促進(jìn)內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展財(cái)稅對策建議

○ 文/姜國君 姚如臣

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶。內(nèi)蒙古黃河流域作為國家重要能源和戰(zhàn)略資源富集區(qū)域，只有切實(shí)把握發(fā)展新機(jī)遇，才能實(shí)現(xiàn)沿黃經(jīng)濟(jì)求新發(fā)展。本文基于稅收視角，對內(nèi)蒙古沿黃流域綠色發(fā)展情況進(jìn)行分析，從財(cái)稅政策改革、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、營商環(huán)境優(yōu)化等角度，探索實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古黃河流域經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展的對策建議。

一、內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展現(xiàn)狀

黃河內(nèi)蒙古段涉及黃河主干830 公里，流經(jīng)長度和面積分別占全國黃河流域的15.2% 和23.2%，是全國沿黃9 個(gè)省區(qū)的重要流段。根據(jù)《內(nèi)蒙古以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，內(nèi)蒙古自治區(qū)沿黃河交通干線經(jīng)濟(jì)帶包括呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、烏海市和阿拉善盟7 個(gè)盟市的39 個(gè)旗縣市區(qū)。本文遵循實(shí)質(zhì)勝于形式原則，以內(nèi)蒙古沿黃河主干及支流區(qū)域的7 個(gè)盟市的23 個(gè)旗縣（以下簡稱沿黃流域）為對象進(jìn)行分析研究。

（一）綠色生態(tài)調(diào)整作用凸顯，資源產(chǎn)業(yè)特征仍然突出

稅種結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，對經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)調(diào)整作用進(jìn)一步發(fā)揮。2018-2020 年，內(nèi)蒙古沿黃流域?qū)崿F(xiàn)稅收分別為747.3 億元、835.3 億元、746.1 億元，整體呈平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢。從稅種結(jié)構(gòu)上看，比重最大的增值稅呈降低趨勢，以增值稅為代表的間接稅比重分別下降2.3、5.5 和0.2 個(gè)百分點(diǎn)；企業(yè)所得稅和資源稅比重增加，企業(yè)經(jīng)營效益向好，流域?qū)Y源依賴程度同樣增加； 2018-2020 年，沿黃流域取水戶數(shù)年均增長3.8%，其中未取得取水證戶數(shù)年均降幅13.3%，地下水取水量年均下降8.4%，一般超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)個(gè)數(shù)較開征初期分別下降24.1% 和25.0%，對應(yīng)取水量減少了66.4%和70.3%，取用水呈現(xiàn)規(guī)范化、合理化、健康化發(fā)展趨勢。

第二產(chǎn)業(yè)稅收持續(xù)增長，資源性產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)仍然突出。2018-2020 年，內(nèi)蒙古沿黃流域第二產(chǎn)業(yè)稅收比重持續(xù)增加，年均增長達(dá)3.0%，高于第三產(chǎn)業(yè)稅收年均增速9.2 個(gè)百分點(diǎn)。采礦、制造、電力熱力、建筑、批零、金融、房產(chǎn)等7 大行業(yè)占據(jù)九成稅收，是沿黃流域主要?jiǎng)?chuàng)稅產(chǎn)業(yè)，但采礦業(yè)和制造業(yè)稅收比重高于全區(qū)6.3 和0.8 個(gè)百分點(diǎn)，反映沿黃流域資源性產(chǎn)業(yè)仍然突出。

（二）特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，稅收規(guī)模效應(yīng)尚未形成

沿黃產(chǎn)業(yè)富集，上中下流段各具特色。黃河流域內(nèi)蒙古段生態(tài)類型多樣、生態(tài)資源豐富，造就黃河“幾字灣”上中下游段不同的產(chǎn)業(yè)特征。上游段以沙漠生態(tài)旅游、礦產(chǎn)延鏈加工、氫能制造利用為代表，二、三產(chǎn)值配比為60:40；中游段以人口和灌區(qū)將農(nóng)產(chǎn)品牌和農(nóng)牧旅游推向全國，一產(chǎn)產(chǎn)值占區(qū)域比重25.1%；下游段以“呼包鄂烏”城市群推動裝備、冶煉、煤炭、化工、奶業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)及配套服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)配比各半。從內(nèi)蒙古沿黃流段產(chǎn)業(yè)看，沿黃區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置較為豐富。

