陜西省社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理研究

□文/楊憶林

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 陜西·西安）

［提要］基層社會(huì)組織是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)多元共治的重要參與主體之一，大力發(fā)展基層社會(huì)組織，保障基層社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理是深化農(nóng)村治理改革、構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要方式。在農(nóng)村基層組織參與社會(huì)治理的研究領(lǐng)域，我國許多學(xué)者進(jìn)行了細(xì)致研究，但絕大多數(shù)研究結(jié)果都停留在全國性的理論視角，少有結(jié)合各省市現(xiàn)實(shí)進(jìn)行具體論述。選擇西部發(fā)展較好的地區(qū)——陜西省，分析其基層社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出完善建議，對(duì)目前社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理理論概述

（一）農(nóng)村基層治理的概念。治理，最初的意思是在某個(gè)特定范圍行使統(tǒng)治權(quán)威進(jìn)行安排規(guī)劃。治理理論最早興起于20世紀(jì)80年代，由于當(dāng)時(shí)民間社會(huì)組織等對(duì)于公共治理的影響越來越大，學(xué)術(shù)界開始重視社會(huì)組織、公共部門與社會(huì)治理之間的關(guān)系。治理理論的最初倡導(dǎo)者之一詹姆斯認(rèn)為：“治理是穿行于社會(huì)規(guī)則之間的制度安排，治理的內(nèi)涵中最重要的不是某一制度的安排，而是在兩個(gè)或兩個(gè)以上的規(guī)則存在重疊或者沖突的安排時(shí)，進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)解時(shí)的原則、規(guī)則和決策程序?！鞭r(nóng)村基層治理是指，充分利用治理的學(xué)術(shù)理論等在農(nóng)村、農(nóng)場(chǎng)等領(lǐng)域和場(chǎng)地實(shí)施善治，具體即通過對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)作或安排，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村統(tǒng)一安排，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（二）農(nóng)村基層治理的內(nèi)容。農(nóng)村基層治理的主體角色通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)任，政府擔(dān)負(fù)著社會(huì)管理、協(xié)調(diào)各方利益、維護(hù)社會(huì)公平、保障社會(huì)秩序以及促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任。在目前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要擔(dān)負(fù)著促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序以及提供基本的社會(huì)公共服務(wù)等工作。筆者認(rèn)為，按照《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的要求，農(nóng)村基層治理的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

1、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無論在何時(shí)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)是治理的中心。隨著時(shí)代的進(jìn)步，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)逐步從原始的發(fā)展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變成農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中融入知識(shí)、技術(shù)以及資本等，創(chuàng)造更具活力的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)力，以幫助農(nóng)民增收。

2、促進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。中國共產(chǎn)黨是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村基層治理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，而農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善國家治理體系的基礎(chǔ)。促進(jìn)基層黨組織建設(shè)，首先要在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置完整的黨組織機(jī)構(gòu)，選任值得信任、工作負(fù)責(zé)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人；其次需要在農(nóng)村發(fā)展黨員，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨建工作，強(qiáng)大農(nóng)村黨員隊(duì)伍；最后需要認(rèn)真落實(shí)黨員的工作，發(fā)揮黨員的帶頭作用，促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展。

3、完善農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。政府滿足社會(huì)需求提供公共產(chǎn)品的總稱為公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)內(nèi)容有：一是改進(jìn)基本公共教育服務(wù)，鞏固提高義務(wù)教育質(zhì)量水平；二是加強(qiáng)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村實(shí)用人才隊(duì)伍建設(shè)；三是做好社會(huì)事業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的落實(shí)；四是落實(shí)對(duì)弱勢(shì)群體的基本社會(huì)服務(wù)，落實(shí)社會(huì)救助等優(yōu)撫政策；五是做好公共衛(wèi)生等基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；六是加強(qiáng)歷史文化村鎮(zhèn)的保護(hù)，組織開展群眾文體活動(dòng)，共享文化信息資源；七是提供其他公共服務(wù)。

4、促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)?？沙掷m(xù)發(fā)展是我國社會(huì)發(fā)展堅(jiān)持的基本理念。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，越來越多的地區(qū)過于重視引進(jìn)外資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而忽視了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。因此，在21世紀(jì)的農(nóng)村基層治理中，持之以恒地全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是十分重要的。

