百年視域下中國共產(chǎn)黨領導紀檢監(jiān)察體制改革的歷程及啟示

司春燕，章志強

(中共山東省委黨校[山東行政學院]政法教研部，濟南 250103)

中國共產(chǎn)黨作為百年大黨，何以年輕？何以永葆先進性？其背后的邏輯離不開其始終對紀律的強調(diào)以及紀檢監(jiān)察體制的支撐作用。黨的紀檢監(jiān)察體制的百年演變，體現(xiàn)了不同時期黨的理論創(chuàng)新成果及對現(xiàn)實問題的洞明把握。中國共產(chǎn)黨是一支紀律嚴明的隊伍，回顧百年發(fā)展歷程，中國共產(chǎn)黨始終堅持將紀檢監(jiān)察體制的構建與完善視為一項重點工作。堅持以馬克思列寧主義為指導，從具體實踐出發(fā)，緊跟時代步伐推進紀檢監(jiān)察體制改革，打造嚴明的政治、組織、工作、生活紀律，對加強黨的純潔性和先進性產(chǎn)生了深遠影響，對中國共產(chǎn)黨的百煉成鋼打下了堅實的制度根基。

一、新民主主義革命時期對紀檢監(jiān)察體制的初步探索與正式創(chuàng)立

中國共產(chǎn)黨在成立之初就意識到，只有鋼鐵紀律才能錘煉出堅強黨性。1921年7月，黨的第一次全國代表大會確立了黨的建設各項重大原則，會議通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》也被認為是紀律建設的源頭，其中對黨的政治紀律、組織紀律、保密紀律等提出明確要求。1922年，在中共“二大”上通過的《中國共產(chǎn)黨章程》單獨列了“紀律”一章，對黨組織的紀律問題提出了明確要求，具體規(guī)定了六種開除黨籍的行為。1925年5月，五卅運動爆發(fā)，全國工人運動迎來高潮，黨員人數(shù)也從1925年四大召開時的九百多人發(fā)展到年底的一萬多人，黨員人數(shù)的迅猛增加導致黨員質(zhì)量的參差不齊，更避免不了部分投機分子假意投身革命，實為謀取私利。因此，中共中央于1926年8月向全黨發(fā)布了《堅決清洗貪污腐化分子》，這是黨的歷史上第一個反對貪污腐敗的正式文件，該文件要求全國各地各級黨組織堅決清除腐敗分子，如果有嚴重違反黨的紀律者，務必將其清除出黨，以保持革命隊伍的純潔性。經(jīng)過數(shù)年對黨組織紀律的強調(diào)而摸索出來的經(jīng)驗，同時借鑒蘇共黨內(nèi)監(jiān)督制度建設的有益成果，1927年5月，中共五大會議上宣布成立中央監(jiān)察委員會。同年6月，在《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中專列了“監(jiān)察委員會”一章，對成立監(jiān)察委員會的目的及其機構設置、職權和地位等一一做了規(guī)定。中共五大選舉產(chǎn)生的中央監(jiān)察委員會和《黨章》修正案的通過，標志著中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察體制的正式創(chuàng)立。

隨著蔣介石與汪精衛(wèi)先后背叛革命，大肆屠殺共產(chǎn)黨員，黨組織損失慘重，全國革命形勢走向低潮，選舉產(chǎn)生的大部分監(jiān)察委員會成員包括主席王荷波都慘遭殺害，中央監(jiān)察委員會難以真正發(fā)揮效用。于是在1928年6月，黨的六大決定不再設立監(jiān)察委員會，新設“審查委員會”和“特別委員會”，主要負責地方各級黨組織的財政和日常工作。八七會議后，中國共產(chǎn)黨在江西革命根據(jù)地成立中華蘇維埃共和國，黨員人數(shù)在這一時期也不斷擴大，到1933年初，全國黨員數(shù)量已達30萬人。黨員規(guī)模的急劇擴大使共產(chǎn)黨不得不再次重視紀律建設。1931年，根據(jù)共產(chǎn)國際發(fā)出的“蘇區(qū)必須建立黨的監(jiān)察委員會”這一指示，中央蘇區(qū)建立了一套工農(nóng)民主政權監(jiān)察制度，負責這項工作的組織機構為工農(nóng)檢察人民委員部。臨時中央政府出臺了《工農(nóng)檢察部的組織條例》《工農(nóng)檢察部控告局的組織綱要》等一系列法令法規(guī)，對各級工農(nóng)檢察部的任務、職權和工作安排作了詳細規(guī)定。1945年，在中共七大通過的黨章中，單列“黨的監(jiān)督機關”一章，黨的監(jiān)督機關主要職能是“決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴”(1)中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會數(shù)據(jù)庫：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64559/4442095.html。并且會議決定恢復中央監(jiān)察委員會。1949年9月，中華人民共和國第一屆政治協(xié)商會議通過的《共同綱領》，明確規(guī)定人民監(jiān)察機關負責監(jiān)督國家機關和工作人員的履職情況，并有權對失職違法人員和機關加以糾舉。

