關(guān)于綠色金融地方性立法的思考

錢 瑾

（上海市地方金融監(jiān)督管理局,上海 200003）

一、國內(nèi)外綠色金融政策框架頂層制度設(shè)計的背景分析

（一）國際綠色金融政策框架的簡要介紹

伴隨著20世紀(jì)70年代以來，全球?qū)沙掷m(xù)經(jīng)濟(jì)增長模式的思考，環(huán)境金融（Environmental Finance）、可持續(xù)金融（Sustainable Finance）等相關(guān)研究應(yīng)運(yùn)而生。世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體逐步探索適應(yīng)本國國情的綠色金融相關(guān)立法，國際組織也紛紛制定了系列綠色金融政策框架，例如：綠色信貸領(lǐng)域，1980年美國的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法案》，法案規(guī)定了借貸方作為潛在責(zé)任主體的連帶法律責(zé)任，即商業(yè)銀行可能承擔(dān)由貸款方引起的環(huán)境污染賠償責(zé)任，該規(guī)定迫使美國銀行業(yè)將環(huán)境因素納入信貸考量范疇。2003年世界銀行集團(tuán)國際金融公司推出“赤道原則”，旨在倡導(dǎo)全球金融機(jī)構(gòu)主動將國際項(xiàng)目融資的環(huán)境與社會風(fēng)險納入融資考量范疇。該原則以自愿遵守為前提，具有“軟法”性質(zhì)，被廣泛運(yùn)用于國際融資實(shí)踐。綠色證券領(lǐng)域，2006年，前聯(lián)合國秘書長科菲·安南提出的聯(lián)合國負(fù)責(zé)任投資原則組織，與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署金融倡議和聯(lián)合國全球契約協(xié)作的一項(xiàng)投資者倡議，即“負(fù)責(zé)任投資原則（PRI）”正式發(fā)布。PRI將負(fù)責(zé)任投資定義為：將環(huán)境、社會和治理（ESG）因素納入投資決策和積極所有權(quán)的投資策略和實(shí)踐。2019年歐盟公布了《可持續(xù)金融信息披露條例》（SFDR），旨在對金融市場參與者、財務(wù)顧問等在市場參與主體、服務(wù)和產(chǎn)品層面規(guī)定了信息披露相關(guān)要求。SFDR不僅對所有歐盟成員國產(chǎn)生直接法律效力，同時注冊在歐盟之外但在歐盟銷售或者提供的金融產(chǎn)品及服務(wù)等也受該條例約束。綠色保險領(lǐng)域，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署分別于1995年和1997年發(fā)布了《聯(lián)合國環(huán)境署保險業(yè)環(huán)境舉措》和《銀行業(yè)、保險業(yè)關(guān)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的聲明》，明確了保險業(yè)和銀行業(yè)的環(huán)境責(zé)任，標(biāo)志著國際金融業(yè)開始系統(tǒng)實(shí)施管理體系。德國從20世紀(jì)70年代的立法就開始遵循預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則以及合作原則，制定了《環(huán)境責(zé)任保險條款》，規(guī)定了一般環(huán)境責(zé)任保險和環(huán)境治理保險。

（二）“雙碳”目標(biāo)提出前我國綠色金融政策框架的基本情況

2015年10月，習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。同年，中共中央 國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次提出“建立綠色金融體系”。2016年，人民銀行牽頭出臺實(shí)施了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，成為全球首個由中央政府部門制定的綠色金融政策框架。該《指導(dǎo)意見》建立了我國較為完整的綠色金融政策框架，體現(xiàn)了我國綠色金融領(lǐng)域重要的制度創(chuàng)新。特別是進(jìn)一步改變了社會公眾對綠色金融的簡單理解，讓社會各界意識到綠色金融并不簡單等同于綠色信貸，而是一套較為完整的體系設(shè)計，它是通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關(guān)政策，支持經(jīng)濟(jì)向綠色化轉(zhuǎn)型的制度安排。