5、助力農(nóng)村脫貧。中國共產(chǎn)黨踐行馬克思主義路線，并將其內(nèi)化到我國社會(huì)實(shí)踐中，提出的終極目標(biāo)是消滅貧困實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村貧困人口脫貧計(jì)劃是全面建成小康社會(huì)最重要也是最艱巨的任務(wù)，更是影響農(nóng)村基層治理的重要因素。當(dāng)前，農(nóng)村基層治理最重要的內(nèi)容是貧困治理，帶領(lǐng)群眾脫貧，促進(jìn)村莊善治。

（三）社會(huì)組織的概念?；谏鐣?huì)歷史背景、現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家制度、國情等存在著不同，社會(huì)組織這一概念在不同的國家亦呈現(xiàn)出較大的區(qū)別。目前，社會(huì)組織在國際上亦被稱為“非營利性組織”“非政府組織”“政府組織”“慈善組織”等。我國首次提出社會(huì)組織這一概念是在2006年，之后社會(huì)組織的組織、建設(shè)越來越受到重視。黨的十七大之后，國家一直宣傳并致力于提高社會(huì)組織的自治能力，一方面肯定社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要作用；另一方面也不斷地通過行政文件等形式，為社會(huì)組織的發(fā)展指明方向。本文所研究的社會(huì)組織特指在園區(qū)依法登記和備案的社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)社會(huì)組織，他們?cè)陉兾鬓r(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮了重要的作用。

二、社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)意義

多元化治理視角下的農(nóng)村社會(huì)組織在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，在時(shí)代的要求下多元治理主體的需求日益多樣化?；鶎由鐣?huì)治理不再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一樣，政府會(huì)照顧一切并實(shí)行統(tǒng)一治理。農(nóng)村社會(huì)治理不像城市，自古以來就有實(shí)行自治的傳統(tǒng)，現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)村基層社會(huì)治理僅有村委會(huì)和居委會(huì)是不夠的，還需要其他多個(gè)主體的協(xié)同幫助，基層社會(huì)組織就是協(xié)助社會(huì)治理的重要主體之一。基層社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）社會(huì)組織的靈活性基本適應(yīng)基層社會(huì)治理的需要。作為正式的管理農(nóng)村的公權(quán)力組織的補(bǔ)充，農(nóng)村基層社會(huì)組織是發(fā)展和完善農(nóng)村基本公共服務(wù)、完善農(nóng)村社會(huì)治理的多元新主體之一。當(dāng)正式組織無法發(fā)揮作用的時(shí)候，基層社會(huì)組織依靠其靈活性和民間性等特征，在農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。民間基層社會(huì)組織通常是由在農(nóng)村生活的成員自愿發(fā)起組織建立，目的是集中反應(yīng)農(nóng)村村民的基本意愿，解決農(nóng)村社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村和諧、穩(wěn)定發(fā)展，通常具有群體性、靈活性、民間性、自主性等特征。

改革開放以后，農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間重新集聚和分化的現(xiàn)狀使得社會(huì)矛盾明顯，公權(quán)力機(jī)關(guān)很難協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的內(nèi)部矛盾，解決方式也無法全部獲得農(nóng)民的信服。農(nóng)民自發(fā)成立的基層社會(huì)組織，能充分反應(yīng)農(nóng)民的基本利益需求，能與農(nóng)民及時(shí)取得聯(lián)系，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，通過社會(huì)組織形成的農(nóng)民的意愿，能更準(zhǔn)確地代表民間呼聲。民間基層社會(huì)組織通過合法途徑更加精準(zhǔn)地反應(yīng)農(nóng)民的訴求，可以減少不必要的社會(huì)沖突，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，充分維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)組織的民間性與靈活性等特殊屬性，使得其參與農(nóng)村基層治理相對(duì)于公權(quán)力組織而言具有天然的優(yōu)勢(shì)。一方面社會(huì)組織具有民間性，其由村民自發(fā)組織起來，能夠深入到基層充分了解農(nóng)民的需求，為農(nóng)民提供重要幫助；另一方面社會(huì)組織具有靈活性，相較于公權(quán)力組織辦事需要?dú)v經(jīng)繁瑣的程序而言，基層社會(huì)組織的工作更具效率性。

