建設(shè)世界級新型旅游景區(qū)的若干構(gòu)想

高舜禮

世界旅游強國的核心是旅游產(chǎn)業(yè)具有較強的國內(nèi)貢獻(xiàn)力和國際競爭力，我國旅游業(yè)目前在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)素質(zhì)、人才隊伍、管理機制等方面與旅游強國仍有一定差距[1]。在旅游景區(qū)和目的地建設(shè)方面，依照世界級和國家級景區(qū)品牌的視角，運用層次分析法（AHP）對中國大陸31個省域旅游目的地品牌競爭力進(jìn)行研究，結(jié)果可顯示為“超強型、極強型、強型、一般型、弱型、極弱型、超弱型”7類，整體呈現(xiàn)華東、西南、華中、華北、西北、東北由強而弱的分布態(tài)勢[2]。世界級旅游景區(qū)的建設(shè)，需要有現(xiàn)代化、數(shù)字化、智慧化手段和與國際接軌的旅游開發(fā)理念[3]。隨著5A級旅游景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實施，中國部分景區(qū)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)得到了大幅度提升，達(dá)到或超過了發(fā)達(dá)國家頂級旅游景區(qū)[4]的水平，但社會公益性弱、旅游過度開發(fā)、硬件設(shè)施“過硬”、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力等問題已比較突出。未來中國旅游景區(qū)的進(jìn)一步提升以及與國際接軌，首先需要轉(zhuǎn)變對旅游資源過度利用的理念。2022年3月《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》印發(fā)，提出了設(shè)立、管理、運行國家公園的一套方針、原則和政策。從與國際接軌的角度看，國家公園管理辦法中涉及的“游憩體驗區(qū)域和線路”，也可視為一類新型的旅游景區(qū)，對當(dāng)前建設(shè)世界級旅游景區(qū)的分類探索與導(dǎo)向設(shè)計具有重要的啟示，若能從中摸索和積累一些經(jīng)驗，將是具有現(xiàn)實意義的，也值得業(yè)內(nèi)人士關(guān)注和研究。

一、我國旅游景區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與世界級目標(biāo)

什么樣的旅游景區(qū)是世界級的，如何才能建成世界級的旅游景區(qū)，至今沒有公認(rèn)答案或評判標(biāo)準(zhǔn)。如何把握旅游景區(qū)的世界級，應(yīng)該朝什么樣的方向和目標(biāo)去努力是需要業(yè)界不斷思考的問題。按照旅游業(yè)界的常規(guī)思維，一般應(yīng)是從旅游發(fā)達(dá)國家的知名旅游景區(qū)尋找線索和參照。至于具體怎么確定標(biāo)準(zhǔn)，哪一條該吸納、哪一條應(yīng)忽略，就是“公說公有理，婆說婆有理”了。

就旅游業(yè)內(nèi)人士和旅游者而言，對世界級旅游景區(qū)是有輪廓性意象的[6]。從20世紀(jì)末開始，我國公民出國旅游人數(shù)快速增長，一躍成為全球最大的出境旅游客源國，到新冠疫情發(fā)生前的2019年底，我國出境旅游全年已達(dá)1.55億人次，隨著“看西洋景”的人越來越多，對世界級旅游景區(qū)自然“心中有桿秤”。就景區(qū)建設(shè)和管理而言，我國與旅游發(fā)達(dá)國家之間是互有長短、交替領(lǐng)先的。以我國陜西秦始皇兵馬俑、北京八達(dá)嶺長城、安徽黃山等旅游景區(qū)為例，應(yīng)是具有國際領(lǐng)先水平的。當(dāng)然，在景區(qū)環(huán)境、開發(fā)配套、運營監(jiān)管上也還存在一定差距，例如，意大利羅馬城市氛圍與文物古跡的交相輝映，美國黃石國家公園保護(hù)與開發(fā)的和諧統(tǒng)一，澳大利亞珀斯鯊魚灣珊瑚海岸哈梅林池的海洋疊層巖與旅游科普，不少國家旅游景區(qū)實行減免門票政策等。至于哪些是世界級旅游景區(qū)必備的特征，哪些是各國景區(qū)個性化的特點，多數(shù)人并未作認(rèn)真思考和專門研究，只是籠統(tǒng)而模糊的感觸。

