公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理研究

□龐潔峻 趙 丹 祝 燁 何佳琦

公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理是其財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，更是公共財(cái)政管理的重要組成部分。公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理的有效性、全面性和準(zhǔn)確性，是維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整、促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)優(yōu)化配置的重要保障，是減少?lài)?guó)有資源浪費(fèi)、推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要途徑，也是提高公益性事業(yè)單位社會(huì)服務(wù)效益的必要前提。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，市場(chǎng)環(huán)境呈現(xiàn)出前所未有的多元化和復(fù)雜化。公益性事業(yè)單位的價(jià)值創(chuàng)造、社會(huì)效益與良好高效的國(guó)有資產(chǎn)管理存在密切聯(lián)系。隨著黨中央關(guān)于加快事業(yè)單位改革決定部署的不斷推進(jìn)，摸清其家底，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)核算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性等目標(biāo)已迫在眉睫。

一、某省省直公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)省委省政府關(guān)于省直公益性事業(yè)單位改革的工作部署，某省審計(jì)廳組織開(kāi)展省直公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理審計(jì)調(diào)查工作。調(diào)查工作以各省直公益性事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)(人員)作為實(shí)施主體，以廳內(nèi)工作人員和抽調(diào)的省內(nèi)其他單位內(nèi)審人員作為調(diào)查小組，在充分調(diào)動(dòng)省內(nèi)各級(jí)內(nèi)審力量的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“以審代訓(xùn)”。調(diào)查小組負(fù)責(zé)督促、檢查、指導(dǎo)被調(diào)查單位內(nèi)部審計(jì)人員開(kāi)展審計(jì)工作，反饋審計(jì)過(guò)程中存在的問(wèn)題并進(jìn)行匯總。從而使審計(jì)調(diào)查工作得以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量地完成，更進(jìn)一步強(qiáng)化了內(nèi)部審計(jì)在各組織機(jī)構(gòu)里的監(jiān)督作用，使內(nèi)部審計(jì)職能得到發(fā)揮?；诖舜螌徲?jì)調(diào)查數(shù)據(jù)及反饋的問(wèn)題，本文對(duì)該省省直公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并聚焦以下幾點(diǎn)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀。

(一)往來(lái)款項(xiàng)現(xiàn)狀。根據(jù)此次審計(jì)調(diào)查工作結(jié)果可知，各省直公益性事業(yè)單位賬面均存在累計(jì)金額較大的往來(lái)款項(xiàng)，且10年及以上的長(zhǎng)期往來(lái)款項(xiàng)占比較大。在新政府會(huì)計(jì)制度全面實(shí)施之前，事業(yè)單位大部分業(yè)務(wù)采用收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行核算，基于此類(lèi)核算原則，事業(yè)單位不應(yīng)存在大量長(zhǎng)期掛賬的往來(lái)款項(xiàng)。根據(jù)調(diào)查過(guò)程中的信息反饋發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位長(zhǎng)期往來(lái)款項(xiàng)的掛賬時(shí)間、單筆金額、交易項(xiàng)數(shù)之間沒(méi)有必然聯(lián)系，但未及時(shí)清理債務(wù)或未按時(shí)收回債權(quán)，以致形成往來(lái)呆死賬的現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位無(wú)法使其占用的國(guó)有資產(chǎn)保值增值，甚至導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。在省直公益性事業(yè)單位改革的大背景下，崗位人員調(diào)整、債權(quán)債務(wù)主體變化已成為事實(shí)，無(wú)法清理的長(zhǎng)期往來(lái)債權(quán)債務(wù)將為新機(jī)構(gòu)未來(lái)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)監(jiān)督管理、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制等方面帶來(lái)可預(yù)見(jiàn)的困難。

(二)房產(chǎn)核算、土地核算及其使用現(xiàn)狀。

1.房產(chǎn)核算及其使用現(xiàn)狀分析。調(diào)查小組在實(shí)地調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，該省省直公益性事業(yè)單位在單位房產(chǎn)信息化管理過(guò)程中存在三種情況：賬內(nèi)核算房產(chǎn)、賬外房產(chǎn)及有爭(zhēng)議房產(chǎn)。在房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理上有兩種情況：有產(chǎn)權(quán)證和無(wú)產(chǎn)權(quán)證房產(chǎn)。房產(chǎn)使用狀態(tài)有六種情況：自用、出借、閑置、出租、有賬無(wú)物及無(wú)所有權(quán)。