依托河套灌區(qū)，發(fā)展特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)。內(nèi)蒙古沿黃流域依托河套灌區(qū)，打造綠色有機(jī)農(nóng)畜產(chǎn)品及加工服務(wù)輸出基地。沿黃流域生產(chǎn)了全區(qū)23% 的糧食、34%的肉類和60% 的牛奶，是全區(qū)重要的生態(tài)屏障和核心經(jīng)濟(jì)帶。2018-2020 年，沿黃流域第一產(chǎn)業(yè)企業(yè)登記戶數(shù)占全區(qū)的比重在24% 以上，年均增長率達(dá)13.0%，其中以糧食、蔬菜、瓜果為主的種植業(yè)戶年均增長13.7%，以牛、羊等畜牧為主的飼養(yǎng)業(yè)戶年均增長14.5%，為全區(qū)及全國農(nóng)牧供給奠定了基礎(chǔ)；農(nóng)業(yè)機(jī)械活動、灌溉活動戶數(shù)年均增長28.4% 和33.1%，現(xiàn)代農(nóng)牧提質(zhì)增效持續(xù)推進(jìn)。以農(nóng)牧為基礎(chǔ)的產(chǎn)品生產(chǎn)加工業(yè)走安全精細(xì)化和品牌經(jīng)濟(jì)化的路線，打造全域綠色有機(jī)高端農(nóng)畜產(chǎn)品，2018-2020 年，沿黃流域農(nóng)畜加工、食品及酒類制造業(yè)戶數(shù)年均增長達(dá)11.8%，蒙牛、伊利、圣牧乳業(yè)、河套酒業(yè)、恒豐食品、小尾羊、漢森葡萄酒等內(nèi)蒙古沿黃流域標(biāo)志性品牌已享譽(yù)全國，其中，以液態(tài)乳、乳粉為主的乳業(yè)申報(bào)營業(yè)收入年均增長19.1%，以谷物和肉類加工為主的食品加工業(yè)申報(bào)營業(yè)收入年均增長41.2%，沿黃農(nóng)畜產(chǎn)品加工輸出真正將綠色農(nóng)牧轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)增長的動力。

生態(tài)與文化融合，沿黃多元旅游日漸興起。近年來，內(nèi)蒙古沿黃旅游大環(huán)線圍繞生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展，將旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境改造、傳承流域文化互融共進(jìn)。烏海湖、萬畝葵花、黃花溝等綠色生態(tài)旅游發(fā)揮地域特色景觀優(yōu)勢；沙漠葡萄酒融合沙漠治理、老牛灣景區(qū)帶動經(jīng)濟(jì)消費(fèi)將生態(tài)改造與經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合；和林盛樂古城、燕趙長城、居延漢簡等多元文化交融推動沿黃文化傳承和發(fā)展；和林采摘旅游、包頭濕地漁家游、烏蘭察布避暑田園游等鄉(xiāng)村文旅拓展了民俗旅游資源。2018-2020 年，沿黃7 盟市年均接待游客數(shù)量約1.0億人次，年均旅游收入約2068.5 億元，接待游客數(shù)量和旅游收入分別占全區(qū)比重51.9% 和44.5%。2018-2020 年，全區(qū)沿黃流域與旅游產(chǎn)業(yè)有關(guān)的旅客運(yùn)輸、旅游住宿以及旅行社服務(wù)業(yè)注冊登記戶數(shù)年均增長13.8%，但相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收仍未達(dá)到一定規(guī)模。

