“一村一法律顧問(wèn)”制度適用成效與問(wèn)題對(duì)策
——以柳州市鄉(xiāng)村治理為例

郭劍平，韋劉欣

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541000）

一、“一村一法律顧問(wèn)”制度適用問(wèn)題的提出

中共十八屆四中全會(huì)提出了“推進(jìn)基層治理法治化”。中共十九大明確指出“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”，并依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2018年，《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》在“三治融合”部分詳細(xì)闡述了“推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)”。2020年，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，在“加強(qiáng)隊(duì)伍和人才保障”部分，明確強(qiáng)調(diào)了發(fā)展“村（居）法律顧問(wèn)隊(duì)伍”?？梢姡邳h中央的戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計(jì)中，加強(qiáng)廣大農(nóng)村地區(qū)法治化建設(shè)的隊(duì)伍、人才保障，推進(jìn)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度，發(fā)展鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)隊(duì)伍已成為建設(shè)法治鄉(xiāng)村、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型的重要組成部分。

在這一新的時(shí)代背景下，全國(guó)各地紛紛對(duì)“一村一法律顧問(wèn)”制度出臺(tái)相關(guān)文件政策。實(shí)踐中，該制度有多種稱謂，如有“一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)”“一社區(qū)一法律專家”“一村（社區(qū)）一律師”等多種表達(dá)形式。廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)一村一法律顧問(wèn)工作方案的通知》，指導(dǎo)區(qū)內(nèi)各地級(jí)市推進(jìn)“一村一法律顧問(wèn)”制度。該制度由政府主導(dǎo)，根據(jù)“雙向”選擇機(jī)制，基于鄉(xiāng)村的實(shí)際情況和法律服務(wù)事務(wù)所的業(yè)績(jī)、信譽(yù)等指標(biāo)，結(jié)合村委會(huì)和村民的意見，政府出資向律師事務(wù)所和基層法律服務(wù)事務(wù)所等社會(huì)組織出資購(gòu)買公共法律服務(wù)。柳州市作為區(qū)內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市，其基層法治建設(shè)是廣西基層法治化建設(shè)的重要組成部分。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)派任方式主要是由司法局分配鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)名額，一個(gè)律師事務(wù)所或基層法律服務(wù)事務(wù)所在獲得一個(gè)或多個(gè)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)名額指標(biāo)后，事務(wù)所自行決定具體的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)人選。目前，柳州市5 個(gè)區(qū)5 個(gè)縣內(nèi)的1216 個(gè)村均配備了一名鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)。在“一村一法律顧問(wèn)”制度的實(shí)踐過(guò)程中，初步形成了“從‘政府主導(dǎo)’到‘社會(huì)協(xié)同’，拓寬鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的資源渠道”的模式[1]。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“一村一法律顧問(wèn)”制度的研究，大多是對(duì)政策的解讀和理論上關(guān)于治理體系的探討，忽略了基礎(chǔ)法治鄉(xiāng)村建設(shè)、法律顧問(wèn)制度的具體實(shí)施。在此，筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研來(lái)觀察與思考，認(rèn)為“一村一法律顧問(wèn)”制度的成效和問(wèn)題及其對(duì)策是一項(xiàng)重要的新時(shí)代課題。

二、“一村一法律顧問(wèn)”制度適用的主要成效

（一）解決鄉(xiāng)村多種糾紛，保障村民合法權(quán)益

經(jīng)數(shù)據(jù)分析，左衛(wèi)民教授認(rèn)為法律顧問(wèn)提供的法律援助主要是被告人獲得辯護(hù)的主要手段。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與村民權(quán)利意識(shí)的逐漸發(fā)展，鄉(xiāng)村糾紛逐漸復(fù)雜化、多樣化，依據(jù)村規(guī)民約來(lái)解決糾紛的方式無(wú)終局裁定性，沒有國(guó)家強(qiáng)制力保障，法律途徑對(duì)于村民解決糾紛而言愈發(fā)重要?！按迕癫辉倬窒抻诿耖g的調(diào)解與私了，隨之而來(lái)的是鄉(xiāng)土糾紛尋求司法救濟(jì)的案件猛增?！盵2]例如，2019年1月至12月，陳某的生態(tài)公司聘用多名連塘屯村民看管蔬菜基地，其公司經(jīng)常以工時(shí)認(rèn)定不一為由，拒付工錢，雙方矛盾激化。當(dāng)?shù)厮痉ㄋ班l(xiāng)村法律顧問(wèn)介入?yún)f(xié)調(diào)，最后該生態(tài)公司支付村民工資欠款一萬(wàn)多元。2019年該屯村民因土地租金給付問(wèn)題再次與承租方發(fā)生糾紛，2020年經(jīng)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)等工作人員的努力，承租方向村民支付三十多萬(wàn)元租地款及三千多元違約金給村民。依據(jù)法律化解鄉(xiāng)村糾紛矛盾的確必要。法律顧問(wèn)有專業(yè)的法律知識(shí)與較為豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，能夠給予村民、村委會(huì)專業(yè)的法律咨詢意見，幫助起草相關(guān)文書。特別是，在鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)合作項(xiàng)目中，法律顧問(wèn)對(duì)發(fā)展項(xiàng)目中各方的權(quán)利義務(wù)約定是否合法、合理，是否滿足委托人意愿有了更清楚的認(rèn)知。法律顧問(wèn)駐村服務(wù)實(shí)際是法律入村的重要表現(xiàn)形式，為促進(jìn)基層法治化建設(shè)發(fā)揮了積極作用，實(shí)現(xiàn)了“法律惠民”的功能作用與“法律到家”的實(shí)施目標(biāo)，有力促進(jìn)了基層社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，對(duì)推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)落地生根具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