2.土地核算及其使用現(xiàn)狀分析。審計(jì)調(diào)查所涉單位的土地屬于單位擁有或控制的重要性資產(chǎn)。其中，農(nóng)林用地面積最大、其次為商業(yè)用地。調(diào)查小組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各省直公益性事業(yè)單位的賬外土地面積要遠(yuǎn)大于賬內(nèi)核算的土地面積，究其原因是各單位的土地取得一般以劃撥為主。再者，大部分土地的取得時(shí)間距今久遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)事件發(fā)生在十幾年甚至幾十年以前，期間經(jīng)歷土地會(huì)計(jì)核算科目調(diào)整、資產(chǎn)以名義價(jià)值入賬的條件細(xì)化、財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)及大數(shù)據(jù)從無(wú)到有的建設(shè)、過(guò)往交接手續(xù)不全或其他情況下的資料毀損丟失、崗位工作人員調(diào)動(dòng)、固定資產(chǎn)管理內(nèi)控制度不健全、崗位人員對(duì)國(guó)家資產(chǎn)管理的相關(guān)制度掌握不完整等因素，都導(dǎo)致單位對(duì)土地等大型資產(chǎn)的核算、監(jiān)管不到位，無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)有資產(chǎn)管理完整性的要求，無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)單位實(shí)際擁有或控制的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值。

(三)對(duì)企業(yè)投資的現(xiàn)狀。根據(jù)審計(jì)調(diào)查結(jié)果可知，部分省直公益性事業(yè)單位存在對(duì)企業(yè)投資的情況，在冊(cè)投資企業(yè)近百家。其中，超過(guò)半數(shù)的被投資企業(yè)為存續(xù)企業(yè)，其他可查企業(yè)狀態(tài)為僵尸企業(yè)、注銷(xiāo)或吊銷(xiāo)企業(yè)。審計(jì)調(diào)查人員在統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)的過(guò)程中，分別比對(duì)了省直公益性事業(yè)單位賬面長(zhǎng)期股權(quán)投資的金額、被投資企業(yè)在2018年的利潤(rùn)總額、自成立(可追溯日)起累計(jì)上繳利潤(rùn)總額，綜合考慮各省直公益性事業(yè)單位對(duì)各被投資企業(yè)的投資期間，發(fā)現(xiàn)該部分投資的資產(chǎn)回報(bào)率普遍較低。

此外，調(diào)查過(guò)程及調(diào)查結(jié)果顯示,被調(diào)查的省直公益性事業(yè)單位對(duì)其投資企業(yè)的控制力相對(duì)薄弱，特別是控股、參股的企業(yè)。省直公益性事業(yè)單位基本不參與控股、參股企業(yè)的“三重一大”決策和日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，更因二者適用會(huì)計(jì)制度的差異——事業(yè)單位適用事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，被投資企業(yè)適用企業(yè)會(huì)計(jì)制度，導(dǎo)致投資主體一直不關(guān)注被投資企業(yè)的財(cái)務(wù)信息，久而久之演變?yōu)闊o(wú)從獲取被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)信息。這些現(xiàn)象導(dǎo)致省直公益性事業(yè)單位對(duì)其投資資產(chǎn)的管理、被投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)變化等方面的跟蹤管理存在較大漏洞，極有可能帶來(lái)國(guó)有資產(chǎn)使用效率低下，甚至國(guó)有資源流失的隱患。

二、內(nèi)部審計(jì)在公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理中的作用

內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要組成部分，內(nèi)部審計(jì)依托內(nèi)部控制制度，在維護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的合規(guī)性、監(jiān)督機(jī)構(gòu)資源的安全性、提高機(jī)構(gòu)資金的使用效益和促進(jìn)決策領(lǐng)導(dǎo)層的廉潔建設(shè)等方面起到不可忽視的作用。如各單位能夠充分利用內(nèi)部審計(jì)力量，合理安排內(nèi)部審計(jì)在資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)任務(wù)，使內(nèi)審及時(shí)發(fā)現(xiàn)該環(huán)節(jié)存在漏洞和缺陷，單位根據(jù)內(nèi)審結(jié)論及時(shí)整改、彌補(bǔ)漏洞、修正缺陷，可有效降低資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部審計(jì)并非資產(chǎn)管理工作的主要決策者和實(shí)施者，但單位管理層如果能夠充分認(rèn)識(shí)內(nèi)審力量、合理發(fā)揮內(nèi)審作用，內(nèi)部審計(jì)可為單位資產(chǎn)管理提供強(qiáng)而有力的助力。

會(huì)計(jì)崗位的工作職責(zé)在于如實(shí)記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生情況；資產(chǎn)管理崗位的工作職責(zé)在于如實(shí)記錄資產(chǎn)的實(shí)時(shí)使用狀態(tài)及其價(jià)值；而審計(jì)崗位的職責(zé)則需整合二者的信息資源、結(jié)合單位資產(chǎn)的管理制度、依據(jù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度、在合法合規(guī)的條件下，全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，將資產(chǎn)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題如實(shí)反饋給機(jī)構(gòu)的決策管理層。