（三）環(huán)境治理持續(xù)有力推進(jìn)，高新技術(shù)發(fā)展勢頭喜人

加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則指導(dǎo)下，全區(qū)已建成綠色礦山483 家，建成數(shù)量居全國第二位。2018-2020 年，全區(qū)沿黃流域采礦業(yè)登記戶數(shù)年均減少9.3%，反映沿黃流域在礦山綜合整治和淘汰落后產(chǎn)能等方面取得成效；2018-2020 年，沿黃流域包括15 個(gè)子行業(yè)在內(nèi)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)收入與稅收年均增幅分別為5.5%和29.8%，反映相關(guān)產(chǎn)業(yè)在推進(jìn)沿黃流域綠色發(fā)展的進(jìn)程中迅速崛起并發(fā)揮成效。

產(chǎn)業(yè)升級換擋，高新技術(shù)企業(yè)不斷發(fā)展。截至2020 年底，內(nèi)蒙古沿黃流域涉及的23 個(gè)旗縣注冊登記的高新技術(shù)企業(yè)占全區(qū)稅務(wù)登記認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)戶數(shù)比重達(dá)82.0%，沿黃流域是全區(qū)高新技術(shù)企業(yè)的主要聚集區(qū)。2018-2020 年沿黃流域涵蓋高端裝備制造、稀土、軟件開發(fā)、信息系統(tǒng)集成等行業(yè)的高新技術(shù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)稅收收入呈現(xiàn)增長態(tài)勢，占全區(qū)高新技術(shù)企業(yè)稅收比重分別達(dá)69.2%、67.4% 和72.7%。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)約束下，沿黃流域高新技術(shù)企業(yè)在全區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的引領(lǐng)帶動作用。

（四）流域聚集效益更加明顯，經(jīng)濟(jì)活躍程度相對較高

近年來，內(nèi)蒙古沿黃流域23 個(gè)旗縣的戶籍人口數(shù)量達(dá)560.3 萬人，占全區(qū)人口比重的23.2%，流域面積17.8 萬平方公里，約占全區(qū)土地面積的15.0%，人口密度高于全區(qū)，是全區(qū)較為重要的人口聚集地之一。2020 年，沿黃流域生產(chǎn)總值約占全區(qū)GDP 的28.7%，三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重為8:48:44，其中，二產(chǎn)產(chǎn)值對全區(qū)的貢獻(xiàn)度達(dá)34.6%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為突出。內(nèi)蒙古沿黃流域以一成土地，匯聚二成人口并創(chuàng)造三成產(chǎn)值，流域?qū)θ丝诤徒?jīng)濟(jì)的聚集效應(yīng)十分明顯。

2018-2020 年，沿黃流域稅收登記注冊企業(yè)戶數(shù)平穩(wěn)增長，全區(qū)沿黃流域注冊登記企業(yè)戶數(shù)為10.8萬戶，占全區(qū)登記企業(yè)戶數(shù)46.7 萬戶的23.3%，流域?qū)ζ髽I(yè)投資建設(shè)的吸附能力高于全區(qū)平均水平。2018-2020 年，沿黃流域稅收占全區(qū)稅收比重分別為29.5%、31.1%、30.6%，稅收貢獻(xiàn)超過全區(qū)稅收的三成，反映沿黃流域企業(yè)創(chuàng)稅能力和經(jīng)濟(jì)帶動作用不斷增強(qiáng)。

二、內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展存在的主要問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

沿黃流域23 個(gè)旗縣覆蓋流域跨度較廣，上、中、下游段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造就各地區(qū)發(fā)展均衡程度不同，其中，部分旗縣發(fā)展較快，準(zhǔn)格爾旗以751.9 億元成為沿黃流域地區(qū)生產(chǎn)總值最高的旗縣，而地區(qū)生產(chǎn)總值最低的涼城縣僅為45.7 億元，沿黃流域縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于加速分化的時(shí)期，旗縣發(fā)展不平衡不充分問題比較突出，且有進(jìn)一步拉大的趨勢。