（二）營(yíng)造法治鄉(xiāng)村氛圍，促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)

“一村一法律顧問(wèn)”制度的直接服務(wù)對(duì)象是村民，在制度實(shí)施過(guò)程中，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)會(huì)自覺或不自覺地向村委會(huì)、村民普及法律知識(shí)，努力培育村民的法治意識(shí)，逐漸提升村民的制度主體意識(shí)與權(quán)益意識(shí)。柳州市柳城縣與鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)開展合作，利用全縣100 多支文藝隊(duì)伍，組織各類普法文藝演出，開展通俗化普法工作；精選100 個(gè)案例編寫《法律知識(shí)問(wèn)答及案例精選》《柳城縣青少年法律知識(shí)讀本》，結(jié)合“一村一法律顧問(wèn)”制度，由法律顧問(wèn)用以案釋法的方式將法律知識(shí)傳播到全縣137 個(gè)村（社區(qū)）中，寓教于樂，大力推動(dòng)“法律六進(jìn)”工作，營(yíng)造通俗易懂的法律氛圍，向村民傳播法律知識(shí)。在各類普法宣傳下，村民的法治意識(shí)得到初步提高，法律啟發(fā)與引導(dǎo)工作使得村民逐步認(rèn)識(shí)到自己在“一村一法律顧問(wèn)”制度中的主體地位，法律的利用率不斷提高。在實(shí)踐中，該制度充分尊重村民意愿，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)主要提供法律意見或編寫相關(guān)法律文書，但求助權(quán)與最終決定權(quán)仍由村民掌握。2020年，柳州市柳江區(qū)村（社區(qū)）法律顧問(wèn)為群眾提供法律意見152 件，為群眾提供法律咨詢2620 人次，開展法治宣傳120 場(chǎng)次。柳州市部分地區(qū)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作成果統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映出村民法治意識(shí)逐步提高，選擇法律途徑解決糾紛次數(shù)增多，積極向法律顧問(wèn)咨詢相關(guān)法律意見，積極保護(hù)自身的法律權(quán)益。

（三）培育優(yōu)秀“鄉(xiāng)土法杰”，促進(jìn)鄉(xiāng)村三治融合

鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的原工作地多為市區(qū)，在工作環(huán)境遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村環(huán)境的情況下，有的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)土人情不甚了解，在實(shí)際處理鄉(xiāng)村糾紛過(guò)程中，“一村一法律顧問(wèn)”制度引入村民參與協(xié)調(diào)的做法，這些村民起著與人民陪審員類似的作用。他們不少出身鄉(xiāng)村，與當(dāng)事人在案情交流和情感溝通上更有認(rèn)同感與熟悉感，容易獲得當(dāng)事人的信任，通過(guò)與其他村民的頻繁交流、彼此關(guān)照、示范引導(dǎo)，成為團(tuán)結(jié)村民的積極力量，有參與自治的動(dòng)員能力。這些村民的法律知識(shí)與法治意識(shí)不斷提高，有的逐漸成為“鄉(xiāng)土法杰”?！啊l(xiāng)土法杰’為傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的現(xiàn)代形態(tài)?！盵3]“他們既繼承了傳統(tǒng)的價(jià)值觀、知悉固有的鄉(xiāng)土規(guī)范，又緊跟時(shí)代潮流，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、參與法治建設(shè)”[4]，具有參與德治、法治的知識(shí)基礎(chǔ)?！班l(xiāng)土法杰”在解決鄉(xiāng)村糾紛與治理鄉(xiāng)村中發(fā)揮了重要作用。該制度助力培育懂法律、懂鄉(xiāng)村的“鄉(xiāng)土法杰”，為鄉(xiāng)村治理培育新型人才，依靠“鄉(xiāng)土法杰”拉近鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)與村民的距離，共同解決鄉(xiāng)村糾紛，保障村民的合法權(quán)益，維護(hù)鄉(xiāng)村發(fā)展的和諧秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村自治、德治、法治互相融合，引導(dǎo)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)型，滿足鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的需求。

