試論我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律體系構(gòu)建

李 霓

一、引言

我國(guó)土地資源遼闊、土地類型眾多，是一個(gè)名副其實(shí)的農(nóng)業(yè)大國(guó)。但我國(guó)也是一個(gè)受自然災(zāi)害頻繁的國(guó)家，2019 年我國(guó)農(nóng)作物直接損失達(dá)3270.9 億元。因此我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的開(kāi)展具有重要且迫切的現(xiàn)實(shí)意義。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展逐漸健全的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展卻不能與之匹配，特別是立法方面。因而農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律體系的完善迫在眉睫。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展歷程

1.分散再保險(xiǎn)（2004—2014 年）

2004 年中央一號(hào)文件首次提出了建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，開(kāi)啟了我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的時(shí)代。2006 年頒布的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》第一次明確提及“農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)”。2012 年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)我國(guó)之前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)，較為完善地提出了專門針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)制度規(guī)定。在這一階段的我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)主要是向國(guó)際再保險(xiǎn)巨頭進(jìn)行分保，其次是中國(guó)再保險(xiǎn)。但是由于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)還處于初步發(fā)展階段，分出公司農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模較小，議價(jià)能力較低，原保險(xiǎn)公司在再保險(xiǎn)合同中并不占優(yōu)勢(shì)，且財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)等有可能通過(guò)國(guó)際再保險(xiǎn)公司的承保而“外流”。另外，當(dāng)國(guó)際再保險(xiǎn)公司出現(xiàn)巨額賠付情況而無(wú)法盈利時(shí)，國(guó)際再保險(xiǎn)很大程度上會(huì)退出中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)，因此亟須一個(gè)能承擔(dān)分散中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)這一責(zé)任的國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)或組織來(lái)解決困境。

2.國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)共同體階段（2014—2020 年）

為填補(bǔ)我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的空白，更大地發(fā)揮國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用，2014 年中國(guó)國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)共同體（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)共體）應(yīng)運(yùn)而生。這是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制上的一次創(chuàng)新。2019 年，農(nóng)共體的成員公司達(dá)34 家，累計(jì)承擔(dān)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任達(dá)1.06 萬(wàn)億元，為行業(yè)提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)承保能力近6000 億元，支付賠款和手續(xù)費(fèi)約288 億元。

但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷地發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，農(nóng)共體在此基礎(chǔ)上暴露出較大的局限性。首先，農(nóng)共體作為一個(gè)行業(yè)組織，沒(méi)有形成嚴(yán)謹(jǐn)完善的組織架構(gòu)，管理運(yùn)行較為松散，缺乏配套制度，阻礙其持續(xù)發(fā)揮分散風(fēng)險(xiǎn)的作用。其次，農(nóng)共體成員由于自身利益，選擇將風(fēng)險(xiǎn)更加聚集、賠付率更高的業(yè)務(wù)多分出，將風(fēng)險(xiǎn)較低的業(yè)務(wù)多自留。過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)聚集，不利于農(nóng)共體自身的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定與我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的穩(wěn)健發(fā)展。最后，由于沒(méi)有國(guó)家財(cái)政作為最強(qiáng)有力的支持，一旦有大范圍甚至全國(guó)性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，農(nóng)共體岌岌可危。

3.中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司階段（2020 年至今）

2020 年，中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱中農(nóng)再）正式成立。中農(nóng)再是由財(cái)政部組織牽頭，聯(lián)合中再集團(tuán)等其他8 家單位共同籌資成立的公司，其中財(cái)政部持股占比達(dá)55.9%。財(cái)政部的加入，將很大程度上解決農(nóng)共體無(wú)國(guó)家財(cái)政支持，持續(xù)經(jīng)營(yíng)難以維系，承保能力難以擴(kuò)充等難題，為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。作為一家實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的政策性再保險(xiǎn)公司，中農(nóng)再既采用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，又有中央財(cái)政為依托，發(fā)揮其政策性功能，實(shí)現(xiàn)政策目的?？梢哉f(shuō)，中農(nóng)再作為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系最重要的主體之一，在提升自身經(jīng)營(yíng)管理的同時(shí)，更重要的是將肩負(fù)著推動(dòng)完善國(guó)家農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系的職責(zé)與使命。

三、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系的必要性與重要性

1.必要性

（1）逆選擇問(wèn)題

在我國(guó)，大多數(shù)農(nóng)戶的投保意識(shí)匱乏，即使投保也傾向于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率高，損失成本高的農(nóng)作物或動(dòng)物進(jìn)行投保，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較小的農(nóng)作物因較高的保費(fèi)或覺(jué)得沒(méi)必要而直接放棄，導(dǎo)致保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)費(fèi)率不斷升高且展業(yè)困難。這種逆選擇加大了保險(xiǎn)公司的承保風(fēng)險(xiǎn)，這產(chǎn)生了對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的客觀需求。

