīng)當(dāng)重視專業(yè)財(cái)務(wù)人員培養(yǎng)，定期組織學(xué)習(xí)新會(huì)計(jì)規(guī)章制度以及預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理工作的重要性，改變?cè)袝?huì)計(jì)核算意識(shí)和工作觀念，積極面對(duì)各項(xiàng)政策改革。此外，還要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的運(yùn)用，培養(yǎng)工作人員科學(xué)地運(yùn)用報(bào)表數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的財(cái)務(wù)管理能力。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

科學(xué)的預(yù)算方案能夠?qū)π姓聵I(yè)單位的所有資金進(jìn)行全盤規(guī)劃，是單位資金實(shí)現(xiàn)有效性的前提。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)一般采用零基預(yù)算方法、滾動(dòng)管理方式，在全面分析以前年度預(yù)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，一切從單位內(nèi)部實(shí)際出發(fā)，充分考慮各項(xiàng)目實(shí)施的可行性與必要性，做到 “取其精華去其糟粕” ，并按照輕重緩急的順序?qū)?xiàng)目支付進(jìn)度實(shí)行滾動(dòng)管理，確保預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和預(yù)算執(zhí)行的有效性。要緊跟信息時(shí)代的步伐，加強(qiáng)預(yù)算管理信息化程度，將單位的實(shí)際預(yù)算工作與現(xiàn)代化的信息技術(shù)相結(jié)合，建立全面完善的預(yù)算系統(tǒng)，在提高預(yù)算數(shù)據(jù)可靠性的同時(shí)減少因人為因素造成的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要規(guī)范調(diào)整預(yù)算，面對(duì)因特殊情況需要改變資金用途的現(xiàn)象，行政事業(yè)單位要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定向上級(jí)財(cái)政部門申報(bào)，不得隨意更改。要按照預(yù)算編制規(guī)定，以行政事業(yè)單位的績(jī)效目標(biāo)為中心，依法編制指標(biāo)明晰、內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化的預(yù)算方案，做到收支真實(shí)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，硬化預(yù)算執(zhí)行

新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施要求行政事業(yè)單位要建立全員、全程參與預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立監(jiān)督體系，每一個(gè)部門、每一個(gè)工作人員不僅要監(jiān)督預(yù)算編制的合規(guī)性，而且要監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的有效性，確保預(yù)算管理目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)部門可以采用內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的方法，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所或者預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)加強(qiáng)預(yù)算支出監(jiān)督工作，推動(dòng)項(xiàng)目高質(zhì)量實(shí)施，并建立內(nèi)部責(zé)任追究制度，將預(yù)算監(jiān)督責(zé)任層層分解、明確落實(shí)，對(duì)預(yù)算收支違法違規(guī)行為必須從嚴(yán)處理。要認(rèn)真審查資金使用明細(xì)，對(duì)偏離預(yù)算目標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行情況要及時(shí)分析原因，采取有效措施及時(shí)糾正，防止超預(yù)算現(xiàn)象出現(xiàn)。要確保行政事業(yè)單位各部門保持密切聯(lián)系，提升各部門預(yù)算工作的信息傳遞效率，建立各部門各自承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行管理職責(zé)，硬化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。完善預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，優(yōu)化資源合理配置在預(yù)算考核過(guò)程中，以考核信息公開透明為前提，以廣大員工監(jiān)督為基礎(chǔ)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)好的部門給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不好的部門給予一定的績(jī)效扣減，通過(guò)這種部門績(jī)效考核帶動(dòng)工作人員完成預(yù)算目標(biāo)的積極性，以此提高預(yù)算管理質(zhì)量。

總之，各行政事業(yè)單位要制定科學(xué)的預(yù)算編制方法、建立完善有效的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行預(yù)算，徹底解決預(yù)算管理工作中存在的不合理問(wèn)題，優(yōu)化預(yù)算資金的合理配置，實(shí)現(xiàn)資金效益最大化，提高行政事業(yè)單位整體預(yù)算管理水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康有序式發(fā)展。