（三）“雙碳”目標(biāo)提出后我國綠色金融政策框架的演進(jìn)過程

2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上向全世界莊嚴(yán)宣布中國“30·60雙碳”目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，人民銀行初步確立了“三大功能”“五大支柱”的綠色金融發(fā)展政策思路?！叭蠊δ堋敝饕侵赋浞职l(fā)揮金融支持綠色發(fā)展的資源配置、風(fēng)險管理和市場定價三大功能?！拔宕笾е敝饕侵竿晟凭G色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和信息披露要求，逐步完善激勵約束機(jī)制，不斷豐富綠色金融產(chǎn)品和市場體系，積極拓展綠色金融國際合作空間。近年來，人民銀行加快了綠色金融領(lǐng)域系列政策的立改廢，主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是牽頭國內(nèi)綠色金融政策制定方面：2021年4月，人民銀行會同發(fā)展改革委、證監(jiān)會發(fā)布了《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》，對《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2015年版）》和《綠色債券發(fā)行指引》支持項(xiàng)目范圍進(jìn)行了統(tǒng)一，并逐步實(shí)現(xiàn)國內(nèi)與國際通行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的趨同。同年5月，人民銀行發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)＜銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色金融評價方案＞的通知》，廢止了《關(guān)于開展銀行業(yè)存款類金融機(jī)構(gòu)綠色信貸業(yè)績評價的通知》，將定量評價范圍從綠色貸款擴(kuò)展至綠色債券，并為綠色理財、綠色信托等業(yè)務(wù)預(yù)留了空間。人民銀行牽頭成立的全國金融標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會綠色金融標(biāo)準(zhǔn)工作組，按照“國內(nèi)統(tǒng)一、國際接軌、清晰可執(zhí)行”的原則，推動綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，《金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露指南》《環(huán)境權(quán)益融資工具》等標(biāo)準(zhǔn)已正式發(fā)布。

需要特別說明的是，《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)突破之一，是綠色項(xiàng)目界定標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)準(zhǔn)確。煤炭等化石能源清潔利用等高碳排放項(xiàng)目不再納入支持范圍，并采納國際通行的“無重大損害”原則，使減碳約束更加嚴(yán)格。但是基于我國“富煤、貧油、少氣”的國情，短期內(nèi)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)難以根本改變的現(xiàn)狀，人民銀行一方面推出支持煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款這一新的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，另一方面正在研究轉(zhuǎn)型金融相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在充分考慮現(xiàn)有投資項(xiàng)目的設(shè)計使用年限和折舊的前提下，設(shè)計平穩(wěn)轉(zhuǎn)型路徑，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持能源體系和用能行業(yè)做好有序、漸進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型。據(jù)此不難發(fā)現(xiàn)，一方面人民銀行牽頭制定的綠色債券支持范圍，在綠色債券項(xiàng)目端與國際主流綠色資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能環(huán)保行業(yè)常用統(tǒng)計分類方式保持一致，促進(jìn)國內(nèi)綠色債券領(lǐng)域接軌國際金融業(yè)最高標(biāo)準(zhǔn)。此舉勢必對綠色股票、綠色基金等其他綠色金融政策支持項(xiàng)目產(chǎn)生直接影響；另一方面人民銀行在持續(xù)推動《G20可持續(xù)金融路線圖》落實(shí)的基礎(chǔ)上，首次提出了制定“轉(zhuǎn)型金融”的政策框架，以促進(jìn)可持續(xù)金融發(fā)展。簡言之，在國家最新頂層制度設(shè)計中，“綠色金融”與“轉(zhuǎn)型金融”將是兩套不同的政策體系。

二是參與國際綠色金融合作政策制定方面：2016年我國擔(dān)任G20主席國時，首次引入綠色金融議題，設(shè)立G20綠色金融研究小組，識別綠色金融面臨的體制和市場障礙，動員社會資金用于綠色投資。2017年，人民銀行與法國中央銀行、荷蘭中央銀行等8家機(jī)構(gòu)共同發(fā)起央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綠色金融網(wǎng)絡(luò)（NGFS），旨在強(qiáng)化金融體系風(fēng)險管理，動員資本進(jìn)行綠色低碳投資，推動實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)。2019年，人民銀行易綱行長與歐委會副主席Dombrovskis、IMF總裁Georgeiva共同發(fā)起可持續(xù)金融國際平臺（IPSF），旨在深化國際合作，動員私人部門資金用于環(huán)境可持續(xù)投資。2021年11月，IPSF發(fā)起設(shè)立的可持續(xù)分類目錄工作組，在全面和深入分析歐盟《可持續(xù)金融分類方案——?dú)夂蚴跈?quán)法案》和中國《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》的異同后，正式發(fā)布《可持續(xù)金融共同分類目錄報告——減緩氣候變化》，對推動中歐綠色投融資合作、引導(dǎo)跨境綠色投融資活動、降低跨境交易的綠色認(rèn)證成本具有重要意義。