三、“一村一法律顧問(wèn)”制度適用主要問(wèn)題及其成因

部分村民對(duì)制度了解度較低、村內(nèi)制度推廣工作配合度不高、部分村民較難理解法律顧問(wèn)意見、法律顧問(wèn)意見以口頭為主難以落實(shí)，是“一村一法律顧問(wèn)”制度適用中面臨的主要問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，主要是源于村民的法治意識(shí)存在局限性、法律顧問(wèn)未深入了解鄉(xiāng)村文化、法律顧問(wèn)缺乏工作主動(dòng)性、法律顧問(wèn)駐村時(shí)間短且難以監(jiān)督。

（一）“一村一法律顧問(wèn)”制度適用主要問(wèn)題

1.部分村民對(duì)制度了解度較低

法律的傳播是法律社會(huì)化的過(guò)程，也是法律實(shí)施的必備條件?！耙淮逡环深檰?wèn)”制度的宣傳將影響到制度的實(shí)施成效。現(xiàn)實(shí)中，該制度宣傳情況大概分為兩種情況。第一種是定點(diǎn)宣傳，諸如政府在重點(diǎn)少數(shù)民族自治縣（州）的鄉(xiāng)村大力宣傳該制度，保障該制度在定點(diǎn)鄉(xiāng)村得到全面宣傳，但其他地區(qū)的宣傳力度不足。第二種是認(rèn)知宣傳，諸如部分村民知道該制度的存在，但沒有實(shí)質(zhì)參與該制度的落實(shí)，對(duì)制度也不夠了解。總之，“一村一法律顧問(wèn)”制度總體宣傳力度有待進(jìn)一步提高，可以說(shuō)還沒有充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)化。制度是社會(huì)生活的上層建筑，其產(chǎn)生、發(fā)展原因是社會(huì)發(fā)展對(duì)其有需求?！耙淮逡环深檰?wèn)”制度是“兩端需求一端供給”的發(fā)展模式，即國(guó)家法治發(fā)展需求、鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展需求、法律人才資源供給共同促進(jìn)制度發(fā)展，制度的穩(wěn)健發(fā)展三方要素缺一不可。村民對(duì)“一村一法律顧問(wèn)”制度內(nèi)涵了解過(guò)少，難以將法律資源供給與自身法律需求相聯(lián)系，村民對(duì)制度需求較少，制度缺少鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展需求，制度運(yùn)行確實(shí)存在不足之處。

2.村內(nèi)制度推廣工作配合度不高

“一村一法律顧問(wèn)”制度作為一項(xiàng)主體多元化的社會(huì)性制度，需要多方主體有效協(xié)作，該制度才能實(shí)現(xiàn)成效最大化。在實(shí)踐中存在不能按預(yù)期計(jì)劃開展相關(guān)工作的阻礙因素。阻礙因素大致分為兩類。第一，鄉(xiāng)村內(nèi)部產(chǎn)生的抗拒。實(shí)踐中村民對(duì)法律顧問(wèn)反應(yīng)較為冷淡，存在因村民與法律顧問(wèn)配合不足而阻礙制度推廣的現(xiàn)象。此外，“村委會(huì)的意志影響了村民的意志”[5]，甚至在某些時(shí)候決定了村民的意志。村民對(duì)外來(lái)人員與新制度存在一定的排外心理，若無(wú)村委會(huì)的幫助，法律顧問(wèn)僅憑自己的力量無(wú)法直接動(dòng)員村民，無(wú)法融入村民生活中。部分村干部對(duì)法律顧問(wèn)制度的推廣積極性不高，相關(guān)信息多為手機(jī)信息一次性傳達(dá)，村民有效接收程度低，村民對(duì)法律顧問(wèn)不甚了解。第二，鄉(xiāng)村治理分工不夠清晰。少數(shù)村委會(huì)遞交給法律顧問(wèn)的案件實(shí)際上應(yīng)屬村委會(huì)負(fù)責(zé)的日常事務(wù)范疇，不屬于法律顧問(wèn)負(fù)責(zé)的涉法事務(wù)范疇，雙方職權(quán)分化不清。這些抗拒因素與職權(quán)混亂因素表明，村民、村干部與法律顧問(wèn)之間配合度、磨合度不高，分工不明、缺乏溝通，各主體有待密切交流溝通，提高工作配合度。

3.部分村民較難理解法律顧問(wèn)意見

跟我學(xué)漢語(yǔ)——《漢語(yǔ)知識(shí)及日常用語(yǔ)》。結(jié)合日常生活所需編寫漢語(yǔ)教材，將知識(shí)介紹及日常用語(yǔ)教學(xué)融為一體，實(shí)用性好、參與度高?？缮婕耙率承凶?、禮儀文化乃至?xí)r事政治。擬借鑒《英語(yǔ)900句》或《跟我學(xué)英語(yǔ)》。

