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    完善土地出讓金征收制度改革實現(xiàn)征收程序的規(guī)范

    2022-02-05 20:09:48張晨光
    關(guān)鍵詞:出讓金征管稅務(wù)

    ◎張晨光

    土地出讓金是指政府以出讓方式,對國有土地使用權(quán)進(jìn)行配置,而獲得的全部土地價款。2021 年5 月,財政部、自然資源部、稅務(wù)總局等聯(lián)合發(fā)布相關(guān)通知,將包含土地出讓金在內(nèi)的四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收。從政策出臺背景來看,此次改革有利于梳理中央與地方職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步提高征管效率、降低成本,實現(xiàn)征收程序的規(guī)范。

    一、土地出讓制度改革背景與影響

    就概念而言,土地出讓金概念內(nèi)涵即為土地使用權(quán)的交易價格,是國家作為土地所有者向土地使用者收取的相應(yīng)的地租價格。就性質(zhì)而言,土地出讓金與地租在本質(zhì)上面并未較大差別,相當(dāng)于國家向土地使用者在出讓年限內(nèi),所收取的經(jīng)濟(jì)報酬,此外土地出讓金同時也是我國財政的重要來源以及組成部分?,F(xiàn)階段,我國在居住用地、工業(yè)用地、教科文體用地、綜合用地、第三產(chǎn)業(yè)用地的使用權(quán)最高年限上也做出了明確規(guī)定。尤其在2021 年財政部門發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》),要求水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫移民扶持基金等費(fèi)用交由稅務(wù)部門主管和征收。也就是說,以往在財政部門征管范圍內(nèi)的非稅收入項目將陸續(xù)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門。該政策的出臺有利于強(qiáng)調(diào)稅務(wù)部門的監(jiān)管作用,即稅收收入與非稅收入統(tǒng)一管理,體現(xiàn)了國家職能機(jī)構(gòu)體系的進(jìn)一步改革與完善。但在該《通知》出臺以后,對我國多個行業(yè)與管理部門產(chǎn)生了重大影響。對于大部分地方財政來說,土地出讓收入逐漸成為地方財政部門運(yùn)營管理進(jìn)程中的重要收入來源。而該《通知》變更了土地出讓金的征收部門,現(xiàn)由稅務(wù)局作為主管部門。但實際上,這并未完全改變土地出讓金的運(yùn)作機(jī)制,只是在征收部門方面由原本的自然資源管理系統(tǒng)改為稅務(wù)征管系統(tǒng),對于地方財政的影響并不大,也不會影響到財政資金的格局。因此,從地方財政角度來說,稅務(wù)局共治的局面意在加強(qiáng)地方財政對土地類收入的監(jiān)督與管理,積極落實信息披露機(jī)制,保證該項收入數(shù)據(jù)更加透明,也減少部分地區(qū)土地價格虛高、土地收入虛增等問題,逐步深化土地收入預(yù)算改革;與此同時,在土地出讓金被嚴(yán)加監(jiān)管的基礎(chǔ)上,“土地財政”現(xiàn)象將不復(fù)存在,地方政府必須要針對土地業(yè)務(wù)實行“收支兩條線”管理模式,可以有效防止地方政府以出讓土地金為憑證進(jìn)行融資,避免產(chǎn)生新的隱性債務(wù)??梢哉f,《通知》的出臺促使地方政府不得不盡快實現(xiàn)傳統(tǒng)“土地財政”的改革,適應(yīng)市場化交易規(guī)則,以更規(guī)范、市場化的手段實現(xiàn)土地資源開發(fā)。此外,《通知》中將土地出讓金的管理權(quán)限移交至稅務(wù)局,部分人員對政策的解讀有偏差,認(rèn)為土地出讓金不再歸屬當(dāng)?shù)刎斦?,?lián)想到國家是否會加速房產(chǎn)稅政策落地。但實際上,結(jié)合2021 年同期發(fā)布深化稅收征管改革的意見可以發(fā)現(xiàn),我國稅收制度改革對于房產(chǎn)稅涉及較少,稅改思路在于稅法規(guī)定完善、發(fā)票管理辦法、非稅收入法制化建設(shè)等,以“降低納稅成本、實現(xiàn)稅費(fèi)應(yīng)收盡收”為目標(biāo);在《通知》的基礎(chǔ)上,國家還在2019 年開始按照7%的比例將消費(fèi)稅從中央下?lián)艿降胤截斦鳛榈胤绞杖?。因此,無論是制度還是改革方向上來看,土地出讓金的深化改革對我國稅收征管影響不大。