二、上海出臺綠色金融地方性法規(guī)的綜合分析

（一）各地綠色金融地方性立法的比較分析及立法特色

2017年6月以來，國務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立了六省（區(qū)）九地綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，探索“自下而上”的地方綠色金融發(fā)展路徑，為我國形成綠色金融體系“五大支柱”提供可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。個別地區(qū)在總結(jié)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足區(qū)位地域特色和綠色金融制度探索，先后出臺了綠色金融地方性法規(guī)?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》（下簡稱《深圳綠金條例》）于2021年3月1日施行，作為全國首部綠色金融地方性法規(guī)，通過運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)，建立完善綠色金融制度體系，制定綠色金融相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)設(shè)金融機(jī)構(gòu)綠色投資評估制度，規(guī)定強(qiáng)制性環(huán)境信息披露義務(wù)，賦予地方金融監(jiān)管部門行政處罰權(quán)等。《湖州市綠色金融促進(jìn)條例》（下簡稱《湖州綠金促進(jìn)條例》）于2022年1月1日施行，作為全國地級市首部綠色金融地方性法規(guī)，它以法規(guī)形式固化了綠色金融改革創(chuàng)新的“湖州經(jīng)驗(yàn)”，明確了碳減排與碳金融的政策措施，突出綠色金融標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)綠色金融數(shù)字化應(yīng)用。

縱觀兩部地方性立法，筆者以為：鑒于深圳與湖州兩地立法權(quán)限的差異性，兩部法規(guī)呈現(xiàn)出不同的立法特色。第一，立法規(guī)范性質(zhì)不同?！渡钲诰G金條例》屬于規(guī)制性立法，在充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，以義務(wù)性規(guī)范為主。《湖州綠金促進(jìn)條例》屬于促進(jìn)型立法，在充分運(yùn)用設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，以授權(quán)性規(guī)范為主。第二，立法總體思路不同?！渡钲诰G金條例》強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，以綠色金融活動的生態(tài)鏈為主線構(gòu)筑法規(guī)章節(jié)框架，形成了涵蓋“制度與標(biāo)準(zhǔn)+產(chǎn)品與服務(wù)+綠色投資評估+信息披露+服務(wù)與促進(jìn)+監(jiān)管與管理”綠色金融完整生態(tài)鏈的章節(jié)架構(gòu)，注重從金融端視角出發(fā)進(jìn)行立法規(guī)制。《湖州綠金促進(jìn)條例》強(qiáng)調(diào)前瞻性，將“以金融促進(jìn)降碳”的有關(guān)內(nèi)容和要求上升為地方性法規(guī)，針對不同行業(yè)或者領(lǐng)域的碳減排作出了制度安排，注重從產(chǎn)業(yè)端視角出發(fā)進(jìn)行立法規(guī)制。第三，立法承載目標(biāo)不同。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)尚未被納入國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，但依托《深圳綠金條例》的強(qiáng)制實(shí)施效力，可進(jìn)一步引導(dǎo)各方聚焦可持續(xù)發(fā)展和“雙碳”目標(biāo)。湖州市是全國首批國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，《湖州綠金促進(jìn)條例》構(gòu)建全方位的綠色金融促進(jìn)措施，通過地方立法，賦予其法律剛性，確保各項(xiàng)促進(jìn)措施的確定性和可持續(xù)性。