法律顧問(wèn)的工作開展需要村民的積極回應(yīng)，實(shí)踐中部分村民較難理解法律顧問(wèn)的意見。第一，村民較難理解專業(yè)性的法律術(shù)語(yǔ)。法律顧問(wèn)的“法言法語(yǔ)”的意見，“使沒有法律專業(yè)知識(shí)背景的普通大眾難以理解?！盵6]村民可以通過(guò)普法宣傳等各種途徑接觸法律知識(shí)，但現(xiàn)階段村民法律素養(yǎng)仍處于有待進(jìn)一步提高的狀態(tài)，不可能精準(zhǔn)正確地理解、使用法律術(shù)語(yǔ)。第二，村民的期待與法律顧問(wèn)提出的意見出現(xiàn)部分偏差，村民反映的自身需求并未得到全部采納。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)與村民產(chǎn)生思維邏輯、行為立場(chǎng)上的差別，法律顧問(wèn)站在國(guó)家政府對(duì)鄉(xiāng)村治理的立場(chǎng)上，需要考慮到鄉(xiāng)村發(fā)展的利益，具有公益性、客觀性；村民的日常行為多帶有私益性、親緣性、主觀性。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的意見不能完全滿足村民的個(gè)人意愿。部分村民自覺或不自覺有著抵制、誤解法律顧問(wèn)意見的表達(dá)，法律顧問(wèn)與村民的意見得不到相互融通，很難達(dá)成一致性。

4.法律顧問(wèn)意見以口頭為主難以落實(shí)

鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)主要通過(guò)口頭表達(dá)的形式表明意見，這導(dǎo)致出現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中存在法律顧問(wèn)意見難以落實(shí)現(xiàn)象的問(wèn)題。第一，法律顧問(wèn)有著法律專業(yè)素養(yǎng)，表達(dá)方式法言法語(yǔ)規(guī)范化，村干部主要由本村村民或行政編制、事業(yè)編制人員擔(dān)任，雙方發(fā)展專業(yè)領(lǐng)域不同，完全理解對(duì)方真實(shí)的意思表示需要雙方多次深入交流溝通。律師或基層法律服務(wù)工作者的主業(yè)不是鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)，工作日程規(guī)劃較少，難以預(yù)留足夠的時(shí)間進(jìn)行商討，容易出現(xiàn)誤解的現(xiàn)象，村干部較難將法律顧問(wèn)的真實(shí)意見落實(shí)，導(dǎo)致村委會(huì)沒有充分發(fā)揮法律顧問(wèn)與村民間溝通橋梁的良性功能。第二，口頭表達(dá)缺乏正式性。相比書面表達(dá)，口頭表達(dá)沒有直接的物質(zhì)載體，不具有長(zhǎng)久保存的功能，正式性不足，村委會(huì)及村民記憶清晰度不高，長(zhǎng)時(shí)間之后村委會(huì)和村民容易記憶模糊，法律顧問(wèn)的意見較難落實(shí)。第三，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的意見具有普適性，但在結(jié)合鄉(xiāng)村環(huán)境落實(shí)意見后會(huì)與普遍結(jié)果存在一定偏差，落實(shí)結(jié)果不能完全達(dá)到預(yù)期目的。

（二）“一村一法律顧問(wèn)”制度適用問(wèn)題成因

1.村民的法治意識(shí)存在局限性

城市化進(jìn)程的加快以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)不足導(dǎo)致農(nóng)村青壯年人口流向城市，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)空心化現(xiàn)象，老人及兒童成為村落人口的主要構(gòu)成部分。以Y 村為例，該村原為貧困村，共有362 戶，貧困人口達(dá)1977 人。村中人口多為50 歲以上中老年人及14歲以下青少年或兒童，中老年人占總?cè)丝诘?9.7%，青少年或兒童占總?cè)丝诘?8.2%。人口受教育水平較低，思維較固化或稚嫩，不能很好理解法律知識(shí)。“法治意識(shí)是公民意識(shí)的核心意識(shí)?！盵7]村民不能較好理解法律知識(shí)，法治意識(shí)低，較難帶動(dòng)其他權(quán)益意識(shí)提高，村民較難運(yùn)用法律工具進(jìn)行自我服務(wù)，認(rèn)識(shí)到法律顧問(wèn)作用的村民較少。再者，對(duì)村民而言，適用何種社會(huì)糾紛解決規(guī)則取決于規(guī)則能否滿足其自身利益需求。法律思維不等于固有社會(huì)思維，法律實(shí)施效果較難符合村民的預(yù)期，村民對(duì)法律實(shí)施結(jié)果不滿意，村民一般不會(huì)運(yùn)用法律，難以說(shuō)服村民以法律為準(zhǔn)則。在鄉(xiāng)土社會(huì)中村民的行為準(zhǔn)則是村規(guī)民約，不遵守村規(guī)民約的“異類”才運(yùn)用其他規(guī)則來(lái)解決糾紛。村民法治意識(shí)的局限性導(dǎo)致“一村一法律顧問(wèn)”制度實(shí)施存在困難。最后，鄉(xiāng)村法治宣傳教育力度不足，尤其是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的法治宣傳教育無(wú)論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都不能達(dá)到法治宣傳的基本標(biāo)準(zhǔn)[8]，難以完全達(dá)到鄉(xiāng)村普法目標(biāo)，導(dǎo)致村民的法治意識(shí)仍有較多局限。