（二）產(chǎn)業(yè)附加值不夠高

內(nèi)蒙古沿黃流域23 個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征鮮明，基本形成了以準(zhǔn)格爾旗、阿拉善左旗、海勃灣區(qū)、海南區(qū)、烏達(dá)區(qū)等為代表的煤化工、建材、冶金、裝備制造的傳統(tǒng)工業(yè)體系，和以清水河縣、托克托縣、五原縣、磴口縣、察右中旗等為代表的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，但無論是工業(yè)還是農(nóng)業(yè)普遍存在產(chǎn)業(yè)鏈條較短，產(chǎn)品附加值低，大多以農(nóng)業(yè)、資源輸出或初級加工和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)。2020 年全區(qū)增值稅發(fā)票開具數(shù)據(jù)顯示，鄂爾多斯、烏海、阿拉善盟3 個(gè)盟市8 個(gè)旗縣開具的發(fā)票主要以原煤、焦炭、基礎(chǔ)化工產(chǎn)品為主，煤化工產(chǎn)品占到了開票總量的50%左右，其中，鄂爾多斯市占比55.06%，烏海市占比53.30%，阿拉善盟占比48.27%，三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極為相似，工業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化與低端化競爭嚴(yán)重。

截至2020 年底，沿黃流域農(nóng)業(yè)深加工企業(yè)共2408 戶，2020 年累計(jì)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入1001.1 億元，入庫增值稅10.3 億元，剔除蒙牛集團(tuán)一支獨(dú)大因素，其他農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)增值稅稅負(fù)僅為0.5%左右，沿黃流域農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)普遍存在產(chǎn)品附加值低、深加工不足等問題。

（三）科技創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)

一是沿黃經(jīng)濟(jì)帶享受高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠面較窄。根據(jù)企業(yè)所得稅年度申報(bào)表數(shù)據(jù)顯示，2020 年沿黃經(jīng)濟(jì)帶僅有99 戶企業(yè)享受高新技術(shù)企業(yè)減按15% 的稅率征收企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策，享受面0.1%，累計(jì)享受減免稅金額11.9 億元，減免稅占入庫數(shù)的9.5%。二是高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用投入不足。根據(jù)申報(bào)數(shù)據(jù)，2020 年享受企業(yè)所得稅研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策減免的企業(yè)僅有417 戶，優(yōu)惠政策享受面也僅為0.4%，累計(jì)享受減免金額5.7 億元，累計(jì)發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用支出為30.1 億元，研發(fā)費(fèi)用占企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入的比重為0.1%，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用整體偏低。由于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新意識不強(qiáng)，科技研發(fā)投入經(jīng)費(fèi)不多，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力不足，進(jìn)而制約沿黃流域企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展。

（四）生態(tài)保護(hù)壓力大

一是資源型旗縣對資源型產(chǎn)業(yè)的依賴性強(qiáng)。2020年，沿黃流域23 個(gè)旗縣區(qū)采礦業(yè)入庫稅收收入290.6億元，稅收占比高達(dá)39.0%，高于全國平均占比35.6個(gè)百分點(diǎn)。從稅種看，沿黃流域資源稅入庫110.5 億元，稅收占比14.8%，高于全國平均占比13.7 個(gè)百分點(diǎn)，特別是全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)之一的準(zhǔn)格爾旗，資源稅稅收占比達(dá)到23.9%，采礦業(yè)更是貢獻(xiàn)了七成以上的稅收，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極度依賴煤炭資源消耗。二是發(fā)展依托黃河水資源又面臨取水緊缺問題。水資源稅申報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2018-2020 年內(nèi)蒙古沿黃流域累計(jì)取水量分別為31049.4 萬立方米、40103.7 萬立方米、37118.7 萬立方米，累計(jì)取水量增長6069.3 萬立方米，年均增幅達(dá)9.3%。三是沿黃流域單位產(chǎn)值的污染排放高于全區(qū)和全國。環(huán)境保護(hù)稅申報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2020 年23 個(gè)旗縣區(qū)大氣污染物和水污染物累計(jì)排放量53.07萬噸，占全區(qū)污染物排放量的50.6%，經(jīng)測算，2020年沿黃流域每萬元GDP 產(chǎn)值對應(yīng)產(chǎn)生9.6 當(dāng)量污染物，其水平是全國平均值的11.1 倍，是全區(qū)平均值的 1.8 倍。