（二）上海出臺綠色金融地方性法規(guī)的必要性

根據(jù)人民銀行研究局公布的數(shù)據(jù)：截至2021年末，我國本外幣綠色貸款余額15.9萬億元，同比增長33%，存量規(guī)模居全球第一。2021年境內(nèi)綠色債券發(fā)行量超過6000億元，同比增長180%，余額達(dá)1.1萬億元。根據(jù)官方公開信息，截至2021年末，上海本外幣綠色貸款余額同比增長42.1%；2021年上海綠色債券發(fā)行金額同比增長超過4倍；上海金融機(jī)構(gòu)已發(fā)放碳減排支持工具貸款37.5億元，預(yù)計貸款帶動的年碳減排量為75.2萬噸。根據(jù)上海證券交易所公開數(shù)據(jù)，2021年滬市主板上市公司中770余家披露年度ESG報告、可持續(xù)發(fā)展報告或社會責(zé)任報告，ESG披露數(shù)量創(chuàng)歷史新高。約970家公司在年度報告中主動展示為減少碳排放所采取的措施及效果。全部科創(chuàng)板公司在2021年年度報告中專節(jié)披露了ESG（環(huán)境、社會和公司治理）相關(guān)信息，逾90家公司單獨(dú)編制并發(fā)布社會責(zé)任報告或ESG報告，內(nèi)容涵蓋公司科研創(chuàng)新、產(chǎn)品服務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)、社會貢獻(xiàn)等，成為科創(chuàng)板公司展現(xiàn)企業(yè)使命、社會責(zé)任、投資價值等關(guān)鍵信息的重要載體。其中，近7成公司自愿披露資源能耗及排放物信息，近6成公司披露碳減排的措施及效果。當(dāng)前，上海已經(jīng)成為全球金融要素市場最齊備的城市之一。上海在引領(lǐng)綠色金融發(fā)展上，具有巨大的潛力和優(yōu)勢。隨著上海國際金融中心功能再升級，亟須立法保駕護(hù)航綠色金融發(fā)展實(shí)踐。

一是助力上海實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。2021年12月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)生態(tài)文明等重要領(lǐng)域立法。“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。當(dāng)前我國已將“雙碳”目標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。人民銀行易綱行長在出席“綠色金融和氣候政策”高級別研討會時指出，“預(yù)計2030年前，中國碳減排需每年投入2.2萬億元；2030-2060年，需每年投入3.9萬億元，要實(shí)現(xiàn)這些投入，單靠政府資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需引導(dǎo)和激勵更多社會資本參與”。因此，綠色金融地方性立法有助于激勵地方政府及有關(guān)部門、金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、第三方機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等多元主體，更好地踐行綠色發(fā)展新理念，促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

二是助力上海加快打造國際綠色金融樞紐，確保重大綠色金融改革創(chuàng)新于法有據(jù)。2021年10月，本市出臺《上海加快打造國際綠色金融樞紐 服務(wù)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)施意見》。它是“雙碳”目標(biāo)提出以來，首個省級政府出臺的綠色金融文件。該《實(shí)施意見》提出，通過加強(qiáng)綠色金融市場體系建設(shè)、創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)、健全綠色金融組織機(jī)構(gòu)體系、強(qiáng)化綠色金融保障體系、加大金融對產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新的支持力度、深化綠色金融國際合作、營造良好綠色金融發(fā)展環(huán)境等七個方面24項(xiàng)舉措，到2025年上?；窘ǔ删哂袊H影響力的碳交易、定價、創(chuàng)新中心，基本確立國際綠色金融樞紐地位。當(dāng)前上海正在申報國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，未來也將陸續(xù)出臺系列相關(guān)政策。但是綠色金融改革創(chuàng)新的公共政策不乏在相機(jī)抉擇機(jī)制下制定，在具有政策靈活性的同時也容易缺乏立法穩(wěn)定性與前瞻性。因此，綠色金融地方性立法有助于通過政策法律化的形式確保重大綠色金融改革創(chuàng)新于法有據(jù)，助力上海加快打造國際綠色金融樞紐。

三是引領(lǐng)上海綠色金融發(fā)展實(shí)踐，推動區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展。綠色金融是將環(huán)境、氣候友好的正外部性內(nèi)部化的重要工具，強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)發(fā)展”，更強(qiáng)調(diào)代際縱向公平。它長期面臨服務(wù)成本高、風(fēng)險高的問題，可能面臨商業(yè)可持續(xù)與防范道德風(fēng)險的難題，需要進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、激勵、監(jiān)管等多元政策支持?！半p碳”目標(biāo)提出以來，國家綠色金融政策進(jìn)入了密集發(fā)布期。鑒于各地經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，國家綠色金融制度供給并不能完全滿足各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求，需要發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，以立法形式降低制度成本，提供差異化政策。因此，綠色金融地方性立法有助于更好地發(fā)揮地方政府作用，疏通金融體系流動性向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)可能存在的區(qū)域阻滯，將金融資源配置到實(shí)體經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)上?？沙掷m(xù)性發(fā)展，從而推動長江三角洲區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展。