對高層旅游管理部門來說，必然要研究世界級旅游景區(qū)的參照標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序。按照傳統(tǒng)思維定式，大致可以劃分為幾種選擇：其一，尋找一套有較大認(rèn)知度的世界級標(biāo)準(zhǔn)或模板（范例）[7]，在國內(nèi)加以貫徹實施、驗收達(dá)標(biāo)后予以公布。這種做法較為簡便易行，但世界旅游組織未必有現(xiàn)成體例，也未必會加以推薦；即使進(jìn)行了這類推薦，我國旅游主管部門也未必加以采納。其二，以我為主、博采眾長，即以我國現(xiàn)行景區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，再參酌各國標(biāo)準(zhǔn)、兼取所長，做一些必要的技術(shù)性修補和提升。我國已有認(rèn)定旅游景區(qū)質(zhì)量的A級評價體系，所評出的“頭部”景區(qū)應(yīng)不亞于一般發(fā)達(dá)國家，以我國旅游業(yè)如今的市場規(guī)模、經(jīng)驗探索和綜合貢獻(xiàn)，該種做法也有其合理性。其三，獨立自主，自力更生，不用走什么國際程序或形式，就在5A級認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，適當(dāng)添加一點兒“國際性”“國際范兒”指標(biāo)，如國際知名度、文化內(nèi)涵、接待入境游量、舉辦國際會議等，就可以從300多家5A級景區(qū)中“優(yōu)選”“精選”出世界級景區(qū)[8]。有業(yè)內(nèi)人士直言，實質(zhì)上就相對于評定6A級旅游景區(qū)。

除了考慮采取什么樣的評價辦法，若要是3～5年內(nèi)創(chuàng)建出“世界級旅游景區(qū)”，從現(xiàn)有300多家5A級景區(qū)中選拔應(yīng)是大趨勢或大概率。至于確定怎樣的標(biāo)準(zhǔn)為宜，既要看參與者的專業(yè)精神，更要看主管部門的定向。以目前我國A級景區(qū)為基礎(chǔ)的選拔思路，有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)性和穩(wěn)妥性，可做到更加出類拔萃、優(yōu)中選優(yōu)，但這樣挑選出的“世界級旅游景區(qū)”，在與國際接軌上恐怕仍有難以彌合的現(xiàn)實差距。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.景區(qū)個性化的消弭。我國提供給國民游覽休閑的景區(qū)其背景出身各有不同，如世界遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、國家公園等，有一部分已經(jīng)加入A級景區(qū)評價體系，雖然游客消費的舒適度明顯提升，但背景性的個性色彩普遍被淡化，客觀上拉開了與世界同類景區(qū)的差距。

2.旅游設(shè)施配套的過度。我國各類景區(qū)在此方面普遍“優(yōu)于”世界水平，如景區(qū)公路、索道、登山步道、欄桿、橋隧等，體量（或數(shù)量）和質(zhì)量都較“過硬”，以至于有的已影響到遺產(chǎn)地、保護(hù)地的資源本身。這些過度性的配套開發(fā)，大多具有不可逆性，再行消除或修復(fù)幾無可能[9]。

3.社會公益性的偏弱。我國旅游景區(qū)雖也強調(diào)社會公益性，但無論是作為事業(yè)還是企業(yè)單位，都回避不了“經(jīng)營性”這個共性，有的景區(qū)還把門票收益“上市”了。因此，國內(nèi)景區(qū)普遍實行高于國際的景區(qū)收費，惠民性的票價減免也并不常見。景區(qū)內(nèi)的原住民被普遍遷出，雖然也有必要的幫扶措施，但與世界各國有較大不同。由于免票實行得不夠普遍，生態(tài)、環(huán)保、地質(zhì)、科普、研學(xué)等社會教育功能發(fā)揮得不夠明顯[10]。

當(dāng)然，在中國向世界級旅游景區(qū)邁進(jìn)的征途上，以A級評價標(biāo)準(zhǔn)為支撐的我國旅游景區(qū)，在專業(yè)提升上大大向前跨出了一步，做出了具有里程碑意義的貢獻(xiàn)，但未來如何進(jìn)一步接軌國際領(lǐng)先目標(biāo)，既要睜大眼睛緊盯世界景區(qū)的主流，更要積極踐行國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的發(fā)展理念。