（二）社會(huì)組織參與基層治理適應(yīng)多元主體發(fā)展的時(shí)代變化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，多元化的公共主體是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，不僅能夠提高基層群眾自治能力，更能夠充分發(fā)揮社會(huì)組織的管理作用，減輕政府的管理負(fù)擔(dān)。除此之外，由于基層社會(huì)組織由群眾自發(fā)組建，因此社會(huì)組織參與基層治理能夠培育公民參與社會(huì)管理的責(zé)任心，提高他們的積極性，為社會(huì)治理建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展提供動(dòng)力?；鶎由鐣?huì)組織的規(guī)模大小不一，參與的主要活動(dòng)也由于設(shè)立的目的存在很大的區(qū)別。因此，基層社會(huì)組織通過組織各種社會(huì)活動(dòng)，能夠改善農(nóng)村的生活氛圍，遏制封建迷信等活動(dòng)，豐富農(nóng)村的文化生活，推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)。

（三）提高農(nóng)村參政議政能力。農(nóng)村基層社會(huì)組織作為農(nóng)民的代言人，從群眾中選任，由群眾切身實(shí)地地參與社會(huì)管理，參與公共服務(wù)，在民主建設(shè)中發(fā)揮重要作用，因此在一定程度上可以提高農(nóng)民參與社會(huì)治理的政治素養(yǎng)，提高農(nóng)民參政議政的能力。隨著城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距拉大，城鎮(zhèn)居民在發(fā)展經(jīng)濟(jì)之余能通過更加便利的交通和更加完善的通訊網(wǎng)絡(luò)等方式參政議政，但是農(nóng)村民主政治建設(shè)卻一直沒有較大的進(jìn)展。組建基層社會(huì)組織，有利于豐富農(nóng)村居民參政議政的方式，提高其參與社會(huì)管理的積極性。

三、陜西省社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理基本現(xiàn)狀

（一）基層社會(huì)組織發(fā)展迎來春天，數(shù)量和質(zhì)量快速平穩(wěn)健康發(fā)展。從當(dāng)前陜西省基層社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀來看，在政府的大力支持以及民間組織自身的努力發(fā)展下，陜西省各地已經(jīng)出現(xiàn)除了一批相對(duì)成熟、組織完善的基層社會(huì)組織。從陜西省社會(huì)組織信息平臺(tái)上進(jìn)行檢索，目前陜西省經(jīng)民政廳正式登記的社會(huì)組織超過31，000多個(gè)，涉及農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類的社會(huì)組織近2，000個(gè)。這些社會(huì)組織的發(fā)展也日趨完善，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是農(nóng)村基層社會(huì)組織的內(nèi)部管理有完善的程序，工作效率逐步提高；二是社會(huì)組織注重吸引專業(yè)人士或培養(yǎng)專業(yè)人才，組織成員文化程度提高，綜合素養(yǎng)提高，能夠提供較為專業(yè)化的服務(wù)；三是農(nóng)村群眾對(duì)于基層社會(huì)組織進(jìn)行社會(huì)管理或者組織相關(guān)活動(dòng)時(shí)的滿意度不斷提升。

（二）基層社會(huì)組織在群眾中發(fā)揮的作用越來越大。前文提到，基層社會(huì)組織的組建基本由群眾自發(fā)進(jìn)行，因此相對(duì)于政府組織而言，更加貼近群眾，懂得群眾的需求，對(duì)于群眾的需要能夠準(zhǔn)確而快速地作出回應(yīng)。因此，群眾對(duì)基層社會(huì)組織的依賴越來越強(qiáng)，社會(huì)組織能夠發(fā)揮的作用也越來越大。除此之外，基層社會(huì)組織在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這一方面也發(fā)揮了重要作用，紹興市諸暨縣的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在全國廣為宣傳之后，陜西省農(nóng)村城鎮(zhèn)地區(qū)紛紛相仿楓橋鎮(zhèn)，組建如調(diào)解志愿者聯(lián)合會(huì)等基層社會(huì)組織，旨在化解基層矛盾，維護(hù)基層生活和諧、社會(huì)穩(wěn)定，這類基層社會(huì)組織在鄉(xiāng)村矛盾調(diào)解中發(fā)揮著不可或缺的作用。