（三）上海綠色金融地方性立法法規(guī)類型選擇的分析

當(dāng)前上海市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)主要有兩種類型：第一種是根據(jù)《立法法》第七十二條，由上海市人大及其常委會制定的一般地方性法規(guī)，立法空間效力及于上海全域。如《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》。第二種是根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，由上海市人大及其常委會制定的浦東新區(qū)法規(guī)，屬于特殊的地方性法規(guī)，如《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度若干規(guī)定》《上海市浦東新區(qū)促進(jìn)張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定》。

與一般地方性法規(guī)相比，浦東新區(qū)法規(guī)是全國人大常委會首次授權(quán)在非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的浦東新區(qū)，根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以變通適用法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。國家綠色金融政策在沒有上升到金融法律法規(guī)前，系集合性政策，涉及綠色信貸、綠色股票、綠色債券、綠色基金、綠色保險、綠色資管等不同金融領(lǐng)域，所涉的部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件均由國家金融管理部門另行制定。一般地方性法規(guī)在金融領(lǐng)域的立法空間有限、立法權(quán)限明顯不足，對立法機(jī)關(guān)的立法技術(shù)要求極高，一旦把握不佳便容易流于“景觀式”立法；而浦東新區(qū)法規(guī)作為一種特別的創(chuàng)制性立法安排，更有利于在當(dāng)前“政策先行、立法滯后”的現(xiàn)實(shí)背景下，破解綠色金融領(lǐng)域體制機(jī)制方面的法律障礙。

筆者以為，第一，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)有助于積極探索立法授權(quán)背景下的金融立法空間，推動浦東在綠色金融領(lǐng)域的首創(chuàng)性改革、引領(lǐng)性開放和開拓性創(chuàng)新，在上海國際金融中心建設(shè)再升級過程中，發(fā)揮浦東試驗(yàn)性立法對全市的溢出效應(yīng)。第二，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“先立后破”的原則，不僅要用足、用好浦東新區(qū)法規(guī)的立法授權(quán)，更要用巧浦東新區(qū)法規(guī)的“變通立法權(quán)”?；诮鹑跇I(yè)作為完整生態(tài)，綠色金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，以變通部門規(guī)章為突破方向，審慎變通金融法律和金融行政法規(guī)，對國家需要破冰的綠色金融領(lǐng)域開展變通性立法。

三、關(guān)于制定上海浦東綠色金融地方性法規(guī)的對策建議

（一）制定上海浦東綠色金融地方性法規(guī)的基本原則

原則一：妥善處理好“國家綠色金融政策與綠色金融地方性立法”的關(guān)系。上海市人大及其常委會根據(jù)授權(quán)行使浦東新區(qū)法規(guī)的制定權(quán)，依然不可觸碰立法法第八條所定“必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項(xiàng)”。筆者以為，法律保留原則依舊是上海浦東綠色金融地方性法規(guī)的立法底線，應(yīng)當(dāng)全面梳理國家綠色金融政策框架中隸屬于金融基本制度的事項(xiàng)，與國家專屬立法事項(xiàng)保持立法錯位。在有效兼顧法律與政策協(xié)調(diào)性的同時，重點(diǎn)突破國家綠色金融政策落地的法律障礙，完善國家金融管理部門在滬機(jī)構(gòu)、市級產(chǎn)業(yè)主管部門、區(qū)級人民政府等各方面的配套支持政策，解決綠色金融領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給不足、投融資成本較高等現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。