    二、傳統(tǒng)土地出讓金收支管理制度存在問題

    就當(dāng)前征收結(jié)構(gòu)而言,土地出讓金不僅成為地方政府主要收入來源,同時其增長速度遠(yuǎn)超過該地區(qū)其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo),部分地區(qū)甚至產(chǎn)生難以充分把控土地出讓金增長速度的問題。少數(shù)地區(qū)政府為實現(xiàn)收入提升,對土地進(jìn)行粗放式的開發(fā),導(dǎo)致出現(xiàn)諸多難以估量的問題。例如征收土地出讓金工作落實后,并未將其及時繳入國庫,導(dǎo)致土地出讓金流失,地方政府官員在土地出讓金征收過程中,借助自身職位便利性,產(chǎn)生嚴(yán)重的違法違規(guī)行為,嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

    以支出結(jié)構(gòu)為例,土地出讓金支出界限模糊,預(yù)算管理精細(xì)化程度不足;土地出讓金支農(nóng)水平尚待提升,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化程度逐漸加大。此外,涉及征地與拆遷補(bǔ)償方面偏差較大,農(nóng)民自身權(quán)益難以保障,保障性住房支出比例小。對上述問題進(jìn)行分析,主要影響因素如下:

    1.缺乏完善的土地出讓金征收管理制度。當(dāng)前,針對土地出讓金征收管理工作出臺了不少法律法規(guī),但如何及時足額的征收以及解繳稅款,依舊缺乏嚴(yán)格的管理、處理以及懲處制度,約束力度尚待強(qiáng)化。

    2. 缺乏嚴(yán)格完善的土地出讓金監(jiān)督管理制度。在部分地區(qū),土地出讓凈收益并未嚴(yán)格遵循規(guī)定,全面納入基金預(yù)算管理之中。當(dāng)前,土地要素市場化不足,部分政府依舊主導(dǎo)征收、供地等環(huán)節(jié)工作的開展。在此背景下,監(jiān)督管理機(jī)制缺失,力度不足,政府內(nèi)部違法、違規(guī)現(xiàn)象在頻出,甚至出現(xiàn)擅自減免土地出讓金等的違規(guī)行為,不僅無法強(qiáng)化地方政府內(nèi)部廉政建設(shè),同時易導(dǎo)致土地出讓金流失現(xiàn)象頻發(fā)。

    3.土地出讓金征收管理制度尚待健全,征收環(huán)節(jié)并未實現(xiàn)緊密銜接。政策規(guī)定,土地出讓金征收管理部門為財政部門,在工作開展進(jìn)程中主要負(fù)責(zé)政策制定、監(jiān)督執(zhí)行以及收支管理等工作。而國土部門在此過程中,則是具體征收工作執(zhí)行實施的部門,在實際的工作落實過程中,需嚴(yán)格執(zhí)行財政部門針對土地出讓金所制定的征管政策,嚴(yán)格遵循法律規(guī)定以及合同約定,及時足額的實現(xiàn)土地出讓金的征收。但就目前土地出讓金征收具體現(xiàn)狀而言,部分國土部門代替財政部門工作,集政策制定、地價評估測算、出讓交易等工作于一身,存在較為嚴(yán)重的欠繳、漏繳土地出讓金等問題。

    三、土地出讓金收支管理制度完善路徑

    1.建立健全土地出讓金收支制度。充分了解并全面總結(jié)各地土地出讓金收支管理制度落實過程中的成功經(jīng)驗,并實現(xiàn)大力推廣,進(jìn)一步提升資金使用規(guī)范性,土地出讓金征收、使用環(huán)節(jié)的合法合規(guī)。

    2.嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金收支管理兩條線制度,在征收完成后,務(wù)必足額繳入財政部門所設(shè)置的專戶,不得擅自設(shè)立其他賬戶存放土地出讓金。對專戶進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管控,避免出現(xiàn)職工或管理層違反規(guī)定私自挪用資金的現(xiàn)象。在實際的工作開展進(jìn)程中,嚴(yán)格執(zhí)行??顚S弥贫龋裱?guī)定范圍進(jìn)行列支,保障資金安全。