（三）農(nóng)村基層社會(huì)組織正面臨功能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。隨著對(duì)村民日常生活的逐漸滲入，農(nóng)村基層社會(huì)組織也意識(shí)到組織自身定位以及功能轉(zhuǎn)型對(duì)于組織的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義?；鶎用耖g社會(huì)組織的職能如果僅僅停留在在基層政府和村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)下提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)，或者單純組織一些文化活動(dòng)以滿足村民文化生活的需要，是很難在未來多元社會(huì)中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的。因此，作為社會(huì)治理的多元主體之一，滿足村民的需要、在政府和村民之間實(shí)現(xiàn)銜接互動(dòng)，積極深入農(nóng)村社會(huì)治理十分重要。從目前陜西省農(nóng)村社會(huì)組織的治理實(shí)踐狀況來看，農(nóng)村基層社會(huì)組織正在面臨功能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在政府面臨職能轉(zhuǎn)型之際，基層社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，承接政府轉(zhuǎn)移的對(duì)于農(nóng)村治理的相關(guān)職責(zé)；其次，基層社會(huì)組織作為政府與公民之間溝通與互動(dòng)的橋梁，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和資源配置，實(shí)現(xiàn)更加高效便捷的辦事效率；最后，提高社會(huì)組織的專業(yè)化水平，不斷滿足農(nóng)村群眾的專業(yè)化需求。

四、陜西省社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理中的問題

雖然在國家大力支持以及基層社會(huì)組織的努力發(fā)展下，農(nóng)村社會(huì)組織在基層治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，但是由于思想觀念落后、管理體制不健全等因素的影響，農(nóng)村基層社會(huì)組織參與農(nóng)村治理的步伐仍然顯得十分沉重。

（一）群眾對(duì)于社會(huì)組織的信任度不夠。從社會(huì)實(shí)踐中看，部分社會(huì)組織在發(fā)展的過程中基于政府政策的支持，因此存在一些“政策”與“官辦”的背景，在組織架構(gòu)、管理制度以及辦事程序上，與政府組織存在異曲同工之處，甚至部分社會(huì)組織的人事安排等還受到政府部門的限制。這些社會(huì)組織對(duì)于自身組織的定位較為模糊，受政府影響較大，因此在處理社會(huì)公共服務(wù)或者其他事務(wù)時(shí)，可能會(huì)優(yōu)先考慮政府的利益，很難做到真正人群眾的利益出發(fā)、為人民服務(wù)這一基本原則。另外，有一些由群眾組建的社會(huì)組織通常規(guī)模較小，能發(fā)揮的作用有限，在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)無法精準(zhǔn)地掌握群眾的實(shí)際需要，無法從根本上解決矛盾，因此在群眾中的信任度不高。除此之外，社會(huì)組織較大程度地脫離了公權(quán)力機(jī)關(guān)的管理，因此這類組織的監(jiān)管通常較為松懈，組織機(jī)構(gòu)服務(wù)人員素質(zhì)以及組織自我管理等無法得到充分保障，這就使得實(shí)踐中出現(xiàn)一些在運(yùn)行過程中以社會(huì)治理的名義牟取私利的現(xiàn)象，這類基層社會(huì)組織的存在及大地?fù)p害了農(nóng)村基層組織的形象，也使得群眾對(duì)于基層社會(huì)組織的信任度大大降低。

（二）基層社會(huì)組織獲取資源的能力低，過于依賴政府。基層社會(huì)組織建立的目的之一就是在公權(quán)力機(jī)關(guān)與群眾之間建立一些較為靈活的、協(xié)助溝通、促進(jìn)互動(dòng)的民間組織，以更好地協(xié)調(diào)各方，化解社會(huì)矛盾，滿足群眾需要，如果過分依賴政府給予資源，在日常工作過程中會(huì)不自覺地受政府機(jī)關(guān)的影響甚至限制。因此，筆者認(rèn)為，基層社會(huì)組織的運(yùn)營活性，應(yīng)當(dāng)在于充分開發(fā)自身，積極主動(dòng)地在社會(huì)中尋求資源，主動(dòng)探索創(chuàng)新發(fā)展模式，在社會(huì)發(fā)展過程中及時(shí)根據(jù)現(xiàn)實(shí)調(diào)整自身的組織架構(gòu)和發(fā)展模式，才能實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。但是，目前人力資源的缺乏以及資金短缺是限制基層社會(huì)組織發(fā)展的兩大重要因素，現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)基層組織開展活動(dòng)的資金主要來源于政府財(cái)政撥款，只有極少部分來自自身服務(wù)性收入，甚至有部分社會(huì)組織的全部資金都來源于政府的補(bǔ)貼。隨著社會(huì)組織在農(nóng)村生活中的深入發(fā)展，群眾對(duì)于基層組織的需求日益增多，社會(huì)組織的財(cái)政開銷以及人力需求越來越大。但是，基層政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，財(cái)政壓力越來越大，用于補(bǔ)貼基層社會(huì)組織的財(cái)政支出比例逐年降低，這二者之間的矛盾使得基層社會(huì)組織完全依賴政府補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，難以滿足其生存和發(fā)展需要。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)組織自主創(chuàng)收，解決資金短缺問題，提高社會(huì)組織的資源獲取能力是目前基層社會(huì)組織發(fā)展的重要問題之一。