2.法律顧問(wèn)未深入了解鄉(xiāng)村文化

隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)逐步熟化轉(zhuǎn)型，但受到傳統(tǒng)農(nóng)耕文化等因素影響，基于村民長(zhǎng)期生活經(jīng)歷而形成的“小傳統(tǒng)”鄉(xiāng)土文化不可避免地會(huì)與現(xiàn)行的法律及其相關(guān)制度存在分歧或沖突。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)多為現(xiàn)代社會(huì)精英，對(duì)“小傳統(tǒng)”的鄉(xiāng)土文化了解度較低。但是，在處理鄉(xiāng)村事務(wù)中，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)需要兼顧法律與鄉(xiāng)村文化，不能將鄉(xiāng)村文化置之不顧，鄉(xiāng)村文化是處理鄉(xiāng)村事務(wù)的關(guān)鍵切入點(diǎn)，有著不可或缺的重要性與可利用性?！盎谖幕瘋鹘y(tǒng)與民族精神的法律才更為正當(dāng)?！盵9]鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)只有知悉“小傳統(tǒng)”的鄉(xiāng)村文化，才能平衡當(dāng)?shù)亓?xí)俗與法律，為鄉(xiāng)村發(fā)展尋求更合適的方案。但是，多位法律顧問(wèn)表示，在簽訂服務(wù)合同與參加鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)培訓(xùn)會(huì)議時(shí)，一般會(huì)了解駐村的人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等基本情況，對(duì)特殊的鄉(xiāng)村文化狀況大多不甚了解。而且，駐村后并未與村委會(huì)干部有著細(xì)致交流，了解鄉(xiāng)村具體文化較少。不熟悉當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村文化，較難參與鄉(xiāng)村具體事務(wù)。因此，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)對(duì)“小傳統(tǒng)”鄉(xiāng)村文化不了解，難以提出有針對(duì)性的見解成為制度實(shí)施的一大困境。

3.法律顧問(wèn)缺乏工作主動(dòng)性

在實(shí)際中，法律顧問(wèn)的工作積極性不高，容易出現(xiàn)“甩手掌柜”的現(xiàn)象。經(jīng)調(diào)研城區(qū)、縣城的多個(gè)鄉(xiāng)村來(lái)看，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的積極性呈現(xiàn)出由市中心向四周逐漸降低的趨勢(shì)。第一，為解決法律資源分布不均的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“一村一法律顧問(wèn)”制度100%覆蓋，政府加大送法下鄉(xiāng)工作開展力度?；凇耙淮逡环深檰?wèn)”制度的強(qiáng)制力，法律顧問(wèn)雖承擔(dān)社會(huì)服務(wù)義務(wù)，但很大程度上不代表其主動(dòng)履職意愿。此外，因工資補(bǔ)貼低、值班時(shí)間長(zhǎng)、駐村距離遠(yuǎn)、日程沖突等多種原因，不少法律顧問(wèn)較難真正上心履職，履職積極性較低。第二，基于偏遠(yuǎn)地區(qū)的地區(qū)特性，制度實(shí)施和監(jiān)管較為松散，容易發(fā)生“甩手掌柜”現(xiàn)象。柳州市各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資源投入不足，“一村一法律顧問(wèn)”制度作為新興的鄉(xiāng)村振興制度，其受關(guān)注度并不高，在多數(shù)偏僻山村中，該制度實(shí)施較為松散隨意。

