商業(yè)保理公司監(jiān)管制度構(gòu)建

張 婕

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇南京 210000）

一、商業(yè)保理公司的監(jiān)管現(xiàn)狀

2012年以來(lái)，商業(yè)保理公司在中國(guó)遍地開花、野蠻生長(zhǎng)，大批商業(yè)保理公司以保理之名行借貸之實(shí)，這中間不僅有商業(yè)保理公司自身原因，監(jiān)管真空也是一大因素。

（一）相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)及政策文件

1.《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)保理企業(yè)監(jiān)督管理的通知》

該文件規(guī)范了商業(yè)保理公司集中度、關(guān)聯(lián)交易等風(fēng)險(xiǎn)保障方面的相關(guān)要素，還對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)督管理以及營(yíng)商環(huán)境都作了簡(jiǎn)要規(guī)定。同時(shí)要求各地方金融監(jiān)管局成立監(jiān)管商業(yè)保理公司的專門工作小組，排查不符合規(guī)范的商業(yè)保理公司。這的確起到了一定效果，在發(fā)文后不久，全國(guó)多地開始對(duì)商業(yè)保理公司開始摸底排查，排查內(nèi)容包括非正常經(jīng)營(yíng)行為以及違法違規(guī)開展金融業(yè)務(wù)，成效顯著。

2.《商業(yè)保理企業(yè)管理辦法(試行)》

該管理辦法規(guī)定了商業(yè)保理公司的準(zhǔn)入門檻、設(shè)立條件、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)規(guī)則等內(nèi)容，但是并沒有規(guī)范的操作流程，在具體實(shí)施層面具有一定的困難。該辦法于2016年出臺(tái)，這幾年商業(yè)保理公司成長(zhǎng)迅速，加之與物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新業(yè)態(tài)融合，商業(yè)保理產(chǎn)品類型更加多元，該管理辦法就顯得缺漏重重，不能適應(yīng)新形式、新變化。

3.地方性法律法規(guī)

我國(guó)商業(yè)保理公司的發(fā)展迅速，卻沒有一份專門規(guī)制商業(yè)保理公司的法律法規(guī)，多地以地方性政策文件的形式出臺(tái)了管理辦法。如《湖南省商業(yè)保理公司監(jiān)督管理指引（試行）》、《北京市商業(yè)保理公司監(jiān)督管理指引(試行)》等均對(duì)各地的商業(yè)保理公司作出了約束。但由于各地政治、經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)實(shí)情況不同，出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定也不一致，并不利于商業(yè)保理行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

以上只是選取了幾種具有代表性的法律法規(guī)及政策文件來(lái)談，還有一些法律、部門規(guī)章等也都涉及對(duì)于商業(yè)保理業(yè)務(wù)的約束。

（二）現(xiàn)實(shí)監(jiān)管情況

1.政府監(jiān)管方面

2018年5月商務(wù)部將商業(yè)保理公司的監(jiān)管權(quán)交由銀保監(jiān)會(huì)行使，后銀保監(jiān)會(huì)又將監(jiān)管權(quán)下放給各地的金融監(jiān)管局，減少了由中央集中監(jiān)管產(chǎn)生的盲區(qū)。

各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得監(jiān)管權(quán)以來(lái)，對(duì)于屬地商業(yè)保理公司查處力度加大，以天津市為例，2020年8月26日天津市地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布公告，按照《天津市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，已決定對(duì)天津盛富商業(yè)保理有限公司等105家商業(yè)保理公司立案調(diào)查。

地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)的作用一是查處，二是管理、服務(wù)商業(yè)保理公司。為了全面掌握商業(yè)保理企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)防控等情況，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還協(xié)助商業(yè)保理公司創(chuàng)建行業(yè)自律協(xié)會(huì)；舉辦論壇供商業(yè)保理行業(yè)展開交流研討等。

2.行業(yè)組織自律方面

目前政府對(duì)于商業(yè)保理行業(yè)監(jiān)管的力度不足，各地商業(yè)保理行業(yè)自律組織陸續(xù)出現(xiàn)，行業(yè)自律組織與立法機(jī)關(guān)相比，制定的相關(guān)政策與實(shí)際情況更加契合，商業(yè)保理公司接受度高、執(zhí)行力強(qiáng)。

各地行業(yè)自律組織也主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起了當(dāng)?shù)匦袠I(yè)規(guī)則制定者、實(shí)施者的角色，行業(yè)自律性文件對(duì)組織內(nèi)的商業(yè)保理公司起到了指導(dǎo)、督促作用，也打開了對(duì)外交流溝通的渠道，有利于全國(guó)各地的商業(yè)保理公司開展合作交流。

二、商業(yè)保理公司監(jiān)管制度的不足與缺陷

（一）監(jiān)管依據(jù)不足，立法層級(jí)低

通過(guò)上文對(duì)相關(guān)監(jiān)管文件的梳理可以看出，雖然規(guī)制文件數(shù)量不少，但沒有一份專門的行業(yè)管理辦法，各地政策不一，影響監(jiān)管作用的發(fā)揮。另外，現(xiàn)有的監(jiān)管文件中沒有一部規(guī)制商業(yè)保理公司的法律法規(guī)。銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的通知以及商務(wù)部出臺(tái)的試行管理辦法等只是規(guī)范性文件，更多的還是各地出臺(tái)的地方性法律法規(guī)。這些監(jiān)管文件立法層級(jí)較低，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高，監(jiān)管文件的權(quán)威性、穩(wěn)定性不足。部分監(jiān)管文件明顯還帶有地方利益的印跡，不利于各地各部門之間開展協(xié)同合作，更不利于商業(yè)保理行業(yè)的發(fā)展。