原則二：妥善處理好“綠色金融立法目標(biāo)與市場主體綠色化訴求”的關(guān)系。人民銀行與中國銀保監(jiān)會基于國家發(fā)展改革委牽頭制定的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）》，先后修訂了綠色貸款統(tǒng)計制度，兩者在針對煤炭及相關(guān)領(lǐng)域不列入綠色貸款統(tǒng)計范圍，總體差異不大。例如，中國銀保監(jiān)會的綠色貸款統(tǒng)計制度中不包括開采裝備制造、核電站建設(shè)和運(yùn)營、清潔燃油生產(chǎn)、煤炭清潔利用及煤炭清潔生產(chǎn)七項(xiàng)三級分類。前文也提到人民銀行在采用國際主流綠色資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)的背景下，區(qū)分了“綠色金融”與“轉(zhuǎn)型金融”的適用范圍。因此當(dāng)前部分企業(yè)/項(xiàng)目/技術(shù)可能由于不屬于綠色金融政策支持范圍，致使無法獲取低成本的綠色資金，導(dǎo)致市場主體獲得感不足。筆者以為，上海正在加快推動構(gòu)建清潔低碳、安全高效的特大型城市現(xiàn)代能源體系，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)立足市情與區(qū)情，從經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求出發(fā)，合理考量立法價值判斷，適度增加“轉(zhuǎn)型金融”相關(guān)內(nèi)容，滿足產(chǎn)業(yè)/企業(yè)/項(xiàng)目的綠色化投融資需求，最大限度地實(shí)現(xiàn)“減少綠色投融資成本，增加綠色資金可獲得性”的立法目標(biāo)。

原則三：妥善處理好“有為政府引導(dǎo)促進(jìn)與有效市場自主運(yùn)行”的關(guān)系。金融服務(wù)就是根據(jù)不同領(lǐng)域的特征去提供有針對性的金融服務(wù)方式和工具，這就形成了金融在不同領(lǐng)域的形態(tài)、狀態(tài)，即金融域態(tài)，比如科技金融、綠色金融、普惠金融等，這實(shí)際上是金融資源有效利用、金融服務(wù)效率提升和金融功能深化的體現(xiàn)。筆者以為，綠色金融系集合性概念，并不是簡單指向某類金融產(chǎn)品/服務(wù)/行業(yè)，它是一個關(guān)于體系的問題。目前我國綠色金融發(fā)展實(shí)踐普遍存在產(chǎn)融綠色標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及信息不對稱、碳排放權(quán)法律屬性不確定性導(dǎo)致的環(huán)境權(quán)益融資難、金融機(jī)構(gòu)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任未確立、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度未建立、高碳企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制性披露難度高、綠色相關(guān)核查缺乏權(quán)威第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)及成本高等焦點(diǎn)問題。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，綠色金融領(lǐng)域存在市場失靈導(dǎo)致綠色投融資不足的問題。上海浦東綠色金融地方性法規(guī)有必要通過厘清政府與市場的邊界，以有形之手去解決綠色低碳轉(zhuǎn)型中負(fù)外部性所引發(fā)的市場失靈問題。

（二）制定上海浦東綠色金融地方性法規(guī)的具體建議

筆者以為：第一，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)是一部綜合性立法，兼具公法與私法的特點(diǎn)，重點(diǎn)聚焦于解決綠色金融領(lǐng)域不同業(yè)態(tài)具有共性的法律障礙。第二，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)充分借鑒國際立法經(jīng)驗(yàn)，注重與生態(tài)環(huán)保、金融法律法規(guī)等制度銜接，運(yùn)用不同的立法資源去完善地方性立法。第三，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)不宜追求系統(tǒng)性與完整性，而是著眼于國家綠色金融政策實(shí)現(xiàn)“三大功能”與完善“五大支柱”的法律障礙，從立法可執(zhí)行性和前瞻性角度，“能突破一個、就突破一個”“能解決一個、就解決一個”，以期實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)與助推綠色金融實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的功能。