    3.明確支出范圍,保障??顚S?。遵循政策指引,及時開展征地補(bǔ)償工作,確保失地農(nóng)民權(quán)益,提升失地農(nóng)民生活水平。

    4.實現(xiàn)土地出讓金監(jiān)督管理制度的強(qiáng)化。實現(xiàn)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、征地、開發(fā)、出讓以及管理。實現(xiàn)土地使用權(quán)出讓過程公開透明,保障土地出讓金征收以及支出過程的規(guī)范化,接受司法方面監(jiān)督,財務(wù)監(jiān)督以及社會大眾監(jiān)督。

    5.對土地出讓金范圍進(jìn)行明確。根據(jù)政策規(guī)定將土地出讓金納入財政預(yù)算范疇,避免其成為部分地方政府在運(yùn)營管理進(jìn)程中隨意支配的預(yù)算外財政。進(jìn)一步實現(xiàn)各級地方政府利益的有效平衡,優(yōu)化征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償工作質(zhì)量,切實保障失地農(nóng)民權(quán)益。在實際的使用過程中,首先將其應(yīng)用于“三農(nóng)”建設(shè)之中,提升農(nóng)民生活水平。

    四、土地出讓金征收制度改革目的與意義

    (一)理順政府收入,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

    當(dāng)前,我國政府收入主要可以分為以下具體四個部分:1.一般性公共收入(稅);2.政府性的基金預(yù)算;3.全國社?;痤A(yù)算;4.國有資本經(jīng)營預(yù)算。其中,政府性基金預(yù)算主要是國有土地出讓金方面的收入。然而,我國土地出讓金歸屬各地方性政府基金,同時各地區(qū)土地出讓金征收方式并不統(tǒng)一,在一定程度上導(dǎo)致土地財政呈現(xiàn)較為混亂的狀態(tài),近年來甚至發(fā)展為土地金融,不僅會對要素資源市場化改革進(jìn)程產(chǎn)生不利影響,甚至對我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響。土地出讓金征收制度的改革,由稅務(wù)部門進(jìn)行統(tǒng)一征繳,不僅能夠有效規(guī)范各地土地出讓金征收環(huán)節(jié)及使用環(huán)節(jié),規(guī)避開發(fā)商賄賂相關(guān)部門,鉆法律漏洞,導(dǎo)致國有建設(shè)用地使用權(quán)低價出讓現(xiàn)象產(chǎn)生。而且有利于完整且全面的政府資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)建工作的開展,進(jìn)一步促進(jìn)我國國債市場體系建設(shè)完善與優(yōu)化,為地方債市場的發(fā)展提供科學(xué)完善的制度保障。傳統(tǒng)土地出讓金征收制度賦予了地方政府較大的自由支配空間,為保障土地出讓金優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)工作的開展,需實現(xiàn)土地出讓金收入、收支兩條線政策的進(jìn)一步完善,縮減地方政府自由支配空間。推動土地出讓金征收制度改革,由稅務(wù)部門征收土地出讓金,能夠有效保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有效落實。

    (二)統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn),提升征管效率,推進(jìn)和完善我國的稅制改革

    對本次《通知》進(jìn)行綜合分析,可以明確此次改革僅對土地出讓金的征管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改變,并未影響土地出用金實際使用環(huán)節(jié)。稅改以后,我國稅務(wù)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)一致性有效提升。就國家角度而言,實現(xiàn)土地出讓金征收制度改革,能夠有效規(guī)避因不同省份在非稅收入的繳費(fèi)時間、政策尺度上自由度高,導(dǎo)致管理不一致現(xiàn)象的產(chǎn)生。實現(xiàn)政府針對土地出讓金征管及監(jiān)管的規(guī)范性,避免在不同部門上出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象,實現(xiàn)征管成本有效降低,促進(jìn)征管效率的全面提升。此外,當(dāng)前我國現(xiàn)行的以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)中,直接稅占比相對較低,對于地方政府而言,缺乏強(qiáng)有力的地方稅種,支撐該地區(qū)一般公共服務(wù)支出。土地出讓金征收制度的改革,意味著國內(nèi)土地市場生態(tài)的改變。地方政府財政收入不能僅依靠土地財政,政府應(yīng)當(dāng)適時開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等直接稅,為政府維持公共服務(wù)開支提供穩(wěn)定的稅收來源。因此,實現(xiàn)土地出讓金征收制度的改革,在一定程度上為我國未來稅制改革奠定基礎(chǔ),提供必要條件。