三、促進(jìn)內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)一步綠色發(fā)展的財(cái)稅對策建議

促進(jìn)內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，必須在積極落實(shí)國家有關(guān)規(guī)劃綱要基礎(chǔ)上，協(xié)同沿黃9 省區(qū)戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施一體化發(fā)展綜合策略，在財(cái)稅政策層面提出以下建議：

（一）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付，更好發(fā)揮財(cái)政資金投資帶動作用

一是建議設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)資金，專門用于獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)保護(hù)有力、轉(zhuǎn)型發(fā)展較好的地區(qū)，補(bǔ)助生態(tài)功能重要、公共服務(wù)短板較多的地區(qū)。二是建議財(cái)政在安排一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，增加生態(tài)環(huán)保因素權(quán)重，加大對黃河流域開展生態(tài)保護(hù)、污染治理、控制排放等帶來的地方財(cái)政減收增支的財(cái)力補(bǔ)償。三是積極引導(dǎo)各類社會資金投入黃河流域基礎(chǔ)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，通過發(fā)行黃河開發(fā)利用、防治保護(hù)方面的專項(xiàng)政府債券，吸引社會資本投資國家重點(diǎn)支持的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通、水利等重大項(xiàng)目。

（二）拓寬優(yōu)惠渠道，探索綠色產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠思路

一是建議針對農(nóng)業(yè)深化加工存在稅收“高征低扣”情況，加大間接稅優(yōu)惠力度，統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品深加工和初級加工的增值稅適用稅率，按9%的低稅率征收增值稅，參照將原屬于高檔消費(fèi)品的護(hù)膚護(hù)發(fā)品取消消費(fèi)稅進(jìn)行調(diào)整政策，將葡萄酒列入農(nóng)產(chǎn)品，取消沙漠葡萄酒消費(fèi)稅，促使沙漠葡萄酒在產(chǎn)業(yè)融合和沙漠改造上持續(xù)發(fā)力。二是完善綠色稅收稅制體系。擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍，不再區(qū)分排污量的前幾項(xiàng)，對所有的大氣污染物和水污染物，一律按照污染物排放量征收環(huán)境保護(hù)稅。三是建議擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，將具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的資源（如森林、草場、灘涂等）納入資源稅的征稅范圍，同時(shí)適當(dāng)提高稀缺資源的資源稅稅率。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境，打好沿黃經(jīng)濟(jì)帶稅收服務(wù)組合拳

一是持續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)政策直達(dá)快享機(jī)制，加快智慧稅務(wù)建設(shè)，推進(jìn)政策精準(zhǔn)落實(shí)，促進(jìn)市場主體用活用好用足稅收優(yōu)惠政策。二是切實(shí)減輕辦稅繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，減少納稅人繳費(fèi)人資料重復(fù)報(bào)送，推行稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制，拓展容缺辦理事項(xiàng)。三是不斷提升納稅繳費(fèi)事項(xiàng)辦理便利度，推進(jìn)一體化納稅申報(bào)，拓展“非接觸式”辦稅繳費(fèi)服務(wù)。四是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)涉稅信息的交換、共享和稅務(wù)執(zhí)法區(qū)域協(xié)同，更好地服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)和統(tǒng)一大市場發(fā)展。