一是在完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系方面。當(dāng)前國家綠色金融標(biāo)準(zhǔn)加速推進(jìn)，國際綠色金融標(biāo)準(zhǔn)合作制定不斷強(qiáng)化。對此，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)在三方面有可為。第一，規(guī)定細(xì)化并推廣國家綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。組建上海金融學(xué)會綠色金融專業(yè)委員會，在上海綠金委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)、各類行業(yè)自律組織、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等作用，在浦東細(xì)化并推廣國家綠色金融標(biāo)準(zhǔn)。第二，賦予自愿對接國際綠色金融高標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)享有激勵措施的權(quán)利。對自愿參照適用《可持續(xù)金融共同分類目錄報告—減緩氣候變化》等中歐綠色金融國際標(biāo)準(zhǔn)的浦東轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)，賦予享有激勵措施的權(quán)利，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)國際競爭力。第三，明確各產(chǎn)業(yè)主管部門制定上海綠色企業(yè)評價、綠色項(xiàng)目評價、綠色技術(shù)評價的義務(wù)。結(jié)合浦東產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)，促進(jìn)市級產(chǎn)業(yè)主管部門與國家金融管理部門在滬機(jī)構(gòu)在綠色資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)方面達(dá)成評價一致性，為浦東先行先試上海綠色金融標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)規(guī)范。

二是在強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和信息披露要求方面。今年2月份施行的《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》，以部門規(guī)章形式規(guī)定了各類企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境信息披露的義務(wù)，從產(chǎn)業(yè)端為綠色金融政策執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)。對此，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)在三方面有可為。第一，在國家法定基礎(chǔ)上擴(kuò)大重點(diǎn)非綠色企業(yè)強(qiáng)制性信息披露的適用范圍。在浦東轄內(nèi)試點(diǎn)擴(kuò)大重點(diǎn)非綠色企業(yè)強(qiáng)制性信息披露的范圍與披露義務(wù)等，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任保險強(qiáng)制投保義務(wù)，促進(jìn)非綠色企業(yè)負(fù)外部性內(nèi)部化。第二，試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)分類分層執(zhí)行強(qiáng)制性環(huán)境披露義務(wù)。根據(jù)《金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露指南》規(guī)定，在浦東轄內(nèi)試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)分類分層執(zhí)行強(qiáng)制性環(huán)境披露義務(wù)。通過轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行“負(fù)責(zé)任投資原則”，強(qiáng)化金融資源配置，推動所投企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。第三，增加公共產(chǎn)品供給。在浦東轄內(nèi)復(fù)制上海大數(shù)據(jù)普惠金融應(yīng)用的做法，提高金融機(jī)構(gòu)獲取企業(yè)各類環(huán)境信息的便利性，并向企業(yè)一站式提供各類綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)等信息，解決產(chǎn)融信息不對稱。

三是在逐步完善激勵約束機(jī)制方面。去年5月出臺的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色金融評價方案》從金融監(jiān)管端為綠色信貸、綠色債券等綜合評價與監(jiān)管激勵明確了綠色指揮棒。對此，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)在三方面有可為。第一，明確獲取財政獎補(bǔ)或者費(fèi)用減免等優(yōu)惠政策的金融機(jī)構(gòu)以及金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)的適用范圍。通過規(guī)定綠色金融領(lǐng)域的財政獎補(bǔ)貼息政策支持范圍，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加綠色資產(chǎn)配置，促進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)參與綠色金融活動。第二，擴(kuò)大市區(qū)兩級政策性融資擔(dān)?；鹬С址秶?。在浦東轄內(nèi)試點(diǎn)擴(kuò)大市區(qū)兩級政策性融資擔(dān)?；鸱秶?，降低重點(diǎn)綠色轉(zhuǎn)型企業(yè)顯性或者隱性融資成本，促進(jìn)正外部性內(nèi)部化。第三，建立金融機(jī)構(gòu)環(huán)境風(fēng)險管理的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。密切跟蹤《金融穩(wěn)定法》的起草進(jìn)程，對單一金融機(jī)構(gòu)壓降所持有高碳資產(chǎn)形成的局部金融風(fēng)險，以及重點(diǎn)行業(yè)或者重點(diǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型風(fēng)險可能引致的區(qū)域性金融風(fēng)險，做好立法配套銜接。