4.法律顧問(wèn)駐村時(shí)間較短且難以督促

目前，柳州市鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)總體駐村時(shí)長(zhǎng)不足，村委會(huì)無(wú)法有效監(jiān)督、督促法律顧問(wèn)開展工作?！耙淮逡环深檰?wèn)”指標(biāo)落實(shí)情況出現(xiàn)一定的偏差，有的法律顧問(wèn)需兼顧2—3 個(gè)鄉(xiāng)村，法律顧問(wèn)平均到各村的工作精力與時(shí)間有所下降。柳州市鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)規(guī)定工作時(shí)長(zhǎng)為5 小時(shí)一個(gè)月，顯然不能滿足處理一般案件的時(shí)間需求，這直接導(dǎo)致村委會(huì)、村民產(chǎn)生對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)值班時(shí)間較短的評(píng)價(jià)。此外，在5 小時(shí)的工作時(shí)間之外村委會(huì)、村民較難聯(lián)系上法律顧問(wèn)，法律顧問(wèn)忙于自身業(yè)務(wù)，鄉(xiāng)村事務(wù)需延期處理，這就導(dǎo)致“一村一法律顧問(wèn)”制度的實(shí)施尚不能滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的法律需求。在制度建設(shè)中，村委會(huì)對(duì)法律顧問(wèn)的工作缺乏監(jiān)管，村民對(duì)法律服務(wù)反饋評(píng)價(jià)渠道較少，法律顧問(wèn)的工作難以得到有效的監(jiān)督。第一，對(duì)法律顧問(wèn)的監(jiān)管較為寬松且未建立有效的監(jiān)督考核機(jī)制，通常只由法律顧問(wèn)所在的事務(wù)所或司法局對(duì)法律顧問(wèn)的工作進(jìn)行監(jiān)督和考核，這種跨越了多層級(jí)的間接監(jiān)督模式不能直接有效地對(duì)法律顧問(wèn)的實(shí)際工作質(zhì)量進(jìn)行有效的評(píng)估和督促。第二，司法局并未將村民對(duì)法律顧問(wèn)的評(píng)價(jià)納入監(jiān)督考核機(jī)制，監(jiān)督考核方式具有一定的局限性，致使鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)在工作中容易出現(xiàn)懈怠現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)的質(zhì)量。

四、“一村一法律顧問(wèn)”制度適用問(wèn)題對(duì)策

（一）完善法律顧問(wèn)選派與培訓(xùn)機(jī)制

1.選派當(dāng)?shù)胤深檰?wèn)

“半熟人社會(huì)”環(huán)境下，國(guó)家法治與民間傳統(tǒng)文化存在一定的沖突，徑直輸入的“一村一法律顧問(wèn)”制度難以獲取村民的認(rèn)可與主動(dòng)參與。在實(shí)踐中，可以借助鄉(xiāng)村內(nèi)生力量，選派當(dāng)?shù)亍班l(xiāng)土法杰”、律師或基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)。他們既熟悉鄉(xiāng)村的村規(guī)民約與風(fēng)土人情，也熟悉法律規(guī)定與訴訟程序，可充當(dāng)鄉(xiāng)村與法治之間溝通的橋梁。出身當(dāng)?shù)氐姆深檰?wèn)具備豐富的地方性知識(shí)，貼近村民生活，了解村民需求，有利于獲得村民信任與支持，打破法治推廣外圍化的限制，發(fā)揮“能動(dòng)法治”的作用。選派當(dāng)?shù)胤深檰?wèn)，將“鄉(xiāng)土法杰”等鄉(xiāng)村內(nèi)生力量納入鄉(xiāng)村治理體系，有利于結(jié)合鄉(xiāng)村特殊情景，將專業(yè)的法律知識(shí)不斷大眾化，充分符合鄉(xiāng)村自治、德治的要求，堅(jiān)持以村民為本的理念。

2.全面培訓(xùn)法律顧問(wèn)

當(dāng)?shù)胤深檰?wèn)的候選人可分為兩類，一是“鄉(xiāng)土法杰”，二是律師、基層法律服務(wù)工作者。兩類候選人雖對(duì)鄉(xiāng)村與法律均有了解，但他們對(duì)鄉(xiāng)村和法律的了解程度有較大差距。“鄉(xiāng)土法杰”對(duì)村規(guī)民約與風(fēng)土人情更加熟悉，而律師、基層法律服務(wù)工作者對(duì)法律規(guī)定與訴訟程序等更加熟悉，因而需因人而異開展深入培訓(xùn)?？舍槍?duì)鄉(xiāng)村民俗或法律法治開展專項(xiàng)培訓(xùn)項(xiàng)目，著力培訓(xùn)法律顧問(wèn)知悉度較低的相關(guān)知識(shí)。鄉(xiāng)村民俗專項(xiàng)培訓(xùn)應(yīng)針對(duì)小范圍或同類近俗的鄉(xiāng)村展開，各鄉(xiāng)村獨(dú)特的風(fēng)俗人情是較難復(fù)制的，需要特殊對(duì)待，以往鄉(xiāng)村民俗培訓(xùn)會(huì)針對(duì)全市、區(qū)（縣）展開，培訓(xùn)內(nèi)容帶有明顯的普遍性，對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)緩和鄉(xiāng)村民俗與法律沖突幫助不大。此外，需對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)開展思想政治和道德規(guī)范的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以求充分發(fā)揮法律顧問(wèn)對(duì)村民思政引導(dǎo)、道德教化的作用，讓村民與現(xiàn)代法治逐步接軌。