（二）法定監(jiān)管主體上位法缺失，賦權(quán)不足

2018年5月之前，商業(yè)保理公司的主管部門因地域的不同而不同，例如天津市由市商務(wù)委、市金融辦等部門管理，上海自貿(mào)區(qū)規(guī)定由自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)內(nèi)從事商業(yè)保理業(yè)務(wù)企業(yè)的管理與監(jiān)督。在新規(guī)出臺(tái)之后，各地統(tǒng)一將商業(yè)保理公司的監(jiān)管權(quán)歸到地方金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，相較之前是一大進(jìn)步，但是許多新問(wèn)題接踵而至。

現(xiàn)今中國(guó)金融管理實(shí)行的是中央和地方雙層金融監(jiān)管體制，但是截止目前，由于國(guó)家層面的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》還沒有出臺(tái)，立法的層次低，法律的強(qiáng)制性效力不夠。同時(shí)，跨區(qū)域管理及各地協(xié)同配合也有重重阻礙。許多商業(yè)保理公司設(shè)立在某一地，但業(yè)務(wù)開展卻是在全國(guó)各地，甚至從事國(guó)際保理業(yè)務(wù)。這樣一來(lái)，由設(shè)立地還是業(yè)務(wù)開展地區(qū)的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)？實(shí)行哪個(gè)地區(qū)的商業(yè)保理公司管理辦法？這些問(wèn)題都制約著該行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）行業(yè)自律組織起步晚，監(jiān)管力度不夠

商業(yè)保理公司的規(guī)范與引導(dǎo)不僅需要政府的參與，更需要保理行業(yè)的自律監(jiān)管。中國(guó)服務(wù)貿(mào)易協(xié)會(huì)商業(yè)保理專業(yè)委員會(huì)作為全國(guó)性的行業(yè)自律組織于2012年才成立，雖出臺(tái)了相關(guān)行業(yè)自律公約，但它對(duì)于商業(yè)保理公司自我監(jiān)督、自我規(guī)范的強(qiáng)制力不夠，導(dǎo)致有的商業(yè)保理企業(yè)披著商業(yè)保理的外衣從事其他投資產(chǎn)業(yè)，屢屢引發(fā)行業(yè)內(nèi)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。而地方性保理行業(yè)協(xié)會(huì)與政府和市場(chǎng)的良性互動(dòng)機(jī)制尚未形成，代表性不足，無(wú)法充當(dāng)商業(yè)保理公司與政府、市場(chǎng)之間的中間協(xié)調(diào)角色，在利益表達(dá)、利益分配、社會(huì)糾偏等方面作用微小。

三、我國(guó)商業(yè)保理公司監(jiān)管制度的完善

（一）填補(bǔ)立法空白，增加監(jiān)管依據(jù)

一是需要完善規(guī)制商業(yè)保理公司的法律法規(guī)，前文已經(jīng)列舉過(guò)規(guī)制商業(yè)保理公司的部分法律法規(guī)及政策文件，但很明顯，這樣一些不完整的規(guī)范性文件并不能很好的解決商業(yè)保理公司在業(yè)務(wù)實(shí)踐中遇到的種種問(wèn)題。所以我們既寄希望于銀保監(jiān)會(huì)能夠早日出臺(tái)《商業(yè)保理企業(yè)監(jiān)督管理辦法》，使得各地商業(yè)保理公司有統(tǒng)一的行為規(guī)范。

二是對(duì)于主管商業(yè)保理公司的各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，如果有國(guó)家層面的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》來(lái)指導(dǎo)工作，那么在實(shí)務(wù)處置中將會(huì)減少許多麻煩，對(duì)于處置跨區(qū)域的金融風(fēng)險(xiǎn)也是十分有益的。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管主體賦權(quán)增能，合理分配監(jiān)管資源

地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)地方金融監(jiān)管部門承擔(dān)防控風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)發(fā)展、處置風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)助中央監(jiān)管部門以及金融監(jiān)管兜底責(zé)任等大量屬地責(zé)任。但是現(xiàn)實(shí)情況是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府序列中排位不高致使權(quán)力不充足、權(quán)威性不夠。

同時(shí)，在央地雙層金融體制下，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)入混業(yè)監(jiān)管時(shí)代，監(jiān)管范圍廣，受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)體量少、數(shù)量多且分散，這是對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的巨大考驗(yàn)。而實(shí)際中監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)管力量不相稱，出現(xiàn)人力物力不足等現(xiàn)象，這就需要地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制上予以變革，加緊引進(jìn)專業(yè)人才、補(bǔ)足物質(zhì)資源，采用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段提高監(jiān)管效率，并統(tǒng)一施策、合理分配央地監(jiān)管資源，保障中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)充分履行。

（三）激發(fā)行業(yè)自律組織活力，創(chuàng)新矛盾解決形式

行業(yè)自律組織由于起步晚，發(fā)展時(shí)間短，導(dǎo)致在行業(yè)中樹立起的威信不足、行業(yè)代表性不夠。行業(yè)自律組織需要從內(nèi)部變革，一是要幫助商業(yè)保理公司提高業(yè)務(wù)水平、服務(wù)水準(zhǔn)，解決商業(yè)保理公司之間的矛盾糾紛；二是要加強(qiáng)在商業(yè)保理公司和政府、專業(yè)研究學(xué)會(huì)、其他企業(yè)之間的交流合作，擔(dān)當(dāng)好協(xié)調(diào)者的角色。積極增加行業(yè)自律組織在保理行業(yè)內(nèi)的活躍度，使得商業(yè)保理公司對(duì)其產(chǎn)生高度信任感，才能更好的發(fā)揮指導(dǎo)、規(guī)范的作用。