四是在不斷豐富綠色金融產(chǎn)品和市場體系方面。2020年，上?；窘ǔ闪伺c我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及人民幣國際地位相適應(yīng)的國際金融中心，形成了門類齊全的金融市場，為金融資產(chǎn)發(fā)行、交易、定價和風(fēng)險管理等提供了堅(jiān)實(shí)保障。對此，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)在三方面有可為。第一，聚焦國際性，明確金融機(jī)構(gòu)或者金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)推出綠色金融創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)的金融監(jiān)管激勵措施。加強(qiáng)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》政策文件的法律轉(zhuǎn)換，推動國家金融管理部門在滬機(jī)構(gòu)獲得國家金融管理部門授權(quán)，探索符合綠色金融創(chuàng)新發(fā)展的金融監(jiān)管規(guī)則。第二，明確碳排放權(quán)財產(chǎn)權(quán)的法律屬性，為建成具有國際影響力的碳交易、定價、創(chuàng)新中心奠定制度基礎(chǔ)。我國目前學(xué)界對于碳排放權(quán)法律屬性的爭議概括為行政規(guī)制權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的爭議。去年12月，人民銀行上海分行、上海銀保監(jiān)局、上海市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合印發(fā)了《上海市碳排放權(quán)質(zhì)押貸款操作指引》，從本市綠色金融發(fā)展實(shí)踐角度，默認(rèn)了碳排放權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性。在司法實(shí)踐中，最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組指出“碳排放權(quán)作為新型資源性權(quán)利，屬于市場交易主體享有的具有交換價值的財產(chǎn)或者財產(chǎn)性權(quán)利，可以歸屬到廣義的自然資源用益物權(quán)范疇”。因此有必要充分運(yùn)用浦東新區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)，明確碳排放權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的法律屬性。第三，建立長三角區(qū)域的用能權(quán)交易市場。去年7月，人民銀行發(fā)布的《環(huán)境權(quán)益融資工具》，將環(huán)境權(quán)益界定為“政府為解決外部性問題，對行為主體在自然資源和環(huán)境容量消耗數(shù)量方面設(shè)定許可、進(jìn)行總量控制而產(chǎn)生的權(quán)益”，主要包括水權(quán)、用能權(quán)或節(jié)能量、綠色電力證書和碳排放權(quán)、排污權(quán)等。結(jié)合浦東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，通過立法創(chuàng)設(shè)用能權(quán)交易市場，在長江三角洲區(qū)域?qū)崿F(xiàn)用能權(quán)的有償交易，推動能源要素在長三角區(qū)域內(nèi)向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)流動和集聚，推動國際數(shù)據(jù)港建設(shè)。

五是在積極拓展綠色金融國際合作空間方面。上海國際金融中心在拓展金融國際合作方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，“陸家嘴論壇”作為金融領(lǐng)域的國際性論壇，已成為具有廣泛影響力的國際性高端對話平臺。對此，上海浦東綠色金融地方性法規(guī)在三方面有可為。第一，加強(qiáng)與國際金融組織在綠色金融領(lǐng)域的合作。為國內(nèi)綠色項(xiàng)目獲取世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行等投融資及技術(shù)服務(wù)，提供專業(yè)化途徑。為國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)及金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)，與氣候債券倡議組織(CBI)、國際可持續(xù)發(fā)展金融中心聯(lián)盟(FC4S)等國際組織在滬運(yùn)營機(jī)構(gòu)的合作交流，提供專業(yè)化途徑。第二，促進(jìn)綠色金融領(lǐng)域國際業(yè)務(wù)的開展。通過“陸家嘴論壇”加強(qiáng)國際綠色金融研討，合作發(fā)布綠色指數(shù)、推動綠色投融資產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，吸引境外投資者投資境內(nèi)綠色金融產(chǎn)品。發(fā)揮中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)跨境資金流動先行先試優(yōu)勢，為境內(nèi)綠色企業(yè)提供更便利的跨境投融資服務(wù)。推動國家級氣候投融資功能平臺在滬設(shè)立，設(shè)立市區(qū)兩級氣候投融資基金，開展氣候投融資國際合作。第三，建立第三方的法定機(jī)構(gòu)。參考香港品質(zhì)保證局，建立法定的第三方機(jī)構(gòu)，明確發(fā)布《綠色和可持續(xù)金融認(rèn)證計劃》的法定義務(wù)。通過與上海綠金委、金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)、各類行業(yè)自律組織、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會、各類專業(yè)技術(shù)公司等合作，促進(jìn)綠色領(lǐng)域的認(rèn)證評估、資信評級、環(huán)境信息披露報告核查、碳排放量核算等第三方服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。