二、社會主義革命與建設時期紀檢監(jiān)察體制的系統(tǒng)構建

1949年10月，中國共產(chǎn)黨成為全國執(zhí)政黨，監(jiān)察工作的范圍逐漸由之前的黨紀擴展至全國政權組織。作為在蘇共大力支持下建立起來的社會主義新中國，在該時期中國共產(chǎn)黨領導的紀檢監(jiān)察體制主要借鑒了蘇共的監(jiān)察制度，尤其是列寧“國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)察相結合”的思想。列寧認為黨的機構與領導人必須接受全體黨員的監(jiān)督，從而實現(xiàn)對公職人員行使權力的制約，鞏固革命的勝利果實。

在黨紀監(jiān)督方面，1949年11月中共七屆三中全會作出了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，并且成立了中央紀律檢查委員會。到1950年底，全國各級黨組織都成立了紀律檢查委員會。中央和地方各級紀律檢查委員會的職權是檢查中央和地方各級黨組織、領導干部和黨員違反黨紀的行為，并對違紀現(xiàn)象予以處分，同時在黨內(nèi)進行思想教育等等。

在政紀監(jiān)督方面，1949年，根據(jù)第一次政協(xié)會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》，政務院人民監(jiān)察委員會宣告成立，其主要職權為監(jiān)督政府機關及其公務人員的履職情況(2)中共中央文獻研究室：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》(第二十六冊)，北京：中央文獻出版社，2011年，第755頁。。1954年，全國人大一屆一次會議決定將政務院改組為國務院，同時將人民監(jiān)察委員會改組為中華人民共和國監(jiān)察部。1955年11月，三大改造即將完成，農(nóng)村生產(chǎn)合作社、國營企業(yè)等相繼建立。為了防止在這些企業(yè)和合作社內(nèi)出現(xiàn)權力不受監(jiān)督、人民利益受損的情況，國務院出臺了《監(jiān)察部組織簡則》，將監(jiān)察部的監(jiān)察對象范圍進行了擴展，在“國務院各部門、地方各級行政機關”的基礎上，新增了國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、合作社。

“文化大革命”爆發(fā)后，社會許多領域陷入動亂，黨和國家的紀檢監(jiān)察體制也遭受嚴重沖擊。大量的監(jiān)察委員以及候補委員被批斗，打成反動派、特務等，全國的紀檢監(jiān)察體制基本停滯。1969年，康生等人向黨中央提交報告請求撤銷中央監(jiān)察委員會。同年4月，中共九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》刪除了有關紀檢監(jiān)察機構的章節(jié)。后來監(jiān)察委員會被中央以“精簡機構”的名義而裁撤。自此，中國的紀檢監(jiān)察體制癱瘓，暫時退出了政治舞臺。

三、改革開放新時期紀檢監(jiān)察體制的恢復與逐步完善

為了保證政府廉政建設的順利開展，1978年12月，在黨的十一屆三中全會上，選舉產(chǎn)生了中央紀律檢查委員會。中央紀律檢查委員會的主要職責是平反冤假錯案和加強黨風建設。這一機構的設立，意味著我國的紀檢監(jiān)察體制開始逐步恢復。隨著“文革”結束，國家恢復穩(wěn)定，干部政策逐漸落實，部分干部開始追求享樂、私欲膨脹、以權謀私。因此在1979年，黨中央從黨內(nèi)高級干部開始著手整頓，頒布了《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》。文件從住宿環(huán)境、文化娛樂、外出開支、生活作風等方面對高級干部都做了相應要求。鄧小平同志對這一文件表示了高度贊揚，并指出黨內(nèi)要堅決落實這一文件精神。在對黨內(nèi)高級干部進行整頓后，黨中央開始在全國范圍內(nèi)對黨組織進行整風，堅決同黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象做斗爭。1983年10月，十二屆二中全會通過了《中共中央關于整黨的決定》，該文件決定用三年左右的時間，在全黨范圍內(nèi)進行一次以反腐敗為中心的全面整頓。從1983年冬季到1987年5月，經(jīng)過歷時三年半的三期整頓，約有4萬名黨員干部被開除黨籍，全黨在思想、作風、紀律和組織四個方面有了明顯進步。