（2）道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

道德風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高的一個(gè)重要原因。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)基于道德風(fēng)險(xiǎn)而受的損失較大，占向農(nóng)業(yè)投保人償付賠款額度的20%。鑒于此，保險(xiǎn)公司通常采用增加費(fèi)率或提高免賠額來(lái)提升投保人的違約成本。但費(fèi)率的增加又會(huì)直接使部分其他農(nóng)戶望而卻步，放棄投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從而形成惡性循環(huán)。

（3）巨災(zāi)損失高，“保險(xiǎn)+期貨”無(wú)法兜底

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，單靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)賠付是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還有可能引發(fā)保險(xiǎn)業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，“保險(xiǎn)+期貨”的模式應(yīng)運(yùn)而生。而期貨公司的加入，在為保險(xiǎn)公司規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也存在許多問(wèn)題。首先，期貨公司是以盈利為目的的商業(yè)公司，主要是為提高公眾對(duì)期貨市場(chǎng)的認(rèn)知度而提供資助的。同時(shí)因其財(cái)力有限，缺乏財(cái)政支持，長(zhǎng)期來(lái)看，它無(wú)法作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“兜底”的一道屏障，最終將揚(yáng)棄該模式。而農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)不管是在當(dāng)下還是未來(lái)，都能發(fā)揮不可替代作用的金融工具，能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有序進(jìn)行。

2.重要性

農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)不僅可以為農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)人分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大其承擔(dān)能力、避免過(guò)度損失，還可以使受災(zāi)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)面前得到更多的保障、在一定程度上補(bǔ)償受災(zāi)農(nóng)戶的損失。從社會(huì)角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)更是有助于提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家糧食安全。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律體系現(xiàn)存問(wèn)題

1.缺乏具體立法，影響監(jiān)管

無(wú)論是中央“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的高度重視還是中農(nóng)再的成立，都表示社會(huì)和政府不斷持續(xù)關(guān)注著中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展。但是關(guān)于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)相關(guān)法規(guī)的明確規(guī)定始終未見(jiàn)蹤影。在現(xiàn)階段，全國(guó)性的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還處于發(fā)展階段，仍有許多尚待完善，地方政府建立地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的路要走。另外，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在此前很長(zhǎng)一段時(shí)間里出現(xiàn)監(jiān)管主體不明確、權(quán)責(zé)推諉的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)也作為一種政策性保險(xiǎn)，如果沒(méi)有明確的法律約束和清晰的權(quán)責(zé)界定，將會(huì)嚴(yán)重影響管理效率，增加監(jiān)管成本，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.政策支持和補(bǔ)貼優(yōu)惠力度不夠

我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)要想進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家的政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼必不可少。當(dāng)前我國(guó)再保險(xiǎn)補(bǔ)貼優(yōu)惠制度存在以下問(wèn)題：一是補(bǔ)貼品種少范圍窄。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已開(kāi)始探索特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，但在農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)方面，還多停留在普通常見(jiàn)的動(dòng)植物品種，這大大限制了農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)作用的發(fā)揮。二是補(bǔ)貼方式使地方財(cái)政與待補(bǔ)貼地區(qū)不相匹配。我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式為“中央+ 地方”的混合補(bǔ)貼，但我國(guó)地方財(cái)政實(shí)力雄厚的省份與第一產(chǎn)業(yè)占比大、需財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)發(fā)展的省份并不匹配，這不利于在以農(nóng)業(yè)為主或第一產(chǎn)業(yè)占比大的地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)。三是稅收優(yōu)惠力度不夠。在一些農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)達(dá)的國(guó)家均免除農(nóng)險(xiǎn)的一切稅收種類，而我國(guó)只免征農(nóng)險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅和印花稅。同時(shí)農(nóng)險(xiǎn)稅收優(yōu)惠的幅度小，這難以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)積極性的提升。