（三）人才培養(yǎng)體系不完善，志愿者缺失。目前，基層社會(huì)組織在發(fā)展的過程中都面臨著“人才矛盾”，即具備專業(yè)技術(shù)、受過專業(yè)培訓(xùn)，資歷和素質(zhì)完全可以勝任社工工作的人才不愿意從事社工工作，主要原因在于，社會(huì)組織受制于其規(guī)模，可以提供的薪資待遇較低，難以吸引和留住專業(yè)技術(shù)人才；而愿意從事該工作的人員通常都不具備專業(yè)技術(shù)，需要花很長時(shí)間進(jìn)行適應(yīng)和學(xué)習(xí)，且往往在實(shí)踐中不能較好地處理工作。目前，絕大多數(shù)參與社會(huì)基層組織的人員都是退休后賦閑在家的老年人，陜西省也不例外，基層社會(huì)組織中的中年或者青少年人數(shù)極少，即便是以社會(huì)實(shí)踐或者志愿活動(dòng)的形式，青少年或大學(xué)生參與基層社會(huì)組織活動(dòng)的積極性也不高。究其原因，主要在于志愿者參與基層社會(huì)組織主辦的相關(guān)活動(dòng)時(shí)，很難獲得相應(yīng)的安全保障，且基層社會(huì)組織主辦的活動(dòng)規(guī)模和影響較小，志愿者很難獲得成就感。

（四）相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定缺失，政府政策扶持力度不夠。計(jì)劃實(shí)行某一目標(biāo)制度，扶持和鼓勵(lì)某一組織或行業(yè)的發(fā)展，頒布專業(yè)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行保障是必不可少的。就當(dāng)前發(fā)展來看，我國針對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的法規(guī)和政策都比較少。中央層面，只有2003年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見》；省級(jí)出臺(tái)培育城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織文件的省份有13個(gè)，陜西省亦在其中，但是省級(jí)政府出臺(tái)的政策法規(guī)，在實(shí)踐中缺乏具體的操作措施，使得其推行受到阻礙。因此，基層社會(huì)組織在發(fā)展過程中沒有相應(yīng)的法律法規(guī)可以遵循，很難保障其順利持續(xù)發(fā)展。

五、陜西省社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理方式創(chuàng)新建議

（一）完善組織建設(shè)，加強(qiáng)組織之間的交流，提高辦事效率。前文提到，政府組織建設(shè)內(nèi)部存在問題，使得群眾對(duì)于基層社會(huì)組織的信任度不夠。因此筆者認(rèn)為，要改善這一問題，需要鄉(xiāng)村基層社會(huì)組織制定完善的章程，對(duì)于內(nèi)部工作管理、日常組織運(yùn)轉(zhuǎn)、活動(dòng)辦理規(guī)則等內(nèi)容的程序以及制度等內(nèi)容都進(jìn)行完善的規(guī)定，使得社會(huì)組織在為群眾解決日常需要、組建規(guī)模性的活動(dòng)、接受吸納新成員加入以及與其他組織進(jìn)行溝通聯(lián)系等的過程中，都有正常且完善的運(yùn)行準(zhǔn)則和規(guī)則，以促進(jìn)組織的規(guī)范建設(shè)。除此之外，農(nóng)村各類社會(huì)組織之間不應(yīng)該封閉管理，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交流與合作，不同類別、不同屬性以及不同地域之間的基層社會(huì)組織都可以定期開展學(xué)習(xí)交流大會(huì)，在促進(jìn)相互學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，完善自身組織建設(shè)，吸取其他組織的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，優(yōu)化組織內(nèi)部建設(shè)，在資源共享的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（二）行政法規(guī)中明確加大政府購買力度，構(gòu)建賦權(quán)與購買的良性互動(dòng)。形式各樣的鄉(xiāng)村民間組織在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等諸多領(lǐng)域有著先天的治理優(yōu)勢(shì)，政府職權(quán)的下放致使很多服務(wù)環(huán)節(jié)需要借助社會(huì)力量來實(shí)現(xiàn)和完成，基層政府向鄉(xiāng)村民間社會(huì)組織購買服務(wù)的環(huán)節(jié)，即是社會(huì)組織參與社會(huì)治理共建的具體體現(xiàn)。在政府購買基層社會(huì)組織服務(wù)的過程中，不但需要組織對(duì)政府的購買服務(wù)進(jìn)行責(zé)任擔(dān)負(fù)，也應(yīng)該使基層政府對(duì)基層社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)的權(quán)利和過程進(jìn)行有效賦權(quán)，不權(quán)賦予組織在依法進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)的合法地位，同時(shí)還應(yīng)賦予民間組織進(jìn)行服務(wù)的基本行為權(quán)利和活動(dòng)權(quán)利，避免組織在社會(huì)治理過程中的尷尬。