二、我國旅游景區(qū)的國際差距與創(chuàng)新發(fā)展的必要性

按照目前旅游景區(qū)的發(fā)展模式，要想走入與旅游發(fā)達(dá)國家并軌之路，尚存在一些客觀上的難度。這既因我國景區(qū)開發(fā)大多離不開經(jīng)濟目的，也與長期以來形成的開發(fā)思維、規(guī)劃模式、評價標(biāo)準(zhǔn)等密不可分。這些方面若不能做較大調(diào)整或根本性改變，則很難推動我國旅游景區(qū)發(fā)展與旅游發(fā)達(dá)國家的并軌。因此，大力創(chuàng)新我國景區(qū)發(fā)展模式，探索具有國際通行樣式的多樣化景區(qū)，應(yīng)是業(yè)界需要加強思考和研究的方向。

從我國旅游景區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀，貫徹我國生態(tài)文明戰(zhàn)略的要求，國家公園建設(shè)的逐步落地以及滿足國民日益增長的旅游需求等方面看，當(dāng)前學(xué)習(xí)借鑒旅游發(fā)達(dá)國家的做法和經(jīng)驗，探討我國景區(qū)模式的突破和發(fā)展路徑的創(chuàng)新，具有較為適宜的形勢或有利的背景。

一是正視我國景區(qū)與旅游發(fā)達(dá)國家的差別。但凡去國外旅游過的人，稍加留意就能發(fā)現(xiàn)中外景區(qū)建設(shè)有很大不同。以國家公園景區(qū)為例，如美國西部的大峽谷國家公園、布萊斯峽谷國家公園，澳大利亞中部的烏魯魯—卡塔楚塔國家公園（紅石山）、澳西南部珀斯的南邦國家公園（尖峰石陣沙漠）等景區(qū)，就與我國同類型的景區(qū)有諸多不同：這些景區(qū)大多不收費或低收費，開發(fā)建設(shè)很注意與自然環(huán)境和諧相處，盡量不傷及巖石和地貌，旅游配套設(shè)施的配置盡量“簡化”“減量”和隱蔽[11]，服務(wù)僅限于最基礎(chǔ)的停車、飲水、廁所，以及必要的旅游信息和服務(wù)提示，有些相對偏僻和缺水的地方甚至不建廁所，但對大小便則有位置選擇和注意事項的提示。中外旅游景區(qū)的這些不同細(xì)節(jié)，表面看來是開發(fā)力度和建設(shè)水平的差異，實質(zhì)上則是生態(tài)文明和發(fā)展理念上的深層次差距。

二是積極貫徹生態(tài)文明的發(fā)展理念。這是我國21世紀(jì)最重要的發(fā)展原則之一，無論是“綠水青山就是金山銀山”，還是山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，都要求提升人與自然的和諧程度。以長江經(jīng)濟帶的建設(shè)發(fā)展為例，黨中央、國務(wù)院明確要求以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，依托長江黃金水道，推動長江上中下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和沿江地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展[12]。旅游作為環(huán)境友好型的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，理所應(yīng)當(dāng)積極貢獻(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，瞄準(zhǔn)與國際先進(jìn)水平的差距，主動提升資源保護(hù)與旅游開發(fā)的和諧程度，教育引導(dǎo)廣大游客爭做生態(tài)旅游的踐行者，而不是聽任旅游配套設(shè)施過度建設(shè)，或偏重強調(diào)游客的舒適度，這在旅游發(fā)展實踐中是可以有所作為的。

三是順應(yīng)國家公園建設(shè)的體制創(chuàng)新。在生態(tài)文明戰(zhàn)略的指引下，我國在自然保護(hù)地領(lǐng)域進(jìn)行了一項重大的制度創(chuàng)新，那就是國家公園體制。經(jīng)過2013年提出、2015年啟動試點、2021年設(shè)立了首批國家公園，宣布將在國家公園里設(shè)置游憩體驗區(qū)域和路線，開展適度的旅游和相關(guān)體驗活動，目的是向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的體驗。從已獲知的相關(guān)信息看，相當(dāng)于“旅游景區(qū)”概念的游憩體驗區(qū)開發(fā)，將落實在國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3個層級。與傳統(tǒng)旅游景區(qū)相比較，它們的內(nèi)涵更加豐富，設(shè)計目標(biāo)更加多樣，既有傳統(tǒng)景區(qū)的觀光價值，也有游憩性的綜合體驗，還能適于開展自然生態(tài)和科普教育。尤其可貴地是在強調(diào)嚴(yán)格做好生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的前提下，進(jìn)行上述適度開發(fā)建設(shè)，這就為探索與國際接軌的新型景區(qū)建設(shè)創(chuàng)造了機遇。