3.農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系有待完善

多元有效的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制對(duì)減輕重大自然災(zāi)害發(fā)生所產(chǎn)生的后果至關(guān)重要。農(nóng)共體由于其承保能力和組織架構(gòu)問(wèn)題，難以擔(dān)當(dāng)未來(lái)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主渠道的重任。中農(nóng)再的成立，使得農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以降低其風(fēng)險(xiǎn)，可改善農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)收益與風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重不對(duì)稱的現(xiàn)狀。但這些都依托于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的具體法律制度，沒(méi)有詳盡完善的法律引導(dǎo)，容易導(dǎo)致多方面的糾紛，影響市場(chǎng)效率和市場(chǎng)環(huán)境。由于中農(nóng)再成立時(shí)間較短，短時(shí)間內(nèi)還難以看出顯著成效，且在處理具體問(wèn)題時(shí)的做法細(xì)則和具體行業(yè)規(guī)范是否確立、如何確立還需要進(jìn)一步探討細(xì)化。

五、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律體系的建議

1.細(xì)化農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度內(nèi)容，增強(qiáng)可操作性

首先最重要的是要制定有關(guān)法律條文。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以供參考，可以考慮先在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中增設(shè)針對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的專門章節(jié)，待到我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)發(fā)展更加成熟，再專門設(shè)置《農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)條例》，層層遞進(jìn)，逐步完善。

其次，對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)進(jìn)行制度擬定時(shí)，可對(duì)險(xiǎn)種、費(fèi)率、經(jīng)營(yíng)管理等重要內(nèi)容做出更細(xì)致規(guī)定，增強(qiáng)制度的指導(dǎo)性和可操作性。中農(nóng)再的成員包括了發(fā)展農(nóng)險(xiǎn)較為成熟的幾大保險(xiǎn)公司，加之政府的加入，中農(nóng)再的示范效應(yīng)在全社會(huì)和全行業(yè)大大增強(qiáng)。因此中農(nóng)再可以率先訂立內(nèi)部運(yùn)行的規(guī)章制度作為試驗(yàn)，然后逐步在實(shí)踐中進(jìn)行修改完善，為之后修訂專門法規(guī)提供實(shí)踐依據(jù)和理論支撐。

2.加大國(guó)家財(cái)政支持力度，完善補(bǔ)貼制度

改變補(bǔ)貼原保險(xiǎn)的方式，從補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)入手，再由原保險(xiǎn)公司作為橋梁連接再保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶，形成更多元有效的聯(lián)動(dòng)，以抵御農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和保障我國(guó)農(nóng)業(yè)體系安全。

在細(xì)化農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)補(bǔ)貼優(yōu)惠的法律制度時(shí)，一是在提高總體財(cái)政補(bǔ)貼比例的基礎(chǔ)上，可以有針對(duì)性地幫助偏遠(yuǎn)貧困省份的地方政府，助其結(jié)合地域地理、氣候特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)特色來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)。同時(shí)可以為地方政府的推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展所做的舉措設(shè)計(jì)一套評(píng)估體系用以監(jiān)督考核，評(píng)估指標(biāo)包括但不限于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及再保險(xiǎn)承保賠付情況、財(cái)政補(bǔ)貼工作、宣傳監(jiān)督工作等。二是要擴(kuò)大再保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍。除現(xiàn)有再保險(xiǎn)補(bǔ)貼內(nèi)容外，積極建立其他農(nóng)業(yè)種類的再保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制。增加種類且加大優(yōu)惠力度，逐步減免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的賦稅，增強(qiáng)吸引力。

3.發(fā)揮各主體作用，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

從農(nóng)共體到中農(nóng)再，我國(guó)社會(huì)各界對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的關(guān)注度與日俱增，越來(lái)越意識(shí)到農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的重要性。政府層面的加入，不僅僅只是在財(cái)政上保障了農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展，更有助于推動(dòng)完整高效的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律制度的制定，有助于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范。

同時(shí)，要注重發(fā)揮微觀主體的獨(dú)特作用，激發(fā)市場(chǎng)活力。第一，對(duì)于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)涉及企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)和操作等微觀環(huán)節(jié)，應(yīng)大膽放手交由市場(chǎng)自行判斷，在市場(chǎng)反饋中不斷修繕。第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)與其他多學(xué)科、多行業(yè)的跨區(qū)聯(lián)動(dòng)。例如，與氣象、地質(zhì)等行業(yè)相結(jié)合，以降低巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)損失程度；與大數(shù)據(jù)，云計(jì)算等科技相結(jié)合，以更精準(zhǔn)地測(cè)算費(fèi)率和預(yù)測(cè)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)概率等。多領(lǐng)域的交互可將農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)這一風(fēng)險(xiǎn)分散手段打造得更加牢固。第三，積極尋求海外合作，吸引外資進(jìn)入本國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)，將風(fēng)險(xiǎn)一部分轉(zhuǎn)嫁至全球，以減輕國(guó)內(nèi)壓力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。