（三）建立人才交流機(jī)制，打破人才和資源的流動(dòng)枷鎖。在某些兼具功能性和管理性的基層社會(huì)組織中，對(duì)于人才的技術(shù)要求較高，不僅需要專業(yè)技術(shù)過硬、業(yè)務(wù)能力突出，還需要對(duì)工作能力有一定要求，可以滿足基層工作的需要。而與之對(duì)應(yīng)的基層政府的相關(guān)部門實(shí)際上也同樣對(duì)這類型的人才有一定的需求。面對(duì)“人才矛盾”的現(xiàn)實(shí)困境，政府和社會(huì)組織之間可以建立人才交流機(jī)制，由政府部門挑選具有工作經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任社會(huì)組織中人事選任的顧問，對(duì)人才選拔提出建議，社會(huì)組織中被選任的人才可以通過政府綠色通道或者另設(shè)培訓(xùn)班等方式，進(jìn)入政府機(jī)關(guān)進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)或者掛職鍛煉等，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才。面對(duì)社會(huì)組織成員年齡普遍較大的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，要改變這一現(xiàn)實(shí)困境，一方面需要社會(huì)組織加大對(duì)于人才吸引方面的資金投入，面向大學(xué)生為主的青少年設(shè)立具有一定報(bào)酬的實(shí)習(xí)崗位或者以提供助學(xué)基金等方式簽署工作協(xié)議，吸引更多的年輕人才；另一方面社會(huì)組織可以針對(duì)年輕人舉辦一些多樣化的活動(dòng)，吸引更多青年人才的加入。

（四）加大立法力度，使得基層社會(huì)組織發(fā)展有法可依。法律法規(guī)或者相關(guān)政策的空白，使得基層社會(huì)組織的發(fā)展嚴(yán)重受限。尤其是在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以后，以農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)為代表的，基層社會(huì)組織在農(nóng)民專業(yè)合作社中發(fā)揮著重要作用，但是對(duì)于該組織的相關(guān)法律法規(guī)仍處于空白狀態(tài)，其發(fā)展無法可依，發(fā)展方向和發(fā)展途徑都無法確定。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)敦促各地政府，以省市為單位，結(jié)合各地的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定適合本省市實(shí)踐的法規(guī)或政策，保障社會(huì)組織的發(fā)展有法可依；具體到基層街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求區(qū)級(jí)或者縣級(jí)政府以上級(jí)政府頒布的文件為綱領(lǐng)，制定更為細(xì)致的操作綱領(lǐng)，在獲得上級(jí)政府審核備案以后，在各地具體實(shí)施。

結(jié)語

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，在簡政放權(quán)的要求下，政府越來越多的職能下放，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的意義越來越大。農(nóng)村基層治理在實(shí)踐過程中面臨著一系列風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，為了打造共享共治、和諧發(fā)展的社會(huì)格局，不僅需要政府整合資源優(yōu)勢(shì)，提高政府服務(wù)質(zhì)量，還需要社會(huì)組織充分意識(shí)到自身地位的重要性，完善組織建設(shè)，提高社會(huì)治理能力。本文結(jié)合陜西省農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前陜西省農(nóng)村社會(huì)組織在參與基層治理過程中還面臨著群眾信任度不高、資源獲取能力不強(qiáng)、人才吸引不夠以及立法不完善等問題，針對(duì)這些問題，筆者認(rèn)為在日后的發(fā)展過程中，需要從社會(huì)組織本身和加強(qiáng)立法兩個(gè)方面進(jìn)行解決。社會(huì)組織層面，需要其完善組織建設(shè)，加強(qiáng)組織之間的交流，提高辦事效率，以及與政府建立人才交流機(jī)制，打破人才和資源的流動(dòng)枷鎖；立法層面，需要加大立法力度，使得基層社會(huì)組織發(fā)展有法可依，尤其在行政法規(guī)中明確加大政府購買力度，構(gòu)建賦權(quán)與購買的良性互動(dòng)。