（二）增強(qiáng)法律顧問(wèn)的工作積極性與協(xié)調(diào)度

1.提高法律顧問(wèn)的積極性

在“一村一法律顧問(wèn)”制度實(shí)踐中，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作較被動(dòng)，不利于制度的長(zhǎng)久運(yùn)行和鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，提高鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作主動(dòng)性勢(shì)在必行。一方面，應(yīng)加大政府財(cái)政對(duì)該制度的投入預(yù)算和設(shè)立動(dòng)態(tài)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制。爭(zhēng)取自治區(qū)財(cái)政支持，“加強(qiáng)對(duì)已經(jīng)落實(shí)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督力度，確保專款專用，做到自治區(qū)安排的專項(xiàng)資金不被擠占或挪用?！盵10]健全政府購(gòu)買服務(wù)保障體制，將政府購(gòu)買“一村一法律顧問(wèn)”經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，積極探索“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，增加鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額，做到福利穩(wěn)、福利高，提高鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作積極性、主動(dòng)性和鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)一職的受歡迎程度。另一方面，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的榮譽(yù)表彰。相關(guān)單位可依據(jù)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)考核結(jié)果等情況作為榮譽(yù)評(píng)比指標(biāo)，對(duì)工作表現(xiàn)出色、貢獻(xiàn)重大的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)給予相應(yīng)的社會(huì)地位和名譽(yù)，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)的帶頭作用。

2.加強(qiáng)多元主體間的協(xié)調(diào)度

“一村一法律顧問(wèn)”制度是多元主體的制度，現(xiàn)實(shí)中制度各主體配合默契較低，互相摩擦的現(xiàn)象伴隨而生，若想制度實(shí)施提質(zhì)增效，就必須促進(jìn)各主體之間和諧配合。第一，應(yīng)開展鄉(xiāng)村治理培訓(xùn)會(huì)和思想政治引領(lǐng)教育會(huì)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理各主體明晰立場(chǎng)站位，堅(jiān)持大局發(fā)展觀，提高職業(yè)道德修養(yǎng)水平。第二，鄉(xiāng)村治理中各主體應(yīng)理清職責(zé)清單，明晰管理范圍，減少越權(quán)管理及“甩手掌柜”行為，尊重對(duì)方工作要求并積極給予對(duì)方必要的履職幫助。村委會(huì)作為一個(gè)群眾自治組織，在法律顧問(wèn)與村民之間充當(dāng)了橋梁溝通的作用。第三，司法所應(yīng)定期召集鄉(xiāng)村治理主體召開工作座談會(huì)，了解各方在鄉(xiāng)村治理中的實(shí)際需求，及時(shí)將工作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題反饋給各方，并給予具體的解決方案與合作方案。

（三）深化制度宣傳機(jī)制

1.提高村民的法律認(rèn)知度

法律制度的推廣是使村民熟悉制度規(guī)定，并認(rèn)同制度的活動(dòng)。應(yīng)大力加強(qiáng)普法活動(dòng)力度，以豐富多樣、村民喜聞樂見的普法方式，帶動(dòng)法律走進(jìn)鄉(xiāng)村基層，提高村民的法律認(rèn)知水平。第一，依托國(guó)家傳播力量?！皣?guó)家傳播在法律傳播中居于中心地位，國(guó)家傳播法律的重要一環(huán)是地方政府傳播法律的活動(dòng)。”[11]借助政府體制結(jié)構(gòu)擴(kuò)大普法活動(dòng)范圍，加強(qiáng)法律顧問(wèn)與基層政府、司法局和司法所、村委會(huì)的合作，保證普法活動(dòng)的高效開展。第二，依靠鄉(xiāng)土力量?！班l(xiāng)土法杰”是鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)與村民溝通的最好中介，且多數(shù)時(shí)間會(huì)居于村中，與村民有較多密切交流的機(jī)會(huì)，容易獲得村民的信任，在與村民的交流中可以帶動(dòng)村民學(xué)習(xí)法律知識(shí)，提高村民的法律認(rèn)知度，擴(kuò)大法律的基層傳播范圍。第三，積極創(chuàng)作宣傳內(nèi)容，提高宣傳深度[12]。宣傳內(nèi)容的新穎性、豐富性是決定是否能達(dá)到實(shí)施目的的大前提，可結(jié)合各鄉(xiāng)村的具體法律需求、鄉(xiāng)村特色來(lái)決定宣傳內(nèi)容，宣傳內(nèi)容由淺及深，逐步讓法律進(jìn)入鄉(xiāng)村生活。