進入20世紀90年代后，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，再加之新舊體制轉變過程中相關法律法規(guī)的缺位，黨內(nèi)外的腐敗問題日益凸顯，揮霍公款、以權謀私、巨額受賄等問題頻發(fā)。面對以上險峻形勢，黨中央表現(xiàn)出了壯士斷腕般的堅定反腐決心。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從1992年到1997年，全國紀檢監(jiān)察機關立案731000件，給予黨政處分669300人(3)陳揮、王關興：《中國共產(chǎn)黨反腐倡廉史》，上海：上海人民出版社，2013年，第343頁。。黨的十四大后，黨中央決定將黨的紀律檢查機關與國家行政監(jiān)察機關二者合署辦公。這一決定強調(diào)了黨的集中統(tǒng)一領導，有利于克服之前黨政監(jiān)察機關分離，難以形成合力的劣勢。

進入新世紀后，黨中央對黨政干部隊伍廉政建設高度重視，相關法律規(guī)定也在不斷完善。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨內(nèi)紀律處分條例》《行政監(jiān)察法實施條例》和《行政機關公務員處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)制度相繼出臺，使得新世紀的反腐斗爭做到了依法治腐，黨的反腐敗斗爭呈現(xiàn)出新局面。黨的十六大對反腐敗斗爭認識進一步深化，明確提出“黨要管黨、從嚴治黨”。2003年，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》正式頒布實施，這一部黨內(nèi)法規(guī)的出臺對于嚴肅黨紀、端正黨風、保持黨的純潔性有著重大歷史意義。在反腐斗爭新形勢下，黨的十七大將“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”十六字方針寫入黨章，同時針對我國反腐倡廉建設提出了“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”(4)中央文獻研究室：《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2007年，第148頁。。

四、中國特色社會主義新時代紀檢監(jiān)察體制的改革與發(fā)展

自黨的十八大以來，黨中央對領導干部紀律問題的強調(diào)上升到前所未有的高度，同時開展轟轟烈烈的反腐運動，不斷對紀檢監(jiān)察體制進行創(chuàng)新，并積極完善相關法律制度。

對于黨的紀律建設，習近平總書記多次強調(diào)要以蘇為鑒。蘇聯(lián)因何從世界上最發(fā)達的社會主義國家淪落至亡黨亡國？社會各界爭論不休，但官員貪污腐敗、以公謀私、黨員喪失信仰、紀律松弛是重要的因素。根據(jù)《蘇聯(lián)劇變深層次原因研究》一書中的數(shù)據(jù)，在勃列日涅夫執(zhí)政時期，蘇聯(lián)的特權階層大約有50-70萬人，如果再囊括家屬，共有300萬人之多，大約占當時蘇聯(lián)總人口的1.5%。蘇聯(lián)在勃列日涅夫執(zhí)政中后期，推行職務終身制，更是使得蘇聯(lián)的腐敗問題日益泛濫。對于蘇聯(lián)亡黨亡國這樣一個深刻的歷史教訓，習近平總書記多次向全黨同志發(fā)出警告。早在2013年6月，習近平總書記就指出：“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”(5)中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室：《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中國方正出版社，2016年，第110頁。2014年10月，習近平總書記再次強調(diào)：“誰都不能拿政治紀律和政治規(guī)矩當兒戲?！?6)中共中央文獻研究室：《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第80頁。對黨員的紀律問題進行了再次強調(diào)，此后又在不同場合對權力監(jiān)督的必要性及黨員紀律的重要性做了多次論述。

在對紀律問題不斷強調(diào)的同時，國家監(jiān)察體制改革也在有條不紊地推進。從2016年11月開始，黨中央在北京、山西、浙江等地啟動了國家監(jiān)察體制改革試點工作。2017年，黨的十九大報告指出，“將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公?！?7)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。2018年3月11日，我國現(xiàn)行憲法進行第五次修改，全國人民代表大會以根本大法的形式在憲法中增加了“監(jiān)察委員會”一節(jié)，從而為之后出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法》(簡稱《監(jiān)察法》)提供了憲法上的依據(jù)。同年3月23日，國家監(jiān)察委員會在北京揭牌，正式宣告成立。2021年9月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(簡稱《監(jiān)察法實施條例》)公布施行，《監(jiān)察法實施條例》在《監(jiān)察法》的基礎上，進一步對監(jiān)察法所規(guī)定的六類監(jiān)察對象逐一細化，實現(xiàn)了對公權力行使對象的監(jiān)察全覆蓋。