    (二)促進(jìn)各部門信息共享,強(qiáng)化市場監(jiān)督管控

    《通知》明確提出各部門應(yīng)當(dāng)做好銜接工作,實現(xiàn)各項信息資源共建共享,嚴(yán)格遵循國家統(tǒng)一信息化管理方式,提升土地出讓金管理工作的規(guī)范性。2018 年稅改后,地方稅務(wù)部門接受來自于國稅及政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)與管理。在計征、繳款等多項稅務(wù)活動開展進(jìn)程中,能夠?qū)崿F(xiàn)各部門資源共享,切實提升征收環(huán)節(jié)透明度。此外,中央提升對于地方市場的掌控力能,為后續(xù)統(tǒng)籌安排工作的開展奠定良好基礎(chǔ),基于供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化層面,實現(xiàn)管理制度精細(xì)化水平提升。

    (三)強(qiáng)化稅務(wù)征繳力度,規(guī)范收支情況

    傳統(tǒng)模式下部分地方政府存在欠繳、少繳土地出讓金等不規(guī)范行為,影響我國稅務(wù)管理質(zhì)量。就長期發(fā)展而言,土地出讓金制度的改革,能夠進(jìn)一步促進(jìn)土地出讓行為規(guī)范性的有效提升,強(qiáng)化土地出讓收入征繳效率及透明度,加大稅務(wù)征繳力度,推動收支情況科學(xué)規(guī)范。過去地方政府在征收過程中常用的土地款減免、虛增土地收入、土地款返還等不規(guī)范行為,將受到更大的限制。

    五、土地出讓金征收主體改革對各方的影響

    (一)地方財政:財權(quán)并未稀釋,監(jiān)管力度逐漸強(qiáng)化

    隨著預(yù)算收入資金統(tǒng)一管理模式的逐漸完善,對于土地類收入監(jiān)督管理力度愈發(fā)嚴(yán)格,土地招拍掛流程以及相關(guān)信息數(shù)據(jù)透明度有所提升。然而,就目前部分地方政府內(nèi)部收支信息公開程度而言,其透明度依舊有待提升。在此背景下,部分地區(qū)存在一系列違規(guī)行為,例如減征、緩征、免征土地收入等。稅務(wù)系統(tǒng)與地方政府間呈現(xiàn)出相互獨(dú)立的狀態(tài),因此地方政府對于稅務(wù)部門實際工作開展影響程度較低,土地出讓過程透明度能夠有效提升,有效規(guī)避違規(guī)行為在地方政府內(nèi)部的產(chǎn)生,強(qiáng)化地方政府廉政建設(shè)。就目前部分地區(qū)存在的土地出讓金虛增現(xiàn)象,該地地方政府收入的使用極有可能面臨一定程度的糾偏,有效控制土地出讓金違規(guī)舉債行為,對于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險,保障地方財政維持穩(wěn)定運(yùn)行有著積極的促進(jìn)作用。

    (二)城投企業(yè):減少亂象,加速規(guī)范化轉(zhuǎn)型

    土地出讓金征收制度改革,能夠有效規(guī)避城投企業(yè)存在的非市場化拿地的現(xiàn)象,推動城投企業(yè)于當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)形勢下實現(xiàn)更好地整合轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)模式下,部分地方政府還存在違規(guī)向城投企業(yè)注入資產(chǎn)的情況。同時部分城投企業(yè)通過土地質(zhì)押手段,實現(xiàn)自身資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)張。這不僅在一定程度上導(dǎo)致地方政府財政收入的虛增,同時導(dǎo)致城投企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)以及地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險上升。土地出讓金征收制度改革進(jìn)程不斷深化,土地出讓金管理工作規(guī)范性不斷提升,城投企業(yè)需根據(jù)規(guī)定按時并足額的繳納土地出讓金,企業(yè)面臨較大的內(nèi)部管理及現(xiàn)金流壓力,但也能在一定程度上推動城投企業(yè)實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。然而對部分精細(xì)化管理水平不足、財政實力較弱的城投企業(yè)而言,將面臨嚴(yán)峻的經(jīng)營挑戰(zhàn)。