2.加強(qiáng)法律顧問(wèn)駐村情況宣傳

“一村一法律顧問(wèn)”制度實(shí)質(zhì)上是法律顧問(wèn)與村民這一服務(wù)對(duì)象的對(duì)接，雙方有效對(duì)接是制度有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。多數(shù)村中設(shè)立了鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)基本信息宣傳欄，且在法律顧問(wèn)值班前也會(huì)進(jìn)行宣傳但仍有不少村民不知道該制度的存在，顧問(wèn)姓甚名誰(shuí)及其入村時(shí)間一概不知。村民若能有效了解法律顧問(wèn)駐村時(shí)間、駐村地點(diǎn)、駐村熱線等具體駐村信息，增加雙方當(dāng)面交流的機(jī)會(huì)，就可以有效提高村民對(duì)“一村一法律顧問(wèn)”制度的認(rèn)識(shí)。首先，村委會(huì)可與法律顧問(wèn)做好駐村工作計(jì)劃，提前將法律顧問(wèn)入村消息、聯(lián)系方式有效告知村民，并及時(shí)提醒村民鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)值班時(shí)間，給足村民咨詢法律顧問(wèn)的準(zhǔn)備時(shí)間。其次，將法律顧問(wèn)制度相關(guān)信息列入村民會(huì)議一項(xiàng)基本議程，反復(fù)強(qiáng)調(diào)該制度相關(guān)信息，提高村民對(duì)該制度的了解程度。再者，拓寬村民與鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)交流渠道，通過(guò)開設(shè)線上交流群、交流平臺(tái)、咨詢電話轉(zhuǎn)呼保留等途徑保障村民與法律顧問(wèn)之間的有效聯(lián)系，減少聯(lián)系中斷的現(xiàn)象。

（四）完善考核輪換機(jī)制

1.細(xì)化考核流程

目前，法律顧問(wèn)考核機(jī)制較為單一，考核機(jī)制有待健全。在考核之前，司法局公示鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)考核細(xì)則和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)促使法律顧問(wèn)相應(yīng)調(diào)整自身行為，維護(hù)考核公正。同時(shí)，可將法律顧問(wèn)辦理的案件數(shù)量、“對(duì)口定點(diǎn)”幫扶村民和鄉(xiāng)村數(shù)量等量化數(shù)據(jù)作為考核依據(jù)，多方面考核法律顧問(wèn)工作情況。司法局在考核結(jié)束之后，應(yīng)通過(guò)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)官方工作網(wǎng)站、微信、郵箱、公告欄公示等多種途徑傳達(dá)考核結(jié)果，讓法律顧問(wèn)、村委會(huì)、村民及時(shí)了解考核結(jié)果，獲取反饋意見，并依此進(jìn)行工作總結(jié)，改進(jìn)工作方案。對(duì)于考核結(jié)果不理想的法律顧問(wèn)，司法局應(yīng)與其進(jìn)行交談，了解其工作開展不利的原因，若有難處應(yīng)給予相應(yīng)幫助，若確實(shí)因?yàn)閭€(gè)人原因?qū)е鹿ぷ鞑焕硐霊?yīng)扣除或取消一定的福利獎(jiǎng)勵(lì)，并向其所屬機(jī)構(gòu)或上級(jí)管理部門反映情況。對(duì)于考核結(jié)果或日常表現(xiàn)突出的法律顧問(wèn)，司法局應(yīng)給予充分的肯定與鼓勵(lì)。第一，由市政府撥款，可以增加物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，并在下一年度中提高基礎(chǔ)聘用金額。第二，給予精神鼓勵(lì)與名譽(yù)嘉獎(jiǎng)。可加強(qiáng)媒體宣傳，表彰優(yōu)秀的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)并對(duì)其工作事跡進(jìn)行報(bào)道，同時(shí)對(duì)其所屬律師事務(wù)所等單位進(jìn)行表彰，增加法律顧問(wèn)的社會(huì)榮譽(yù)感。

2.設(shè)立輪換措施

任職期間，法律顧問(wèn)可能會(huì)因?yàn)楦鞣N原因而無(wú)法繼續(xù)任職，需要建立完善的法律顧問(wèn)輪換替補(bǔ)機(jī)制以解決此類問(wèn)題。妥善處理法律顧問(wèn)離職后待遇問(wèn)題和工作交接有關(guān)事宜。司法局可按原法律顧問(wèn)任職時(shí)長(zhǎng)及貢獻(xiàn)數(shù)量開展半年期考核、季度考核，考核通過(guò)則應(yīng)給予原法律顧問(wèn)相應(yīng)的任職補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，考核不通過(guò)則應(yīng)相應(yīng)減少補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)并提出反饋意見。原法律顧問(wèn)離職后應(yīng)將鄉(xiāng)村工作檔案一并移交司法局，由司法局傳達(dá)給下一任法律顧問(wèn)，若有必要應(yīng)向新法律顧問(wèn)做出解釋和幫助。司法局可按其轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)數(shù)量的10%—15%選定候補(bǔ)法律顧問(wèn)，候補(bǔ)期間司法局應(yīng)向其定時(shí)發(fā)送相關(guān)資料，保證其能了解鄉(xiāng)村法治工作進(jìn)展，從而快速接手工作。此外，可根據(jù)建立法律顧問(wèn)人才平臺(tái)，讓相關(guān)單位和村委會(huì)提供參考依據(jù)，為鄉(xiāng)村法治建設(shè)選派優(yōu)秀的法律顧問(wèn)。