據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從黨的十八大以來，全國紀檢監(jiān)察機關立案審查案件380.5萬件，查處了408.9萬人，給予黨紀政務處分374.2萬人(8)劉廷飛：《新時代全面從嚴治黨取得歷史性開創(chuàng)性成就》，《中國紀檢監(jiān)察報》2021年6月29日。。一連串讓人觸目驚心的數(shù)字充分表明了黨和國家的反腐力度之大和決心之強。十八大以來，黨中央領導了紀檢監(jiān)察體制的全面改革，對紀檢監(jiān)察工作高度重視，監(jiān)察規(guī)定逐漸細化，監(jiān)察法律日趨完善，中國特色社會主義法治監(jiān)督體系正逐步走向成熟和定型。

五、中國共產(chǎn)黨領導紀檢監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實啟示

(一)必須始終毫不動搖地堅持和加強黨對紀檢監(jiān)察工作的全面領導

國家監(jiān)察委員會如今已是國家政權的重要組成部分，堅持和不斷加強黨對紀檢監(jiān)察工作的全面領導，是中國特色社會主義紀檢監(jiān)察體制的本質(zhì)特征，在《監(jiān)察法》中也有明確規(guī)定。

堅持和加強黨對紀檢監(jiān)察工作的全面領導，要抓住監(jiān)察官這個關鍵。首先要明確“黨管干部”這一原則。黨的領導本質(zhì)上也是一種監(jiān)督，監(jiān)察官和監(jiān)察機關的日常工作必須在黨的領導下進行開展，同時自覺接受黨組織的監(jiān)督與管理，確保工作在正確的方向上運行。其次，要對監(jiān)察官的選任把好“政治關”。監(jiān)察機關作為承擔著重大政治任務的國家機關，必須對監(jiān)察官的選任在政治要求上采用高標準。監(jiān)察官應當能夠成為對黨忠誠、清正廉潔的榜樣；能夠自覺接受黨組織的領導，在監(jiān)察工作中貫徹落實黨和國家的方針政策；能夠維護人民群眾的根本利益，秉公執(zhí)法，敢于同黑惡勢力作斗爭等等。

堅持和加強黨對紀檢監(jiān)察工作的全面領導，就是要實現(xiàn)“黨要管黨”。蘇共在取得全國政權，成為執(zhí)政黨后，雖然也取得過一些成就，但是在中后期墮入腐化的深淵，中國共產(chǎn)黨絕不能走蘇共的老路。在1949年，中國共產(chǎn)黨即將取得全國執(zhí)政地位前夕，毛澤東同志先后向全黨同志提出了“趕考”與“兩個務必”重要指示，這是毛澤東同志對中國幾千年來治亂興衰歷史經(jīng)驗的深刻總結。中國共產(chǎn)黨要想實現(xiàn)長期執(zhí)政，就必須不斷推進黨的自我革命，加強自身紀律建設，持續(xù)推進黨的先進性與純潔性建設，在全國起到良好的帶頭模范作用，不斷奪取“趕考”新勝利。

(二)積極推動中國的紀檢監(jiān)察體制走向法治化和制度化

以史為鑒，中國曾經(jīng)的法治建設起起伏伏，雖取得過一些成就，但也犯過不小的錯誤。要想確保國家紀檢監(jiān)察體制長期平穩(wěn)推進，就必須推動紀檢監(jiān)察體制走向法治化和制度化。

確立紀檢監(jiān)察體制法治化的原則。在改革開放前，中國的社會主義建設屢遭挫折，甚至出現(xiàn)了“文革”這樣的特殊歷史時期。為了避免“文革”的悲劇重演，必須全面推進依法治國。但也須明白，法治建設之路永遠沒有盡頭，必須根據(jù)時代發(fā)展，與時俱進，不斷推進紀檢監(jiān)察體制法治化。此外，在當下紀檢監(jiān)察機關的執(zhí)法依據(jù)既包括《憲法》《監(jiān)察法》《政務處分法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》等國家法律法規(guī)，也包括《中國共產(chǎn)黨黨章》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)制度體系，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律如何協(xié)調(diào)銜接還需在制度層面進一步細化和完善。

完善紀檢監(jiān)察職權范圍的制度框架。經(jīng)過全面深化改革之后的紀檢監(jiān)察體制與之前相比，最大的特征就是監(jiān)察機關獨立行使監(jiān)察權，并實現(xiàn)了對公權力監(jiān)督的無盲區(qū)。這是國家對監(jiān)察委員會這一機構從憲法和法律層面賦予其權力，《監(jiān)察法實施條例》雖然明確了六類監(jiān)察對象，但還需從制度層面進一步厘清監(jiān)察委員會的職權范圍，并且以法律的形式進行細化。隨著社會發(fā)展，諸多問題的解決都有待國家從法律和制度層面對監(jiān)察職權范圍予以細致規(guī)定。