優(yōu)化整合審計(jì)資源，實(shí)施審計(jì)的有效覆蓋，便于摸清家底、反饋問(wèn)題、揭示風(fēng)險(xiǎn)。充分合理地發(fā)揮內(nèi)審作用，既便于管理層更好地統(tǒng)籌使用、優(yōu)化配置國(guó)有資源，又能促進(jìn)機(jī)構(gòu)各級(jí)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，有利于國(guó)有資源的保值增值，為反腐倡廉、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行再上一道“防護(hù)鎖”。

三、加強(qiáng)公益性事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策及建議

(一)完善資產(chǎn)信息化管理體系，全面貫徹落實(shí)新政府會(huì)計(jì)制度下的資產(chǎn)核算管理規(guī)定。2019年1月1日開(kāi)始實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度對(duì)公益性事業(yè)單位資產(chǎn)核算和監(jiān)管提出新的要求。核算主體應(yīng)根據(jù)政府會(huì)計(jì)制度的要求，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)，完善自身的信息化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)信息化核算、監(jiān)督、管理提供有效手段和有力保障。在某省的省直公益性事業(yè)單位資產(chǎn)管理審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大部分事業(yè)單位在新會(huì)計(jì)制度實(shí)施和新機(jī)構(gòu)組建伊始，就根據(jù)自身需要構(gòu)建了新的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。建議各單位應(yīng)在構(gòu)建財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)的同時(shí)，完善資產(chǎn)管理的信息化系統(tǒng)。

(二)積極落實(shí)崗位責(zé)任制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理在崗人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。因歷史原因，我國(guó)事業(yè)單位體系內(nèi)、外部都比較重視經(jīng)營(yíng)主體的財(cái)政收支情況而忽視資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)。建議在公益性事業(yè)單位改制的大背景下，各單位應(yīng)抓住機(jī)遇，積極落實(shí)崗位責(zé)任制，針對(duì)諸如往來(lái)債權(quán)債務(wù)賬崗位、固定資產(chǎn)管理崗位等資產(chǎn)管理崗位，制定崗位職責(zé)手冊(cè)，明確各崗位的職責(zé)、流程及權(quán)限，并將責(zé)任落實(shí)到人。對(duì)資產(chǎn)管理崗特定的工作環(huán)節(jié)，比如債權(quán)債務(wù)管理人員定期對(duì)賬、固定資產(chǎn)管理人員定期實(shí)地盤(pán)點(diǎn)、實(shí)時(shí)更新房產(chǎn)使用情況系統(tǒng)信息等，應(yīng)明確具體的操作時(shí)間間隔、工作流程和參與人員等細(xì)節(jié)。定期對(duì)相關(guān)崗位人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，使其切實(shí)掌握國(guó)家、地區(qū)及單位內(nèi)部的資產(chǎn)管理制度，增強(qiáng)其崗位責(zé)任心和事業(yè)心，提高其崗位業(yè)務(wù)能力，通過(guò)相關(guān)崗位人員合法合規(guī)地履行崗位職責(zé)，進(jìn)一步保障國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)的安全完整。

(三)有效實(shí)施內(nèi)部審計(jì)，建立健全內(nèi)部控制制度，發(fā)揮內(nèi)審在資產(chǎn)管理中的助力。公益性事業(yè)單位作為財(cái)政撥款性機(jī)構(gòu)，占用著大量的公共資金和國(guó)有資源，是政府審計(jì)的主要對(duì)象，是國(guó)家審計(jì)全覆蓋的重要領(lǐng)域。有效利用內(nèi)部審計(jì)資源，尋找內(nèi)部審計(jì)和政府審計(jì)的契合點(diǎn)，有利于構(gòu)建全覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)體系，減少審計(jì)盲區(qū)，保障公共資金和國(guó)有資源的安全。以問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)榍疤?，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的監(jiān)督作用，有利于公益性事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)化的經(jīng)濟(jì)決策、規(guī)范化的內(nèi)部管理和常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)防控。內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要手段和重要組成部分，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，有利于事業(yè)單位進(jìn)一步建立健全內(nèi)部控制體系，有效防范單位經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)單位的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急能力。建議各單位應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中的講話(huà)精神，充分認(rèn)識(shí)、調(diào)動(dòng)內(nèi)審力量，建章立制，完善內(nèi)控制度，發(fā)揮內(nèi)審在資產(chǎn)管理中的監(jiān)督作用，為資產(chǎn)的保值增值提供助力。