四是加快落實旅游景區(qū)的社會公益性。由國家所有的旅游資源而開發(fā)建成的景區(qū)，理應(yīng)由全體國民加以共享，核心問題是門票減免，這成為影響居民出游動力的重要因素。這方面，旅游發(fā)達(dá)國家做得普遍較好，造成這種差距的原因，有資源監(jiān)管與權(quán)屬的歷史沿革問題，有開發(fā)投資主體多元化的復(fù)雜背景，也有深受局部經(jīng)濟利益的驅(qū)動和掣肘的因素。近些年，國家發(fā)展和改革委員會牽頭對這類景區(qū)推動了門票降價，但短期內(nèi)徹底取消門票或把門票降得很低是有難度的。較為實際的做法就是面對現(xiàn)實、區(qū)別新舊、分類施策：一方面允許已建成景區(qū)有一個逐步降價的過渡年限；另一方面是依照新的指導(dǎo)原則加快開發(fā)實行免票或低價的新景區(qū)。前者應(yīng)該以各A級景區(qū)為主，后者按照與世界級景區(qū)接軌方式開發(fā)，因所配置的旅游設(shè)施可以因陋就簡，從而能節(jié)省大量的旅游開發(fā)資金。如此，既有利于加快提升景區(qū)的社會公益性，又可進(jìn)一步豐富我國景區(qū)類型，還可在傳統(tǒng)A級景區(qū)與世界通行做法接軌的景區(qū)對比中，檢驗?zāi)囊环N發(fā)展模式更為有利。

五是滿足旅游市場加快發(fā)展的新需求。在新冠疫情之前，根據(jù)文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計公報，2019年我國國內(nèi)年旅游人數(shù)達(dá)60多億人次，人均年出游4.3次，人均出游7.65天，但仍不到同期歐美日韓等發(fā)達(dá)國家旅游人次的50%。根據(jù)國家統(tǒng)計局官方數(shù)據(jù)，我國居民人均GDP達(dá)1.2萬美元，這意味著國民旅游消費有很大潛力。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國家用汽車的逐漸普及和高速交通的發(fā)展，旅游需求結(jié)構(gòu)也在快速變化，由觀光向休閑度假、由團(tuán)隊向自助自駕、由淺表感受向深層體驗，一系列變化深刻影響著旅游市場供給。在此背景下，全域旅游的思路被提出來，鄉(xiāng)村旅游加快轉(zhuǎn)型升級，民宿休閑、生態(tài)康養(yǎng)、自駕露營、戶外運動得到快速發(fā)展。觀光作為旅游產(chǎn)品體系的重要份額和傳統(tǒng)優(yōu)勢，既需要數(shù)量的大幅增加，更需要類型的豐富多彩，就包括了與國際接軌的創(chuàng)新型旅游景區(qū)的出現(xiàn)。如何使旅游供給量得到挖潛和擴大，實現(xiàn)旅游供給質(zhì)量的多樣化和品質(zhì)化提升，是今后旅游發(fā)展要研究的重大課題。

三、世界級旅游景區(qū)建設(shè)的分類探索與導(dǎo)向設(shè)計

2022年3月下旬，國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）印發(fā)《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“辦法”），對國家公園的設(shè)立、管理、運行等確定了若干方針、原則和政策，也涉及了其中“游憩體驗區(qū)域和線路”的謀劃與導(dǎo)向。從與國際接軌的角度看，國家公園中的游憩區(qū)設(shè)置和開發(fā)，也可以視為一類新型的旅游景區(qū)建設(shè)，對當(dāng)前探索建設(shè)世界級旅游景區(qū)提供了一項新的思路和實踐機會，若能從中摸索出一些經(jīng)驗，得到啟示，將非常具有現(xiàn)實意義。

從該“辦法”規(guī)定的有關(guān)條文，以及旅游發(fā)達(dá)國家同類型的游憩體驗區(qū)建設(shè)情況看，這一類型的旅游景區(qū)開發(fā)應(yīng)遵循以下導(dǎo)向：

一是更加突出社會公益性。按照國家公園總體設(shè)計，將“保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧共生，實現(xiàn)全民共享、世代傳承”（“辦法”第一條）；“堅持國家公園全民公益性，為全社會提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以及科研、教育、文化、游憩體驗等公眾服務(wù)”（“辦法”第二十九條）[13]。至于國家公園的游憩區(qū)是否收費，“辦法”未予要求和透露，但肯定不會是高票價。