(三)不斷探索紀檢監(jiān)察新方式，持續(xù)深化紀檢監(jiān)察體制改革

黨的十八大以來，面對“四大考驗”和“四大危險”，黨中央積極推動自我革命，清除了黨政干部隊伍中大量的腐敗落后分子，全國面貌煥然一新。黨的十九大以來，黨中央著手推動國家監(jiān)察體制改革，積極完善相關法律法規(guī)，中國特色社會主義法治監(jiān)督體系日趨完善。這些措施本身就是黨和國家根據(jù)時代需要，對紀檢監(jiān)察體制不斷進行探索創(chuàng)新。進入新時代后，中國面臨的形勢仍不容樂觀，更需進一步更新紀檢監(jiān)察工作理念，探索出適合中國國情、帶有中國特色和行之有效的紀檢監(jiān)察方式。

1.探索紀檢監(jiān)察新方式，要加強黨內(nèi)監(jiān)督與其他監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)配合，積極調(diào)動各方面積極性，尤其要注重發(fā)揮廣大人民群眾的力量。1945年，毛澤東和黃炎培延安窯洞對話時曾說：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！?9)《習近平談治國理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第514頁。應當充分發(fā)揮人民群眾的主體力量，推動數(shù)字政府、透明政府建設，實行政務公開，讓國家權力在人民的監(jiān)督之下運行。黨的執(zhí)政活動需要來自組織外部的監(jiān)督，沒有外力的約束，自身監(jiān)督就會走向弱化。應當充分發(fā)揮異體監(jiān)督的作用，尤其是人大的監(jiān)督。人民代表大會是我國最高權力機關，各級政府機關都應受其監(jiān)督，但是目前我國有關人大監(jiān)督的法律不配套、不銜接、不具體，尤其是缺乏監(jiān)督的后續(xù)法律救濟手段。應當重視人大的監(jiān)督作用，并將人大的監(jiān)督范圍以法律的形式加以細化和確定。

2.探索紀檢監(jiān)察新方式，要注重事前預防腐敗。預防腐敗可以從體制和思想兩方面著手。一是要不斷完善相關制度，例如公職人員財產(chǎn)公示制度。世界銀行在2012年曾發(fā)布一份報告，報告顯示有137個國家已經(jīng)推出了財產(chǎn)公示制度，而我國在這方面的制度設計還相對比較薄弱。國家應當將這一制度作為反腐敗的利器，尤其是在對腐敗高發(fā)機關和職位進行監(jiān)督時，不僅要求公職人員本人，還應將其子女、親屬等相關人員也納入財產(chǎn)公示范圍。二是要加強領導干部的思想建設，領導干部之所以走上貪腐之路，大多數(shù)是思想覺悟滑坡，不能抵制誘惑。因此要不斷加強對領導干部的思想建設，將事前預防和事后嚴懲相結合，讓“不敢腐、不能腐、不想腐”的思想深入領導干部內(nèi)心，不敢心存僥幸，以此徹底杜絕腐敗。

六、結語

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！?10)[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，張雁深譯，北京：商務印書館，1961年，第154頁。因此紀檢監(jiān)察工作在任何時期都必不可少。在探索對紀檢監(jiān)察體制改革的百年征程中，中國共產(chǎn)黨在實踐中不斷探索創(chuàng)新，摸索出了一條立足中國國情，帶有中國特色的紀檢監(jiān)察之路。盡管在不同歷史時期，中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督制度不盡相同，但不應將其割裂開來單個分析，而應秉持一種整體觀，辯證地看待不同歷史階段紀檢監(jiān)察體制的區(qū)別和聯(lián)系。從十八大后黨中央鐵腕反腐，推進國家監(jiān)察體制全面改革以來，全國黨政干部面貌煥然一新。但國家監(jiān)察體制改革遠遠沒有結束，舊的問題解決了，新的問題又開始產(chǎn)生，例如當前的紀檢監(jiān)察體制更多的是事后監(jiān)督，即對已經(jīng)違法違紀的官員進行懲處，但是該如何能做到行之有效的預防腐敗，使領導干部做到不想腐？再比如現(xiàn)在國家監(jiān)察委員會集諸多監(jiān)察權于一身，可以說是“大權獨攬”，又該如何對其實現(xiàn)行之有效的權力制約？還有諸多問題都有待解決，黨和國家需進一步推進和深化紀檢監(jiān)察體制改革，使制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。