    (三)房地產(chǎn)市場:短期影響有限,有助于完善中長期頂層設(shè)計

    此次土地出讓金制度的全面改革,雖在短期內(nèi)部無法對房地產(chǎn)市場供需格局帶來較為明顯的影響,但就中長期發(fā)展而言,傳統(tǒng)模式下地方政府高度依賴土地財政的發(fā)展模式,將隨著土地出讓金征收機(jī)制的逐漸完善,實現(xiàn)轉(zhuǎn)變與優(yōu)化,對地方政府財政收入來說,直接稅的重要意義水漲船高,與直接稅相關(guān)的例如房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等的征收工作,將會循序漸進(jìn)展開。此外,土地出讓金征收制度改革,將其轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門監(jiān)管,也能幫助稅務(wù)部門更為全面準(zhǔn)確的了解各地區(qū)房地產(chǎn)市場,支撐后續(xù)房地產(chǎn)市場監(jiān)管方案的制定,實現(xiàn)精細(xì)化、差異化。能夠助力房地產(chǎn)長效機(jī)制的頂層設(shè)計的不斷完善,充分發(fā)揮因城施策的政策效果。

    (四)房地產(chǎn)企業(yè):促進(jìn)精細(xì)化調(diào)控方案的形成,增加土地供應(yīng)難度

    就招拍掛方面而言,經(jīng)過不斷的改善優(yōu)化,現(xiàn)行房地產(chǎn)開發(fā)商在拿地招拍掛行為方面相對而言較為規(guī)范,隨著土地出讓金征收制度改革,征收環(huán)節(jié)則交由稅務(wù)部門全面負(fù)責(zé),實現(xiàn)各地區(qū)征收時效、方式等標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,因不涉及后續(xù)環(huán)節(jié),因此對于房地產(chǎn)企業(yè)參與的招拍掛拿的影響較小。

    關(guān)于土地供應(yīng)方面,稅改后,中央對于地方土地出讓收支充分掌控的前提之下,能夠有效引導(dǎo)地方政府行為,以例如地方政府土地出讓收入使用為例,在財政與稅務(wù)的共同監(jiān)督管控之下,使用環(huán)節(jié)規(guī)范性能夠有效提升,同時也增強(qiáng)了政府在土地出讓返還等環(huán)節(jié)資金調(diào)配難度,或?qū)崿F(xiàn)土地供應(yīng)難度的增加。

    關(guān)于政策監(jiān)管方面,《通知》發(fā)布前,自然資源部門及財政部門主要負(fù)責(zé)房地產(chǎn)企業(yè)土地出讓金征管工作的實施,涉及房地產(chǎn)企業(yè)稅收征管工作開展,則由稅務(wù)部門具體負(fù)責(zé)實施,人民銀行監(jiān)督管控房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)債、經(jīng)營管理等活動開展,因此房地產(chǎn)企業(yè)在發(fā)展進(jìn)程中受到多頭監(jiān)管,政府無法及時掌握房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)狀。本次土地出讓金征收制度的改革,能夠幫助國家對各地區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r實現(xiàn)全面且系統(tǒng)地監(jiān)督管控,推動房地產(chǎn)市場調(diào)控方案精細(xì)化水平的全面提升。

    六、結(jié)語

    綜上所述,土地出讓金征收制度的改革,主要目的在于實現(xiàn)征收標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,切實提升征管效率,實現(xiàn)各個部門信息數(shù)據(jù)資源共享,進(jìn)一步強(qiáng)化對于當(dāng)前市場的監(jiān)督管控,規(guī)范收支狀況,有效推動國家財政制度的健康規(guī)范發(fā)展。各企業(yè)、機(jī)構(gòu)等,在實際的工作推進(jìn)過程中,應(yīng)當(dāng)深入解讀該項政策,明確其重要意義,遵循政策指引實現(xiàn)各項工作的有效落實,助力自身于當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,規(guī)范運(yùn)作,維持健康穩(wěn)定的發(fā)展。

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