二是對自然環(huán)境最小干預(yù)。國家公園“組織實施的相關(guān)建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)優(yōu)先、最小干預(yù)、簡約輕量的綠色營建理念”（第十二條），并強調(diào)充分利用原有的設(shè)施，建設(shè)和完善一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施。公園內(nèi)劃定的游憩體驗區(qū)域和路線，“要嚴(yán)格控制開發(fā)利用強度，最大限度減少對生態(tài)環(huán)境的干擾”（“辦法”第三十三條）。這便與常規(guī)景區(qū)開發(fā)時的那種“逢巖開路、遇水搭橋”明顯不同，對生態(tài)環(huán)境、自然資源的影響將大幅度降低。

三是適度配置公共設(shè)施?！皣夜珗@范圍內(nèi)的建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)與自然景觀和文化特色相協(xié)調(diào)，其選址、規(guī)模、風(fēng)格、施工等應(yīng)當(dāng)符合國家公園總體規(guī)劃和管控要求，采取必要措施減輕對核心資源和生態(tài)功能的不利影響[14]”（“辦法”第十三條）；將建設(shè)的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施，必須以“不破壞生態(tài)功能”為前提（“辦法”第十八條）[15]；所提供的必要游憩體驗輔助設(shè)施，應(yīng)“嚴(yán)格控制開發(fā)利用強度，最大限度減少對生態(tài)環(huán)境的干擾”（“辦法”第三十三條）。上述條文所透露的精神，將嚴(yán)防過度性開發(fā)建設(shè)，最大程度與國際接軌。

四是限流性預(yù)約參觀?！稗k法”第三十三條提出，對參觀者和旅游者要“探索建立預(yù)約制度”。歐美或非洲國家的各類自然保護(hù)區(qū)，一般情況下無須提前預(yù)約，我國國家公園的這一規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于很多國家。當(dāng)然，在遭受新冠疫情影響以來，我國絕大多數(shù)景區(qū)已實行預(yù)約參觀制度，因此，對國家公園游憩區(qū)的預(yù)約制也是相宜的，最大好處是避免旅游旺季人滿為患，保障游覽和體驗水平，維護(hù)景區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

五是加強應(yīng)急救援和安全保障。國家公園是幅員廣闊、生態(tài)原始的保護(hù)區(qū)，我國首批公布的5個國家公園有23萬平方公里，相當(dāng)于廣西壯族自治區(qū)的陸地面積，與傳統(tǒng)景區(qū)相比安全的風(fēng)險性也比較大。要求“國家公園管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定訪客安全保障制度，配合所在地方人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作，為訪客提供必要的救助服務(wù)，建設(shè)無障礙服務(wù)設(shè)施”（“辦法”第三十三條）。從一些國家的安全防范和應(yīng)對措施看，重點是加強路線和方向指引、災(zāi)害性因素提示、求助呼叫系統(tǒng)設(shè)置、緊急救援能力建設(shè)等。

此外，應(yīng)加強提升旅游者環(huán)衛(wèi)意識，強調(diào)自我保潔行為。在傳統(tǒng)旅游景區(qū)，垃圾的撿拾和清運已是不小工作量，每到旅游旺季更是負(fù)擔(dān)倍增。更駭人聽聞的是，我國珠峰大本營和登山沿途垃圾散布，成為登山愛好者、旅游者留下的顯著“污點”。因此，要把景區(qū)保潔建設(shè)列為縮小與世界差距的一個目標(biāo)，加強對游客的教育、引導(dǎo)和監(jiān)督，倡導(dǎo)游客帶回自己產(chǎn)生的垃圾，同時，適當(dāng)減少景區(qū)垃圾箱的設(shè)置，增加監(jiān)控探頭的設(shè)置，做好游客進(jìn)入景區(qū)攜帶物品的登記，對隨意丟棄垃圾者予以處罰。

總之，建設(shè)世界級旅游景區(qū)這個命題，既有對“與國際接軌”“中國特色”之類的頂層設(shè)計，也有專業(yè)性的若干技術(shù)要求。解好這道命題的關(guān)鍵，在于理解好“世界級景區(qū)”的共性特征，加緊彌補這些共性特征的短板。不同的認(rèn)識和思路，將決定不同的實質(zhì)和結(jié)局，建設(shè)世界級旅游景區(qū)的決策和行動，最終要腳踏實地、實至名歸。